1. Innledning
Stortinget har ved flere anledninger drøftet hvorvidt komitehøringene kan og bør gjøres åpne, jf. bl.a. Innst.S.nr.232 (1988-1989). Spørsmålet har på nytt blitt reist etter opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen høsten 1993. Etter komiteens reise til Sverige ble det bl.a. i brev 24. mars 1994 fra komiteen til Stortingets Presidentskap uttalt at komiteen anså det for viktig at spørsmålet om åpne høringer ble nærmere belyst/utredet også for Norges vedkommende. Presidentskapet besvarte ved brev 31. mai 1994 komiteens henvendelse. Det ble her bl.a. vist til tidligere behandling i Stortinget av dette spørsmålet, samt redegjort for praktiske konsekvenser av en eventuell ordning med åpne høringer.
Komiteens henvendelse til Presidentskapet og Presidentskapets svar følger vedlagt, jf. vedlegg 1 og 2.1
Spørsmålet om eventuell innføring av åpne høringer ble videre berørt i Innst.S.nr.136 (1993-1994) (om utnevnelse av ny sentralbanksjef), hvor det heter:
|
« ... Komiteen har således ikke søkt å tilrettelegge for åpne høringer med denne saken som utgangspunkt, men henvist dette spørsmålet til utredning og vurdering på prinsipielt grunnlag og da som en egen sak for Stortinget » |
Denne saken er direkte oppfølging av uttalelsen i foran nevnte komiteinnstilling. En vil også vise til at kontroll- og konstitusjonskomiteen den 1. desember 1994 vedtok å starte arbeidet med en egen sak om komiteens arbeidssituasjon, herunder spørsmålet om gjennomføring av komitehøringene.
2. Forholdene i andre land
En ordning med åpne høringer er innført i de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Det kan nevnes at både Sverige og Danmark (i en viss utstrekning), holder åpne høringer. Det samme gjelder for land som England, Nederland, USA og Canada mv. En vil i denne sammenheng særlig vise til de erfaringer som er høstet i Sverige, siden ordningen med åpne høringer i Riksdagen ble innført fra 1988. Hovedinntrykket etter kontroll- og konstitusjonskomiteens besøk i Riksdagen, samt de opplysninger som er innhentet fra Konstitutionsutskottet, er at ordningen med åpne høringer har fungert positivt og uten spesielle problemer. En nærmere redegjørelse for regelverk og praksis i andre land følger som vedlegg nr. 3.2
3. Tidligere behandling av spørsmålet om åpne høringer
Spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitehøringer i Stortinget har vært reist flere ganger de senere år, dette både etter initiativ fra enkeltrepresentanter og som ledd i reglementskomiteers arbeid med revidering av Stortingets forretningsorden.
Dette spørsmålet ble bl.a. behandlet av reglementskomiteen av 1983, som vurderte spørsmål av formell karakter samt foretok en gjennomgang av argumenter for og imot en ordning med åpne komitehøringer. Komiteen konkluderte med at det ikke burde gjennomføres en slik reform, hvilket fikk tilslutning fra Presidentskapet. Komiteen viste likevel til at en kunne se positive sider ved en slik ordning, og viste til at det kunne være behov for en videre utredning av spørsmål knyttet til åpne høringer; eventuell møteplikt for en komite som holder åpen høring, om komiteen fritt skulle kunne holde åpne høringer, om organiseringen av slike høringer mv.
Spørsmålet ble neste gang behandlet av reglementskomiteen av 1986, hvor et flertall konkluderte med at det burde gjennomføres en ordning som innebar at den enkelte komite med alminnelig flertall kunne beslutte at en høring skulle holdes for åpne dører.
Reglementskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets Presidentskap, jf Innst.S.nr.232 (1988-1989). Et flertall i Presidentskapet fant ikke å kunne tilrå en slik ordning, mens et mindretall gikk inn for at det ble åpnet adgang for offentlige komitehøringer. Ved den etterfølgende Stortingsbehandling ble forslaget om åpne høringer forkastet med 71 mot 54 stemmer.
I vedlegg 43 er det gitt en utførlig redegjørelse for tidligere behandling av dette spørsmålet, herunder redegjort for argumenter som har vært fremført for og imot en ordning med åpne høringer.
4. Rettslig utgangspunkt
Som et formelt utgangspunkt synes det klart at den nåværende ordning med lukkede komitemøter, herunder høringer, har status av sedvanerett, slik at åpne høringer ikke kan gjennomføres uten at det først foretas en regelendring. Hva som formelt er nødvendig for å endre en sedvanerettsregel beror på hvilken rang den aktuelle regel har. Om denne sedvanen hadde hatt karakter av konstitusjonell sedvanerett, ville det kreve grunnlovsendring for at komiteens høringer skulle åpnes for andre enn komiteens medlemmer.
Reglementskomiteen av 1986 innhentet Lovavdelingens uttalelse i dette spørsmålet, og det ble der konkludert med at det ikke antas å være nødvending med grunnlovsendring for at dette skal gjøres. Dette ble deretter lagt til grunn av reglementskomiteen. Det er ikke i Grunnloven fastsatt særlige regler om Stortingets arbeidsmåte, og komiteordningen er i det hele ikke omtalt i forfatningen. Det er derimot forutsatt at Stortinget selv fastsetter bestemmelser om sin arbeidsorden, og at dette gjøres ved plenarvedtak i Stortinget. Slike regler er gitt i og med Stortingets forretningsorden, og endringer av denne gjøres av Stortinget i plenum med alminnelig flertall. Regelen om at komitehøringer skal foregå for lukkede dører har således rang av en plenarbeslutning og kan følgelig bare endres ved en ny plenarbeslutning. Dette bør naturlig gjøres ved en endring av Stortingets forretningsorden, jf. den nåværende bestemmelsen i § 21 tredje ledd.
5. Vurderinger
5.1 Innledning
Spørsmålet om det skal innføres en ordning med åpne komitehøringer i Stortinget beror på avveininger av såvel prinsipiell som praktisk karakter. Behovet for åpenhet i høringsprosessen kan vurderes i forhold til de ordinære komitehøringene, eller kun opp mot spesielle typer undersøkelser og granskinger som måtte bli iverksatt. Selv om behovet for åpenhet kan være forskjellig alt etter formålet med de enkelte høringer, vil det i hovedsak være de samme typer hensyn som ligger til grunn: Åpne høringer kan bidra til å synliggjøre hvordan særinteresser og pressgrupper søker å påvirke den politiske beslutningsprosessen, åpne høringer kan videre bidra til å heve kvaliteten av den informasjon som mottas.
Behovet for åpenhet kan følgelig variere i de forskjellige typer av høringer. Behovet for sikker og pålitelig informasjon kan være av særlig betydning hvor høringer avholdes som ledd i ulike typer granskinger, da dette er saker hvor informasjonstilgangen i utgangspunktet ofte vil være begrenset, og hvor kvaliteten av den mottatte informasjon vil kunne ha avgjørende betydning for Stortingets mulighet til å utøve reell kontroll. Dette er forhold en vil drøfte i tilknytning til Stortingets kontrollvirksomhet.
5.2 Åpenhet rundt politiske beslutningsprosesser
Samspillet mellom det politiske system og andre aktører - næringsliv, interesseorganisasjoner osv. - er viet stor oppmerksomhet ved studier av politiske beslutningsprosesser, og har vært et stadig tilbakevendende tema i den offentlige debatt. Den teknologiske utvikling, fremveksten av sterke profesjonsinteresser, et offentlig byråkrati, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringsliv medfører samlet sett at det politiske system er under kontinuerlig press. Samtidig er et aktivt og åpent samspill mellom beslutningstakerne og de beslutningene angår, et viktig element i et levende demokrati. Særlig i tilknytning til Stortingets budsjettarbeide er høringer med organisasjoner og berørte interesser et sentralt element. Mistro til systemet kan likevel oppstå såfremt det fester seg en oppfatning av at sterke særinteresser former beslutningene på bekostning av andre viktige interesser eller hensynet til fellesskapet.
Forskjellige former for høringer er en naturlig del av vårt politiske system, - spørsmålet er om denne form for organisert samspill skal skje i åpenhet eller i de lukkede rom.
