1.1 Bakgrunn og forutsetninger for meldingen

       Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1993 og omtalen av Levekårsutvalgets innstilling ( NOU 1993:17 ) i denne forbindelse, fremmet Stortingets finanskomite enstemmig en henstilling til Regjeringen om å legge fram en melding om levekår og boforhold i storbyene. Som bakgrunn for stortingsmeldingen viser Kommunal- og arbeidsdepartementet også til at Regjeringen er bekymret for levekårsforskjellene mellom de ulike bydeler i storbyene, noe som bl.a. er dokumentert i Levekårsutvalgets innstilling.

       I meldingen legger departementet hovedvekten på problemstillinger i tilknytning til bydels- og strøksvise forskjeller i levekår og boforhold i storbyene, både fordi dette feltet ikke har vært grundig drøftet i nyere stortingsmeldinger, og fordi disse problemstillingene danner den direkte bakgrunn for henstillingen fra finanskomiteen. Nyere forskningsarbeider viser også at det er behov for statlig gjennomgang av temaet. Disse forskningsarbeidene ligger til grunn for meldingens analyser.

1.2 Levekår i norske storbyer

       Under dette kapitlet beskriver departementet de viktigste variasjonene i befolkningens levekår mellom storbyene og resten av landet, storbyene seg imellom og mellom bydeler i de enkelte storbyene. Generelt vises det til at i storbyene forsterkes ofte de sosiale skillene ved at mennesker med relativt lik aldersmessig, sosial og etnisk bakgrunn bosetter seg i samme områder av byen. Departementet legger særlig vekt på hvordan bosettingsmønstrene i storbyene bidrar til levekårsforskjeller mellom bydelene.

       Departementet gir i meldingen en nærmere beskrivelse av en rekke trekk ved levekårene i storbyene. Den mest utpregete forskjellen i forhold til resten av landet er tendensen til opphopning av dårlige bomiljø og andre levekårsproblemer i storbyene.

       Videre pekes det på at bokonsentrasjonen av ulike befolkningsgrupper er den direkte årsaken til at alle større bysamfunn har betydelige interne geografiske levekårsforskjeller. Generelt kan bosettingsmønsteret og levekårsvariasjonene i storbyene forklares ved at samfunns- og markedsprosesser påvirker geografisk og sosial mobilitet. Det kan skilles mellom bokonsentrasjoner på demografisk, sosialøkonomisk eller etnisk grunnlag.

       Med hensyn til levekårsforskjeller mellom bydeler viser flere analyser at det er en sterkere opphopning av levekårsproblemer i Oslo indre øst enn noe annet sted i landet. Det er også forholdsvis sterk opphopning av levekårsproblemer i sentrumsområdene i de andre storbyene. Blant de fem bydelene med best levekår finner vi tre bydeler i Stavanger, en i Bergen og en i Oslo. Enkelte bydeler preges spesielt av levekårsproblemer for utsatte befolkningsgrupper som barn, unge, eldre og innvandrere. Det er et klart mønster i fordelingen av de fjernkulturelle innvandrerne mellom bydelene i Oslo.

       Departementet peker på at de betydelige forskjellene i helsetilstand mellom Oslo øst og vest først og fremst er et uttrykk for de betydelige forskjellene i helsetilstand som fremdeles eksisterer mellom ulike sosiale grupper i samfunnet. Departementet antar at de spesielt høye dødelighetsratene i Oslo øst kan være en indikator på at en geografisk opphopning av befolkningsgrupper med dårlige levekår i seg selv kan føre til en ytterligere forsterkning av levekårsproblemene.

1.3 Boforhold i norske storbyer

       Departementet gir i dette kapitlet en nærmere beskrivelse av nivå og utviklingstrekk ved bolig- og bomiljøforholdene i storbyene ved inngangen til 1990-årene. Særlig legges det vekt på å beskrive hvordan den planlagte byfornyelsen har vært med på å bedre de fysiske forholdene i storbyene.

       Meldingen omtaler de lokale forutsetningene som har ført til ulike boforhold i storbyene. Departementet peker på at historiske og geografiske forutsetninger, funksjonell oppdeling av arealbruken og markedsmessige fordelingsmekanismer gir grunnlaget for strøksmessige variasjoner i boforholdene. I Oslo er det et meget stabilt sammenfall mellom sosiale skiller og bosettingsmønster. Dette er mindre utpreget i Bergen og Trondheim, og enda mindre i Stavanger.

