Gjeldende lover og naturmangfoldloven

Forslaget til naturmangfoldlov inneholder forvaltningsmål for naturtyper og arter og prinsipper for bærekraftig bruk av naturens mangfold, regler om artsforvaltning, regler om fremmede organismer, om områdevern, om utvalgte naturtyper, om tilgang til genetisk materiale og om håndheving og sanksjoner. Loven vil etter forslaget gjelde for alt naturmangfold, dvs. for økosystemer, naturtyper, arter og genetisk mangfold innenfor bestander av arter. Selv om loven skal gjelde alt naturmangfold, vil man bl.a. gjennom lovens regler om kunnskapsbasert forvaltning kunne gi klare signaler om hvilke arter og naturtyper det er viktigst å ta vare på.

Det foreslås i proposisjonen endring i 15 andre lover. Forholdet mellom naturmangfoldloven og enkelte sentrale areal- og ressurslover, som ny plandel av plan- og bygningsloven og havressursloven, er avklart i arbeidet med disse lovene. Det er i proposisjonen gjort rede for gjeldende lover og naturmangfoldloven.

Forslag til ny naturmangfoldlov, samt endringer i andre lover, legger opp til en felles tilnærming og samordning av regelverk som berører naturens mangfold.

Den enkelte lov regulerer visse typer virksomhet eller ressurser. Ressurslover som f.eks. viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og havressursloven omfatter hver sine deler av det biologiske mangfoldet. Inngrepslovene omfatter hver sine typer inngrep. Plan- og bygningsloven er en samordnende lov når det gjelder arealbruk, men omfatter ikke høsting, introduksjoner av fremmede organismer eller uttak og utnytting av genetisk materiale.

Naturvernloven er i dag den loven som i størst grad omfatter naturens mangfold på alle nivåer, fra variasjon innenfor arter (genetisk mangfold) til variasjon mellom arter og variasjon innenfor og mellom økosystemer, og alle typer påvirkning. Men naturvernloven er en vernelov, ikke en generell lov om bærekraftig bruk, og den fanger ikke opp mer generelle påvirkninger som f.eks. klimaendringer.

Naturmangfoldloven skal dekke opp mangler i gjeldende lovgivning, samle regler der utfordringene er de samme, og samordne regler som bør støtte opp om hverandre. Med mangler menes ikke bare konkrete "hull" i lovgivningen, men også temaer der det finnes regler, men som ikke er tilpasset en moderne naturforvaltning.

I forslag til naturmangfoldlov § 8 understrekes bl.a. viktigheten av en kunnskapsbasert naturforvaltning, som er en ny bestemmelse i forhold til gjeldende rett. Det er i tillegg til vitenskapelig kunnskap også tale om erfaringskunnskap som bl.a. er basert på generasjoners bruk av naturen. Dette kunnskapsgrunnlaget vil måtte bygges opp og legges til grunn på tvers av sektorer.

Naturmangfoldloven skal bidra til å samle regler om fremmede organismer, tette hull og gi samordnende prinsipper for vurdering av innførsel og utsetting. Også regler om opprydding og andre skadebegrensende tiltak innføres i naturmangfoldloven.

Departementet legger til grunn at naturmangfoldloven opphever naturvernloven og deler av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Overgangsbestemmelsene gjør det videre klart at forskrifter, enkeltvedtak og beslutninger om delegering med hjemmel i bestemmelser som oppheves eller endres, fortsatt står ved lag inntil Kongen bestemmer annet. Det foreslås særskilte overgangsbestemmelser om dispensasjon og erstatning ved områdevern.

Lovens formål (§ 1)

Formålet med naturmangfoldloven er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på for fremtiden, også slik at den gir grunnlag for menneskers virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.

Det er lagt vekt på at naturmangfoldloven skal bidra til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser om bærekraftig bruk og vern av naturens mangfold. Det er lagt vekt på at konvensjoner og internasjonale retningslinjer, samt prinsipper for bruk og vern utover de rent juridisk bindende bestemmelser, videreføres i en ny lov. Videre er det påvist visse mangler i gjeldende rett, noe som også er en følge av utviklingen som er skjedd etter ratifikasjon av de ulike konvensjonene. Dette gjelder for flere konvensjoner, men særlig for biomangfoldkonvensjonen.

Departementet viser til at EU har fire sentrale regelverk om naturforvaltning: Fugledirektivet, habitatdirektivet, vanndirektivet og miljøansvarsdirektivet, disse er omtalt i proposisjonen. Viktige grep fra EUs naturverndirektiver er brukt som en viktig referanseramme i arbeidet med naturmangfoldloven, men det er tatt hensyn til særskilte norske naturforhold. Naturmangfoldloven skal sikre en mer helhetlig lovgivning om naturens mangfold, der bærekraftig bruk gjennomgående inngår i en lov med et bredere spekter av virkemidler enn naturverndirektivene.

Formålsbestemmelsen sier noe om hva naturmangfoldloven skal bidra med, og virkemidlene for å nå målet er både bærekraftig bruk og vern. De fleste tiltak som kan påvirke naturmangfoldet vil imidlertid fortsatt bli regulert etter andre lover. Betydningen av formålsbestemmelsen ved lovtolking og skjønnsutøvelse etter annet lovverk blir derfor vesentlig. Andre lover har ofte egne formålsbestemmelser eller egne retningslinjer for skjønnsutøving. Betydningen av naturmangfoldloven § 1 vil da være at ivaretakelse av naturmangfoldet blir et tilleggshensyn i skjønnsutøvelsen, sammen med de formål som den aktuelle lov setter opp. Hvis det er kryssende hensyn og verdier, vil dette ha betydning for hvor langt man i den aktuelle saken vil gå for å ivareta de verdiene som ligger i naturmangfoldloven § 1. Det vil også være viktig å vurdere resultatet av den samlede myndighetsutøvelsen, ikke bare av avgjørelsen i den enkelte sak.

