Proposisjonen gjeld forslag til fullmakt for statleg opplåning i 1997. Proposisjonen er utarbeidd på grunnlag av føresetnadene i statsbudsjettet 1997.
Tabell 1.1 viser nokre av hovudpostane bak statens finansieringsbehov i 1996 og 1997:
Tabell 1.1 Statens lånebehov i 1996 og 1997. 1 Mill. kroner
| |
|
Overslag |
Stats- |
| |
|
over |
budsjettet |
| |
|
rekneskapen |
1997 |
| |
|
1996 |
| A |
Statsbudsjettets overskot før overføring |
| |
til Statens petroleumsfond |
37.857 |
40.867 |
| B |
Overført til Statens petroleumsfond |
63.730 |
65.091 |
| C |
Oljekorrigert overskot (A-B) |
- 25.873 |
- 24.224 |
| D |
Overført frå Statens petroleumsfond |
25.873 |
24.224 |
| E |
Overskot før lånetransaksjonar (C+D) |
0 |
0 |
| F |
Utlån til statsbankane, andre utlån, |
| |
aksjeteikning m.m., netto |
- 2.139 |
11.362 |
| G |
Statens netto lånebehov (F-E) |
- 2.139 |
11.362 |
| H |
Gjeldsavdrag innanlands2 |
31.414 |
3.382 |
| I |
Gjeldsavdrag utanlands3 |
14.970 |
24.200 |
| J |
Samla finansieringsbehov som skal dekkjast |
| |
med trekk på kontantbehaldninga og |
| |
ved låneopptak (G+H+I) |
44.245 |
38.944 |
| 2 |
Dette gjeld avdrag på langsiktige statslån, avdragsbetalingar på kortsiktige lån er ikkje inkludert. |
| 3 |
Alle utanlandslån er langsiktige.
|
Statsbudsjettet for 1997, jf. St.prp. nr. 1 (1996-1997), er gjort opp med eit overskot på 40,9 mrd. kroner før overføringar til Statens petroleumsfond. Dette beløpet er i sin heilskap foreslått avsett i petroleumsfondet. Ein netto auke i utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre m.m. på 11,3 mrd. kroner, saman med avdrag på langsiktig gjeld på 27,6 mrd. kroner, gjer at staten har eit brutto finansieringsbehov på 38,9 mrd. kroner i 1997. Dette lånebehovet vil bli dekt dels ved nye låneopptak og dels ved trekk på kontantbehaldninga.
Etter gjeldande opplegg for Statens petroleumsfond skal overføringar frå fondet dekkje det oljekorrigerte underskotet i statsbudsjettet, jf. m.a. omtale i Revidert nasjonabudsjett 1996. Avdrag på statens gjeld og utlån til statsbankane m.v. skal dekkjast ved trekk på kontantbehaldninga eller ved nye låneopptak. Overskotet på statsbudsjettet i åra framover vil såleis ikkje gje grunnlag for ein reduksjon i statens gjeld.
Nivået i statskassens bruttogjeld har sidan 1993 vore om lag uendra. Ved utgangen av 1995 utgjorde statsgjelda i alt 294 mrd. kroner, medan fordringane utanom aksjar og innskot, forskot og mellomrekneskap med ordinære rekneskapsførarar og andre utgjorde 283 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassen netto gjeld på 11 mrd. kroner. Når ein reknar med aksjar og innskot, herunder kapitalinnskot i forretningsdrifta, utgjorde statskassens netto finansielle fordringar ved utgangen av 1995 om lag 147 mrd. kroner (verdiane er rekna på grunnlag av bokførde verdiar).
Tabell 1.2 gjev ei oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som i utgangspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån:
Tabell 1.2 Samansetjing av statsgjelda. Mill. kroner
| |
31.12.1995 |
30.09.1996 |
| Langsiktige lån (inkl. spareobligasjonar, |
| grunnkjøpsobligasjonar og langsiktige |
| kontolån1 |
156.956 |
150.769 |
| Kortsiktige marknadspapir |
| (statssertifikat o.l.) |
40.501 |
46.301 |
| Andre kortsiktige lån (kontolån) |
34.849 |
56.978 |
| Innanlandsk statsgjeld i alt2 |
232.306 |
254.048 |
| Utanlandsk statsgjeld3 |
61.409 |
52.156 |
| Statsgjeld i alt |
293.715 |
306.204 |
| Memo: Kontantbehaldning4 |
92.777 |
109.997 |
| Utlån til statsbankane |
152.927 |
148.333 |
| 1 |
Lån med lengre løpetid enn 1 år. |
| 2 |
Ekskl. skyldnader på inneståande fondsmidlar |
| 3 |
Omsyn tatt til valutabyteavtalar. |
| 4 |
Ekskl. Statens petroleumsfond og Statens petroleumsforsikringsfond.
