1.1 Innledning

       I proposisjonen drøfter Regjeringen hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien i perioden 1990-1995, og redegjør for det økonomiske opplegget for 1996. Grunnskolereformen 1997 omtales spesielt. En omtale av utviklingen i kommuneøkonomien i 1994 og 1995 er også gitt i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Det vises for øvrig til at Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi i sin junirapport vil ha en mer omfattende gjennomgang av den økonomiske utviklingen i kommunesektoren.

       I proposisjonen gis det en kort omtale av de prinsipper som legges til grunn for departementets resultatrapportering. Resultatinformasjonen som presenteres i proposisjonen består av henholdsvis økonomiske nøkkeltall og indikatorer for tjenesteyting, spesialanalyser og omtale av utvalgte tema.

1.2 Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1990-94

       I proposisjonen gis det en beskrivelse av hovedtrekkene i den økonomiske utviklingen i kommunene og fylkeskommunene samlet, herunder en beskrivelse av utviklingen i de viktigste inntekts- og utgiftsarter. Blant annet fokuseres det på utviklingen i overskudd før lånetransaksjoner. Kommunesektoren hadde samlet et overskudd før lånetransaksjoner i 1994 på om lag 3.600 mill. kroner, som innebar en betydelig resultatforbedring i forhold til foregående år. Oslo kommune hadde et overskudd på vel 2.000 mill. kroner. De øvrige kommunene hadde samlet et overskudd på knappe 1.000 mill. kroner, mens fylkeskommunene hadde et overskudd på knappe 600 mill. kroner. Hovedkonklusjonen er at den økonomiske situasjonen i kommuner og fylkeskommuner har vist en klar bedring i perioden.

       Utviklingen i frie inntekter i perioden 1985-1994 viser en årlig gjennomsnittlig vekst på 4,8 %. For Oslo var veksten på 5,1 %, mens den for kommuner utenom Oslo var på 4,7 %. For perioden under ett var det små variasjoner i inntektsveksten mellom kommunene gruppert fylkesvis og mellom fylkeskommunene. Variasjonene for perioden 1990-1994 var imidlertid betydelig større. I denne perioden hadde kommunene i Akershus og Rogaland en klart høyere vekst enn gjennomsnittet. Akersus fylkeskommune hadde den sterkeste inntektsveksten av fylkeskommunene i siste fireårsperiode.

       På basis av regnskapstall for 1993 er det i proposisjonen beskrevet forskjeller i kommunenes finansielle situasjon med utgangspunkt i en rekke ulike indikatorer. Departementet viser til at den finansielle situasjonen er jevnt over tilfredsstillende i kommunene. De minste kommunene er jevnt over best stilt. Kommunene med innbyggertall fra 9.000 til 15.000 ser ut til å ha de største problemene. Kommuner i trøndelagsfylkene, Hordaland og Østfold peker seg ut med anstrengt økonomi. I gjennomsnitt har kommunene i Rogaland og Akershus best økonomi.

       Tilsvarende er det på basis av regnskapstall for 1994 gitt en beskrivelse av fylkeskommunenes finansielle situasjon. Fra 1993 til 1994 er det en klar bedring i den økonomiske stillingen for de fleste fylkeskommunene. Men fylkeskommunene Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Sogn- og Fjordane, Hedmark og Vest-Agder har fortsatt en stram økonomi. Disse har alle akkumulerte underskudd som utgjør fra om lag 1 % til 6 % av driftsinntektene.

       Videre gis det i proposisjonen en oversikt over utviklingen i den kommunale tjenesteproduksjonen. I perioden 1991-1994 økte antall barnehageplasser med 50.000. 40 % av alle 6-åringer hadde et skoletilbud i 1994. Men her er det store variasjoner mellom kommunene gruppert fylkesvis med hensyn til dekningsgrad. Årsvekstinnsatsen innenfor hjemmehjelpstjenestene har økt betydelig de siste årene. Fra 1994 til 1995 er økningen på nærmere 10.000 årsverk. De siste årene har det ikke vært økning i samlet antall årsverk knyttet til institusjonsbaserte omsorgstjenester, men ressursinnsatsen pr. plass har økt. Gjennomgående er pleie- og omsorgstilbudet best utbygd i Nord-Norge, og spesielt i Finnmark.