Departementet viser til at utover den betydningen som § 1 har, vil det følge av den enkelte bestemmelse i naturmangfoldloven hva dens betydning er for forvaltning etter en annen lov. Formålsbestemmelsen har ingen umiddelbar rettsvirkning overfor den enkelte borger.

Lovens virkeområde

Naturmangfoldloven skal gjelde side om side med annet lovverk, og naturmangfoldloven og annet lovverk vil på en rekke områder utfylle hverandre. Det vil derfor fortsatt være behov for sektorlover som gir regler for nærmere bestemte biologiske ressurser. I hovedsak er det lagt opp til at de prinsipper og regler som skal være felles for de forskjellige biologiske ressurser, fortrinnsvis hjemles i naturmangfoldloven, mens mer konkrete regler om høsting av arter eller utbygging og bruk som berører naturens mangfold, reguleres av sektorlovene innenfor rammen av naturmangfoldloven.

Naturmangfoldloven er en lov om oppfølging av biomangfoldkonvensjonen, og som i all hovedsak er innrettet mot bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Man ser dette som naturlig da det er plan- og bygningsloven som har den sentrale rollen med å følge opp landskapskonvensjonen.

Bevaring av det domestiserte (genetiske) mangfold bør i følge departementet ha en plass i loven, men det er lite hensiktsmessig å ha omfattende regler om dette i loven.

Stedlig virkeområde (§ 2)

Regjeringen ser det som ønskelig at lovens prinsipper skal gjelde til havs i så stor utstrekning som mulig.

Utenfor territorialgrensen innebærer havretten at man i utgangspunktet ikke kan gripe inn i skipsfart, overflygninger, legging og drift av kabler og rørledninger og annen virksomhet som dekkes av det åpne havs friheter, herunder militære øvelser. Videre krever internasjonale forpliktelser forutgående avklaring gjennom multilaterale eller bilaterale prosesser i en rekke tilfeller.

Det vises til at det både i loven og forarbeidene må tydeliggjøres hvilke bestemmelser som det kan være aktuelt å gi anvendelse utenfor 12 nm, og at man velger formuleringer som ikke skaper usikkerhet hva angår overensstemmelse med havrettens system og regler.

Ved fastsettelsen av lovens geografiske virkeområde er det lagt vekt på at det går et folkerettslig skille der sjøterritoriet slutter, og man har valgt en struktur der lovens bestemmelser automatisk gjøres gjeldende på land og i sjø ut til grensen for sjøterritoriet. For sokkelen og sonene utenfor sjøterritoriet vil enkelte av lovens bestemmelser gjelde direkte for både norske borgere og utlendinger. Med uttrykket "så langt de passer" tas det høyde for at disse bestemmelsene etter sitt innhold ikke får anvendelse på kontinentalsokkelen, men vil kunne gjelde i sonen, eller omvendt – eventuelt at deler av bestemmelsen ikke er relevante til havs.

Lovens øvrige bestemmelser skal ikke gjøres gjeldende på sokkelen og i sonene. Dette har bl.a. sammenheng med at flere av lovens bestemmelser kun er ment å virke på land og i kystnære områder. Det gjelder bl.a. bestemmelsene om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt, ferdselsregulering i utmark, meldeplikt for skogbruks- og jordbrukstiltak og genetisk materiale i offentlige samlinger. Disse bestemmelsene er derfor ikke gitt anvendelse på sokkelen og i sonene.

Det er imidlertid andre bestemmelser i loven som er relevante i sjø, men som ikke er gitt anvendelse på sokkelen og i sonene. Dette omfatter bl.a. bestemmelser om prioriterte arter, utsetting av fremmede organismer, utvalgte naturtyper og områdevern. Det er foretatt en vurdering av forholdet til folkeretten i relasjon til disse bestemmelsene, og som ifølge departementet har avdekket behov for endringer og tilpasninger dersom de skal gjøres gjeldende utenfor 12 nm. Det vil være behov for en grundig vurdering av forholdet til sektorlovene og hvilke samfunnsmessige og miljømessige konsekvenser det vil ha om en skal gi disse bestemmelsene anvendelse på sokkelen og i sonene. Regjeringen vil derfor foreta en grundig vurdering hvorvidt, og eventuelt i hvilken form, øvrige bestemmelser skal gis anvendelse utenfor 12 nm.

Det foreslås at lovens bestemmelser om tilgang til genetisk materiale skal gjøres gjeldende også for Svalbard og Jan Mayen, da det i dag ikke er regler om dette. Kongen kan bestemme om også andre bestemmelser skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen.

Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk

Bærekraftig bruk skal – i samsvar med formålsbestemmelsen for loven – være et sentralt virkemiddel for å ta vare på naturmangfoldet.

Departementet viser til at regler om bærekraftig bruk bør inneholde mål for naturmangfoldet, og som bør være mer konkret enn det er rom for i lovens alminnelige formålsbestemmelse. Målene må være utformet slik at det er etterprøvbart om de nås. Målene skal gjelde på tvers av sektorene og bidra til en bedre samordning av den samlede forvaltningen av naturmangfoldet.

Målene retter seg først og fremst mot forvaltningens skjønnsutøvelse etter denne loven og etter annet lovverk av betydning for område- og artsforvaltningen, men vil også kunne legges til grunn i lovtolkningen. Målene vil kunne spille en rolle f.eks. ved prioritering av tilskuddsmidler og ved planlegging etter plan- og bygningsloven, og målene har betydning for hva som kan anses som aktsom opptreden etter § 6.

Målet for naturtyper er at mangfoldet av naturtyper ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosessene som kjennetegner den enkelte naturtype (§ 4).

Målet for arter er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av (§ 5).