Åpne høringer kan bidra til at offentligheten får innsyn i en viktig del av den politiske beslutningsprosess. Det har tidligere blitt hevdet at åpne høringer vil bidra til at interesseorganisasjoner som allerede har stor makt, vil få enda større innflytelse. Denne form for åpenhet vil imidlertid stille større krav til de aktører som presenterer sine interesser for en stortingskomite, og vil også bidra til at de synspunkter som fremføres kan etterprøves. Dette er forhold som i seg selv bør skape større tiltro til det politiske systemet, og kanskje også bidra til å « avmystifisere » denne del av den politiske prosessen.
En finner i et slikt perspektiv at åpne høringer snarere vil bidra til å redusere de fra før av sterke interessegrupperingenes makt. Dette som følge av at interesseorganisasjonenes og særinteressenes arbeid overfor de folkevalgte blir gjort kjent for allmennheten, og at de informasjoner som gis under en høring kan imøtegås av andre som måtte ha andre eller motstridende synspunkter - grupperinger som i utgangspunktet kan ha mindre ressurser til å målbære sine interesser direkte overfor beslutningstagerne.
5.3 Åpne høringer og Stortingets kontrollfunksjon
Gode grunner kan tale for at en eventuell adgang til å holde åpne høringer bør gjelde for samtlige av Stortingets komiteer. Det har vært anført at avveiningen av de grunner som taler for og imot åpne høringer i prinsippet må bli de samme hva enten det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen eller de øvrige stortingskomiteer. Til dette vil en først bemerke at de hensyn som ble lagt til grunn ved opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen i seg selv bør gi grunnlag for at åpne komitehøringer blir vurdert på nytt.
Det forhold at kontrollsakene er lagt til en egen fagkomite understreker Stortingets vilje til å gi dette arbeidet en annen prioritet og status enn det som tidligere har vært gitt denne del av Stortingets virksomhet. Reglementskomiteen uttalte i 1990 at Stortingets kontroll med Regjeringen og forvaltningen er et viktig område som også på komitenivå fortjener større oppmerksomhet enn det som den tidligere kontrollkomiteen hadde praktisk mulighet for å utvise under den daværende ordning. Det ble derfor vedtatt å legge denne type saker til en komite hvor medlemmene ikke samtidig er medlem av en annen komite, og det ble av Stortinget uttalt at komitearbeidet med kontrollsakene burde prioriteres høyere og bli grundigere.
Behovet for å vitalisere Stortingets virksomhet og styrke Stortingets kontrollerende funksjon overfor regjering og forvaltning, samt den oppgraderte status som er gitt denne del av Stortingets virksomhet, tilsier at Stortinget viser evne og vilje til å ta i bruk nye virkemidler. En henvisning til at Stortinget også tidligere har utøvet de samme kontrollfunksjoner kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende betydning. Stortinget har uttrykt vilje til å styrke kontrollarbeidet, spørsmålet blir om åpne høringer vil være et tjenlig virkemiddel i denne sammenheng.
Det har vært lagt til grunn at den nåværende ordning innebærer at de opplysninger som mottas under komitehøringer ikke kan bli referert i komiteens innstillinger eller under Stortingets forhandlinger. I tillegg til at dette i seg selv reduserer verdien av den mottatte informasjon, medfører dette at de opplysninger som gis vanskelig lar seg etterprøve eller verifisere. Offentlige høringer vil derfor være et viktig korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger, noe som forøvrig ble uttalt også av reglementskomiteen av 1983.
I denne sammenheng er det videre viktig å understreke at Stortingets kontrollvirksomhet allerede er undergitt en viktig reform i og med kontroll- og konstitusjonskomiteens selvstendige initiativrett. Komiteen har som den eneste av stortingskomiteene rett til å foreta de undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig for Stortingets kontroll med forvaltningen. Det er forutsatt at formålet med slike undersøkelser skal være å fremskaffe opplysninger som anses nødvendig for at Stortinget på en betryggende og troverdig måte skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon overfor Regjeringens medlemmer og departementenes virksomhet. I dette ligger at komiteen kan behandle også andre saker enn de som følger av de lovpålagte oppgaver eller som blir oversendt fra Regjeringen.
Retten til å fremme saker av eget initiativ medfører at komiteen stilles overfor andre arbeidsmessige utfordringer enn Stortingets øvrige komiteer. I saker som blir reist på denne måten vil komiteen ikke ha et ferdig utarbeidet grunnlagsmateriale i form av meldinger eller proposisjoner fra Regjeringen, dette i motsetning til det som tidligere har vært ordningen og som gjelder for de andre stortingskomiteene. Dette innebærer at komiteen i stor grad selv må fremskaffe den informasjon og dokumentasjon som saksbehandlingen krever, hvilket også tilsier at høringsformen blir særlig viktig.
Det avgjørende i denne sammenheng er at åpne høringer kan bidra til å skaffe til veie et bedre grunnlag for behandling av sakene, og høringene kan avdekke opplysninger som er lite kjent, i tillegg til at åpne høringer er bedre egnet til å etterprøve opplysninger som gis under en høring. I saker som fremmes som følge av komiteens egen initiativrett, vil det av naturlige grunner kunne foreligge sparsomt med dokumentasjon. Det er desto viktigere at den informasjon som fremskaffes og de opplysninger som komiteen innhenter er mest mulig presis og fullstendig - herunder at den kan brukes som direkte grunnlag for komiteens innstillinger.
Dette medfører for det første at opplysningene - med unntak av det som er omfattet av lovbestemte regler om taushetsplikt - må kunne brukes direkte i et offentlig dokument, hvilket forøvrig medfører krav til at de mottatte opplysninger er korrekt gjengitt, noe som tilsier at det bør gis mulighet for å ta et nøyaktig referat fra slike høringer.
Åpne høringer vil stille større krav både til de som høres/utspørres under en høring og til komitemedlemmene; både offentligheten i seg selv, samt eventuelt referat fra høringene, antas å innebære større krav til presisjon og fullstendighet hos de som deltar i høringen, hvilket vil være av særlig stor betydning i saker som omhandler Stortingets parlamentariske og konstitusjonelle kontroll med Regjeringen.
Det har tidligere vært anført som et argument mot åpne høringer at noen av de personer som skal forklare seg under en høring kanskje ikke vil gi så uforbeholdne og fullstendige forklaringer såfremt høringene er offentlige. Til dette kan bemerkes at en legger til grunn at høringer i enkelte tilfeller fortsatt vil kunne holdes for lukkede dører, f.eks. under hensyn til forretningsmessige interesser, opplysninger som er taushetsbelagt etter lovbestemmelser om taushetsplikt osv. Motsatsen til det foran angitte argument er dessuten at offentlighet og en evt. ordning med referat fra høringen vil kunne forhindre at det gis opplysninger som kan være misvisende eller som det viser seg vanskelig i ettertid å dokumentere, slik at i den grad komiteen mottar mindre informasjon kan den mottatte informasjon likevel være av større verdi, idet den lettere vil la seg dokumentere . Til dette punktet vil en også bemerke at en stortingskomite vanskelig kan legge avgjørende vekt på opplysninger som ikke skal kunne presenteres offentlig (annet enn der hvor det kreves under hensyn til at opplysningene er av fortrolig karakter) eller som forlanges holdt hemmelig for eventuelt andre impliserte parter - dette ikke minst av hensyn til prinsippet om kontradiksjon i saker som berører motstridende partsinteresser.
For høringer i tilknytning til regjeringens/forvaltningens virksomhet, vises dessuten til at regjeringen i henhold til ulovfestede regler, samt ansvarlighetslovens bestemmelser, har plikt til å sørge for at Stortinget får seg forelagt alle opplysninger som er av betydning for behandlingen av en konkret sak. Det synes vanskelig å legge avgjørende vekt på et argument som egentlig bygger på at disse regler ikke blir overholdt.
5.4 Høringer og offentlighet
Det har ved en rekke anledninger blitt anført at åpne høringer kan bidra til å dreie medias interesse bort fra plenumsdebattene i Stortinget, og mot det arbeide som skjer i komiteene, samt at åpne høringer kan bidra til å svekke det samarbeidsklima i komiteene som muliggjør enighet og kompromisser. Til dette siste er det viktig å understreke at offentlige høringer må gjennomføres på en slik måte at meningsutvekslinger komitemedlemmene imellom unngås. Det samme gjelder for spørsmålsstillinger som gir sterke signaler om et komitemedlems oppfatning av den sak som er gjenstand for behandling. Gitt en ordning med åpne høringer vil dessuten den alt overveiende del av komiteenes virksomhet fortsatt foregå for lukkede dører, herunder alle drøftelser og meningsutvekslinger mellom komiteens medlemmer. Dette innebærer samtidig at stortingsforhandlingene fortsatt vil være den eneste arena hvor media har mulighet for å følge den direkte meningsutvekslingen mellom de politiske partier.