|
Statens kontantbehaldning justert for Statens petroleumsfond og Statens petroleumsforsikringsfond var 92,8 mrd. kroner ved årsskiftet 1995/96. Det var om lag 19 mrd. kroner høgare enn eitt år tidlegare. Nivået ved utgangen av september 1996 på om lag 110 mrd. kroner må sjåast i samanheng med avsetjinga i petroleumsfondet. Etter overslaga på rekneskapen for 1996, jf. Nasjonalbudsjettet 1997, vil ein i inneverende år setja av rundt 38 mrd. kroner netto. Oppbygging av avsetninga til fondet skjer gradvis gjennom året. Dette verkar til å auke kontantbehaldninga gjennom året fram til at avsetjinga konkret skjer 31. desember ved ei overføring frå kontanbehaldninga til petroleumsfondet. Sjølv etter denne overføringa ved årsskiftet vil kontantbehaldninga vere større enn det staten isolert treng for sitt transaksjonsbehov. Det kan derfor vere rom for å redusere denne, jf. likevel omtalen nedanfor.
Statens opplåning blir innpassa i den pengepolitiske styringa, og ein må m.a. også ta omsyn til utviklinga i kapitalbalansen overfor utlandet og storleiken på valutareservane. Såleis har staten i periodar lånt i utlandet for å styrkje valutareservane og i periodar lånt meir enn naudsynt innanlands for å trekkje inn likviditet frå marknaden.
I den pengepolitiske styringa tek ein normalt det utgangspunktet at statens inn- og utbetalingar (medrekna lånetransaksjonar) skal vere i balanse, dvs. ikkje påverke publikums likviditet. Overskot på statsbudsjettet vil isolert sett redusere publikums likviditet, men når Noregs Bank kjøper utanlandsk valuta for å byggje opp reservar for avsetninga til Statens petroleumsfond, tilfører banken likviditet svarande til overskotet før avsetningar til petroleumsfondet. Sidan statsbudsjettet inneheld postar som ikkje påverkar publikums likviditet, må ein korrigere for desse. I 1997 er slike inntektspostar større enn tilsvarande utgiftspostar, og ein vil etter dagens opplegg måtte låne ekstra for å dra inn denne likviditeten. På den andre sida vil avdrag på statens utanlandslån ikkje tilføre publikum likviditet. Sidan avdraga på utanlandslåna i 1997 (24,2 mrd. kroner) er mykje større enn netto inntektspostar utan likviditetsverknad « over streken », vil ein under eit likvitetsnøytralt opplegg dekkje ein god del av finansieringsbehovet på 38,9 mrd. kroner med trekk på kontantbehaldninga. Utviklinga kan likevel endre dette bildet mykje, spesielt gjeld det utviklinga i valutamarknaden.
Utviklinga i valuta-, penge- og kredittmarknadene har vist at det er ønskjeleg å ha rommelege fullmakter slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunnen ber ein om, på linje med opplegget for inneverande og tidlegare år, fullmakt for opptak av langsiktige lån som er større enn brutto lånebehov i 1997.
Tabell 1.3 gir ei samla oversikt over status for dei gjeldande lånefullmaktene og forslag til fullmakter for 1997:
Tabell 1.3 Gjeldande fullmakter for opptak av statslån og forslag til fullmakter for 1997. Mill. kroner
| |
|
|
|
Forslag |
| |
Gjeldande |
Status |
Status |
til |
| |
fullmakt |
30/9-96 |
30/9-96 |
fullmakt |
| |
for 1996 |
Brukt |
Ubrukt |
for 1997 |
| Langsiktige innanlandske lån1, |
| nye lån |
60.000 |
24.700 |
35.300 |
50.000 |
| Lån i utlandet, nye lån |
10.000 |
0 |
10.000 |
10.000 |
| Grunnkjøpsobligasjonslån, |
| samla uteståande2 |
3.400 |
3.322 |
78 |
3.400 |
| Kortsiktige lån, samla uteståande: |
| - kortsiktige marknadspapir3 |
100.000 |
46.301 |
53.699 |
100.000 |
| - Andre kortsiktige lån |
70.000 |
56.978 |
13.022 |
90.000 |
| 1 |
Inkl. langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet. |
| 2 |
Fullmakta gjeld kumulert utferding av obligasjonar sidan ordninga vart innført, jf. avsnitt 2.2. |
| 3 |
Inkl. kortsiktige kontolån frå Folketrygdfondet m.m.