Det vises til at forvaltningen av naturen – både av private og av offentlige aktører – i størst mulig grad skal innrettes slik at disse målene kan nås. Forvaltningsmålene for naturtyper og arter pålegger ikke forvaltningen eller private noen direkte forpliktelser, men har betydning for lovtolkning og skjønnsutøvelse etter denne og andre lover, samt for utforming av regelverk.

Selv om forvaltningsmålene ikke skaper noen direkte forpliktelser, angir de rammer for handling etter andre bestemmelser i naturmangfoldloven eller andre lover. En slik bestemmelse er bestemmelsen om en generell aktsomhetsplikt (§ 6), som understreker den enkeltes ansvar for å opptre aktsomt. I dette ligger en plikt til å søke å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som kan bli skadelidende, som er en forutsetning for å gjøre aktsomhetsplikten effektiv. Aktsomhetsplikten innebærer at også den enkelte skal gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet.

Loven inneholder noen sentrale prinsipper – kunnskapsgrunnlaget og miljørettslige prinsipper – som legges til grunn ved myndighetsutøving etter naturmangfoldloven og annen lov, ved tildeling av offentlige tilskudd og når det offentlige forvalter fast eiendom. Dette gjelder følgende prinsipper:

• kunnskapsgrunnlaget

• føre-var-prinsippet

• samlet belastning

• kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver

• miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder.

Det foreslås å innføre en generell hjemmel for Kongen til å kunne fastsette retningsgivende kvalitetsnormer for naturmangfoldet, og som skal være retningsgivende ved utøving av offentlig myndighet (§ 13). Normen kan knyttes til forekomsten av bestemte naturtyper eller arter, eller andre forhold av betydning for naturens mangfold. Det kan være særlig aktuelt å utvikle slike normer for truet natur, f.eks. forekomsten av truede arter eller truede naturtyper. Slike normer kan brukes alene eller i kombinasjon med at en art prioriteres eller en naturtype blir utvalgt, og det kan være aktuelt å lage konkrete miljøkvalitetsnormer og mål for et verneområde. Det er tatt inn en avgrensing i forhold til forurensingsloven og vannressursloven.

Tiltak etter naturmangfoldloven og andre lover skal avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. Det foreslås innført en egen vektleggingsbestemmelse for vedtak i eller i medhold av loven, som berører samiske interesser direkte (§ 14).

Artsforvaltning

Departementet viser til at internasjonale forpliktelser, nasjonale målsettinger, Biomangfoldutvalgets forslag og innkomne høringsuttalelser har dannet et viktig grunnlag for utformingen av forslag til regler for forvaltning av arter. Det er lagt vekt på å få på plass et juridisk rammeverk som gir mulighet til å nå målet om å stanse tapet av det biologiske mangfoldet innen 2010.

Det foreslås i loven et generelt forvaltningsprinsipp for dyr, planter og sopp. Forslaget innebærer i hovedsak generelle regler om høsting eller annet uttak av arter på land, innsjøer og vassdrag, samt regler om særskilt beskyttelse av arter og handel med arter. Adgangen til høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine ressurser reguleres av havressursloven. Det innebærer at reglene i naturmangfoldloven om høsting og annet uttak ikke kommer til anvendelse på marine organismer.

Havressurslovens regler om viltlevende marine ressurser er imidlertid foreslått supplert av naturmangfoldlovens formålsbestemmelse (§ 1) og lovens kap. II.

For arter på land, inklusive innsjøer og vassdrag, innebærer forvaltningsprinsippet at reglene om høsting og annet uttak av landlevende dyr, planter og sopp forankres i naturmangfoldloven (§ 15). For vilt og lakse- og innlandsfisk innebærer det at høsting og annet uttak er tillatt når myndighetene har åpnet for det. For virvelløse dyr og planter og sopp er det lagt opp til et noe mer fleksibelt system for å sikre en forvaltning som kan gjennomføres på en forsvarlig, men hensiktsmessig måte.

Som vilkår for høsting foreslås det at høsting kan tillates når best tilgjengelig kunnskap tilsier at arten produserer et høstingsverdig overskudd. Videre skal det ved beslutninger om høsting bl.a. legges vekt på artens funksjon i økosystemet og artens betydning for næring og rekreasjon (§ 16). Det foreslås regler om at høsting bør ha et dokumentasjonskrav som må være knyttet til eksisterende kunnskap, men det kan i enkelte tilfeller innebære krav om å fremskaffe relevant kunnskap.

I proposisjonen benyttes formuleringen "best tilgjengelig dokumentasjon", som innebærer at dokumentasjonen i hovedsak skal baseres på eksisterende kunnskap, og som videre – og i størst mulig grad – skal være basert på kunnskap framskaffet ved vitenskapelige metoder. Men også informasjon som fremkommer gjennom rapporteringer og erfaringsbasert kunnskap hos alle aktører skal kunne brukes som dokumentasjon. Etter departementets syn vil vilkåret "best tilgjengelig kunnskap" sikre forutsigbarhet med hensyn til hva som forventes av kunnskapsinnhenting. Samtidig vil et slikt kunnskapskrav være enkelt å praktisere og lett å forholde seg til for næringen og brukerne. Vilkåret er i samsvar med internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Vilkåret "høstingsverdig overskudd" bygger på gjeldende viltlov § 3. Vilkåret innebærer utstrakt høsting av en rekke arter, men innenfor bærekraftige rammer. Departementet legger til grunn at det er biologiske forhold som skal være hovedvilkåret for om høstingen er bærekraftig eller ikke. Innenfor denne rammen skal det også vektlegges sosiale og økonomiske forhold, herunder høsting som del av den samiske kulturutøvelsen.