       Proposisjonen gjengir også hovedresultatene fra en undersøkelse foretatt av SSB, som viser både variasjoner i kommunenes kostnader til avløpstjenester pr. abonnent og hvor stor andel av disse kostnadene som finansieres gjennom avgiftsinntektene.

1.3 Andre aktuelle saker

       I proposisjonen gis det en redegjørelse for gjelds- og garantisituasjonen i kommunesektoren. I 1992 hadde kommunesektoren en total lånegjeld på vel 108 mrd. kroner og et totalt garantiansvar på ca 21 mrd. kroner. Dette fordeler seg med hhv. ca 85 og 15 mrd. kroner på kommunene og hhv. ca 23 og 6 mrd. kroner på fylkeskommunene.

       Videre beskrives bakgrunnen for at Finansdepartementet i januar 1995 nedsatte en arbeidsgruppe for å vurdere alternative måter å tilføre kommunene skatteinntekter på. Arbeidsgruppen skal avlevere sin rapport 1. juni 1995.

       Proposisjonen omtaler hvordan de øremerkede statlige tilskuddsordningene fordeler seg på kommunene. Det viser seg at kommuner med høye inntekter pr. innbygger er de som best klarer å nyttiggjøre seg tilskuddsordningene. Hovedkonklusjonene i en rapport laget på oppdrag fra departementet er at øremerkede tilskudd er effektive i de tilfeller hvor tilbudet i utgangspunktet er dårlig utbygget, mens effektene ikke er like klare for tjenester der kommunene har et relativt godt tilbud.

       Rapportering fra fylkesmannsembetene er omtalt i proposisjonen. Det gis også en beskrivelse av fylkesmennenes samordningsrolle.

       Dessuten beskrives et samarbeidsprosjekt mellom Kommunaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund om kvalitetsutvikling i kommunale tjenester.

1.4 Det økonomiske opplegget i kommunene i 1995

       I proposisjonen gis det en kort oversikt over inntekter og utgifter i kommunesektoren i 1995. Det er en nedgang i kommunenes inntekter for 1995 på ca 1 %, som er om lag det samme som ble lagt til grunn ved behandlingen av statsbudsjettet for 1995. I Revidert nasjonalbudsjett er det lagt til grunn en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 på om lag 900 mill. kroner i forhold til forutsetningene i salderingsproposisjonen. Kommunesektorens ordinære skatter på inntekt og formue er anslått til å bli redusert med nominelt 0,7 %. Med en anslått reell nedgang i kommunesektorens inntekter i 1995, samtidig som det i Revidert nasjonalbudsjett legges til grunn en fortsatt vekst i kommunesektorens bruttoutgifter, regnes det med at sektoren i 1995 vil få et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 500 mill. kroner.

       Det redegjøres også i proposisjonen for skjønnstildelingen i 1994 og 1995. Totalt ble det for 1994 fordelt 2.650,9 mill. kroner som skjønnstilskudd, hvorav 1.109,9 mill. kroner til fylkeskommunene og 1.541 til kommunene. Fordelingen for 1995 er på totalt 2.235,3 mill. kroner, med 1.245 mill. kroner til kommunene og 990,3 mill. kroner til fylkeskommunene.

       I proposisjonen omtales også visse justeringer av det økonomiske opplegget for 1995 som angår kommunesektoren. Dette gjelder poster på budsjettene til hhv. Sosial- og helsedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Miljøverndepartementet. Andre aktuelle saker for 1995 som omtales i proposisjonen er forsinket endring av dyrevernloven, Reform 94, vederlagsforskriften og lovregler om tvang og maktbruk i tjenester overfor personer med psykisk utviklingshemming.

       Departementet redegjør for ordningen med momskompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende.