Praktisk talt samtlige saker som behandles av Stortinget har først vært til behandling i komiteene, og langt de fleste saker er i realiteten avgjort i og med komiteenes innstillinger for Stortinget. Den alt vesentlige del av arbeidet med en sak foregår således i stortingskomiteene, herunder forhandlinger og drøftelser mellom partiene. Lukkede komitemøter og referatforbud innebærer at både presse og allmennheten stenges helt ute fra den arena (i tillegg til partigruppene) hvor beslutningene i realiteten blir fattet. Det synes å være i dårlig samsvar med den åpenhet som ellers preger både vårt politiske system og forvaltningens virksomhet at komiteenes arbeid skal være totalt lukket for offentlig innsyn, dette desto mere for den del av komiteens virksomhet som kun består av innhenting av informasjon og innspill fra eksterne - det være seg fra regjeringens medlemmer, representanter for næringsliv og interesseorganisasjoner eller enkeltpersoner.
Større grad av åpenhet og offentlig interesse kan bidra til større forståelse for de politiske arbeidsmåter og prosesser, samt øke interessen av og forståelsen for en helt sentral del av vårt parlamentariske system. En legger til grunn at åpenhet i høringsprosessen vil bidra til å stimulere den offentlige debatt rundt de saker som er til behandling i Stortinget, og det synes ikke urimelig å anta at større grad av oppmerksomhet rundt forberedelsen av en sak også vil kunne bidra til større offentlig interesse rundt sakens sluttbehandling i Stortinget.
Til den bekymring som har vært uttalt mht den svake interessen for Stortingets plenumsdebatter, skal likevel bemerkes at Stortinget ikke først og fremst skal være et debattorgan - Stortingets overordnet viktigste oppgave er å være et beslutningsorgan. Behovet for større interesse rundt Stortingets debatter må i denne sammenheng ikke bli til hinder for reformer som totalt sett kan bidra til å øke Stortingets makt innenfor kontrollområdet. Selv om det er et åpenbart behov for å aktualisere og øke interessen for stortingsforhandlingene, må en legge til grunn at respekten for de folkevalgtes virksomhet vil bero på kvaliteten av de avgjørelser som fattes, og i så måte bør Stortinget være forpliktet til å skaffe seg selv det best tenkelige beslutningsgrunnlag for sine vedtak.
5.5 Plikt til å møte til høringer?
En ordning med åpne høringer vil som foran nevnt kunne medføre større utfordringer for de impliserte parter, og i enkelte tilfelle også en større belastning. Både de hensyn som ligger til grunn for en eventuell innføring av offentlige høringer, og effektiviteten og tilliten til en slik ordning, tilsier at de som innkalles til utspørring i en stortingskomite faktisk møter til høringen, en tenker da særlig på saker med tilknytning til Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Spørsmålet om det skal gis adgang til å gjennomføre åpne høringer kan følgelig også sies å ha en side til spørsmålet om komiteene kan pålegge noen å møte frem til en høring.
I henhold til Grunnloven § 75 bokstav h) kan Stortinget kreve at enhver møter for seg i statssaker. Denne bestemmelsen er forstått slik at det kreves et plenumsvedtak for at denne innkallingsretten kan benyttes. Bestemmelsen må likeledes forstås slik at plikten til å svare for Stortinget kun gjelder for Stortinget i plenum. Den enkelte komite kan således ikke kreve at noen møter for komiteen - såfremt noen ikke etterkommer en anmodning om å møte for en komite, må komiteen gå veien om Stortingets plenum for eventuelt å tvinge dette gjennom. Det er imidlertid fast praksis at statsråder, eventuelt sammen med sine embeds- og tjenestemenn, etterkommer en anmodning om å møte for en stortingskomite. Da en legger til grunn at det i praksis ikke vil være problemer forbundet med innkalling til komitehøringer, finner en ikke grunnlag for å ta initiativ til endringer på dette punktet. En kan forøvrig vise til erfaringene fra Sverige, hvor privatpersoner ikke har plikt til å møte for en riksdagskomite, men hvor det ikke har vært noe problem forbundet med innkalling til en høring.
5.6 Praktisk gjennomføring
Det er foran redegjort for at en ordning med åpne høringer vil fordre endring i forretningsordenen. Det synes i den anledning nødvendig også å utforme nærmere regler for den praktiske gjennomføring av slike høringer, ikke minst for å motvirke at høringer utvikler seg til meningsutvekslinger mellom utspørrer og svarer, eller mellom medlemmene. Det er av avgjørende betydning at alle forhandlinger i komiteen fortsatt skal skje for lukkede dører.
Det har vært anført at åpne høringer vanskelig kan gjennomføres, da Stortinget ikke har egnede lokaler til slike formål. En kan her vise til at det i Presidentskapets brev 31. mai 1994 til komiteen uttales at Stortinget f.o.m. høsten 1995 vil ha tilgang til lokaler i det ervervede bygg i Nedre Vollgt., lokaler som Presidentskapet uttaler vil kunne nyttes til å gjennomføre åpne høringer. Såfremt prinsipielle og politiske hensyn taler for innføring av en ordning med åpne høringer, må ikke rent praktiske hensyn få lov å stå til hinder for dette. En kan trekke en parallell til forhandlingene i selve Stortingssalen, hvor de plasser som er reservert for media og publikum ikke alltid vil være tilstrekkelig for situasjoner som måtte påkalle spesielt stor interesse, men som likevel for alle normale situasjoner er mer enn tilstrekkelig. Det må dessuten kunne antas at for ordinære høringer vil det i hovedsak være representanter for massemedia som vil være interessert i å overvære en høring.
Nærmere regler om gjennomføringen av en åpen høring bør inneholde bestemmelser om taletid, hvordan spørsmål skal utformes, samt kunne følges opp av andre. Det bør likeledes være begrensninger på hvor mange oppfølgingsspørsmål det skal være anledning til å stille, samt bestemmelser som understreker at spørsmålsstillinger ikke kan henvise til opplysninger som ikke bør være offentlig tilgjengelig.
Det må gis egne regler om offentliggjøring av en beslutning som innebærer åpne høringer, herunder om og hvordan dette skal annonseres, frist for slik annonsering osv.
Reglene bør inneholde bestemmelse om at det i det enkelte tilfelle - av plassmessige hensyn - kan gjennomføres begrensninger på det antall tilhørere eller pressemedarbeidere som vil overvære høringen, samt gi hjemmel for å bortvise tilhørere som skaper uro under en høring.
6. Konklusjon
Under henvisning til vurderingene foran, fremsettes alternative forslag til endringer av Stortingets forretningsorden som åpner adgang for offentlige komitehøringer.
Det første forslaget innebærer at samtlige stortingskomiteer kan beslutte at en høring skal være åpen. Det andre alternativet medfører at kontroll- og konstitusjonskomiteen kan beslutte å holde åpen høring. En tenker seg at dette skal kunne gjøres i forbindelse med komiteens kontrollsaker, jf. forretningsorden § 12 nr. 8 første ledd bokstav a) - g), samt også de saker som fremmes på grunnlag av komiteens selvstendige initiativrett, jf. femte ledd.
En legger altså til grunn at retten til å holde åpen høring ikke skal begrenses til sistnevnte typer saker, selv om det i slike tilfelle nettopp kan være et særlig behov for å holde åpne høringer. En vil i den sammenheng vise til at det også kan være noe tilfeldig om hjemmelen for en bestemt sak er § 12 nr. 8 første ledd eller femte ledd, f.eks., hvor komiteen på et tidligere tidspunkt velger å starte behandlingen av en sak som komiteen på et senere tidspunkt ville få oversendt med hjemmel i ett eller flere av alternativene i § 12 nr. 8 første ledd. Hverken formelle eller reelle vurderinger skulle derfor tilsi at retten til å holde åpen høring skal være begrenset til de saker som fremmes av eget initiativ.
For begge foran nevnte forslag gjelder at et flertall av komiteens medlemmer må stemme for en beslutning om å avholde åpen høring. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i de foreslåtte tilføyelser til Forretningsordenen, da det er klart forutsatt at komiteens beslutninger fattes med alminnelig flertall. De forslag som fremsettes er dermed i samsvar med det som ellers er forretningsordenens terminologi.
