Regjeringen står fast ved målet om full behovsdekning innen år 2000. Parallelt med å innføre kontantstøtte går derfor Regjeringen inn for fortsatt økt barnehageutbygging. Full behovsdekning innebærer at alle familier som ønsker et barnehagetilbud, skal få plass. Det er først når full behovsdekning er nådd, at alle familier kan ha et reelt valg mellom barnehage og andre omsorgsløsninger, eller mulighet til deltids barnehage i kombinasjon med kontantstøtte.

       Kommunene har primæransvaret for at barnehager bygges ut og drives i samsvar med behovet, enten barnehagene drives av kommunen selv eller av private.

       Utviklingen på 90-tallet viser at det er de private barnehagene som har sørget for langt de fleste av de nye barnehageplassene. De private barnehagene, som representerer om lag halvparten av barnehagetilbudet, har også bygget ut flere småbarnsplasser i denne perioden enn de kommunale eierne.

       Nedenfor refereres to nylig utførte undersøkelser om kommunenes planer for barnehager i lys av kontantstøtten:

       På oppdrag fra departementet har Opinion AS i februar 1998 utført en intervju-undersøkelse i 221 kommuner og 9 bydeler i Oslo om planene for barnehagetilbudet høsten 1998. Opinion AS oppsummerer at i kommunene/bydelene sett under ett, planlegges en økning av antallet barnehageplasser for barn under tre år til høsten. Ingen av kommunene oppgir å ha sløyfet planlagt utbygging av plasser for barn under tre år på grunn av kontantstøtten. Kontantstøtten har så langt kun i liten grad påvirket det planlagte antall plasser i negativ retning, og da først og fremst ved at tiltak som ellers ville gitt økning, er bremset eller stoppet noen få steder. Opinion AS oppsummerer videre at det er de større kommunene som har planer om å øke tilbudet for ett- og toåringer, samtidig som disse kommunene også i størst grad ser ut til å bli påvirket av kontantstøtten. Først og fremst skyldes dette at de vil se an effekten av kontantstøtten før de treffer beslutninger om eventuell ytterligere økning av antallet plasser. På lengre sikt tror flertallet av kommunene at kontantstøtten vil føre til at det ikke bygges nye småbarnsplasser. Om lag halvparten tror de private barnehagene etterhvert vil ha problemer med å opprettholde driften.

       Kommunenes Sentralforbund har også nylig foretatt en undersøkelse om kommunenes planer for barnehageutbyggingen i lys av kontantstøtten. Heller ikke denne undersøkelsen tyder på at beslutningen om å innføre kontantstøtte får store negative konsekvenser for kommunenes barnehageutbygging. Av de 352 kommunene som har svart, har 40 stilt planer for utbygging i bero, mens bare 5 kommuner har stoppet eller vil stoppe, pågående utbygging.

Den videre utvikling av barnehagetilbudet

Høringen

       Så godt som alle høringsinstanser er opptatt av barnehagene. Mange uttaler seg om barnehagenes betydning for barn og foreldre. Det er full oppslutning om behovet for å nå full behovsdekning i år 2000.

       En del høringsinstanser peker på at innføringen av kontantstøtte vil bety større usikkerhet om søkergrunnlaget og dermed om hvor stort behovet for barnehager for ett- og toåringer vil være. Kommunenes Sentralforbund og en del enkeltkommuner uttrykker en viss bekymring for barnehagetilbudet i områder med lavt rekrutteringsgrunnlag. De typiske distriktsbarnehagene vil kunne oppleve at rekrutteringen svekkes slik at disse barnehagene blir vanskeligere å opprettholde. Dette vil kunne få ringvirkninger for andre sektorer, blant annet ved at tilgangen på arbeidskraft til omsorgssektoren svekkes. Både enkeltkommuner og private barnehageeiere peker på at den private barnehagedriften kan bli mer utsatt for innskrenking eller nedlegging. En del kommuner som har garantiansvar overfor private, peker på at innfrielse kan bli aktuelt ved nedlegging.

       Blant høringsinstansene frykter mange at familiebarnehagene vil komme i fare ved at de prismessig konkurreres ut av privat dagmammavirksomhet.

       Mange høringsinstanser tar til orde for at familier som nytter åpne barnehager, bør beholde kontantstøtten.