Der det er et høstingsverdig overskudd innebærer dette etter departementets syn at hele overskuddet kan tas ut. Selv om det ikke er et høstingsverdig overskudd kan det likevel være biologisk forsvarlig å tillate høsting. I de tilfeller man ønsker å høste mer enn overskuddet eller høste der det ikke er et overskudd, bør uttak begrenses for å legge til rette for at bestanden kan bygges opp igjen. Det vil bl.a. si at myndigheten ved sin beslutning om uttak må legge inn en sikkerhetsmargin for å unngå utilsiktede virkninger som følge av begrenset kunnskap om beslutningens miljøvirkninger.

Selve fordelingen av det som skal høstes foreslås ikke regulert gjennom naturmangfoldloven.

De konkrete høstingsvedtak skal treffes med hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven og viltloven innenfor de rammer naturmangfoldloven trekker opp. For bestander som forvaltes sammen med annen stat, foreslås det at prinsippene anvendes så langt det lar seg gjøre.

Det foreslås i loven alminnelige regler for uttak av virveldyr til andre formål enn høsting, f.eks. felling av vilt for å avverge skade på eller fare for person eller eiendom, når visse kriterier er oppfylt. Forslaget bygger her i det alt vesentlige på tilsvarende bestemmelser i gjeldende viltlov.

De foreslåtte reglene om annet uttak av virveldyr på land og i innsjøer og vassdrag, og regler om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt, bør i følge departementet inngå i naturmangfoldloven sammen med reglene om høsting.

En bestemmelse i lovforslaget § 17 gjelder nødvergelignende situasjoner der viltlevende virveldyr utgjør en fare for andre dyr, personer eller eiendom, og er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Det vises for øvrig til at Regjeringen har under utarbeidelse en egen odelstingsproposisjon som vil inneholde forslag til endringer i viltloven, og hvor det bl.a. vil bli drøftet hvorvidt nødvergebestemmelsen bør utvides slik at den også kan anvendes til forsvar av hund.

Lovforslaget § 17 åpner også for at virveldyr som lider unødig, kan avlives dersom dette er tillatt i samsvar med dyrevernlovens regler. Det innebærer at det er dyrevernloven som fullt ut regulerer muligheten for avliving i disse situasjonene. Det foreslås også adgang til avliving for å bekjempe smittsom sykdom, som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser i samsvar med matloven.

Når det gjelder annet uttak av virveldyr etter vurdering av myndighetene (§ 18), viser departementet til at forslaget til bestemmelsen her i hovedsak er en videreføring av viltloven, men at den er utvidet til å gjelde alle ferskvannsvirveldyr i tillegg til vilt. Som hovedvilkår for skadefelling skal det ikke foreligge andre tilfredsstillende løsninger, og avlivningen skal ikke true bestandens overlevelse. Vilkårene her er en videreføring av gjeldende rett - og i samsvar med kravene i Bernkonvensjonen.

Det foreslås ikke endringer i loven om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Eventuelle endringer i gjeldende erstatningsordninger vil skje gjennom forskrift. Videre er ikke begrepene "husdyr" og "rovvilt" nærmere definert i loven. Departementet mener innholdet i disse begrepene ved erstatning – og som i dag – bør fremgå av de til enhver tid gjeldende erstatningsforskrifter.

Forslaget om prioriterte arter (§ 23) er i hovedsak en videreføring av fredningsadgangen i gjeldende naturvernlov. Hvilke arter som skal få status som prioriterte arter, fastsettes gjennom forskrift gitt av Kongen i statsråd. Dersom en art er truet har myndighetene plikt til å vurdere om en prioritering er nødvendig og hensiktsmessig. I tillegg foreslås en bestemmelse om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter som gjøres gjeldende på land, men ikke i sjø. De hensyn som pålegges må ikke medføre en vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk.

Der det er behov for å følge opp prioriterte arter og deres funksjonsområder med aktive tiltak, skal det utarbeides handlingsplaner (§ 24), og det skal etableres en egen tilskuddsordning for slike handlingsplaner. Videre foreslås det at det kan fastsettes særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak, herunder total fredning av en bestand av en art, når bestanden antas å ha genetiske særtrekk (§ 25).

Fremmede organismer

Det legges i lovforslaget opp til et helhetlig regelverk med felles prinsipper som kan regulere alle introduksjoner av fremmede organismer. Det er første gang dette gjennomføres i Norge. Dette er en oppfølging av Norges forpliktelser etter biomangfoldkonvensjonen, som forplikter oss til "så langt det er mulig og hensiktsmessig å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, leveområder eller andre arter". Det er også en oppfølging av forpliktelsen etter havrettskonvensjonen til å "treffe alle tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere innføring av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige skadelige forandringer i det marine miljø".

For innførsel og utsetting av fremmede organismer som følge av menneskers bevisste handlinger, foreslås følgende regler:

• en aktsomhetsplikt for enhver som setter ut organismer, eller som har ansvar for virksomhet som kan medføre spredning eller utslipp av fremmede organismer

• krav om at søknader om utsetting skal klarlegge de virkninger som utsettingen kan ha for det biologiske mangfold

• krav om at tillatelse ikke skal gis hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre vesentlige uheldige følger for biologisk mangfold.

Levende eller levedyktige organismer skal bare kunne innføres til Norge med tillatelse fra myndigheten etter naturmangfoldloven (§ 29).

Det foreslås at mulige virkninger for det biologiske mangfoldet skal klarlegges i søknader om innførsel og utsetting. Fremmede organismer kan på mange måter sammenliknes med genmodifiserte organismer, og etter departementets mening vil mange av kravene som stilles i forskrift om konsekvensutredning etter genteknologiloven være relevante, og sette en standard for hva som bør klarlegges av virkninger i søknader om innførsel og utsetting av fremmede organismer. Det foreslås derfor hjemler for forskrifter om krav til innførsels- og utsettingssøknader (§ 30).