1.5 Det økonomiske opplegget for 1996

       Regjeringen går inn for en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 3/4 % fra 1995 til 1996 eller om lag 1.200 mill. kroner. Det legges videre opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd) på om lag 1/4 %, eller om lag 300 mill. kroner i faste priser. Inntektsforutsetningene for 1996 er gjennomsnittsanslag. Veksten for den enkelte kommune/fylkeskommune vil variere bl.a. ut fra utviklingen i skattene lokalt og ut fra overføringene i inntektssystemet.

       Departementet presiserer at dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1995, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1996 bli endret i forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjettet/statsbudsjettet og i Salderingsproposisjonen. Anslag for vekst i kommunesektorens inntekter 1995-1996, er basert på anslaget for kommunesektorens inntekter for 1995 i Revidert nasjonalbudsjett 1995.

       Det understrekes i proposisjonen at kommunesektorens muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud ikke bare avhenger av utviklingen i inntektene, men i stor grad også av innsparinger som følge av omstillinger og effektivisering av eksisterende kommunal virksomhet.

       Rammen for skjønnstilskudd for 1996 er foreslått satt til 2.235 mill. kroner. Dette er nominelt uendret i forhold til 1995. Innenfor den foreslåtte rammen vil departementet bl.a. gi tilskudd til Odda og Ullensvang kommuner som delfinansiering av skredsikringstiltak, samt fortsatt tilskudd til planlegging til kommuner i Akershus som blir berørt av Gardermoen-utbyggingen. Det vil i denne forbindelse også bli tatt hensyn til kommuner med særlig store kostnader pga. språkdelingsregelen i grunnskoleloven.

       I proposisjonen varsles om 4 øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1996 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette om lag 88 mill. kroner. Tilskuddene er:

       Ved beregning av vekst i kommunesektorens inntekter vil det på vanlig måte bli tatt hensyn til endringer i oppgavefordelingen mellom stat og kommunesektor og regelendringer som fører til økte eller reduserte utgifter for sektoren. Det redegjøres i proposisjonen nærmere for endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og endringer i regelverk som har konsekvenser for kommunesektorens inntektsrammer for 1996.

       Beregningen av tilskudd gjennom inntektssystemet for 1996 vil skje etter samme prinsipper som for 1995. Minsteinntektsnivået vil bli som i 1995, dvs. 96,2 % for kommunene og 113,25 % for fylkeskommunene. Grensen for trekk på grunn av høye skatteinntekter i kommunene vil fortsatt være 140 %. Egenfinansieringsandelene vil bli oppdatert på grunnlag av regnskapstall for 1993.

1.6 Grunnskolereformen 1997

       I proposisjonen redegjøres det for bakgrunn og forutsetninger for grunnskolereformen. Regjeringen foreslår i proposisjonen at 10-årig grunnskole iverksettes fra og med høsten 1997. Dette innebærer at alle 6-åringer får rett og plikt til opplæring under lov om grunnskolen. Kommunene forplikter å tilrettelegge opplæringen for 6-åringene etter lov og forskrifter for grunnskolen, herunder stilles det krav til kommunen om å sørge for tjenlige skoler.

       Det tekniske beregningsutvalg fikk 4. juli 1994 et tilleggsmandat vedrørende gjennomgang av kostnadene ved skolestart for 6-åringer. I proposisjonen redegjøres det for utvalgets beregninger av samlet økning i offentlige driftskostnader ved reformstart, investeringer i skolelokaler og de ulike kostnadselementene.

       Det er i proposisjonen gitt en beskrivelse av hvordan reformen er tenkt finansiert. Regjeringen vil foreslå at det over statsbudsjettet i 1996 og 1997 bevilges midler over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett til kommuner som må bygge for å kunne få nok skolelokaler til 6-åringene. Det foreslås et investeringstilskudd med fast sats på kr 20.000 pr. 6-åringsplass i nybygde skolelokaler. Regjeringen ber derfor om en tilsagnsfullmakt i 1995 for å kunne gi kommunene tilsagn om et slikt tilskudd for utbetaling i 1996 og 1997. Totalrammen for fullmakten er 400 mill. kroner.

       Av proposisjonen framgår det at Regjeringen også vil gi kompensasjon til kommunesektoren i 1997/98 for de økte offentlige driftskostnadene ved skolereformen.