Regjeringens vurderinger og forslag

       Hvordan kontantstøtten vil påvirke etterspørselen etter barnehageplass er det ikke mulig å ha sikker viten om før etter en tid. På det nåværende tidspunkt er det derfor ikke mulig å presentere anslag for barnehagebehovet ved full behovsdekning for de årskullene som kontantstøtten skal omfatte.

       Kommunene må selv analysere barnehagebehovet og innrette behovsanslag og utbyggingsplaner etter dette.

       Regjeringen vil vise til at også kommunene selv har fordeler av å satse på et godt utbygget barnehagetilbud for kommunens innbyggere. God barnehagedekning bidrar til å oppnå andre samfunnsmessige mål enn velferd og valgfrihet for familiene. Blant annet gjelder dette innenfor bosetting og næringsutvikling.

       Regjeringen vil følge nøye med i kommunenes videre arbeid med planer for utbygging og drift av barnehager. Det kan være aktuelt å innhente oppdaterte utbyggingsplaner fra alle kommuner. Opplysninger om hvordan barnehagesituasjonen i kommunene utvikler seg, vil videre bli innhentet som ledd i evalueringen av kontantstøtteordningen. Disse erfaringene vil også gi grunnlag for å vurdere om de statlige virkemidlene for å nå utbyggingsmålet er gode nok. Det viktigste virkemiddel er statens driftstilskudd, som i gjennomsnitt for sektoren utgjør nær 40 % av driftskostnadene. For å støtte utbyggingen av flere småbarnsplasser er tilskuddssatsen for barn under tre år økt vesentlig i 1998.

       Regjeringen vil understreke at innføringen av kontantstøtte ikke gir grunn til å bremse etableringen av plasser for ett- og toåringer der det er et reelt behov for å øke tilbudet for disse aldersgruppene. Hittil har det vært et betydelig udekket behov for barnehager, særlig for de yngste barna. Målet er at alle familier skal kunne velge barnehage som omsorgsløsning, hvis de ønsker dette. Det er derfor særlig viktig at kommuner som har et lavt tilbud av småbarnsplasser, sørger for å øke tilbudet slik at foreldrenes valgfrihet kan sikres.

       Regjeringens og kommunenes barnehagepolitikk må bidra til å gi tryggere rammevilkår, både for å sikre eksisterende tilbud og for å bidra til full behovsdekning.

       Regjeringen vil fortsatt stimulere den private barnehagedriften. En meget stor andel av de private barnehagene drives uten kommunalt tilskudd. Dette fører til at driften blir økonomisk sårbar og foreldrebetalingen høy. Det er viktig at kommunene tar et sterkere økonomisk ansvar for de private barnehagene. Regjeringen ønsker å oppfordre kommunene til å utvikle og forbedre samarbeidsformene med private eiere slik at den private driften blir best mulig innpasset i det samlede barnehagetilbudet i kommunene.

       Innføringen av kontantstøtte vil forsterke behovet for fleksibilitet i barnehagetilbudet slik at det best mulig imøtekommer den enkelte families behov. Kontantstøtteordningen vil aktualisere at familiene får større muligheter til å velge blant ulike deltids- og kombinasjonsløsninger, for eksempel halv kontantstøtte og halv barnehageplass. Dette vil ventelig øke etterspørselen etter deltidsplasser og redusere etterspørselen etter heldagsplasser. Etterspørselen etter deltidsplasser må antas å ville komme både fra dem som i dag har heltids barnehage og fra foreldre som i dag er hjemme på heltid.

       Det videre arbeidet for å utvikle et fleksibelt barnehagetilbud som kan gi familiene de daglige eller ukentlige oppholdstider som de har bruk for, er en utfordring både for kommunene som barnehagemyndighet og for den enkelte barnehage. Gjennom Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren som pågikk i om lag 50 kommuner i perioden 1995-97 var et av hovedformålene å vinne erfaringer om hvordan barnehagetilbudet kan bli mer fleksibelt og bedre tilpasset brukernes behov. Innsatsen viser gode resultater og erfaringsspredning pågår. Som hjelpemiddel for kommunene er det blant annet utviklet et opplegg for behovs- og brukerundersøkelser. I samarbeid med fylkesmennene driver departementet et utstrakt arbeid for å informere og motivere kommunene og barnehageeierne til å utnytte lokalene og tilpasse driften slik at den best mulig imøtekommer familienes ulike behov.

       Familiebarnehager er en godt egnet driftsform for de yngste barna. Slike barnehager er enkle å etablere og kan være et godt alternativ til en ordinær barnehage og der grunnlaget for barnehager er for tynt.