Det må ellers være klart at en beslutning om åpenhet må kunne være begrenset til deler av en høring, dette f.eks. hvor komitehøringen også består i mottak av informasjon som er av fortrolig eller personlig karakter eller som måtte være underlagt lovbestemt taushetsplikt.
En legger til grunn at alle komitemedlemmene skal ha rett til å stille spørsmål under en åpen høring, men nærmere regler om taletid, antall spørsmål osv. må kunne gis i supplerende regler, jf pkt. 5.6. Komiteens leder fordeler ordet mellom medlemmene iht de regler som måtte være gitt. Det bør forøvrig ikke fastsettes noen begrensning mht hvem som kan utspørres under en åpen høring.
Det må klart forutsettes at meningsutveksling mellom komitemedlemmene må unngås. Likeledes må unngås at et komitemedlem under spørsmålsstillinger gir uttrykk for egne bestemte oppfatninger og vurderinger av de spørsmål som er gjenstand for behandling. Såfremt en høring utvikler seg i strid med disse forutsetninger, eller i strid med Forretningsordenes bestemmelser og de nærmere regler som er satt for gjennomføringen av åpne høringer, må komiteens flertall kunne beslutte at resten av høringen skal foregå for lukkede dører. Tilhørere eller pressemedarbeidere som ikke opptrer i samsvar med reglene eller forutsetningene for en høring, må dessuten kunne bortvises.
Et flertall av komiteen må likeledes kunne beslutte at en ellers åpen høring skal gjennomføres uten at det er tillatt å ta lyd- eller billedopptak. En legger imidlertid til grunn at en beslutning om åpen høring i utgangspunktet skal innebære at alle typer medier skal være likestilt mht retten til å overvære høringen.
En komitebeslutning om at en høring skal holdes for åpne dører, må - i den grad praktiske og tidsmessige hensyn tillater det - bekjentgjøres på en slik måte at massemedia og andre interesserte gis reell anledning til å overvære høringen. Dette bør nedfelles i nærmere regler om gjennomføringen av slike høringer.
Det synes imidlertid ikke grunnlag for å fastsette egne bestemmelser om noen tidsfrist for innkalling til en åpen høring, da det i det konkrete tilfelle kan være behov for å avholde en slik høring i løpet av relativt kort tid.
En finner ikke grunnlag for å foreslå at det i alle tilfelle skal tas referat fra en åpen komitehøring. Det må kunne besluttes i hvert enkelt tilfelle om dette er nødvendig. Gitt at en ordning med åpne høringer reserveres for kontroll- og konstitusjonskomiteens virksomhet, jf., alternativ nr. 2), legger en til grunn at det som hovedregel bør tas referat fra en åpen høring. Det må likevel være opp til komiteen å beslutte om stenografisk referat skal tas eller ikke.
Som vist til under pkt. 5.6. bør det, utover de regler som gis i forretningsorden, fastsettes nærmere regler om den praktiske gjennomføring av en åpen høring. Dette fordi regler av mer praktisk karakter ikke naturlig hører hjemme i forretningsordenen, hvilket samtidig innebærer at en ved praktiske tilpasninger i dette regelverket ikke behøver å måtte gå veien om den prosedyre som skal følges ved endringer av Stortingets forretningsorden. Slike regler må derfor kunne fastsettes av den enkelte fagkomite, tilpasset de enkelte komiteers individuelle behov. Såfremt denne ordning gjennomføres for samtlige komiteer, bør man likevel tilstrebe stor grad av likhet i dette regelverket.
Gitt at man kommer til at en generell adgang til å holde åpne høringer ikke bør gjennomføres, kan opprettelsen av den nye kontroll- og konstitusjonskomiteen gi foranledning til innføring av en prøveordning med åpne høringer, begrenset til denne komiteens høringer, jf. alternativ nr. 3). Det synes naturlig at en slik prøveordning tidsbegrenses til å gjelde ut inneværende valgperiode. En legger uten videre til grunn at en slik prøveordning må nedfelles i forretningsordenen, og det er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen slik at ordningen automatisk bortfaller såfremt det ikke ved utløpet av perioden (evt. ved starten av neste periode) fattes et vedtak om at ordningen skal fortsette, eventuelt utvides.
7. Evaluering
Uten hensyn til hvilket av de tre alternative forslag som måtte bli vedtatt, bør det ved utgangen av valgperioden foretas en evaluering av den vedtatte ordning. En slik evaluering bør naturlig forberedes av kontroll- og konstitusjonskomiteen.
8. Forslag til alternative vedtak:
Med bakgrunn i ovennevnte fremmes følgende alternative forslag til endring i Stortingets Forretningsorden, i prioritert rekkefølge:
Alternativ 1)
Forretningsorden § 21 tredje ledd skal lyde:
Komiteen kan motta muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å møte, eller som søker om å få legge fram opplysninger for komiteen. Komiteen kan beslutte at komiteens høringer helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Endringen under I trer i kraft fra ....
Alternativ 2)
Forretningsorden § 12 nr. 8 nytt sjette ledd skal lyde:
Komiteen kan beslutte at høringer som avholdes som ledd i komiteens kontrollsaker, helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Forretningsorden § 12 nr. 8 sjette ledd blir nytt syvende ledd.
Endringene under I og II trer i kraft fra ...
Alternativ 3)
Forretningsorden § 12 nr. 8 nytt sjette ledd skal lyde:
Som en prøveordning for inneværende valgperiode kan komiteen beslutte at de høringer som avholdes som ledd i komiteens kontrollsaker helt eller delvis holdes for åpne dører. I slike tilfelle kan komiteen også beslutte at det skal tas stenografisk referat fra vedkommende høring. Komiteen fastsetter nærmere regler for gjennomføring av høringene.
Forretningsordenen § 12 nr. 8 sjette ledd blir nytt syvende ledd.
Endringene under I og I trer i kraft fra ...
Undervedlegg 1: Regelverk og praksis for åpne komitehøringer i enkelte andre land
I Innst.S.nr.232 (1988-1989) har reglementskomiteen redegjort for systemet med komitehøringer i en del andre land. I det følgende gis en sammenfatning av denne redegjørelsen, i tillegg til at en gir en redegjørelse for de erfaringer som senere er innhentet ved komiteens reiser til andre land; Sverige, Canada og USA.
1. Sverige
Den svenske Riksdagsordningen bestemmer at komiteene (utskottene) skal holde sine møter for stengte dører. I 1987 ble det imidlertid vedtatt at den enkelte komite - med vanlig flertall - kan beslutte at et møte helt eller delvis skal være offentlig i den utstrekning det gjelder innhenting av opplysninger. Den nye ordningen trådte i kraft fra 1. februar 1988. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det bl.a. presisert at formålet med « utskottsfrågningar » skal være å innhente saksopplysninger og de skal utgjøre et ledd i forberedelsen av utskottets saker. Høringene må ikke utvikles til politiske debatter.
Hver komite kan fritt beslutte hvilke høringer som helt - eller delvis skal være offentlige. Imidlertid er det i forarbeidene gitt retningslinjer for denne bedømmelsen, bl.a. uttalt at høringene fortsatt bør holdes for stengte dører når det gis opplysninger av fortrolig art.
For det tilfelle at det skulle bli holdt en åpen høring på et område som er ømtålig fra et sekretessesynspunkt, er det gitt en bestemmelse om at en representant for en statlig myndighet ikke har plikt under et offentlig komitemøte til å gi opplysninger som måtte være belagt med taushetsplikt. Dette må ses i sammenheng med at statlige svenske myndigheter - unntatt regjeringen - har plikt til å gi de opplysninger og uttalelser som en komite ber om (statsorganer som hører under regjeringen kan likevel overlate til regjeringen å ta standpunkt til slik begjæring fra en komite).
Ikke-statlige organer, likesom private personer og institusjoner, har ingen plikt til å gi opplysninger til en riksdagskomite. Det er imidlertid opplyst at det i praksis ikke har vært problemer forbundet med fraværet av en slik plikt til å møte for en riksdagskomite.
I forarbeidene er det også fremhevet at opplysninger kan være fortrolige av politiske grunner. En høring kan ha til hensikt å få frem de politiske forutsetninger for ulike beslutningsalternativer i en sak, eller den kan gjelde motivene og omstendighetene bak avgjørelsen. Offentlighet under slike høringer kan vanskeliggjøre behandlingen i komiteen på samme måte som om selve komiteforhandlingene hadde vært offentlige.