|
Fullmakta for opptak av nye langsiktige innanlandske og utanlandske statslån blir foreslått sett til 50.000 mill. og 10.000 mill. kroner, høvesvis. Fullmakta for uteståande lån i form av kortsiktige marknadspapir, herunder statssertifikat, blir foreslått halden uendra på 100.000 mill. kroner, og fullmakta for samla uteståande av andre kortsiktige lån blir foreslått auka til 90.000 mill. kroner. På bakgrunn av at det no berrre kan utferdast grunnkjøpsobligasjonar for oppgjer som er avtalte før utgangen av 1991, og det er rom under eksisterande ramme for å utferde nye obligasjonar, blir fullmakta for uteståande grunnkjøpsobligasjonar foreslått halden uendra på 3.400 mill. kroner.
Målsettinga for statens gjeldsforvaltning er å oppnå så låge lånekostnader som mogeleg når ein tek omsyn til dei bindingane som følgjer av den pengepolitiske tilpassinga. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til risikoen.
I forvaltninga av innanlandsk statsgjeld står ein i hovudsak overfor to typar av risiko: Refinansieringsrisiko og renterisiko. Refinansieringsrisikoen heng saman med løpetida på statens opplåning. Dess kortare løpetid, dess hyppigare refinansiering og følgjeleg større refinansieringsrisiko. Renterisikoen avheng av rentebindinga. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding, dess mindre blir dei nominelle rentebetalingane påverka av endringar i marknadsrentene, alt anna likt. Dersom ein gjeldsportefølje har lang gjennomsnittleg rentebinding, vil lånekostnadene ved eit fall i marknadsrentene bli høgare enn ved en alternativ strategi med kort rentebinding, og omvendt.
I prinsippet skulle det gjennom bruk av ulike marknadsinstrument (bl.a. flyterentelån og derivatinstrument) vere mogeleg å velje rentebinding uavhengig av løpetid. For innanlandsgjelda eksisterer det ikkje tilstrekkeleg store eller godt nok fungerande marknader til at ein slik separasjon er mogleg i praksis, og omsynet til løpetid og rentebinding må følgjeleg vurderast samla.
Renterisikoen blir ofte uttrykt ved omgrepet « durasjon » eller « modifisert durasjon », jf. boks 1.1 i proposisjonen. Durasjon gjev eit meir presist uttrykk for renteeksponeringa enn det omgrepet rentebinding gjev. Modifisert durasjon gjev eit direkte uttrykk for kor mange prosent marknadsverdien av f.eks. ein obligasjon endrar seg med når marknadssrentene endrar seg med eitt prosentpoeng.
Val av rentebinding og durasjon er viktig for den lånekostnaden staten oppnår. Den samansetjinga av statsgjelda som gjev lågast risiko, vil ikkje nødvendigvis vere den same som den som gjev lågast lånekostnad. Val av rentebinding og durasjon vil såleis i prinsippet innebere ein avveging mellom lånekostnad og risiko. I vurderinga legg Finansdepartementet bl.a. vekt på følgjande forhold:
| - |
Statens renteberande gjeld er om lag like stor som statens renteberande fordringar. Dess mindre skilnad det er i gjennomsnittlig durasjon mellom gjelds- og fordringssida, dess mindre vil den samla renterisikoen for staten i prinsippet vere. Ved utgangen av 1995 kan durasjonen på statens renteberande aktiva reknast til omkring 1 (år). Isolert sett talar dette for ein relativt kort durasjon på gjelda. |
| - |
Kortsiktig opplåning gjev som nemnt ovanfor ein større refinansieringsrisiko enn langsiktig opplåning. Dette er eit argument mot einsidig satsing på kortsiktig opplåning. |
| - |
