Regjeringen ber i proposisjonen Stortinget om samtykke til ratifikasjon av en samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom de land som er parter i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen på den ene siden og Island og Norge på den andre om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser.
Kapittel 1 i proposisjonen inneholder innledning og sammendrag. I kapittel 2 blir det gjort nærmere rede for samarbeidsavtalen, herunder forhandlingene som førte fram til avtalen, avtalens innhold, institusjonelle løsninger samt forholdet mellom Schengen-samarbeidet og EU-samarbeidet. Kapittel 3 omhandler forholdet til Grunnloven. I kapittel 4 i proposisjonen gjennomgås hovedtrekkene i Schengen-samarbeidet. I kapittel 5 redegjøres det nærmere om de enkelte samarbeidsområdene og forholdet til gjeldende rett og praksis, herunder Schengen-informasjonssystemet (SIS) og personvern. Kapittel 6 omhandler internasjonalt politisamarbeid, herunder det nordiske politisamarbeidet, norsk deltakelse i Interpol, politisamarbeidet i Schengen og norske interesser i forholdet til disse. I kapittel 7 redegjøres det for de økonomiske og administrative konsekvenser av avtalen. Kapittel 8 i proposisjonen inneholder konklusjoner og tilråding.
Følgende dokumenter er vedlagt proposisjonen:
Samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Schengen-landene og Island og Norge; Schengen-konvensjonen av 19. juni 1990; Schengen-avtalen av 14. juni 1985; Overenskomst mellom Danmark, Finland, Norge, Sverige og Island om opphevelse av passkontrollen ved de internordiske grenser av 12. juli 1957, med endringer ved overenskomst av 27. juli 1979; Passfrihetsprotokoll av 22. mai 1954; Erklæringer fra regjeringene i EFs medlemsstater og i EFTA-statene av 2. mai 1992; og Den nordiske pasunion i en europæisk sammenhæng av 27. februar 1995.
Et særskilt vedlegg til avtalen inneholder regelverk i henhold til artikkel 1 i samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Schengen-landene og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser, herunder tiltredelsesavtalene og tiltredelsesprotokollene for Italia, Spania, Portugal, Hellas og Østerrike, den konsulære fellesinstruks, vedlegg til Felleshåndboken, veiledning for politisamarbeidet samt Eksekutivkomiteens beslutninger og erklæringer.
De deler av regelverket i henhold til artikkel 1 i samarbeidsavtalen mellom Schengen-landene og Island og Norge, som er gradert fortrolig i henhold til Beskyttelsesinstruksen, er oversendt Stortinget av Justisministeren med brev av 20. mars 1997 som utrykt vedlegg til proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at etter de nordiske statsministres uttalelse 27. februar 1995 i Reykjavik, førte de nordiske land drøftelser og forhandlinger med Schengen-landene gjennom 1995 og 1996. 19. desember 1996 undertegnet Norge og Island en samarbeidsavtale og EU-landene Danmark, Finland og Sverige tilslutningsavtaler med Schengen-samarbeidet.
Det fremholdes i proposisjonen at Schengen-samarbeidet er et tradisjonelt, mellomstatlig samarbeid, uten overnasjonalitet. Det tar sikte på å bygge ned personkontrollen ved de indre grenser for å sikre målsettingen om fri bevegelse av personer. Grensekontrollen ved de ytre grenser skal styrkes, og samarbeidet mellom landenes justis- og politimyndigheter utbygges. Schengen-samarbeidet foregår utenfor EUs rammer, selv om bare EU-land kan være direkte part i Schengen-konvensjonen. Vedtak fattes ved enstemmighet, og har kun folkerettslig virkning. De enkelte medlemsland avgjør på selvstendig grunnlag om nasjonale gjennomføringsvedtak er nødvendig, og hvorledes den nasjonale gjennomføring skal skje.
Det fremholdes videre at det alt vesentlige av Schengen-regelverket er åpent for offentlig innsyn. For å unngå muligheter for misbruk fra kriminelles side er imidlertid visse dokumenter og håndbøker, særlig om politi, grensekontroll og visumutstedelse, unntatt fra offentlighet.
Det opplyses at Schengen-informasjonssystemet (SIS) er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander som ledd i gjennomføringen av Schengen-konvensjonens målsettinger om kriminalitetsbekjempelse og grensekontroll. Registrering kan bare skje for angitte formål i samsvar med nasjonale regler og kravene i Europarådets personvernkonvensjon. Det er Regjeringens syn at Schengen-konvensjonen inneholder bestemmelser som sikrer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen.
Det opplyses videre at samarbeidsavtalen med Schengen-landene innebærer at Norge og Island deltar i alle fora i Schengen-samarbeidet. Norge og Island deltar ikke i avstemninger. Gjennom sin deltakelse i arbeidet i Schengen-organene kan Norge øve innflytelse på de vedtak som treffes. Norge avgjør på selvstendig grunnlag hvorvidt det ønsker å godta beslutninger som er truffet i Schengen. De institusjonelle mekanismer i samarbeidsavtalen er utformet under hensyn til at Norge og Island ikke er EU-medlemmer, samtidig som Schengen-landene har behov for å ivareta sine forpliktelser overfor de EU-medlemmer som ikke deltar i Schengen-samarbeidet. Regjeringen anser at de institusjonelle løsninger i samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser.