Det er ikke fastsatt noe unntak for innkalling av statsråder til offentlige komiteforhandlinger men det er understreket i forarbeidene at i det svenske parlamentariske system bør debatten mellom regjeringen og Riksdagen utspilles i plenumsmøte. Hensikten med komitehøringer er innhenting av saksopplysninger som ledd i behandlingen av komiteens saker, og normalt bør det i første rekke være andre personer i departementene enn statsråden som er egnet til å gi slike informasjoner. Videre er det vist til at regjeringen fortsatt ikke vil ha noen plikt til å gi opplysninger til riksdagskomiteer, men i praksis vil opplysningsplikten gjelde direkte overfor komiteene.
Det er også gitt en bestemmelse i Riksdagsordningen om at lyd- eller bildeopptak fra offentlige komitemøter kan finne sted etter avtale med komiteen. Bare når lyd- eller bildeopptak kan virke forstyrrende på et møte, eller når de praktiske forutsetninger ikke foreligger, bør det komme på tale at komiteen ikke tillater lyd- eller bildeopptak.
Det er forutsatt at den enkelte komite selv skal bestemme hvilket lokale som skal brukes ved en offentlig høring, om det skal gjøres lydbåndopptak, tas stenografisk referat og hvordan høringene ellers skal gjennomføres.
En beslutning om å avholde åpen høring blir bekjentgjort gjennom annonsering i dagspressen, hvor det også gis en kort beskrivelse av tema for høringen. Hver søndag gis en forholdsvis utførlig redegjørelse i riksavisene over hva som skal behandles i Riksdagen den påfølgende uke, herunder om de høringer som er fastsatt.
Det er videre tatt inn i Riksdagsordningen bestemmelser om at det ved åpne høringer skal være egne plasser for tilhørere, samt en bestemmelse om at tilhørere som forstyrrer høringer kan bortvises, samt gitt henvisninger til et eget regelverk som omhandler sikkerhetskontroll i Riksdagen.
Den praktiske utforming av en utspørring er det ellers opp til den enkelte komite å bestemme; dette gjelder regler om taletid, lengde på spørsmål osv. I konstitutionsutskottet har det vært diskusjon om hvem som skulle begynne utspørringen under en åpen høring. Tidligere var det regelen at det største partiet skulle ha rett til å starte utspørringen. Dette er nå endret til at det er det partiet som har reist vedkommende sak som skal starte. I denne komiteen er det ellers ingen regler for hvor lenge et komitemedlem kan stille spørsmål.
Det har tidligere vært debatt om vitner skulle avlegge ed forut for en høring. Dette ble imidlertid avslått, da det ville gi et domstolslignende preg over høringene.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avla vinteren 1994 et besøk hos Konstitutionsutskottet i den svenske Riksdagen, som på mange måter er modell for den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen var ved dette besøket særlig opptatt av de svenske erfaringer med åpne komitehøringer. Fra tverrpolitisk hold syntes det å være positive erfaringer med denne ordningen, og ordningen med slike høringer synes i det hele ikke å være omtvistet.
2. Danmark
Etter gammel sedvane er utvalgsforhandlingene fortrolige og må ikke refereres i folketingsmøte eller til pressen. Det er gitt en bestemmelse i forretningsordenen om at utvalget - ved avslutningen av et utvalgsmøte - kan bestemme at meddelelser i nærmere bestemt omfang skal kunne gis til offentligheten.
Utvalgene holder en del høringer bak lukkede dører. Ingen kan pålegges å møte opp til høring i et folketingsutvalg. Høring av embetsmenn kan bare finne sted innenfor de grenser som følger av at de må innkalles gjennom sin minister, de kan bare uttale seg etter hans bemyndigelse og på hans ansvar, og det kan ikke kreves en personlig vurdering fra embetsmannens side.
Etter initiativ av et utvalg, etter avtale med presidiet, har det i noen ganske få tilfelle vært holdt åpne konferanser eller seminarer, hvor deltakelsen fra Folketingets side ikke har vært begrenset til vedkommende utvalg. Spørsmålet om åpne komitehøringer er for tiden under overveielse.
3. Finland
Ifølge bestemmelse i den finske riksdagsordningen skal utskottene holde sine møter for stengte dører, også under høringer.
4. Nederland
I det nederlandske annet-kammeret holder de fleste komiteene i alminnelighet sine møter for åpne dører, også utenom høringene. Komiteene kan vedta å stenge dørene, men begrunnelsen for dette må offentliggjøres. Både presse, radio og fjernsyn kan overvære åpne komitemøter.
Komiteene kan bestemme at det skal holdes høringer, og høringer er vanlige i de fleste komiteene. Komiteene avgjør om en høring skal holdes for åpne eller stengte dører, men i praksis holdes høringene nesten alltid for åpne dører. Tidspunktet for en åpen høring skal kunngjøres offentlig, med invitasjon til interesserte om å søke komiteen om å få delta i høringen. Komiteen kan også invitere bestemte organisasjoner til en høring. De som møter ved en høring, får anledning til å redegjøre for sitt syn, og deretter blir de utspurt av komiteens medlemmer. Det foregår ingen debatt under høringen. Komitehøringer holdes av og til utenfor parlamentet.
5. Storbritannia - Underhuset
Det britiske Underhuset har i hovedsak to slags komiteer: « Standing Committees » og « Select Committees ».
Standing Committees behandler i første rekke lovforslag fra regjeringen og parlamentsmedlemmer. Disse komiteene blir oppnevnt for å behandle en enkelt sak. For hvert nytt lovforslag som skal komitebehandles, nedsettes altså en ny Standing Committee, med nyoppnevnte medlemmer.
Alle møter i Standing Committees holdes i praksis for åpne dører, men den enkelte komite har anledning til å beslutte å holde et møte for stengte dører. Det blir tatt stenografisk referat av forhandlingene, og dette blir offentliggjort på samme måte som referater fra debattene i Underhuset.
Egentlige høringer forekommer ikke i vanlige Standing Committees, fordi komiteene ikke har myndighet til å innhente skriftlige eller muntlige forklaringer fra utenforstående. Imidlertid blir en av ministrene i det departement lovforslaget hører under - og som er medlem av Underhuset - vanligvis valgt til medlem av komiteen, og denne ministeren kan naturligvis bli eksaminert under komiteforhandlingene.
Select Committees blir oppnevnt for å undersøke spesielle saker eller saksområder, særlig med det formål å kontrollere den utøvende myndighet. Disse komiteer oppnevnes for hele valgperioden. Det er f.eks. oppnevnt en slik komite for å granske bruk av penger, administrasjon og politikk (« examine the expenditure, administration and policy ») i alle regjeringsdepartementer med underliggende organ. Den enkelte komite avgjør selv hva den vil undersøke innenfor sitt saksområde.
Til forskjell fra Standing Committees har Select Committees myndighet til å be om å få innsendt dokumenter og å oppta muntlige forklaringer fra utenforstående, herunder ministre og departementstjenestemenn, og de bruker i stor grad høringer i sitt arbeid. Privatpersoner og organisasjoner har plikt til å etterkomme krav fra komiteen om å sende dokumenter eller møte til høring og svare på spørsmål. Etterkommes ikke et slikt pålegg, kan komiteen bringe saken inn for Underhuset, som kan gjennomtvinge kravet med straffesanksjoner.
Ministre og offentlige tjenestemenn har ikke tilsvarende plikt til å etterkomme en komites anmodninger, og komiteene har ikke de samme effektive midler til å få gjennomtvunget en anmodning ved å legge saken fram for Underhuset. I praksis skaper dette etter det som er opplyst, få problemer, siden også ministre og offentlige tjenestemenn som regel møter fram frivillig og svarer på spørsmål, eller sender de dokumenter komiteen ber om.
Når en komite ber om muntlig forklaring fra et departement, aksepteres det at departementet selv utpeker den eller de personer som skal møte fram i komiteen. Departementstjenestemenn anses å delta på vegne av sin statsråd og etter dennes direktiver og kan derfor unnlate å svare på spørsmål som omhandler de politiske sider ved en sak. Videre ser det ut til at ministre og departementstjenestemenn unnlater å gi opplysninger f.eks. om hvilke råd ministre har fått fra tjenestemenn i departementet, om detaljer vedrørende forskjellige ministres konsultasjon med hverandre, og om meningsutvekslinger mellom departementene. Regjeringen har også vært tilbakeholden med å legge fram opplysninger om noe som angår nasjonens sikkerhet og andre sensitive opplysninger. I noen tilfelle har komiteen hatt vanskelig for å akseptere departementets avslag på å svare på spørsmål eller sende inn dokumenter under henvisning til slike eller andre grunner.