Etterspørsel og tilbod i ulike løpetids- eller durasjonssegment i kapitalmarknaden synest i nokon grad å vere uavhengige av kvarandre. Konsentrerer ein opplåning om ein type opplåning, vil dette trekkje renta opp i det aktuelle segmentet, utan at renta treng å gå tilsvarande opp i andre. For staten, som ein stor lånetaker i den innanlandske marknaden, er det derfor truleg at ei spreiing av opplåninga på ulike løpetider vil redusere samla lånekostnader som følgje av ei betre utnytting av kapitaltilbodet i dei ulike marknadssegmenta. Spreier ein opplåninga jamt over rentekurva med m.a. likvide lån i både 5 og 10 årssegmentet, vil det gjennomsnittlege durasjonen liggje rundt 3-31/2 (år). |
| - |
Det er vanleg å rekne med at premien for lang løpetid er høgare for ein mindre kredittverdig låntakar enn for ein låntakar det ikkje knyter seg nokon risiko til. Sett i forhold til andre låntakarar vil staten som den risikofrie låntakaren, derfor oppnå relativt sett gunstigare lånevilkår i den langsiktige marknaden enn i den kortsiktige marknaden. |
| - |
Likvide statspapir blir gjerne rekna som risikofrie referanselån i marknaden. Eksistensen av slike statspapir er viktig for at finansmarknadene skal fungere på ein god og effektiv måte. Spesielt synest det gunstig at staten tilbyr obligasjonar i den lengre delen av marknaden, og ein har derfor dei siste åra lagt ut lån med inntil 10/11 års løpetid. Ved sida av at utviklinga av effektive finansmarknader har positive samfunnsøkonomiske verknader, vil dette også kunne føre til lågare lånekostnader for staten. |
| - |
Som ein stor og dominerande aktør i økonomien og med ansvar for den økonomiske politikken, er det ikkje opplagt at staten skal vere villig til å betale for å bli kvitt alle typar risiko. |
Ut frå den vurderinga at staten bør leggje vesentleg vekt på å minimere lånekostnadene, tenkjer departementet i hovudsak å føre vidare den strategien ein dag har for opplåninga, dvs. å etablere likvide referanselån i fleire løpetidssegment i både den kortsiktige og den langsiktige marknaden. På denne bakgrunnen legg ein opp til å halde gjennomsnittleg durasjon på statens marknadslån i området 2-3 1/2 (år). Ved utgangen av første halvår 1996 var durasjonen på denne delen av statsgjelda 3,4 (år). Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, bl.a. som følgje av at gamle lån forfell og nye (lengre) lån blir bygde opp. Eventuelle tiltak for å motverke slike naturlege fluktuasjonar kan gje vesentlege meirkostnader. Det ovannemnde intervallet må derfor oppfattast som ei målsone som ein styrer mot, og ikkje som grenseverdiar som automatisk utløyser tiltak.
Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld under eitt, har i overkant av 60 % av gjelda langsiktig rentevinding, medan resten er kortsiktige lån eller flyterentelån der renta blir justert i takt med utviklinga i rentenivået i marknaden. Flyterentelån har staten berre i utanlandsk valuta. Ved utgangen av 3. kvartal var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandske marknaden om lag 7,4 %, medan gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med om lag like lang rentebinding låg på rundt 6,1 %. For statens langsiktige obligasjonslån i den innanlandske marknaden låg gjennomsnittsrenta på om lag 8,2 %, medan den motsvarande renta i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på omkring 6,3 %. Dette reflekterer at størstedelen av dei langsiktige innanlandslåna vart tatt opp på tidspunkt med gjennomgåande høgare rentenivå enn dagens nivå.
Etter samordninga med Noregs Banks valutareservar frå 1. januar 1995 motsvarer valuta- og renteeksponeringa til statens utanlandsgjeld eksponeringa for den delen av valutareservane som er sett av til å sikre (immunisere) statens gjeld. Det er derfor naturleg å sjå kostnadene ved statens utanlandsgjeld i sammenheng med avkastninga på immuniseringsporteføljen etter denne samordninga, jf. omtalen i lånefullmaktsproposisjonen for 1996. St.prp. nr. 14 (1995-1996).