Departementet mener at føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved avgjørelse av tillatelse til innførsel eller utsetting av fremmede organismer, så vel som for andre deler av denne loven. Tillatelse til innførsel og utsetting kan derfor ikke gis hvis det er grunn til å anta at dette vil medføre vesentlige følger for det biologiske mangfoldet.

Det legges opp til enkelte unntak fra kravet om tillatelse for utsetting. Dette gjelder bl.a. hvis det er tale om utsetting av organismer der det allerede foreligger en innførselstillatelse, og den tillatelsen er gitt under forutsetning av at organismen skulle settes ut i miljøet. Videre unntas i utgangspunktet innførsel av planter og utsetting av planter i hager og andre dyrkede områder, hvis disse ikke kan påregnes å spre seg utenfor området. Det er også unntak for utsetting i akvakulturanlegg dersom det er gitt tillatelse etter akvakulturloven. Levendelagring av villfanget fisk anses ikke som utsetting av fremmede organismer.

For alle artsgrupper foreslås regler som gir den som har myndighet etter loven hjemmel til – uten hinder av forvaltningsprinsippet – å bekjempe fremmede organismer som utgjør en trussel mot naturlige planter og dyr eller andre viktige samfunnshensyn. Reglene gjelder uavhengig av hvordan de aktuelle organismene har havnet i norsk natur.

Områdevern

Departementet viser til at områdevern er en del av en internasjonal innsats for å sikre arter, naturtyper og økosystemer. Det er derfor nødvendig med et regelverk som sikrer de ulike naturfaglige elementene på en god og hensiktsmessig måte.

Områdevernet foreslås i hovedsak videreført som i dag. Det legges opp til at områdevern fortsatt skal være et viktig virkemiddel i naturvernpolitikken – med et overordnet formål å ta vare på naturverdier. Formålet kan være knyttet til naturens egenverdi uten at en eventuell nytteverdi for mennesker angis, eller formålet kan være av naturvitenskapelig karakter. I mange verneområder står også opplevelsesverdien sentralt. Bruksverdi i næringsmessig betydning er ikke et direkte formål med vern, men ulike typer bruk som f.eks. beiting, kan ha bidratt til utvikling av verneverdier. Slik bruk kan være en viktig forutsetning for bevaring av naturverdier. Videre vil vern i mange tilfeller være en viktig forutsetning for bruk og kulturutøvelse, f.eks. i samisk sammenheng.

Områdevernet skal samordne reguleringen av aktuelle trusler, til forskjell fra lovverk som gjelder for bestemte tiltak eller virksomheter. Gjennom områdevern fremmer man dermed en ensartet forvaltning der utgangspunktet er at den samme normen og vurderingen blir anvendt overfor alle påvirkninger. Områdevernet skal videre være en sikring av naturtilstanden i området - både mot skadelig fremtidig bruk som man kjenner virkningene av, og mot bruk der virkningene er usikre. Bare bruk som ikke innebærer en potensiell fare for verneverdiene, skal være tillatt i et verneområde. Føre-var-prinsippet er i denne sammenheng en sentral premiss for områdevern.

Departementet viser til at en videreføring av hjemmelsgrunnlaget for områdevern er en nødvendig forutsetning for å gjennomføre eksisterende verneplaner. Visse typer natur, som bl.a. marine områder, produktiv skog, visse typer myr og andre vannforekomster i lavereliggende strøk, og en del vegetasjonstyper knyttet til aktiv bruk, er dårlig representert i de eksisterende verneplanene. Det er derfor behov for et hjemmelsgrunnlag for å dekke ytterligere vernebehov, og det er nødvendig med et rettslig grunnlag for å forvalte eksisterende og fremtidige verneområder.

Det foreslås å innføre en generell bestemmelse om mål for områdevern. Målene er først og fremst knyttet til naturens behov for beskyttelse. Dette gjelder også natur som er preget av menneskers bruk gjennom tidene.

Naturmangoldlovens forslag til bestemmelser om områdevern er tilpasset både vern på land, herunder vassdrag og innsjøer, og vern i sjø ut til 12 nm. Vedtak om områdevern skal fattes av Kongen i statsråd (§§ 33 og 34).

Oppbygging av økologiske nettverk er blant de foreslåtte målene for områdevern i lovutkastet. Det legges opp til at også områder og naturtyper som kan ivaretas etter andre bestemmelser i naturmangfoldloven og andre lover, kan inngå i slike nettverk.

Departementet foreslår at hovedtrekkene i gjeldende naturvernlov videreføres i naturmangfoldloven, men at loven moderniseres på flere punkter for å kunne møte dagens og fremtidens utfordringer på en god og hensiktsmessig måte. Departementet mener det særlig er behov for å tydeliggjøre hva som ønskes oppnådd med områdevern, og at vilkårene for vern bør knyttes nærmere opp til den økologiske tilstanden for naturtyper eller arter.

Vernekategoriene nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat og biotopvernområde foreslås videreført, mens kategoriene naturminne og vassdragsvernområde foreslås opphevet. Kategorien biotopfredning i viltloven og i lakse- og innlandsfiskeloven tas ut av disse lovene og samles i naturmangfoldloven som biotopvernområde. Selv om naturminnekategorien tas ut av loven vil eksisterende naturminnefredninger opprettholdes. I tillegg etableres det en egen kategori for rene marine verneområder.

– Nasjonalparker skal fortsatt være større naturområder uten større naturinngrep og med særskilte kvaliteter. Kravet om statsgrunn som vilkår for opprettelsen av nasjonalparker, foreslås opphevet (§ 35).

– Vernekategorien landskapsvernområde foreslås rendyrket mer enn i dag, slik at landskapet som helhet står sentralt, ikke de enkelte artene. Landskapsvern kan imidlertid for hele eller deler av området kombineres med andre vernekategorier, og kan omfatte både natur- og kulturlandskap. (§ 36). Muligheten til å gjennomføre en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven i strid med et landskapsvernområde, foreslås opphevet. Landskapsvern er etter lovforslaget en mild verneform i den forstand at pågående virksomhet i det alt vesentlige vil kunne fortsette.