       Flytting og bosettingsmønster beskrives også i meldingen, med hovedvekt på situasjonen i Oslo.

       Departementet viser til at det gjennom 1980-årene har vært en betydelig forbedring av boligstandarden i Norge. På grunn av byfornyelsen har alle storbyene fått en forbedring av boligforholdene. Men det gjenstår fortsatt ca 16.000 boliger som trenger utbedring. I dag er det miljøproblemene omkring boligen som skaper de største forskjellene i levekår mellom Oslo og resten av landet.

       Den sterke konkurransen om boligene har vært et særtrekk ved storbyene. I meldingen gis det en oversikt over utviklingen i boligpriser, - utgifter og verdier. Oslo har de klart høyeste boligprisene. De gjennomsnittlige boutgiftene er noe høyere i storbyene enn i landet for øvrig. Totalt sett har storbyene om lag 35 % av de som har en boutgiftsbelastning (boutgiftenes andel av inntekt) på over 90 pst, mens de befolkningsmessig utgjør 22 %

       Departementet går nærmere inn på overtakelsespriser og boutgifter i byfornyelsesprosjektene, som er et spesielt trekk ved boligmarkedene i Oslo, Bergen og Trondheim. Det er departementets vurdering at det eksisterer en unyansert oppfatning av omfanget av ugunstige byfornyelsesprosjekter. Departementet understreker at høye priser først og fremst var knyttet til annenhåndsomsetning av de byfornyede boligene og til et mindre antall sent gjennomførte byfornyelsesprosjekter.

1.4 Statlig og kommunal politikk som påvirker levekår og boforhold i storbyene

       Departementet redegjør innledningsvis i dette kapitlet for oppgavefordelingen i det offentlige tjenestetilbudet mellom kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå. Det vises til at kommunal velferdspolitikk er rettet inn mot tjenester til hele eller deler av befolkningen, uavhengig av bosted innad i kommunen, men i storbyene finner en i tillegg en geografisk levekårsdimensjon som stiller disse kommunene overfor store utfordringer. Flyktninger og innvandrere, som er overrepresentert i storbyene, er en befolkningsgruppe med relativt store levekårsproblemer. Departementet viser i denne forbindelse til St.meld. nr. 17 (1994-1995) Om flyktningpolitikken, idet bosettingsstrategier for flyktninger er et sentralt ledd i den helhetlige flyktningpolitikken som Regjeringen legger opp til. Generelle tiltak for innvandrere vil være av særlig stor betydning i Oslo på grunn av den høye konsentrasjonen av barn og unge med ulik etnisk, språklig, religiøs og kulturell bakgrunn.

       Meldingen gjør greie for statlige tiltak for inntektssikring og arbeid innenfor trygdelovgivningen, arbeidsmarkedspolitikken, Husbankens bostøtteordning, Sosial- og helsedepartementets botilskuddsordning og ulike tiltak for å avhjelpe gjeld, herunder gjeldslettetiltak i boligsektoren. Videre omtales ulike tiltak som staten har for å sikre hele befolkningen velferd og trygghet. I tillegg til lovgivning og prosjekter innen helse- og sosialområdet omtales boligpolitikken, prinsippene om trygghet og rettssikkerhet for den enkelte uavhengig av bosted, barnevernet, tilskudd til barnehager og tilskudd til tiltak for barne- og ungdomsgrupper med spesielle oppvekst- og fritidsproblemer, utdanningsreformer med positive effekter for levekårene i storbyene, samt ulike kultur- og idrettstiltak.

       Meldingen gir en nærmere beskrivelse av statlige tiltak for bedre bolig- og bymiljøer. Det er etablert en rekke målrettede statlige virkemidler i forhold til storbyenes bolig- og miljøproblemer. Dette gjelder særlig tiltak i forhold til miljøvennlig arealplanlegging, byfornyelse, miljøbyprosjekter og samferdsel.

       Departementet peker på at plan- og bygningsloven er det viktigste virkemidlet til å regulere fysiske forhold av betydning for bomiljø og levekår i storbyene, særlig gjennom bestemmelsene om konsekvensutredninger og Miljøverndepartementets hjemmel til å kunne gi rikspolitiske retningslinjer for planlegging og utøvelse av myndighet etter denne loven.