       Noen ønsker og noen er avhengige av å dekke sitt omsorgsbehov ved bruk av dagmamma. Kontantstøtten kan føre til at flere velger denne løsningen, noe som kan påvirke søkningen til familiebarnehagene. Familiebarnehagene bidrar på sin måte til å øke valgfriheten. På denne bakgrunn er det naturlig at Regjeringen, som en del av evalueringsprosessen, vurderer om virkemidlene er gode nok.

       Tallet på private dagmammaer utgjorde i 1996 nær 8.200. Tallet er basert på det antallet som har innrapportert lønn m.v. fra sin virksomhet til Skattedirektoratet. På begynnelsen av 90-tallet økte antallet « hvite » dagmammaer etter at disse fikk forenklet og bedret sine skatte- og avgiftsbetingelser. For øvrig vises det til at det fra og med 1998 ikke lenger gis fradrag for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn.

       Regjeringen vil følge utviklingen på dette området nøye, også ut fra barnehagelovens bestemmelse om godkjenningsplikt som barnehage for virksomheter av et visst omfang. Barnehageloven § 13 pålegger virksomheter som gir tilsyn og omsorg for førskolebarn å søke godkjenning som barnehage når

       Kommunene fører det lokale tilsynet med at denne regelen overholdes. Det er viktig å legge vekt på at familiebarnehager omfattes av barnehageloven, og at dette blant annet sikrer innsyn med virksomheten fra offentlig myndighet. Regjeringen mener det er ønskelig at kommunene engasjerer seg sterkere i familiebarnehager som driftsform. Erfaringer viser for eksempel at virksomhet som familiebarnehage tilknyttet vanlig barnehage som en egen enhet, er gunstig både for brukere og ansatte. Det vil også være viktig å motivere eierne av familiebarnehager til å tilby fleksible åpningstider.

       Regjeringen går inn for at foreldre som benytter åpen barnehage, likevel vil kunne motta kontantstøtte fordi åpen barnehage ikke er å anse som et omsorgsalternativ ettersom barnet er der sammen med sin omsorgsperson. Åpen barnehage er et supplement til øvrig barnehagedrift og et nettverk i nærmiljøet, et tilbud til hjemmearbeidende foreldre og omsorgspersoner med små barn. Åpne barnehager er et velegnet tilbud for å møte innvandrerfamilienes behov, blant annet som arena for språktrening og å knytte sosiale kontakter. Åpne barnehager kan også ha en viktig funksjon som forebyggende tiltak i barnevernets arbeid.

       Barneparker finnes i en del kommuner. Det gis ikke statstilskudd til drift av barneparker. Familier som benytter barnepark vil dermed ha rett til kontantstøtte.

Foreldrebetalingen

       Reell valgfrihet for barnefamiliene forutsetter ikke bare alternativer, men også at alle familier som ønsker barnehage som omsorgsløsning, skal få plass til en overkommelig pris. Spesielt viktig blir dette framover fordi foreldre med barnehageplass ikke vil motta kontantstøtte, eventuelt redusert kontantstøtte, ved deltids plass.

       Hva foreldrene må betale for en barnehageplass, henger også sammen med kostnadsdelingen i barnehagesektoren som helhet. En stor del av de private barnehagene drives med bare statstilskudd og foreldrebetaling som inntekt. Med økende driftskostnader ved flere småbarnsplasser blir det økonomiske grunnlaget for driften vanskeligere med tilsvarende behov for økte inntekter gjennom foreldrebetalingen.

       I kommunale barnehager dekket foreldrene i gjennomsnitt 29 % av driftskostnadene, mens foreldreandelen i private barnehager uten kommunal støtte var 46 % (1996). Dette strider mot den kostnadsdelingen i barnehagesektoren som ble lagt til grunn i St.meld. nr. 8 (1987-1988), Barnehager mot år 2000, og som senere er stadfestet av et flertall i komiteen, jf. Innst.S.nr.239 (1995-1996): Staten skulle dekke 40 % av kostnadene, mens resten skulle deles om lag likt mellom kommunene og foreldrene. Tallene viser at foreldrene står for en langt høyere andel av utgiftene i de private barnehagene enn i de kommunale. Årsaken til dette er at kommunene i liten grad gir støtte til de private barnehagene. Regjeringen mener det er behov for at kommunene tar et sterkere økonomisk ansvar også for den private barnehagedriften.

