1.1 Innledning og sammendrag

I proposisjonens Del I inviteres Stortinget til å gjøre vedtak om hovedmodell for organiseringen av den sentrale forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidler, samtidig som det settes krav til lokaliseringssted ved utlokalisering.

Formålet med samordningen er dels behovet for å effektivisere den statlige styringen av viktige virkemidler i landbrukspolitikken, dels medvirke til en mer rasjonell og effektiv ressursbruk. Den sentrale forvaltning det her gjelder er virksomhetene Statens Kornforretning, Statens Landbruksbank, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt. Samtidig med samordningen har en også vurdert utlokalisering av hele eller deler av forvaltningen.

Regjeringen legger i denne proposisjonen, med basis i utredningene og høringsuttalelsene, fram forslag til framtidig organisering m.v. den sentrale forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidlene. I proposisjonen redegjøres det også for hvilke krav som må stilles til lokaliseringssted. Stedsvalg utover det som fremkommer i de fire alternativene, som Regjeringen har skissert, behandles ikke i denne proposisjonen. Departementet tar sikte på å komme tilbake til stedsvalget i løpet av vårsesjonen 1999.

Ut fra en helhetsvurdering finner departementet å tilrå en organisering i to atskilte virksomheter hvor tilskuddsenheten utlokaliseres mens markedsenheten blir i Oslo.

1.2 Nærmere om virksomhetene

Statens Landbruksbank

Statens Landbruksbank er opprettet ved lov av 5. februar 1965, og er en forvaltningsinstitusjon under Landbruksdepartementet. Virksomheten er departementets sentrale organ for iverksetting av arbeid med næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket og utviklingstiltak knyttet til kulturlandskap og miljø.

I Statens Landbruksbank er det pr. 1. august 1998 tilsatt til sammen 112 personer, hvorav 39 ved avdelingskontorene i Bergen, Trondheim og Tromsø. De tilsatte er statlige tjenestemenn.

Statens Kornforretning

Statens Kornforretning ble opprettet ved lov av 22. juni 1928 nr. 27 om landets kornforsyning. Dagens hovedoppgaver i Statens Kornforretning omfatter administrasjon av:

• – Markedsordningen for korn.

• – Det tollbaserte importvernet for alle jordbruksvarer (jf. WTO).

• – Tilskuddsordninger.

• – Produksjonstillegg og velferdsordninger.

• – Katastrofeordningene i planteproduksjon m.v.

• – Beredskapslagring for korn.

• – Omleggingstilskudd til økologisk jordbruk.

Statens Kornforretning er en forvaltningsbedrift underlagt Landbruksdepartementet. Departementet har instruksjonsmyndighet innenfor alle områder der virksomheten har fått delegert myndighet.

Pr. 1. august 1998 er det 103 tilsatte i virksomheten, hvorav 17 er plassert ved laboratoriene i Moss, Melsomvik, Hamar og Stjørdal.

De tilsatte er ikke statlige tjenestemenn. Arbeidsmiljøloven av 4. februar 1997 nr. 4 regulerer de tilsattes rettigheter.

Omsetningsrådet

Omsetningsrådets virksomhet er regulert gjennom omsetningsloven av 10. juli 1936. Loven gir Kongen i statsråd fullmakt til å legge omsetningsavgift på produsentenes salgsproduksjon for å finansiere tiltak for å fremme omsetningen av landbruksvarer. Videre fastsetter loven anvendelsen av avgiftsmidlene.

Omsetningsrådet er et frittstående offentlig organ som styres av et partssammensatt råd på 15 medlemmer og et arbeidsutvalg på 5 medlemmer. Bondeorganisasjonene og samvirkeorganisasjonene har flertall i rådet.

Departementet har også delegert forvaltningen av en rekke tilskuddsordninger og forvaltningsoppgaver til rådets sekretariat. Dette gjelder bl.a.:

• – Prisutjevningsordningen for melk.

• – Sekretariat for kvoteordningen for melk.

• – Tilskuddsordninger innenfor melk-, egg- og grøntsektoren.

Pr. 1. august 1998 er det 29 tilsatte i sekretariatet. Omsetningsrådet har også arbeidsgiveransvar for 5 tilsatte i Landbrukets Priscentral og 6 tilsatte i Opplysningskontoret for frukt og grønnsaker.

De tilsatte i Omsetningsrådet er ikke statlige tjenestemenn. Arbeidsmiljøloven regulerer de tilsattes rettigheter.