Select Committees kan bestemme at eksaminering av vitner skal foregå for åpne dører, og dette har blitt vanlig praksis når saken ikke er av konfidensiell art. Bortsett fra under høring av vitner, må møtene i Select Committees holdes for stengte dører. Det blir tatt stenografisk referat av alle vitneforklaringene som en komite opptar. Komiteen avgjør selv om referatene skal offentliggjøres. Det vanlige er at referatene av offentlige høringer blir offentliggjort som vedlegg til komiteens rapport. (Disse rapportene blir i alminnelighet ikke debattert som sådanne i Underhuset. Rapportene er formelt adressert til regjeringen, som skal svare på dem.)
Det later til at høringer i Select Committees blir grundig forberedt. Det er etter det opplyste vanlig at komiteens sekretariat lager utkast til spørsmål til de vitner som skal delta i høringen, og at komiteens medlemmer bak lukkede dører før høringen drøfter de foreslåtte spørsmålene, eventuelt endrer og supplerer dem, og fordeler dem seg imellom. Verken slik fordeling eller forhåndsformulerte spørsmål er imidlertid bindende for medlemmene under høringen, og vitnenes svar kan selvsagt følges opp med nye spørsmål.
Det vanlige er at komiteen har fått en skriftlig uttalelse fra vedkommende person eller institusjon før høringen, og dette skriv er dermed grunnlaget for spørsmålsstillingen.
At Standing Committees ikke kan holde høringer, er blitt ansett som en svakhet ved behandlingen av visse lovforslag. I spesielle tilfelle har det lenge vært adgang til å sende et lovforslag til en Select Committee i stedet, men denne adgangen er blitt brukt ytterst sjelden. I 1980 ble det innført adgang til å sende et lovforslag til en « Special Standing Committee », som har den samme myndighet til å motta vitneforklaringer, både skriftlig og i offentlig høring, som en Select Committee har. Tiden som en Special Standing Committee kan bruke til slike høringer er imidlertid begrenset til maksimum tre møter à tre timer, hvoretter komiteen må gå over til vanlig prosedyre i en Standing Committee. Hittil har slike komiteer vært brukt i få tilfelle.
6. USA
Den amerikanske forfatningen er basert på en maktfordeling mellom statssjefen og folkerepresentasjonen, hvor Regjeringen og Kongressen er sideordnende, selvstendige maktfaktorer. Maktfordelingen gjør at kontroll har andre former og et annet preg enn i nasjoner med et parlamentarisk styresett.
Kongresskomiteene bruker i stor utstrekning høringer i forbindelse med sin kontroll med regjeringen, for å bringe fram fakta om dens virksomhet. Sideformål med slike høringer vil ofte være å fremme effektiviteten i forvaltningen, å skaffe Kongressen informasjon den trenger for sin øvrige virksomhet, og å informere offentligheten.
De som innkalles til høring i kongresskomiteer, har i stor utstrekning plikt til å møte fram og plikt til å svare på spørsmål. De fleste høringer foregår for åpne dører i likhet med komitemøtene for øvrig. Komiteene har store sekretariater, med forskjellige slags eksperter som forbereder spørsmålene og til dels selv stiller spørsmål. I noen tilfelle nedsettes en spesialkomite, med særlig engasjerte medlemmer, for å granske en spesiell sak. Slik har det vært i noen av de sakene som har fått størst offentlig oppmerksomhet, med direkte TV-overføring av høringene. Her kan vitnene bli utsatt for en til dels pågående og langvarig utspørring av advokater, slik at høringene har fått et dramatisk preg av rettsforhandlinger.
Under kontroll- og konstitusjonskomiteens studiereise til USA høsten 1994, der en særlig var opptatt av Kongressens kontrollfunksjoner overfor regjeringsmakten, ble komiteen orientert om erfaringen med åpne komitehøringer, Kongressens kontroll med regjeringen/forvaltningen i budsjettsammenheng utøves i store og viktige saker bl.a. gjennom komitehøringer, som regulært er offentlige og som også ofte kringkastes. Kongressens kontroll med at forvaltningens virksomhet er i samsvar med Kongressens intensjoner med lovgivning og andre typer reguleringer, blir også delvis utøvet gjennom høringssystemet. Høringene kan etter det amerikanske systemet deles i to hovedkategorier; høringer som går ut på å studere hvordan et program/prosjekt blir gjennomført, og høringer som har et mer etterforskningslingnende formål. Den sistnevnte kategori vil ofte ha sammenheng med mistanke om ulike former for myndighetsmisbruk. Det skal i denne sammenheng bemerkes at kongresskomiteene har myndighet til å innstevne vitner under trussel om straffansvar.
Under komiteens møte med representanter for Kongressens forsknings- og utredningsseksjon (Congressional Research Service), hvilket er en avdeling som yter spesialisttjenester overfor Kongressen og komiteene, ble det særlig understreket at det var en fordel at åpne komitehøringer inngår som en del av kontrollvirksomheten. Slike høringer kan også være fordelaktige for administrasjonen, i og med at en åpen høring kan fjerne uberettigede mistanker om uregelmessigheter.
Representantenes Hus har en egen komite - House Committee on Government Operations - som har ulike kontrollfunksjoner overfor Regjeringen, og som i likhet med den norske kontroll- og konstitusjonskomiteen kan ta opp saker av eget initiativ. Også denne komiteen gjennomfører åpne høringer som et ledd i sin kontrollvirksomhet. Ifølge reglementet skal åpne høringer normalt annonseres minst en uke på forhånd, og det skal gis opplysninger om tid, sted og tema for høringen. Lukkede høringer kan imidlertid holdes når det anses nødvendig av hensyn til andre stater, behovet for å skjerme identiteten til etterforskere, når det foreligger lovbestemt taushetsplikt osv. Overfor kontroll- og konstitusjonskomiteen ble det også vist til at åpne høringer har en folkeopplysende funksjon.
Under komiteens møte med representanter for delstatsmyndighetene i Richmond, Virginia fremgikk at det også på delstatsnivå blir gjennomført åpne høringer, dette både som ledd i delstatsforsamlingens lovgivningsfunksjon og dens forvaltningskontroll, og det kunne enten være publikumshøringer eller delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen/delstatsregjeringen. Den førstnevnte type kunne enten ha som formål at borgerne skal få innsyn i delstatsforsamlingens virksomhet, eller å uteske borgernes synspunkter på nye lover og reguleringer. Alle de som måtte ønske det vil kunne uttale seg under slike høringer. Også delstatsforsamlingens høringer med administrasjonen, som enten kan være av informativ karakter eller skje som følge av mulig myndighetsmisbruk, er offentlig og er dessuten gjenstand for stor interesse - dette særlig fra pressens side.
7. Canada
Under komiteens studiereise til Canada høsten 1994 ble komiteen orientert om Underhusets kontroll med den føderale statsforvaltningens myndighetsutøvelse. Et av kontrollmidlene i så måte er den uavhengige revisjon som gjennomføres av Office of the Auditor General (OAG) - tilsvarende den norske Riksrevisjonen. Dette kontoret rapporterer til Underhuset om regjeringens forvaltning av statens midler. The Public Accounts Committee i Underhuset skal se til at offentlige midler er nyttet i samsvar med formålet med bevilgningen samt på en forsvarlig økonomisk måte, og gjennomgår i den forbindelse OAGs rapporter. Komiteen avholder offentlige høringer, hvor også OAG er representert, og ved slike høringer vil ledelsen for den reviderte forvaltningsenhet være gjenstand for utspørring om de forhold som revisjonen har tatt opp. Etter at høringer er gjennomført rapporterer komiteen til Underhuset.
I møte med The Standing Committee on Procedure and House Affairs, hvis oppgaver til dels tilsvarer de konstitusjonelle oppgaver som er lagt til vår kontroll- og konstitusjonskomite, ble det opplyst at komitemøtene stort sett holdes for åpne dører, etter de samme prinsipper som gjelder for komiteens høringer. Åpne høringer holdes også under arbeidet i The Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs - slik at det f.eks. i forbindelse med ny kriminallovgivning holdes åpne høringer med advokater og tjenestemenn i departement og påtalemyndighet.