– Naturreservat er en streng vernekategori, der det alt vesentlige av virksomhet kan båndlegges, hvis dette er nødvendig for å oppnå verneformålet. Kategorien naturreservat foreslås utvidet til også å omfatte områder som ikke er uberørt, men som er viktige for naturens mangfold. Dette kan være områder med tekniske inngrep, men som likevel har beholdt vesentlige økologiske funksjoner, og der videre tekniske inngrep bør unngås. Det kan også være områder der kulturbetinget biologisk mangfold representerer viktige verneverdier, og der områder bør beskyttes strengt mot tekniske inngrep, samtidig som man går inn med aktiv skjøtsel. Spesielle geologiske forekomster skal kunne vernes som naturreservat. I noen tilfeller vil vernekategorien naturreservat derfor erstatte den nåværende kategorien naturminne (§ 37).

– Vernekategorien biotopvernområde foreslås å erstatte både naturvernlovens vernekategori biotopfredningsområde og viltloven og lakse- og innlandsfisklovens biotopvernhjemler. En konkret arts aktuelle behov står sentralt i denne vernekategorien. Biotopvern kan brukes for alle arter, og naturvernlovens krav om at arten må være fredet foreslås opphevet (§ 38).

– Marine verneområder forslås opprettet som en egen vernekategori for å ta høyde for ulikheter mellom hav og land. Lovforslaget er tilpasset forholdene i sjø, og man mener det er hensiktsmessig og mer fleksibelt ikke å være bundet av ulike vernekategorier slik som på land. I tillegg til å bevare marine verneverdier, kan marine verneområder etableres for å sikre verdier i havet som er økologiske betingelser for landlevende arter (§ 39).

Saksbehandlingsreglene for områdevern foreslås ikke vesentlig endret. Samarbeid med grunneiere, rettighetshavere, berørte næringsinteresser, lokalbefolkning og utøvere av samisk kultur og samisk næring fremheves sterkere enn i dagens lov, og det vises til at en slik tilnærming langt på vei finnes i dagens praksis. Videre skal arbeidet med verneplaner etter naturmangfoldloven samordnes bedre med planleggingen etter plan- og bygningsloven, særlig knyttet til oppstartsfasen av verneplanarbeidet. Samlet skal naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven gi et bedre grunnlag for å vurdere hvordan bruk og vern av et naturområde kan sikres på en bærekraftig måte. Forholdet til frivillig vern skal synliggjøres. Departementet viser til at der vernet berører samiske interesser skal det være et nært samarbeid med Sametinget.

Det foreslås å innføre en generell hjemmel til å avslå søknader om tiltak i et område som inngår i et kunngjort verneforslag. Tillatelse kan bare gis dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for forslaget. Men dersom vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig kan Kongen likevel gi tillatelse til tiltaket. For tiltak innenfor et foreslått verneområde som ikke trenger tillatelse, gis det hjemmel til å innføre en meldeplikt.

For store vernområder (nasjonalparker og landskapsvernområder) skal utkast til forvaltningsplaner foreligge senest samtidig med vernevedtaket.

Gjeldende regel om midlertidig vern foreslås videreført, men slik at vernet blir begrenset til fire år med mulighet for to års forlengelse. Videre vil Kongen ha hjemmel til å vedta midlertidig vern av nærmere bestemte naturtyper. Et slikt midlertidig vern vil være generelt, i motsetning til det midlertidige vernet som vi kjenner i dag, og som er knyttet til et konkret angitt geografisk område (§ 45).

Lovforslaget inneholder en alminnelig regel om at det kan dispenseres fra et vernevedtak dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, eller dersom det er nødvendig av sikkerhetshensyn. Begrunnelsen for en dispensasjon skal vise hvordan virkningene for miljøet er vurdert. Også dersom hensynet til vesentlige samfunnsinteresser tilsier det, kan det gjøres unntak fra vernet (§ 48).

Det foreslås i naturmangfoldloven en bestemmelse om at hvis virksomhet som trenger tillatelse etter annen lov kan innvirke på verneverdiene i et verneområde, skal hensynet til disse verneverdiene tillegges vekt ved avgjørelsen av om tillatelse bør gis, og ved fastsetting av vilkår (§ 49).

Departementet viser til at de foreslåtte reglene for områdevern i naturmangfoldloven skal erstatte tilsvarende regler i gjeldende naturvernlov. Gjeldende naturvernlov foreslås opphevet i sin helhet.

Erstatning ved områdevern (§ 50)

Det foreslås innført like regler om erstatning for rådighetsreguleringer ved områdevern. Hovedregelen skal være at en eier eller rettighetshaver i et verneområde skal ha rett til erstatning fra staten for økonomisk tap som følge av at igangværende bruk blir vanskeliggjort. Det forelås også enkelte prosessuelle endringer for å redusere prosessomkostningene ved erstatningsoppgjør.

Bestemmelsene om erstatning skal gjelde for grunneiere med og rettighetshavere i eiendom som inngår i et område som er varig vernet som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat, biotopvernområde eller marint verneområde. I motsetning til erstatningsreglene i gjeldende naturvernlov innebærer lovforslaget her en felles regel for permanent vern etter alle vernekategorier.

Det vises til at særregler om erstatning for rådighetsreguleringer for vernekategoriene naturreservat og naturminner ble innført i 1985. For noen grunneiere vil båndleggelse gjennom områdevern uavhengig av vernekategori medføre så vidt store restriksjoner på næringsvirksomhet at det vil være rimelig at økonomisk tap blir erstattet. Det foreslås derfor felles erstatningsregler som tar utgangspunkt i restriksjoner på igangværende bruk, og det skal ikke skille mellom vernekategorier. En særskilt erstatningsordning på dette rettsområdet vil også kunne være positivt for samarbeidet med berørte grunneiere og rettighetshavere i prosessen frem mot vernevedtak og i forvaltningen av etablerte verneområder.