Fraktkontoret for slakt

Fraktkontoret for slakt administrerer på vegne av Landbruksdepartementet en rekke tilskudds- og avgiftsordninger i forbindelse med slakterienes omsetning av kjøtt og ull, etter forskrifter gitt av departementet.

Landbruksdepartementet har faglig instruksjonsmyndighet overfor tilskuddsforvaltningen som er delegert Fraktkontoret for slakt.

Ved kontoret er det pr. 1. august 1998 tilsatt 7 medarbeidere. De tilsatte er ikke statlige tjenestemenn. Norsk Kjøttsamvirke har det formelle arbeidsgiveransvaret.

1.3 Erfaringer fra andre flytteprosesser

Utredningen om samordningen har vært gjort på grunnlag av fire alternativer. Tre av disse alternativene innebærer lokalisering helt eller delvis utenfor Oslo.

Ut fra erfaringene fra andre flytteprosesser, bl.a. Direktoratet for statens skoger og Norsk Polarinstitutt, er det lagt til grunn at svært få vil flytte med om hele eller deler av dagens forvaltning i Statens Landbruksbank, Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt flytter ut.

Erfaringer fra Polarinstituttet viser at telefon og e-post brukes i utstrakt grad etter flyttingen. Møtevirksomheten er videre blitt mer styrt og planlagt etter flytting, bl.a. gjennomfører en flere møter pr. reise.

Erfaringer fra tidligere utflyttingsprosjekter tilsier at utflytting medfører stor grad av nyrekruttering. Når det gjelder Polarinstituttet, gikk rekrutteringen mye lettere enn forutsatt.

Avgang av personell ved utflytting kan skape problemer for driften i en periode før, under og etter flytting. I en institusjon med mye løpende oppgaver er en avhengig av at institusjonen kan fungere uavbrutt. En slik situasjon vil det være aktuelt å møte med en periode hvor en har tilsatte både i den eksisterende og i den utflyttete institusjonen (dublering).

1.4 Nærmere om alternativene

1.4.1 Aktuelle organisasjonsmodeller

Regjeringen har lagt til grunn at utredning av samordningen av den sentrale forvaltning av de landbrukspolitiske virkemidlene skal legges opp på grunnlag av 4 alternativer. Alternativene er:

• 1. Markedsforvaltning og tilskuddsforvaltning samordnes i én institusjon i Oslo.

• 2. Markedsforvaltning og tilskuddsforvaltning samordnes i én institusjon utenfor Oslo.

• 3. Virksomheten samordnes i to institusjoner, markedsenheten lokaliseres i Oslo og tilskuddsenheten utenfor Oslo.

• 4. Virksomheten samordnes i to institusjoner som begge lokaliseres utenfor Oslo.

Modellene er basert på et skille mellom tilskuddsforvaltning og markedsforvaltning. Tilskuddsforvaltning er den delen av forvaltningen som er rettet inn mot fylkesmannen/fylkesmannens landbruksavdeling. Markedsforvaltning er forvaltningen som rettes mot markedsaktører (samvirkeorganisasjoner, næringsmiddel-industri, bransjeorganisasjoner m.v.).

Grunnen til at markedsenheten i alternativ 3 foreslås beholdt i Oslo mens tilskuddsenheten flyttes ut, ligger i at markedsenheten arbeider mot aktører og samarbeidsparter som i hovedsak befinner seg i Oslo. Tilskuddsenheten arbeider i hovedsak mot det regionale og lokale forvaltningsapparat.

Ved deling i to institusjoner vil tilskuddsinstitusjonen bestå av Statens Landbruksbank og den delen i Statens Kornforretning som forvalter produksjons-/arealtilskuddene og velferdsordningene for bønder. Markedsinstitusjonen vil i hovedsak bestå av resten av Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt.

1.4.2 Statskonsults vurderinger

Statskonsult har på oppdrag fra Landbruksdepartementet gjennomført en kost/nyttevurdering av de fire modellene for samordning/utlokalisering. Vurderingene av modellene er gjort i forhold til:

• – Hensynet til forenklet styringslinje mellom departementet; en/to samordnede institusjoner og 18 fylkesmenn.

• – Hensynet til effektiv bruk av ressurser.

• – Hensynet til brukerne.

• – Kostnader ved samordning til basisalternativet (én enhet i Oslo) sammenliknet med kostnader ved flytting.

Videre har Statskonsult vurdert hvor egnet institusjonen(e) er for flytting, hva flytting vil innebære for den/de nye institusjonen(e)s muligheter til å fungere samt hva flytting innebærer for de tilsatte. Statskonsult har også på oppdrag fra Landbruksdepartementet vurdert krav til eventuelle utlokaliseringssteder.