Undervedlegg 2: Tidligere behandling av spørsmålet om åpne høringer
Innspill fra enkeltrepresentanter
Representanten Hagen sendte 29. april 1977 et brev til Presidentskapet med forslag om en ny bestemmelse i forretningsorden, der det ble fremmet et konkret forslag til bestemmelse i forretningsordenen om komitehøringer. I forslaget het det at åpen høring skulle holdes såfremt 1/3 at komiteens medlemmer gikk inn for det. Forslaget syntes videre å legge til grunn at statsrådet skulle være forpliktet til å møte i komitehøring om det ble krevet. Reglementskomiteen av 1977 uttalte at komitehøringenes omgang og form burde tas opp til en nærmere vurdering ved en senere anledning, og forslaget fra Hagen ble ikke tatt opp - bl.a. under henvisning til at det innebar vidtgående endringer for embets- og tjenestemenn i staten og kunne ha betydelige virkninger også for privatpersoner. Det het at forslaget representerte endringer av stor prinsipiell rekkevidde for hele Stortinget og innføring av slike regler ville derfor kreve en grundig utredning.
Ved brev av 8. oktober 1982 til finanskomiteen skrev to av komiteens medlemmer (Hagen og Espelid) at det i budsjettprosedyren burde åpnes for at representanter for forskjellige organisasjoner og spesielle enkeltpersoner kan møte i komiteen og fremsette sine synspunkter og også bli møtt med spørsmål fra komiteen i åpent møte, dvs. at representanter for media og berørte organisasjoner gis adgang til å være tilstede og også referere fra møtet. Dette ville ikke være i strid med forretningsorden, all den tid komiteens egne drøftelser skulle holdes for lukkede dører. Komiteen fant ikke å kunne gi sin tilslutning til dette forslaget, men vedtok å oversende brevet til Presidentskapet til orientering. Presidentskapet tok brevet til etterretning.
Reglementskomiteen av 1983
Stortingets presidentskap avga 16. januar 1985 innstilling om endringer i Stortingets forretningsorden. Innstillingen var basert på reglementskomiteens innstilling som ble avgitt 5. juni 1984, og blant de spørsmål som ble vurdert var om det skulle innføres en ordning med åpne komitehøringer.
Reglementskomiteen vurderte først spørsmålet om det ville kreve endringer i forretningsorden for at en ordning med åpne høringer skulle innføres. Det ble her først fastslått at stortingskomiteenes møter ikke er åpne for andre enn komiteens egne medlemmer, dette følger av klar praksis helt fra 1814, en praksis som det blir konkludert med må ha rang av å være en sedvanerettsregel. Komitemedlemmene har heller ikke adgang til å referere fra møtene (i to spesielle tilfelle har vært skrevet stenografisk referat fra møtene), uten at hele komiteen samtykker i det enkelte tilfelle. Det ble likevel vist til at åpne høringer har vært holdt mens komiteer har vært ute på befaring.
Reglementskomiteen gjennomgikk deretter argumenter for og imot åpne høringer.
| - |
Det ble først vist til at åpne høringer kan bidra til å åpne en beslutningsprosess som nå er lukket. Offentligheten kan således få innsyn i hvordan pressgrupper påvirker og legger viktige premisser for beslutningene.- Åpne høringer vil kunne skaffe tilveie et bedre grunnlag for behandling av sakene. Høringer kan avdekke opplysninger som er lite kjent og kan bidra til å etterprøve synspunkter. Offentlighet kan således være et korrektiv mot feilaktige og ufullstendige opplysninger. |
| - |
Den informasjon som komiteen får gjennom lukkede høringer blir sjelden gjort offentlig kjent i den utstrekning det er ønskelig. |
| - |
Åpne høringer vil kunne stimulere den offentlige debatt om sakene og gi et bedre grunnlag for denne debatten. |
| - |
Åpne høringer vil kunne øke allmennhetens interesse for rikspolitikk og øke den interesse og forståelse for det som skjer i stortingskomiteene men også øke interessen for Stortingets øvrige arbeide. |
| - |
I og med at de reelle beslutninger ofte tas i komiteene er det naturlig at massemedias interesse knyttes opp til det som skjer der. |
| - |
Åpne høringer vil stille krav til komitemedlemmene og vil forutsette et bredere engasjement hos dem, og det vil også bli stilt større krav til dem som skal svare. |
Reglementskomiteen gjennomgikk deretter argumenter mot at det innføres en ordning med åpne høringer, bl.a.
| - |
at åpne høringer kan forstyrre den fortrolige atmosfære som nå preger komiteenes arbeide, og det kan bli vanskeligere å få til kompromissløsninger og enighet. |
| - |
Åpne høringer kan føre til at det blir kortere tid til saklige diskusjoner i komiteene, og komiteens arbeide kan bli forsinket. |
| - |
Noen av de personer som forklarer seg under høringene vil sannsynligvis ikke gi så fullstendige og uforbeholdne forklaringer under en åpen som under en lukket høring, hvilket vil bety dårligere informasjon til komiteen. |
| - |
Interesseorganisasjoner som allerede har stor innflytelse i samfunnet vil få enda større innflytelse ved åpne høringer. |
| - |
Det vil være vanskelig å unngå at komitemedlemmer gir uttrykk for meninger under en komitehøring. Dette vil binde opp standpunkter og forringe mulighet for omforente løsninger. |
| - |
Massemedias oppmerksomhet mot komiteene vil kunne bli konsentrert om komiteenes arbeid, og således føre til at det blir mindre interesse for plenumsdebattene i de saker hvor det har vært åpen høring. |
| - |
Selv om man setter som vilkår for åpen høring at alle medlemmer eller et flertall i komiteen må beslutte dette, vil det i praksis bli vanskelig å motsette seg ønsker om offentlighet under en komitehøring. |
Komiteen kom etter en samlet vurdering til at åpne komitehøringer ikke burde innføres, og at all den tid Presidentskapet sluttet seg til komiteens innstilling ble det som følge av reglementskomiteens arbeide ikke gjennomført endringer i forretningsorden på dette punkt. Reglementskomiteen uttalte likevel at komiteen kunne se positive sider ved en slik ordning, og komiteen ba derfor Presidentskapet om å finne en tjenlig form for videre utredning av de spørsmål som er knyttet til denne saken.
Blant disse spørsmål var etter komiteens mening:
| - |
bør det innføres en plikt for personer til å møte frem og svare etter innkalling fra en komite? |
| - |
bør komiteene fritt kunne holde åpne høringer eller bare i forbindelse med spesielle saker? |
| - |
hvordan bør åpne høringer organiseres? |
| - |
bør det åpnes adgang til å oppnevne ad hoc komiteer med eneste oppgave å holde høringer på et bestemt område? |
Presidentskapet ga som foran nevnt sin tilslutning til komiteens innstilling.
Reglementskomiteen av 1986
Den 6. februar 1986 oppnevnte Stortingets presidentskap en reglementskomite med 7 medlemmer til å utrede spørsmål om endringer i Stortingets forretningsorden. Komiteen avga innstilling 17. april 1989, og innstillingen er trykt som vedlegg til Innst.S.nr.232 (1988-1989).
Komiteen viste til at det er innarbeidet praksis og sedvane som går ut på at komitemøtene holdes for stengte dører også når det foregår høringer - unntatt når komiteene er ute på reiser. Reglementskomiteen klargjorde at utgangspunktet for dens vurderinger var at det ikke skulle være aktuelt å åpne komitemøtene i sin alminnelighet for offentligheten, slik at komiteens vurderinger var begrenset til om komitehøringer - mottakelse av muntlige forklaringer og opplysninger - kan foregå for åpne dører. Ingen av reglementskomiteens medlemmer mente at komitemøtene utenom høringene skulle være offentlige.
Komiteen ble delt i spørsmålet om det skal tillates med åpne høringer. Et flertall tok utgangspunkt i at det allerede har vært en viss praksis for at komitehøringer kan være åpne, dette ved komitereiser og befaringer. Under slike møter er det vanlig at massemedia og andre interesserte har fått være tilstede. Erfaringene med slike møter syntes etter flertallets oppfatning å ha vært positive. Flertallet fant således grunn til å stille spørsmål ved rimeligheten og hensiktsmessigheten av dette skillet mellom høringer i og utenfor stortingsbygningen.
