Brev av 26. september 1996 til Stortingets finanskomité v/ Gudmund Restad fra Det kongelige finans- og tolldepartement.

Forslag fra stortingsrepresentantene Harald Ellefsen, Erna Solberg og Tore A Liltved framsatt i Dok.nr.8:81 og Dok.nr.8:82

       Jeg viser til brev av 10. september 1996 fra Stortingets finanskomité. I tillegg til ovennevnte dokumenter, fulgte vedlagt en uttalelse fra Maskinentreprenørenes Forbunds landsmøte i Bergen 31. mai - 2. juni 1996. Komiteen har vedtatt å avgi innstilling 10. oktober og har derfor bedt om finansministerens uttalelse og snarlige svar. Jeg viser også til mitt brev av i dag til finanskomiteen om forslag framsatt i Dok.nr.8:99.

       I Dok.nr.8:81 er det framsatt følgende forslag til endringer av lov om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende med tilhørende forskrift:

       I Dok.nr.8:82 er det fremmet forslag til lovvedtak; slik at ordningen utvides til å omfatte renholdstjenester. Vedtaket er foreslått gjennomført ved å tilføye et nytt pkt. 3 om renhold i lovens § 2. Nevnte bestemmelse gir en opplisting over de tjenesteområdene som i dag omfattes av ordningen.

       I vedlagte uttalelse fra Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) fremgår det at de anser de bestemmelsene i merverdiavgiftsloven som angår fritak og refusjon i forbindelse med arbeid for offentlige etater for kompliserte. MEF har derfor foreslått at private bedrifter kan fakturere alle sine varer og tjenester med merverdiavgift, og at de offentlige etater i ettertid selv søker refusjon for det merverdiavgiftsbeløp som etter merverdiavgiftsloven ikke skal belastes offentlige etater.

Til de enkelte forslagene

1. Utvide ordningen slik at det gis generell momskompensasjon, eventuelt utvide kompensasjonsordningen til å omfatte renholdstjenester. (Dok.nr.8:81 - forslag nr. 1 og Dok.nr.8:82.)

       Stortinget har vedtatt en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Ordningen omfatter kommuners og fylkeskommuners anskaffelser av avgiftspliktige tjenester fra registrerte næringsdrivende innen sektorene vaskeri og renseri samt bygg og anlegg.

       Hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke den konkurransevridningen som kan oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet fordi kommuner og fylkeskommuner kan ha en økonomisk fordel av å utføre visse tjenester selv istedenfor å kjøpe tjenester fra private næringsdrivende. Konkurransevridning mellom offentlig og privat sektor kan bare oppstå der offentlig sektor som følge av merverdiavgiftssystemet har valt å utføre tjenester i egenregi istedenfor å kjøpe tjenesten fra private næringsdrivende. For de tilfeller hvor offentlig virksomhet uansett vil kjøpe tjenester fra private næringsdrivende vil ikke merverdiavgiftssystemet gi opphav til konkurransevridning. Å inkludere tjenesteområder som det offentlige likevel kjøper av private næringsdrivende under kompensasjonsordningen har derfor liten mening, fordi det for disse tjenestenes vedkommende ikke foreligger konkurransevridning.

       Det må generelt pekes på at denne typen særordning innenfor merverdiavgiftsområdet vil være byråkratisk og administrativ byrdefull. Det tilsier at det må være et overordnet mål at ordningen ikke omfatter flere områder enn de hvor det er påvist at konkurransevridning vil kunne oppstå.

       Finansdepartementet ga i forberedelsene til arbeidet med kompensasjonsordningen en arbeidsgruppe i oppgave å kartlegge omfanget av egenregivirksomheten i kommunal sektor. Resultatet av gruppens arbeid, jf. rapport av 30. september 1994, var at kommunal og fylkeskommunal egenregivirksomhet var størst innen tjenesteområdene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg. På det grunnlag ble det fremmet forslag om at ordningen skulle omfatte disse områdene.