Statskonsult mener at én samlet institusjon vil kunne romme fleksibilitet og evne til omstilling når nye ordninger oppstår og andre faller bort gjennom de årlige jordbruksforhandlingene.

Statskonsults beregninger tilsier at det totale antall årsverk kan reduseres fra dagens 235 til om lag 180 dersom en modell med én virksomhet velges og ut fra dagens arbeidsoppgaver.

Statskonsult mener at hensynet til de tilsatte og Regjeringens ønske om å flytte ut statsinstitusjoner står i direkte motsetningsforhold til hverandre.

Statskonsults konklusjon er at Statens Landbruksbank, Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt bør samordnes til én institusjon. Statskonsult trekker ingen klar konklusjon med hensyn til en eventuell utflytting, men sier at institusjonen kan lokaliseres utenfor Oslo.

1.4.3 Administrative forhold

Samordning

For statlige tjenestemenn er det i tjenestemannsloven § 12 bestemt at enhver tjenestemann har rett og plikt til å godta omorganisering av virksomheten.

De tilsatte i Statens Landbruksbank er statstjenestemenn og omfattes således av tjenestemannsloven. Det innebærer at deres individuelle rettigheter, pensjon, ansiennitet og andre ordninger opprettholdes.

Arbeidstakerens rettigheter ved overdragelse til annen eier/arbeidsgiver er regulert i arbeidsmiljøloven §§ 73 A flg. For de tilsatte i Omsetningsrådet, Statens Kornforretning og Fraktkontoret for slakt mener Landbruksdepartementet at bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse.

Departementet vil på et senere tidspunkt foreslå å gjøre nødvendige lovendringer slik at de tilsatte i Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt ved samordningen får samme rettigheter som statstjenestemenn.

Ved samordning vil de tilsatte være statlige tjenestemenn. Da vil tjenestemannsloven regulere arbeidsforholdet også for de tilsatte i Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt. Tjenestemannsloven gir stort sett bedre rettigheter enn arbeidsmiljøloven.

Utflytting

Ved flytting er utgangspunktet at de tilsatte har plikt til å følge sine arbeidsoppgaver. For statlige tjenestemenn gis det normalt flyttefritak dersom en virksomhet flytter geografisk, i praksis lenger enn dagpendleravstand.

For andre enn statlige tjenestemenn foreligger ikke en praksis for å frita fra flytteplikt. Landbruksdepartementet mener at det også her bør finne sted en likebehandling. I den grad det er aktuelt bør det lovreguleres at også de tilsatte i Omsetningsrådet, Statens Kornforretning og Fraktkontoret for slakt kan gis flyttefritak på samme vilkår som statlige tjenestemenn.

Departementet ønsker også slik lovmessig likebehandling når det gjelder fortrinnsrett til statsstilling, ventelønn og flytteavtale.

1.4.4 Vurdering av samlede kostnader og budsjettmessige forhold

Ved samordning til én institusjon som utlokaliseres (alternativ 2) anslår Statskonsult og arbeidsgruppen i departementet merkostnader i form av overgangskostnader, driftskostnader og ventelønn på mellom 150 og vel 170 mill. kroner over en 10 års periode, avhengig av lokaliseringssted. For en delt løsning hvor halvparten av arbeidsplassene flyttes ut (alternativ 3), er tilsvarende merkostnader anslått til mellom 130 og 140 mill. kroner.

Merkostnadene ved utflytting av virksomheten til to forskjellige steder (alternativ 4) er av Statskonsult og arbeidsgruppen i departementet anslått til mellom 225 og 250 mill. kroner.

Samordning og plan for utflytting vil bli utredet nærmere etter at Stortinget har tatt stilling til hovedmodell og krav til utflyttingssted. Det er derfor i denne saken ikke foreslått budsjettmessige endringer i forhold til St.prp. nr. 1 (1998-99). Departementet vil imidlertid peke på at valg av modell får budsjettmessige konsekvenser.

1.4.5 Samordningens betydning for visse landbrukspolitiske virkemidler

Formålet med samordningen av den sentrale forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidler er dels å styrke forvaltningen og samordning av viktige virkemiddel i landbrukspolitikken, dels å medvirke til en mer rasjonell og effektiv ressursbruk. Reformen er primært av organisatorisk karakter. Departementet legger derfor til grunn at selve samordningen ikke skal medføre endringer i de landbrukspolitiske virkemidlene. Vurdering av de landbrukspolitiske virkemidlene gjør regjeringen i forbindelse med de årlige jordbruksoppgjørene. En mer gjennomgripende vurdering av virkemiddelsystemet vil departementet gjøre i stortingsmeldingen om landbrukspolitikken som planlegges framlagt for Stortinget i 2. halvår 1999.