Flertallet fant at gode grunner taler for at det gis anledning til offentlighet under komitehøringer:
| - |
åpne høringer vil øke borgernes innsyn i den politiske beslutningsprosessen og bl.a. føre til større klarhet når det gjelder myndigheters og interessegruppers påvirkning på komitearbeidet. |
| - |
åpne høringer vil stimulere den offentlige debatt og gi et bedre grunnlag for denne debatten. Dette kan føre til at opplysninger som har kommet frem ved komitehøringene blir korrigert og supplert, og gjennom dette vil komiteens og Stortingets beslutningsgrunnlag utvides og forbedres. |
| - |
allmennhetens forståelse for det viktige arbeid som drives i komiteene vil øke med åpne komitehøringer, også den alminnelige interesse for stortingsarbeide og rikspolitikken vil trolig bli fremmet. |
Med hensyn til de amerikanske erfaringer med åpne høringer uttalte dette flertallet at komitehøringene i Kongressen er et middel i forsøket på å øke Kongressens innflytelse på bekostning av administrasjonen. I nasjoner med parlamentarisk styresett vil dette være annerledes. Hos oss vil åpne høringer ha det formål å imøtekomme ønsker om større åpenhet i den politiske beslutningsprosessen. Flertallet foreslo derfor at det ble tatt inn en tilføyelse i forretningsorden som ville innebære at den enkelte komite kan beslutte at den enkelte høring kan holdes for åpne dører. Komiteen skulle kunne avgjøre dette med alminnelig flertall.
Til den bestemmelse som ble foreslått tilføyet forretningsordenen, ble det gitt følgende kommentarer:
Det skulle ikke fastsettes noen begrensning når det gjelder hvem som kan utspørres i en åpen høring. Dermed ville etter forslaget også statsråder kunne gjøres til gjenstand for slik høring.
Alle komitemedlemmer skulle ha rett til å stille spørsmål.
Det er bare selve høringen som skulle foregå for åpne dører, meningsutveksling mellom komitemedlemmer skulle fortsatt foregå for stengte dører. Det ble også forutsatt at komitemedlemmene er varsomme med å gi uttrykk for egne synspunkter når de stiller spørsmål.
Komiteene skulle bare kunne holde åpne høringer om spørsmål om saker som de har fått oversendt fra Stortinget eller Odelstinget.
At høringer skal foregå for åpne dører ble forutsatt å innebære at høringen vanligvis skal gjøres offentlig kjent på forhånd, og at massemedia og andre interesserte kan være tilstede under høringen. Dette forutsetter at åpne høringer foregår i lokaler med nødvendig plass og utstyr. Det ble forøvrig ikke foreslått nærmere regler om gjennomføringen av åpne høringer.
Det ble likevel understreket at ikke alle høringer bør være offentlige. Noen høringer må holdes lukket av hensyn til den fortrolige karakter av de opplysninger som gis komiteen. Det ble videre vist til sakkyndige representanter for organisasjoner/institusjoner eller andre personer som komiteen måtte ønske å høre, av ulike grunner vil unngå å komme i offentlighetens søkelys, og i noen tilfelle vil en komite ikke kunne vente å få fullstendige opplysninger uten at dørene holdes stengt under høringer. Videre vil alle høringer heller ikke ha offentlig interesse.
Etter flertallets oppfatning skulle en høring helt eller delvis kunne være åpen, f.eks. slik at når en høring har pågått en tid for åpne dører, kan komiteen beslutte at høringen skal fortsette for stengte dører. Komiteens forhandlinger om dette må også foregå for stengte dører.
Det ble fra flertallets side videre lagt til grunn at ingen komite etter gjeldende regler kan pålegge noen å møte frem og avgi forklaring for komiteen; dette gjelder også for statsråder. Det ble til dette uttalt at det trolig vil være nødvendig med en grunnlovsbestemmelse for å innebære slik myndighet for komiteene. Flertallet fant at det ikke var noen nødvendig sammenheng mellom åpne komitehøringer og plikt til å møte frem til høring, og det ble forutsatt at det fortsatt ikke skal være noen plikt for noen til å møte frem til komitehøring og svare på spørsmål. Med hensyn til statsrådenes opplysningsplikt ble det konkludert med at denne ikke behøver oppfylles muntlig og i åpent møte.
Mindretallet i komiteen (Alsaker) fant etter en samlet vurdering å gå imot forslaget om åpne komitehøringer. Dette ble begrunnet med at det er betenkelig om en slik arbeidsform i kontroversielle saker skulle trekke interessen bort fra behandlingen i Stortingets plenum, og det ble gitt uttrykk for at åpne høringer ledsaget av kommentarer og intervjuer fra de impliserte parter kan bli et spill for galleriet, hvor motsetninger forsterkes og utdypes i en tidlig fase av behandlingen. Det ble uttalt at dette kan svekke komiteens evne til å opptre som konfliktløser i vanskelige saker, og slike høringer kan dessuten bidra til å forlenge saksbehandlingen i komiteene.
Innst.S.nr.232 (1988-1989)
Reglementskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets presidentskap, og presidentskapets flertall fant i Innst.S.nr.232 (1988-1989), avgitt 1. juni 1989, ikke å kunne tilrå at det ble innført en ordning med åpne høringer som foreslått av et flertall i reglementskomiteen. Det ble i denne vurdering lagt vekt på at den politiske prosess i vårt parlamentariske system allerede foregår i full offentlighet, og åpne høringer vil neppe fremskaffe ytterligere opplysninger eller vurderinger av betydning for allmennheten. En eventuell øket interesse for stortingsarbeidet og sakenes innhold vil etter flertallets mening i beste fall være kortvarig. Det ble uttalt at forslaget retter seg mere mot formene for Stortingets arbeid enn mot realiteten i de saker som Stortinget får til behandling.
Flertallet i Presidentskapet la videre vekt på at åpne høringer vil innebære at møtene åpnes for pressen og at mediadekning i seg selv vil føre til at møtene endrer karakter. Komitehøringene er beregnet på å fremskaffe mest mulig saklig, objektiv og autoritativ informasjon til støtte for komiteenes arbeide, og saksbehandling. Flertallet anså det ikke hensiktsmessig om denne funksjon blir nedprioritert til fordel for de politiske markeringer som normalt vil fange oppmerksomheten i massemedia.
Med hensyn til forslaget om at åpne høringer skal være betinget av et flertallsvedtak i komiteen ble det uttalt at belastningen ved å motsette seg et forslag om åpne høringer kan være så stor at komitemedlemmene vil komme i en uønsket og presset situasjon. Det tilsvarende argument kan gjøres gjeldende overfor argumentet om at ingen er forpliktet til å møte frem til en høring. Belastningen på embets- og tjenestemenn som ikke selv har valgt en politisk rolle, og som måtte ønske å avslå å møte, må antas å kunne bli betydelig.
Mindretallet i presidentskapet (Steen og Verdal) understreket at det er en klar sammenheng mellom demokratiets vitalitet på den ene side og graden av åpenhet mellom folk og styrende organer på den annen side. Det ble i tilknytning til dette anført at argumentene mot åpne høringer i stor grad har vært de samme som har blitt hevdet imot forslag om større åpenhet på andre områder av samfunnslivet og den offentlige forvaltning, f.eks. i debatten om offentlighetsloven. Å avvise forslaget fra reglementskomiteens flertall om avgrenset adgang til åpne høringer ville etter mindretallets oppfatning være å gå på tvers av en generell og gledelig tendens til større åpenhet og adgang til innsyn i beslutningsprosessene. Det ble videre anført at det under komiteens behandling av sakene ofte blir gitt viktig informasjon av betydning for vurderinger og konklusjoner - informasjon som ikke alltid blir formidlet videre til allmennheten. Mindretallet kunne ikke se noen grunner til at allmennheten ikke skal ha adgang til slik informasjon, og kunne heller ikke se at økt informasjon til allmennheten vil skade saksbehandlingen. Det ble videre uttalt at en ikke skal se bort fra muligheten av at åpne høringer i en viss utstrekning kan bidra til å styrke kontakten mellom velgerne og de valgte, og dermed øke interessen for arbeidet i Stortinget.
Det ble videre sagt at det ikke kan være noen reell innvending mot forslaget at det vil innebære at høringene åpnes for pressen, da mindretallet minnet om at det er mediene som i vårt system er de viktigste bærere av prinsippet om informasjonsfrihet. Det ble også vist til at all erfaring synes å vise at sakligheten og objektiviteten er best tjent med en mest mulig åpen behandling av sakene. Mindretallet viste forøvrig til den begrunnelse som var gitt fra reglementskomiteens flertall.
Ved Stortingsbehandlingen av denne innstillingen ble forslaget om åpne høringer forkastet med 54 mot 71 stemmer.