       Finansdepartementet antar på denne bakgrunn, samt under henvisning til den nylige behandlingen av denne saken i Stortinget, hvor renhold ble tatt ut, at kompensasjonsordningen ikke bør endres nå.

2. Nye regler for budsjettering i statlig sektor, f.eks nettobudsjettering. (Dok.nr.8:81 - forslag nr 2)

       Den potensielle konkurransevridningen i statlig sektor som følge av merverdiavgiftssystemet, er prinsipielt av samme type som for kommunene, men omfanget av egenproduksjonen som ville være avgiftspliktig ved anskaffelse fra private er mindre. For å motvirke konkurransevridning mellom statlig og privat sektor ble det tidlig på 1970-tallet gitt en instruks om at offentlige institusjoner skal se bort fra merverdiavgiften ved valget mellom anskaffelser og egenarbeid.

       Dagens ordning i statlig sektor er basert på såkalt bruttobudsjettering, det vil si at utgiftsføringen inkluderer merverdiavgift og særavgifter. Nettobudsjettering, på den annen side, kan innebære at en budsjetterer og avregner sine utgifter eksklusive merverdiavgift.

       Når det gjelder forslaget om nettobudsjettering i statlig sektor, har dette vært vurdert tidligere. En slik omlegging vil være relativt komplisert, og vil kreve betydelige administrative ressurser. Dersom en slik omlegging skal gjennomføres, bør det derfor etter Finansdepartementets oppfatning påvises at konkurransevridningsproblemet faktisk har et stort omfang, og at dette kan reduseres/elimineres gjennom en nettobudsjetteringsordning. Videre at gevinstene er større enn de som i dag følger av å benytte et system for bruttobudsjettering.

       I denne sammenheng er jeg spesielt bedt om å kommentere det som fremkommer i en vedlagt uttalelse fra Maskinentreprenørenes Forbunds landsmøte i år. Forbundet gir uttrykk for misnøye med en fritaksordning innenfor merverdiavgiftsregelverket som gjelder visse tjenester ved bygging av offentlig veg og baneanlegg. Fritaket fram av § 16 nr. 12 i merverdiavgiftsloven.

       Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) påpeker at det foreligger ulike oppfatninger av hvilke tjenester som kan leveres avgiftsfritt fra entreprenører ved bygging av offentlig veg etter denne bestemmelsen.

       MEF anser bestemmelsene for kompliserte. MEF har derfor foreslått at private bedrifter kan fakturere alle sine varer og tjenester med merverdiavgift, og at de offentlige etater i ettertid selv søker refusjon for det merverdiavgiftsbeløp som etter merverdiavgiftsloven ikke skal belastes offentlige etater.

       Finansdepartementet har overfor MEF tidligere i år uttalt at departementet er kjent med den problemstillingen som er reist og at dette vil bli vurdert i forbindelse med departementets pågående arbeid med å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.

       Departementet vil påpeke at nevnte fritaksordning ble etablert nettopp for å motvirke mulig konkurransevridning på grunn av merverdiavgiften. Departementet vurderte for tiden flere sider ved merverdiavgiftssystemet, blant annet utformingen av eksisterende fritaksordninger. De problemstillinger MEF er opptatt av, vil naturlig være en del av dette arbeidet.

3. Endring av forskriften, slik at kompensasjonene ytes direkte til den enkelte etat i kommunen og at det foretas en raskere tilbakebetaling eventuelt kombinert med rente. (Dok.nr.8:81 - forslag nr 3.)

       Det er foreslått at forskriftene endres slik at kommunale etater kan motta kompensasjonsbeløpene direkte, istedenfor at det samlede kompensasjonsbeløp godskrives kommunen som helhet. Videre er det fremmet forslag om at perioden fra faktura betales til kompensasjonen utbetales kortes ned, eventuelt at dette kombineres med rentekompensasjon.