       Miljøverndepartementet har tatt initiativ til utvikling av fem miljøbyer; Fredrikstad, Kristiansand, Bergen, Tromsø og bydelen Gamle Oslo. Her er målet å få fram modeller for en bærekraftig byutvikling. Gjennom et bredt samarbeidsprosjekt over en periode på 4-6 år skal disse utvikles til gode miljøbyer som forbilde og eksempler for andre kommuner i landet. Miljøbyprosjektene omtales nærmere i meldingen.

       Departementet viser til at i de store byområdene må ulike transportformer og miljøtiltak vurderes i sammenheng. Målsettingen er å finne fram til en optimal fordeling mellom biltrafikk, kollektivtrafikk, gang- og sykkeltrafikk med tanke på effektiv trafikkavvikling og miljømessige forbedringer. I Norsk veg- og trafikkplan 1994-97 er det lagt opp til en utbygging av infrastrukturen i de største byområdene og en økning av rammene til miljø- og trafikksikkerhetstiltak.

       Byfornyelsesarbeidet er fra statens side en viktig oppgave for å sikre gode boliger i gode bomiljøer - også i sentrumsnære bydeler. Husbanken gir lån til både utbedring, nybygging og eiendomskjøp i byfornyelsen. Det statlige byfornyelsestilskuddet er svært viktig for å sikre gode bolig- og miljøkvaliteter i det byfornyelsesarbeidet som gjennomføres. Tilskuddene for 1993, 1994 og 1995 utgjør henholdsvis 30, 64 og 90 mill. kroner. Regelverket ble endret i 1993 for å gi kommunene mulighet til å søke om et samlet programtilskudd i stedet for tilskudd til enkeltprosjekter. I 1994 ble det åpnet for at kommunene også kan nytte byfornyelsestilskudd til personrettede tilskudd til reduksjon av privat innskuddskapital.

       I meldingen redegjøres det også for storbyenes økonomiske rammebetingelser. Av de statlige overføringene til kommunesektoren gis omlag 70 % gjennom inntektssystemet. Selv om storbyene her blir behandlet på lik linje med andre kommuner, understreker departementet at enkelte av kriteriene har spesielt stor betydning for storbyene. Det er også erkjent at storbyene har ekstra utgifter som ikke er fanget opp av de ordinære kriteriene. Det har derfor helt siden inntektssystemet ble innført, vært gitt et eget storbytillegg. I 1995 er det 9 byer som får ekstra tilskudd. For Oslo utgjør dette for 1995.700 mill. kroner for Bergen og Trondheim 130 mill. kroner hver, og vel 30 mill. kroner for Stavanger. I de senere årene har netto driftsresultat bedret seg for samtlige storbyer, særlig for Oslo og Bergen, som ved utgangen av 1993 hadde dekket inn en betydelig del av tidligere akkumulert underskudd.

       Meldingen beskriver også nærmere tjenestetilbudet i norske storbyer. Det vises til at den største forskjellen i ressursbruk mellom storbyene er på helse- og sosialsektoren. Oslos ressursbruk ligger betydelig høyere enn de tre andre byene.

       Storbyene, særlig Oslo, skiller seg fra resten av landet ved både å ha en langt høyere andel sosialhjelpstilfeller i forhold til innbyggertallet, et høyere utbetalt månedlig beløp pr. stønadsmottaker og en lengre stønadsperiode. Dekningsgraden for institusjonsplasser er noe lavere for storbyene enn for landet ellers. Det er liten forskjell mellom storbyene og resten av landet mht. dekningsgrad for hjemmehjelp. Forskjellen er noe større for hjemmesykepleien, hvor dekningsgraden er 30 % lavere i storbyene enn ellers i landet. Sammenlikningen av sykehustilbudet er vanskelig fordi tilbudet i Bergen, Trondheim og Stavanger er fylkeskommunalt, mens Oslo både er kommune og fylkeskommune. Sammenlikningen vanskeliggjøres også fordi mulighetene for poliklinisk behandling varierer. I storbyene og særlig i Oslo erstatter sykehusopphold til en viss grad sykehjem og hjemmebasert omsorg i mindre kommuner. I forhold til befolkningen i alderen 7-15 år og 15-20 år har storbyene en noe lavere ressursinnsats på undervisningssektoren enn landsgjennomsnittet. Oslo ligger imidlertid over landsgjennomsnittet. Inntektssystemet har tatt hensyn til det spesielle behovet for kollektivtilbud på samferdselssektoren i storbyene ved egne tillegg i fylkeskommunetilskuddet.