Utvalgte naturtyper

Det foreslås lovregler om utvalgte naturtyper som skal bidra til at truede og sårbare naturtyper ivaretas gjennom bærekraftig bruk, og som skal ivareta hensynet til naturtyper som er truet eller som av andre grunner krever særskilte hensyn (§ 52). Reglene er en oppfølging av St.meld. nr. 42 (2000–2001) Biologisk mangfold, der det ble bebudet en samordning av juridiske og økonomiske virkemidler for ivaretakelsen av særskilte naturverdier.

Departementet viser til at de foreslåtte bestemmelsene er sentrale for å oppfylle internasjonale forpliktelser og for å nå det nasjonale målet om å hindre tap av naturens mangfold.

Ordningen med utvalgte naturtyper vil innebære en klar prioritering, ved at noen naturtyper anses som viktigere enn andre. De foreslåtte bestemmelsene har karakter av en statlig retningslinje for prioritering og samordning, som er rettet mot både statlige og kommunale myndigheter, samt mot private. Ordningen bygger på at myndighetene bruker allerede eksisterende virkemidler, f.eks. i ny plandel av plan- og bygningsloven, men slik at de utvalgte naturtypene vektlegges tyngre enn det som ellers ville være tilfelle, og på en bedre og mer samordnet måte.

Ordningen med begrepet utvalgte naturtyper kan i følge departementet omfatte større økosystemer – som f.eks. gammel edelløvskog eller deltaområder, men også småbiotoper – som f.eks. gamle trær, gårdsdammer, hekker eller steinrøyser. Også geologiske forekomster omfattes av definisjonen. Hvilke naturtyper som skal utvelges fastsettes gjennom forskrift gitt av Kongen i statsråd. Forskriften kan også bestemme om utvelgelsen skal omfatte alle eller nærmere bestemte forekomster av naturtypen.

De foreslåtte reglene om utvalgte naturtyper har karakter av bindende retningslinjer for bærekraftig bruk, og er knyttet opp mot plan- og bygningsloven og sektorforvaltningen. Reglene er generelle, dvs. at de ikke angir konkrete, geografisk avgrensede enkeltområder (§ 53).

Sentralt for spørsmålet om naturtyper skal utvelges er om naturtypens utbredelse i Norge er truet. Hvis dette er tilfelle, vil det foreligge en hjemmel til å velge ut naturtypen, og også en plikt for myndighetene til å vurdere om slik utvelging er nødvendig og hensiktsmessig. Forslaget inneholder på dette punktet dermed en parallell til reglene om prioritering av arter.

Kommunene skal gjennom plan- og bygningsloven og andre lover få en sentral rolle i arbeidet med å forvalte utvalgte naturtyper. Kommunen kan velge å ofre en forekomst av en utvalgt naturtype og gi det aktuelle arealet et annet formål i arealplanen.

For utvalgte naturtyper i skog og på jordbrukseiendom i drift foreslås egne regler som skal sikre ivaretakelsen av den aktuelle naturtypen. Det skal etableres en meldeplikt til kommunen for tiltak på skog- eller jordbrukseiendom, som berører forekomster av den utvalgte naturtypen. Dette har sammenheng med at en rekke jord- og skogbrukstiltak ikke krever tillatelse (§§ 54 og 55).

Der det er behov for å følge opp utvalgte naturtyper med aktive tiltak skal det utarbeides handlingsplaner, og det skal etableres en egen tilskuddsordning for slike handlingsplaner. Slike tilskuddsmidler skal ses i sammenheng med berørte sektorers egne økonomiske virkemidler. Skjøtselstiltak i forekomster av utvalgte naturtyper kan kun skje etter samråd med grunneieren.

Genetisk materiale

Det foreslås i lovutkastet en generell bestemmelse om at Kongen kan fastsette at uttak fra naturen av biologisk materiale - med formål om å utnytte det genetiske materiale – skal kreve tillatelse fra departementet (§ 58). Begrunnelsen for å ha en slik adgang er bl.a. behov for å ha kontroll over og oversikt med lete- og uttaksaktiviteter.

Denne foreslåtte lovbestemmelsen om tilgang til genetisk materiale er ny i norsk lovgivning, og hvor det legges vekt på at staten skal forvalte det genetiske materialet som en felles ressurs som tilhører fellesskapet i Norge. Utnyttingen av det genetiske materialet skal være til mest mulig gagn for miljø og mennesker i både nasjonalt og internasjonalt perspektiv, og det skal legges vekt på en rettferdig og likeverdig fordeling av fordelene ved utnyttingen av genetisk materiale – og slik at urfolks og lokalbefolkningers interesser ivaretas. Dette vil ivareta hensynene bak biomangfoldkonvensjonen og i FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser, herunder hensynet til bærekraftig bruk.

Kongen kan ved forskrift innføre en generell tillatelsesordning for uttak og utnytting av det genetiske materialet. Det er bare genetisk materiale tatt ut fra naturen som skal reguleres. Unntatt fra tillatelseskravet er uttak fra offentlige samlinger og uttak til bruk og videreforedling i jord- og skogbruk.

Videre forslås det at Kongen ved forskrift kan bestemme at fordeler av uttak og utnytting av det genetiske materialet fra Norge, skal kunne tilfalle staten. Både økonomiske og ikke-økonomiske fordeler kan reguleres.