       Kommunen er et eget rettssubjekt. Institusjoner fullt ut eiet av kommunen er ikke egne rettssubjekter, men en del av kommunen. Dersom kommunen investerer i nyanlegg eller vedlikeholder eksisterende anlegg er det kommunen som opparbeider kompensasjonskrav. Slike krav vil være knyttet til ulike anlegg i kommunens eie.

       Kompensasjonen som ytes kommuner representerer en merutgift for staten. For å utligne for denne merutgiften, har Stortinget vedtatt at kommunene selv skal finansiere ordningen. Slik ordningen er vedtatt finansiert, vil kommunesektoren samlet belastes utgiftene, uavhengig av omfanget av ordningen.

       Når det gjelder den del av forskriften som omhandler administrative rutiner, er symmetri vektlagt. Dette innebærer at når det er « kommunene » som finansierer ordningen, så vil det også være « kommunene » som er debitor for kompensasjonsbeløpet. Tilsvarende skjer utbetaling av kompensasjonsbeløpet i samme periode som kommunen bidrar til finansieringen av ordningen.

       Kommunal- og arbeidsdepartementet gir forskrifter om budsjettering og regnskapsføring i kommuner. Dersom det er et krav om at budsjettering og regnskapsføring skal skje på bestemte måter, måtte dette uttrykkes gjennom disse forskriftene.

       I forskrift er det angitt at kompensasjonsbeløpet skal inntektsføres samme sted som rammetilskuddet. Beløpet vil da være en motpost til den nedgang i rammetilskuddet som ordningen medfører. Kommunen står imidlertid fritt til selv å godskrive de enkelte institusjonene med hele eller deler av kompensasjonsbeløpet. De har imidlertid ingen plikt til å godskrive institusjonene for bestemte beløp. om kompensasjonsbeløpet ble godskrevet institusjonene direkte, måtte like fullt institusjonene bidratt til å finansiere kommunens bidrag til finansiering av ordningen. I praksis ville dette normalt skje ved at institusjonens ramme i budsjettet ble redusert tilsvarende kompensasjonsbeløpet. Realitetene ville da blitt de samme som med dagens ordning, men da ut fra et mer detaljert regelverk fra statlig side overfor kommunene. Forskjellen ville være knyttet til at det generelt ikke vil være noe én til én forhold mellom det den enkelte kommune krever i kompensasjon og reduksjonen i kommunens rammetilskudd. Det er viktig at kommunale budsjetter og regnskaper i størst mulig grad avspeiler de økonomiske realiteter. Realitetene er at ordningen ikke innebærer at kommunene finansielt sett blir styrket, og at budsjett- og regnskapsreglene er tilpasset dette.

       Ved at utbetalingen av kompensasjonsbeløpet og kommunens bidrag til finansieringen av ordningen skjer til samme tid, innebærer dette at ordningen ikke medfører noe rentetap verken for staten, kommunene eller private tilbydere. Dersom kompensasjonstidspunktet framskyndes i tid vil det oppstå et rentetap for staten, siden finansieringen av ordningen vil skje det påfølgende år. Statens rentetap kan imidlertid tenkes utlignet gjennomkommunenes finansiering av ordningen. Velges en slik løsning påføres kommunesektoren et rentetap som vil medføre at kommunesektoren finansielt vil komme svekket ut av ordningen. På den annen side innebærer rentedifferansen at ordningen ikke fullt ut kompenseres for merverdiavgiftsbelastningen, men dette må antas å være et marginalt problem.

       Jeg vil etter dette understreke at ved den ordningen som er etablert, får kommunene en reell mulighet til å velge mellom egenregiutførelse og kjøp fra private på de områder ordningen omfatter. Måten kommunene samlet bidrar til finansieringen av ordningen har nøytralisert kommunenes valg mellom egenregivirksomhet og kjøp fra private.

       Jeg tilrår etter dette at forslagene ikke blir tatt til følge.