       På samme måten viser kartlegging av foreldrebetalingen betydelige forskjeller i prisnivået mellom kommunale barnehager og private barnehager uten kommunalt tilskudd. Med brutto husholdningsinntekt på 100.000, 250.000 og 375.000 kroner var årsbetalingen for ett barn i kommunal barnehage pr. august 1997 henholdsvis 19.300 kroner, 26.700 kroner og 29.000 kroner. I de private barnehagene varierte årsbetalingen for ett barn fra 29.100 til 36.000 kroner.

       Oversikt over hvordan foreldrebetalingen over tid har utviklet seg, viser videre en økning langt høyere enn den generelle prisstigningen. På fem år (1992-1997) har prisen for kommunal barnehageplass økt med 19-20 % for de to høyeste inntektsnivåene og hele 33 % for familier med brutto husholdningsinntekt på 100.000 kroner. I samme periode har konsumprisindeksen økt med 10 %

       Regjeringen vil følge nøye med i hvordan foreldrebetalingen utvikler seg. Økte småbarnssatser for 1998 bør gjøre det mulig å holde foreldrebetalingen på et forsvarlig nivå både i kommunale og private barnehager. Barnehagene skal ikke være et alternativ bare for familier med svært god økonomi. Her har alle parter et ansvar. Kommunene kan ha innflytelse over foreldrebetalingen i private barnehager ved å gi kommunal støtte kombinert med vilkår for foreldrebetalingen. Dette vil også bidra til et bedre samordnet barnehagetilbud i kommunene.

Barnehagens rolle overfor barn med spesielle behov

       For enkelte grupper barn vil barnehage være spesielt viktig. Dette er barn med funksjonshemminger, barn med innvandrerbakgrunn og barn der barnehagetiltak kommer inn som ledd i barneverntjenestens arbeid.

Førskolebarn med funksjonshemminger

       For de fleste foreldre med funksjonshemmede barn vil det være naturlig å bruke barnehagen som en del av det totale hjelpetilbudet som kommunen har. Det er rimelig å anta at det kan være vanskelig å finne private omsorgsløsninger til funksjonshemmede barn. Dagmammaer kan føle seg usikre overfor oppgaven og det merarbeidet som gjerne følger. Unge praktikanter som arbeider i familiens hjem har sjelden den kunnskap som er nødvendig for å følge opp et funksjonshemmet barn.

Høringen

       En rekke høringsinstanser understreker barnehagens viktige rolle for barn med funksjonshemminger.

Regjeringens vurderinger

       Regjeringen vil understreke at fortrinnsretten til barnehageplass for barn med funksjonshemminger - som også gjelder for barn under ett år - står fast, og at målet om stadig høyere barnehagedekning vil sikre et godt barnehagetilbud også for de funksjonshemmede barna. Barnehage er et av de viktigste enkelttiltakene for barn med funksjonshemminger, både for barnas egen del og som støtte for foreldrene. Dette vil ikke endre seg ved innføring av kontantstøtte. Det er derfor liten grunn til å tro at kontantstøtten vil påvirke familienes valg av barnetilsyn der barnehageoppholdet er et gode i barnets utvikling. Hvis familien har det vanskelig økonomisk - for eksempel fordi barnets funksjonshemming krever stor omsorgsinnsats også resten av døgnet, finnes det spesielle støtteordninger (utvidet barnetrygd, grunnstønad, hjelpestønad) rettet mot slike behov. Kommunen har i tillegg muligheten til å vurdere den foreldrebetaling som kreves for en barnehageplass av disse familiene, hvis enkelte familier skulle finne at en barnehageplass ble urimelig dyr.

Barn i innvandrerfamilier

       Det har vært reist kritikk fra enkelte fagmiljøer om at kontantstøtte vil kunne bidra til at færre innvandrerfamilier vil benytte seg av barnehageplass, og at ordningen kan føre til større isolasjon i disse familiene.

       Barnehageloven hjemler ingen særrettigheter for barn med innvandrerbakgrunn.

       Barne- og familiedepartementet har imidlertid to tilskuddsordninger som kommer innvandrerbarn i barnehage til gode. Det gis tilskudd til tospråklig assistanse og et eget tilskudd til barnehagetilbud for nyankomne flyktningers barn.