Det er i proposisjonen gjort nærare greie for framlegget til fullmakten for statlege låneopptak i 1997, om samordninga av statens utanlandsgjeld og Noregs Banks valutareservar - og om innkrevingssamarbeidet mellom Norges Bank og bankane i andre land.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Signe Øye, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord og representanten Stephen Bråthen, viser til at statens bruttofinansieringsbehov i 1997 anslås til 38,9 mrd. kroner, som departementet i hovedsak foreslås lånefinansiert. Statens netto lånebehov i 1997 er anslått til 11,4 mrd. kroner. Samtidig blir statsbudsjettet ifølge Nasjonalbudsjettet for 1997 gjort opp med et overskudd på 40,9 mrd. kroner, ved en oljeprisforutsetning på 115 kr/fat. Dette overskuddet foreslår Regjeringen avsatt i sin helhet til petroleumsfondet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, vil i denne forbindelse vise til Innst.O.nr.32 (1989-1990) Statens Petroleumsfond hvor forholdet mellom budsjettoverskudd og statens finansieringsbehov er drøftet. Det omstridte punkt angikk hvor stor andel av statens lånebehov som kunne dekkes inn gjennom petroleumsfondet. Ifølge komitéinnstillingen kunne inntil halvparten av statens netto lånebehov dekkes ved trekk på fondet. Flertallet viser til følgende merknad fra komiteen i Innst.O.nr.32 (1989-1990):
|
« Komiteen mener at så langt det er midler på fondet skal disse overføres til statsbudsjettet i den utstrekning som er nødvendig for å dekke et eventuelt underskudd. Overføringen skal dekke underskudd før lånetransaksjoner. I tillegg bør, dersom fondets stilling gir rom for det, inntil halvparten av det resterende netto lånebehov for staten kunne dekkes ved trekk på fondet. » |
Flertallet mener at med så store overskudd på statsbudsjettet som det er budsjettert med for 1997 burde departementet hatt en drøfting av dette spørsmål i forhold til finansiering av statens netto lånebehov. Dessuten ville det vært naturlig å foreta en vurdering og begrunnelse for hvorfor ikke en viss del av netto lånebehov kan dekkes inn ved trekk på petroleumsfondet. Videre anmerket flertallet i forbindelse med Innst.O.nr.32 (1989-1990) at forholdet mellom petroleumsfondet og statsbankfinansiering skulle vurderes nærmere etter noen års erfaring.
Flertallet viser til departementets svar på brev fra Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe datert 25. november 1996 hvor det opplyses at spørsmålet om i hvilken utstrekning petroleumsfondet bør finansiere statens netto lånebehov tidligst kan vurderes i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1997. Flertallet imøteser en slik gjennomgang for avklaring av de framtidige retningslinjer knyttet til inndekning av statens netto lånebehov.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse kan ikke se at Regjeringa har behov for alle de fullmakter den ber om i St.prp. nr. 18. Når statens lånebehov oppgis til 38,9 mrd. kroner og planlagt overføring til Oljefondet er 40,9 mrd. kroner, betyr det etter dette medlems oppfatning at en slik lånefullmakt er unødvendig. Men hvis denne fullmakta gis, oppnår Regjeringa for det ene at den fremdeles med rette kan snakke om at staten må ta opp nye lån. For det andre, som har langt større betydning, oppnår Regjeringa stor finansiell og politisk handlefrihet når det gjelder hvor den skal plassere den statlige delen av neste års kapitaleksport fra Norge. Dette medlem viser til at Regjeringa planlegger en samla kapitaleksport fra Norge på om lag 65 mrd. kroner i 1997, og at statens andel er nær to tredjedeler av dette. Dette medlem vil ikke gi støtte til denne kapitaleksportpolitikken, og vil derfor stemme mot de fullmakter Regjeringen ber om i forslag til vedtak I og V.
Langsiktige utenlanske lån
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, slutter seg til forslag til vedtak I.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til merknad foran og vil stemme mot vedtak I.
Grunnkjøpsobligasjoner
Komiteen slutter seg til forslag til vedtak I og II.
Kortsiktige lån
Komiteen slutter seg til forslag til vedtak III.
Andre langsiktige lån
Komiteen slutter seg til forslag til vedtak IV.
Nye lån i utlandet
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, slutter seg til forslag til vedtak V.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til merknad foran og vil stemme mot vedtak V.
Komiteen viser til proposisjonen og til det som står framanfor og rår Stortinget til å gjere slikt
vedtak:
I.
Finansdepartementet får fullmakt til å ta opp nye langsiktige innanlandske statslån til eit beløp av 50.000 mill. kroner i 1997.
II.
Finansdepartementet får fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar i 1997 for oppgjer som vart avtalte før 31. desember 1991 innanfor den gitte fullmakta på 3.400 mill. kroner.
III.
Finansdepartementet si fullmakt til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir halden uendra på 100.000 mill. kroner.
IV.
Finansdepartementet si fullmakt til å ha uteståande andre kortsiktige lån blir sett til 90.000 mill. kroner.
V.
Finansdepartementet får fullmakt til å ta opp nye lån i utlandet i 1997 til eit beløp motsvarande 10.000 mill. kroner utrekna på grunnlag av valutakursane pr. 30. september 1996.
|
Oslo, i finanskomiteen, den 28. november 1996.
|
| Bjørnar Olsen, |
Eilef A Meland, |
Per-Kristian Foss, |
| leiar. |
ordførar. |
sekretær. |