1.5 Mål og virkemidler for bedre levekår og boforhold i utsatte storbyområder

       I meldingen omtales Regjeringens mål og strategier for et tryggere og mer rettferdig samfunn med arbeid for alle og økt livskvalitet for det enkelte menneske. Av dette følger at det er et mål for Regjeringen at alle skal gis mulighet til gode levekår, uavhengig av sosial, geografisk og etnisk tilhørighet.

       Med dette som utgangspunkt, stiller Regjeringen opp følgende hovedmål når det gjelder arbeidet for bedre levekår og boforhold i Oslo indre øst og andre utsatte storbyområder:

       Meldingen redegjør nærmere for de strategier som Regjeringen vil legge til grunn innenfor en rekke forskjellige områder for å kunne realisere disse målene.

       I meldingen drøftes forslaget som ble fremmet av et mindretall i finanskomiteen under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett for 1993 (St.meld. nr. 2 (1992-1993), B.innst.S.nr.IV (1992-1993)), angående opprettelse av tiltakssone i Oslo indre øst. Departementet omtaler tiltakssoner som et næringspolitisk virkemiddel, og drøfter hensiktsmessigheten av en statlig tiltakssone med et levekårs- og boforholdsperspektiv i Oslo indre øst, herunder om enkelte av de personrettede tiltakene i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms er relevante i denne sammenheng.

       Regjeringen avviser forslaget om en statlig tiltakssone i Oslo indre øst, idet hverken formål, virkemidler, avgrensningsproblemer, kostnader eller rollefordelingen mellom stat og kommune, tilsier at dette vil være et hensiktsmessig tiltak for å bedre levekår og boforhold i dette området.

       Videre drøfter meldingen problemstillinger i tilknytning til risiko og tap i byfornyelsen. Regjeringen vil i årene framover prioritere bevilgninger som sikrer en god gjennomføring av den gjenstående byfornyelsen, framfor å utvide de særlige gjeldsordningene for den tidligere byfornyelsen. Videreføringen av byfornyelsesarbeidet forutsetter derfor at det i framtida utvikles bedre modeller for håndtering av risiko under skiftende markedsforutsetninger.

       Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 27 (1993-1994) Om gjeldsordninger for borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak ( Innst.S.nr.162 (1993-1994)) ble departementet bedt om å vurdere å innføre prisregulering i fire år for gjeldssanerte borettslag, samt å utvide den særskilte gjeldsordningen for byfornyelsen til sameier og tap for Bergen og Trondheim kommuner.

       Regjeringen ser det som uaktuelt å innføre prisregulering, fordi dette vil virke tilfeldig i forhold til de enkelte beboere og ha liten prisdempende effekt på sikt. Departementet tilrår heller ikke at det opprettes en særskilt ordning for gjeldssanering i byfornyede sameier, da eierne av disse leilighetene hefter alene for sine egne forpliktelser. Dessuten vil en særskilt gunstig gjeldsordning for disse kunne virke urimelig for beboere i nye borettslag i byfornyelsesområdene, og andre boligeiere utenfor byfornyelsen med stor gjeldsbelastning.

       Med hensyn til Bergen og Trondheim kommuner finner ikke departementet å kunne tilrå særskilte tapstilskudd utover de muligheter som ligger innenfor regelverket for Husbankens byfornyelsestilskudd.

       Departementet viser til at lokalisering av Oslo-basert statlig virksomhet til Oslo indre øst ikke er aktuelt på generell basis. Spørsmålet om valg av lokalisering må som hovedregel vurderes ut i fra hva som er hensiktsmessig for den enkelte virksomhet. Det ligger imidlertid i prinsippene for resultatstyring og resultatansvar i staten at statlige virksomheter også må se sin virksomhet i et bredere og mer helhetlig perspektiv. Administrasjonsdepartementet vil derfor etablere rutiner som sikrer at statlige virksomheter i Oslo som får endrede behov for lokaler, som hovedregel vurderer ett eller flere reelle alternativer i Oslo indre øst på linje med alternativer i andre deler av byen. Målet er at slike rutiner, sammen med igangsatte og planlagte tiltak for byutvikling og infrastrukturutbygging, vil føre til at flere statlige virksomheter over noe tid etablerer seg i Oslo indre øst.