Det opplyses videre i proposisjonen at EU-regler som blir gitt på det området Schengen-samarbeidet omfatter, binder Schengen-landene i EU. Samarbeidsavtalen har regler for hvorledes Norge og Island kan slutte seg til eventuelle fremtidige EU-regler på området for Schengen-samarbeidet. Samarbeidsavtalen inneholder forpliktelser for Schengen-landene i EU til å informere Norge og Island om regler som drøftes i EU av betydning på Schengen-samarbeidets område, og til å drøfte slike regler med Norge og Island. Norge og Island vil på selvstendig grunnlag måtte ta stilling til om de aksepterer å bli bundet av slike EU-regler.
Det opplyses videre at det innenfor områdene visumutstedelse, våpentransport over landegrensene og saksbehandlingsregler for asylsaker, kan være aktuelt med ordninger eller avtaler med EU for å sikre at Norge kan anvende de samme reglene som de øvrige Schengen-land, slik det er forutsatt etter samarbeidsavtalen.
Det fremholdes at Schengen-reglene om varekontroll i det alt vesentlige er overtatt av EU-reglene om det indre marked og tollunionen. Med enkelte unntak (legemidler til eget bruk og visse tekniske krav til jakt- og konkurransevåpen som transporteres over landegrensene), gjelder ikke samarbeidsavtalen for varer. Dette innebærer at tollkontroll av håndbagasje tilhørende reisende fra Schengen-landene og Island vil kunne foregå stort sett som i dag.
Regjeringen anser at norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet faller utenfor den situasjon som omhandles i Grunnloven § 93. Avgjørende i forhold til Grunnloven § 93 er hvorvidt tilknytningen til Schengen-samarbeidet vil medføre at en internasjonal sammenslutning kan treffe vedtak som har direkte virkning for personer i Norge. Dette er ikke tilfelle. Schengen-samarbeidet er ikke opprettet som en internasjonal organisasjon, og vedtak i Schengens organer har bare rent folkerettslig virkning.
Det forhold at EU har gitt enkelte regler som har erstattet Schengen-regler, reiser heller ikke spørsmål i forhold til Grunnloven. EU-vedtak vil uten videre være bindende for de Schengen-land som er EU-medlemmer. For norsk aksept av EU-regler som gis på et område som allerede omfattes av Schengen-regler, gjelder imidlertid samarbeidsavtalens prosedyrer. Norge vil dermed måtte ta selvstendig stilling til om vi kan godta de aktuelle EU-regler i Schengen-sammenheng. Norske myndigheter vil ikke engang bli folkerettslig forpliktet før de ved en selvstendig beslutning godtar å la seg binde.
Det vises til at EUs regjeringskonferanse (IGC) drøfter spørsmålet om det fremtidige samarbeidet i EU på justis- og politisektoren (søyle III-samarbeidet). I denne sammenheng drøftes også spørsmålet om å knytte Schengen-samarbeidet tettere til EU-samarbeidet. Det har vært hevdet at man fra norsk side av den grunn bør avvente utfallet av IGC-drøftingene før det tas stilling til spørsmålet om ratifikasjon av samarbeidsavtalen. Imidlertid er det usikkert om EUs regjeringskonferanse vil treffe noen beslutning som berører Schengen-samarbeidet. Selv om EU skulle treffe en slik beslutning, vil det uansett ta tid før den kan gjennomføres. De traktatendringer som måtte bli vedtatt i IGC, må ratifiseres. Det kan også bli tale om folkeavstemning i enkelte land over de nye traktattekstene. Til dette kommer at det kan bli aktuelt med overgangsordninger før iverksettelse av vedtak som angår Schengen-samarbeidet. Alt dette bidrar til at gjennomføring av eventuelle slike vedtak vil kunne trekke ut i tid. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at samarbeidsavtalen bør ratifiseres raskt, slik at grunnlaget for Norges samarbeid med Schengen er avklart. Dette vil kunne gi forhandlingsstyrke overfor EU når det gjelder å finne løsninger som kan ivareta norske politiske og konstitusjonelle hensyn i forhold til spørsmålet om norsk deltakelse i Schengen-samarbeid på slike premisser.
Regjeringen anser at for Norge - så vel som for de andre nordiske land - er opprettholdelse av det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet av sentral betydning. Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene gir en norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet som gjør dette mulig. I tillegg knyttes Europas to store reisefrihetsområder sammen. Deltakelse i Schengen-samarbeidet er en naturlig videreutvikling av EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for personer og tjenester.
Det fremholdes i proposisjon at internasjonale grenseoverskridende kriminalitet i økende grad utgjør en utfordring i Europa. Schengen-samarbeidet innebærer et tettere samarbeid om bekjempelse av kriminalitet på tvers av landegrensene. Samarbeidsavtalen vil gjøre det mulig for Norge å intensivere kampen mot alvorlig og grenseoverskridende kriminalitet, og delta i et styrket politisamarbeid i Europa.
Regjeringen anser at Norges interesser er tjent med at Norge - sammen med de andre nordiske land - deltar i Schengen-samarbeidet og bevarer det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet. Regjeringen finner at samarbeidsavtalen ivaretar norske interesser på en god måte.
Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvenser av avtalen blir det i proposisjonen vist til at Schengen-samarbeidet er under utvikling, hvilket innebærer at alle retningslinjer og krav enda ikke er fastlagt. Tilpasningene i Norge krever også nærmere utredning på en del områder. Det er derfor ikke nå mulig å fastslå sikkert de endelige administrative og økonomiske konsekvensene ved tilslutning. På bakgrunn av dagens situasjon ser det ut til at direkte kostnader kan bli i størrelsesorden ca 60-65 mill. kroner for iverksetting og ca 40 mill. kroner i årlig drift. Dette må imidlertid utredes nærmere.