       Gjennom St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge og Handlingsplan for barn og ungdom med innvandrerbakgrunn (Barne- og familiedepartementet 1995) er det lagt opp til tiltak for å bedre oppvekstbetingelsene for barn med innvandrerbakgrunn. Viktige satsingsområder på barnehageområdet er å stimulere kommunene til å tilrettelegge fleksible barnehagetilbud. For å innhente erfaringer om innvandrerforeldres behov for barnehageplass, har departementet igangsatt en egen undersøkelse.

Høringen

       En del av høringsinstansene har kommentarer til punktet om barnehagetilbud til innvandrere. Barnehagens viktige funksjon som arena for språkopplæring, møtepunkt for barn med ulik bakgrunn og arena for sosial læring framheves.

Regjeringens vurderinger

       Regjeringen legger til grunn at valgfriheten skal gjelde alle familier, og mener at større valgmuligheter kombinert med et variert og fleksibelt barnehagetilbud også vil være fordelaktig for innvandrerbarna og deres familier. Konsekvensene av kontantstøtten for innvandrerfamiliene vil bli fulgt opp i evalueringen. Det vil også bli innhentet erfaringer om barnehagebruk gjennom allerede igangsatte undersøkelser. På denne bakgrunn vil Regjeringen kunne vurdere om det trengs særlig innsats for at førskolebarn med innvandrerbakgrunn får et barnehagetilbud. Dette vil spesielt være viktig i forbindelse med en eventuell utvidelse av reformen til eldre barn, ikke minst som et skoleforberedende tiltak. I forhold til språktrening vil det for de aller minste barna, som kontantstøtten ved dette forslaget omfatter, være viktig med språktrening på morsmålet.

Barnehageplass som hjelpetiltak i barnevernet

       I en spesiell situasjon kommer familier der barnevernet mener en barnehageplass kan være et nødvendig tiltak til beste for et barn.

       Etter grunnprinsippene for kontantstøtten forutsettes at alle familier skal motta kontantstøtte hvis de ikke bruker barnehageplass. Et tilbud om en slik plass som barneverntiltak, vil altså medføre at familien ikke mottar kontantstøtte.

       Foreldrene kan også med hjemmel i barnevernloven pålegges å benytte barnehageplass. Vedtak om slikt pålegg skal treffes av Fylkesnemnda for sosiale saker. Denne hjemmelen benyttes i dag i svært liten grad. Det vil være lite tilfredsstillende med hyppigere bruk av pålegg til foreldrene. Dette vil vanskeliggjøre tillitsforholdet og mulighetene for et godt samarbeid mellom barneverntjenesten og foreldrene.

Høringen

       Et stort antall høringsinstanser framhever barnehagens viktige rolle for barn med behov for særlig støtte og uttrykker bekymring for at innføringen av kontantstøtte vil vanskeliggjøre barnevernets arbeid. Det pekes blant annet på at utsikten til kontantstøtte kan svekke foreldrenes motivasjon til å ta imot barnehageplass og at det er uheldig for samarbeidet mellom foreldrene og barnevernet hvis barnehageplass som hjelpetiltak, i større utstrekning må gjennomføres med tvang eller pålegg.

Regjeringens vurderinger

       Regjeringen har forståelse for at slike bekymringer kan gjøre seg gjeldende. Det anses likevel ikke aktuelt å innføre en særordning om at de familiene som får barnehageplass som et tiltak etter barnevernloven, bør beholde kontantstøtten. Barnehageplass som barneverntiltak iverksettes på grunnlag av en undersøkelse om barnets og familiens situasjon. Alle utgiftene til barnehageplass vil da bli dekket av barneverntjenesten, og foreldre vil trolig derfor være tilbakeholdne med å avvise et tilbud av økonomiske grunner. For noen familier vil forholdene være av en slik karakter at strengere tiltak kan være aktuelt hvis barnehagetiltak ikke fører fram, noe som også vil påvirke foreldrenes samarbeidsvilje. Ofte vil disse familiene også ha kontakt med kommunenes sosiale hjelpeapparat og vil kunne få økonomisk sosialhjelp dersom vilkårene er til stede.

       Kontantstøtte kan også kombineres med deltidsbarnehage som et barneverntiltak. Og kontantstøtte kan også kombineres med barneverntiltak som en hjelp i hjemmet.

       Regjeringen vil gjennom evalueringen følge særlig nøye med i hvordan kontantstøtten vil virke i forhold til barnehagenes rolle for barnevernets arbeid. Viser det seg behov for det, kan justeringer i reglene bli vurdert.