       Meldingen omtaler storbyenes egne strategier for å utjevne geografiske levekårsforskjeller. For Oslo vil utjevning av levekår være det gjennomgående tema i neste kommuneplan. Oslo kommune anser ikke bydelenes virksomhet som tilstrekkelig for å motvirke uønsket bokonsentrasjon. Mer overgripende byutviklingstiltak er nødvendig for å sikre en mer variert befolkningssammensetning i de utsatte bydelene. Bergen kommune legger opp til en aktiv byfornyelsespolitikk i de sentrale bydelene. Byfornyelsen ses som et viktig element i en levekårsutjevnende politikk. Bergen kommune har også gjennomført en rekke nærmiljøprosjekter som har hatt som formål å bedre bolig- og oppvekstmiljø i utsatte boområder, og kommunen har utarbeidet en egen handlingsplan for bolig- og miljøfornyelse 1994-96. Områderettete strategier for levekårsutjevning ble innført i Trondheim i forbindelse med byfornyelsen på 1980-tallet. For å skape en mer variert befolkningssammensetning vil kommunen i årene framover stimulere til variert boligsammensetning ved utbygging i alle deler av byen. Stavanger er lite preget av uheldig bokonsentrasjon.

       Desentralisert helse- og sosialforvaltning i de nevnte fire storbyene er nærmere omtalt i meldingen.

       Med hensyn til kommunal boligpolitikk og arealplanlegging peker departementet på at det er viktig å videreføre strategien fra slutten av 70-tallet med mer variert boligbebyggelse i de nye bydelene, også i fornyelsen av utbygde boligområder. Dette vil gjøre det enklere å få til en mer variert befolkningssammensetning. I de indre bydelene er dette vanskeligere på grunn av at arealbruken i stor grad er bundet til tidligere utbygging.

       Departementet mener at en hovedutfordring for framtidas byfornyelse vil være å sikre en boligbygging og en offentlig infrastruktur som medvirker til at de indre bydelene blir attraktive for et bredere befolkningsspekter, samtidig som dagens beboere sikres trygge boforhold. Departementet peker i denne forbindelse på betydningen av gunstig boligfinansiering og bostøtte gjennom Husbanken for å motvirke at eksisterende beboere fortrenges i stor grad.

       Videre viser departementet til at det private kredittmarkedet har finansiert en rekke kvalitetshevende tiltak i flere boligområder fra 1950-årene. For å unngå for store boutgifter for utsatte husholdninger, er det derfor åpnet for at bostøtte kan gis til beboere i borettslag som har nedbetalt sine husbanklån.

       Departementet peker på at det i eldre drabantbyer med mye blokkbebyggelse kan ligge til rette for en viss fortetting med konsentrert småhusbebyggelse. Videreutvikling av trafikksystem, fellesarealer og grøntstruktur er også viktig i eldre boligområder.

       Storbyene har satt igang tiltak for å stimulere utvikling av sosial kontakt, kulturell utfoldelse og aktiviteter i nabolagene. Beboere gjør også selv et betydelig sosialt arbeid gjennom borettslagene. Husbanken og en rekke departementer gir støtte til utviklings- og forskningsprosjekter for å bidra til metoder for å utvikle gode bomiljøer. Departementet påpeker at beboere, boligsamvirket og kommunene må etablere et forpliktende samarbeid også etter at et boligområde har gjennomgått en fysisk opprustning.

       Eierboliger og borettslagsboliger er etterhvert blitt økonomisk likestilte eierformer, men sannsynligvis med noe variert beboerrekruttering i enkelte områder. Det vil derfor i mange tilfeller være hensiktsmessig å planlegge for begge eierformer. I byfornyelsesområdene er det fortsatt viktig å omdanne betydelige deler av den eldre leieboligmassen til eier- og borettslagsboliger. Samtidig må det også i framtida sikres et visst utleietilbud. For å unngå for tett konsentrasjon av utleieboliger ønsker departementet å stimulere kommunene til å følge en integreringsstrategi for sine utleieboliger, både gjennom støtte til utredningsarbeid og ved gunstig finansiering av kjøp og nybygging av boliger som skal benyttes til kommunal utleie. Utbedring av eldre kommunale utleieboligkomplekser kan også husbankfinansieres.