I sjø vil reglene i naturmangfoldloven gjelde sammen med reglene i havressursloven. Reglene i de to lovene om tillatelse til uttak fra naturen av biologisk materiale og deling av fordeler fra slik virksomhet er i all hovedsak sammenfallende. Det legges opp til at reguleringen av uttak og utnytting hjemles i en felles forskrift etter de to nevnte lover, slik at det kun blir én søknadsprosess. Bestemmelsene om tilgang til genetisk materiale gjelder både på land og i havet.

Det foreslås innført en egen bestemmelse om tilgang til genetisk materiale i offentlige samlinger i Norge (§ 59).

Det foreslås også regler som kan bidra til at andre lands genetisk materiale tas ut og utnyttes i samsvar med reglene i biomangfoldkonvensjonen. Det legges opp til at opplysninger om leverandørlandet eller opprinnelseslandet skal følge genetisk materiale når det utnyttes i Norge. Også opplysninger om bruk av urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle kunnskap skal etter forslaget følge materialet, så fremt det er gitt nærmere forskrift om det (§ 60).

Det foreslås innført en forskriftshjemmel om gjennomføring av Den internasjonale traktaten om plantegentiske ressurser for mat og jordbruk i norsk rett (§ 61).

Myndighet etter loven

Myndigheten til å treffe enkeltvedtak eller til å gjennomføre tiltak av eget initiativ er i øverste instans Kongen, men som regel vil myndigheten i første instans utøves på et lavere nivå. I de fleste tilfeller vil det her være miljøvernmyndigheter, men i noen tilfeller kan det være aktuelt å delegere myndighet til andre departementer eller deres underordnede organer (§ 62).

Det vises til at der hvor hjemler i naturmangfoldloven skal avløse eller supplere hjemler i gjeldende naturvernlov, viltlov, lov om innførsle- og utførsleregulering eller lakse- og innlandsfisklov, tas det generelt sikte på at myndigheten blir liggende hos det samme forvaltningsorganet som i dag. Det er imidlertid presisert at myndigheten til å treffe vedtak om områdevern, prioriterte arter og utvalgte naturtyper skal ligge hos Kongen i statsråd, med Miljøverndepartementet som ansvarlig departement, og at enkelttillatelser om innførsel og utsetting av fremmede organismer normalt vil være delegert til direktoratsnivå.

Der hvor kommunen i dag gjennom delegasjon er tildelt viltmyndighet eller lakse- og innlandsfiskmyndighet, tar man sikte på at denne ansvarsfordelingen beholdes. Videre forslås det en meldeplikt til kommunene for utvalgte naturtyper i jord- og skogbruket, samt en klar hjemmel for å kunne delegere forvaltningsmyndighet for verneområder til kommunen. Kommunene vil få et betydelig ansvar for å anvende de miljørettslige prinsippene og regelen om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven i sin forvaltning etter eget regelverk, særlig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven.

Direktoratet for naturforvaltning er klageinstans for vedtak truffet av kommunen etter naturmangfoldloven, med mindre annet er bestemt.

Det foreslås opprettet et eget miljøvedtaksregister gjennom forskrift. Registeret skal omfatte vedtak – f.eks. om prioriterte arter, områdevern, midlertidig vern, og dispensasjon (§ 68).

Tilsyn, håndheving og sanksjoner

Det foreslås i lovutkastet regler om tilsyn, håndheving og sanksjoner. Slike regler – med unntak av straff – finnes i liten grad i gjeldende naturvernlov, lakse- og innlandsfisklov og viltloven, men er en del av bl.a. forurensningsloven og svalbardmiljøloven.

Det er særlig gitt regler om:

• tilsyn og overvåking

• gransking og opplysningsplikt

• retting og avbøtende tiltak ved ulovlig virksomhet

• iverksetting av tiltak mot uforutsette miljøkonsekvenser av lovlig virksomhet

• tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av regler og pålegg

Departementet viser til at hvis tilsynet skal kunne utføres på en hensiktsmessig måte, er det en forutsetning at tilsynsmyndighet får visse beføyelser som letter gjennomføringen av de gjøremål de er pålagt etter loven. Dette gjelder regler om tilgang til eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet eller der miljøet antas å være påvirket, og regler om at myndighetene må kunne kreve utlevert dokumenter eller annet materiale som har betydning for gjennomføringen av overvåking eller kontroll. Det er også behov for en hjemmel for tilsynsmyndigheten til å pålegge den som påvirker eller kan påvirke miljøet å gi de opplysninger myndigheten trenger for å gjennomføre tilsyn (§ 69).

Det foreslås en adgang til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven. Departementet viser til at tvangsmulkt generelt har en god preventiv effekt, i tillegg til at den bidrar til å tvinge frem en gjennomføring i samsvar med loven (§ 73).

Departementet viser til at adgangen til å inndrive tvangsmulkt som er pålagt et selskap i konsernforhold også hos morselskapet, er nødvendig for å sikre at tvangsmulkten skal fungere som et effektivt virkemiddel, i det manglende midler i datterselskap da ikke behøver å hindre inndrivning. Etter departementets vurdering vil det for myndighetene etter loven være svært vanskelig i praksis å foreta en vurdering av hvorvidt morselskapet har hatt praktisk og reell innflytelse på det forhold som har utløst tvangsmulkten.

Det foreslås en ny regel om miljøerstatning, og plikt til å betale miljøerstatning skal følge av pålegg gitt av myndigheten etter loven. Pålegget kan ilegges den som har overtrådt en bestemmelse som er gitt i eller i medhold av naturmangfoldloven, eller annen lovgivning når bestemmelsen tjener til gjennomføring av mål og prinsipper i naturmangfoldloven (§ 74).

Det foreslås straffehjemmel først og fremst for de bestemmelser i loven som gir konkrete plikter eller forbud - med forsett eller uaktsomhet som skyldkrav. Mer generelle regler slik som aktsomhetsplikten, foreslås ikke straffebelagt ved uaktsom eller forsettlige overtredelser (§ 75).