For å sikre Omsetningsrådet uavhengighet, legger Landbruksdepartementet til grunn at når institusjonen betjener rådet må den være faglig uavhengig i forhold til departementet.

1.5 Krav til lokalisering

Statskonsult har i henhold til mandatet for sin utredning vurdert hvilke krav som bør stilles til eventuelle lokaliseringssteder ved utflytting.

Statskonsult mener kravene til tilflyttingssted vil være noenlunde like uavhengig av om én, én av to eller to institusjoner flytter ut og oppsummerer krav til lokaliseringssteder slik:

• – Flyplass eller nærhet til flyplass. Togforbindelse til Oslo vil være fordelaktig hvis avstanden gjør tog til et realistisk alternativ.

• – Godt utbygd arbeidsmarked eller nærhet til dette.

• – Godt utbygd tjenestetilbud eller nærhet til dette.

• – Utdanningsinstitusjoner eller nærhet til utdanningsinstitusjoner.

Landbruksdepartementet er enig med Statskonsult i at det ved utflytting må legges avgjørende vekt på institusjonen(e)s behov for å sikre god funksjonalitet og er enig i Statskonsults vurderinger av kriterier som bør være oppfylt.

1.6 Høringsuttalelser

Utredningene fra Statskonsult og arbeidsgruppen i Landbruksdepartementet ble sendt til 54 instanser for uttalelse.

Styret i Statens Kornforretning går inn for alternativ 1, markedsforvaltning og tilskuddsforvaltning samordnes til én institusjon i Oslo.

Styret i Statens Landbruksbank mener prinsipielt at samordning til én institusjon er den beste løsningen. Styret ser spørsmålet om utflytting som en politisk problemstilling som en derfor ikke vil gå nærmere inn på.

Omsetningsrådet viser til sine sentrale oppgaver i markedspolitikken innenfor landbruket. Det anføres at en statliggjøring av Omsetningsrådets sekretariat kan åpne for utilsiktede endringer i utøvelsen av markedspolitikken dersom en ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til Omsetningsrådets uavhengige stilling. Omsetningsrådet kan leve med både full samordning til én enhet og en todeling.

Fraktkontoret for slakt ønsker en samordning til én institusjon i Oslo.

De tilsattes organisasjoner i de berørte institusjonene er positive til samordning til én enhet, men går sterkt imot utflytting.

Markedsaktørene ønsker som hovedregel at i det minste markedsenheten plasseres i Oslo.

En rekke fylkesmenn har avgitt uttalelse. Disse mener at samordning til én enhet er det beste alternativet.

Norges Bondelag påpeker at de fire institusjonene i større og mindre grad vil kunne ivareta sine funksjoner uavhengig av lokalisering.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag anbefaler at det nye Omsetningsrådet lokaliseres til Oslo og at tilskuddsforvaltningen lokaliseres til Nord-Norge.

1.7 Departementets vurderinger og konklusjon

Regjeringen mener staten må gå foran når det gjelder å desentralisere virksomhet og gjennom dette bidra til å skape kreative miljøer og attraktive arbeidsplasser i distriktene. Forvaltning av statlige virkemidler som har bredt nedslagsfelt i distrikts-Norge bør ligge til rette for utflytting.

Departementet går inn for at:

• – Statens Landbruksbank, Statens Kornforretning, Omsetningsrådet og Fraktkontoret for slakt samordnes i to institusjoner underlagt Landbruksdepartementet.

• – Markedsenheten lokaliseres i én virksomhet i Oslo og tilskuddsenheten i en annen virksomhet utenfor Oslo.

• – Ved valg av lokaliseringssted for tilskuddsenheten legges det spesielt stor vekt på god tilgjengelighet både i forhold til Oslo og fylkesmannsembetene og muligheten til å sikre god kompetanse.

• – Det tas sikte på å gi tilsatte som ikke er statstjenestemenn og som berøres av flyttingen samme rettigheter som statlige tjenestemenn når det gjelder flyttefritak, fortrinnsrett til stilling i staten og eventuell ventelønn.

• – Vel 30 årsverk fra Statens Landbruksbanks avdelingskontorer overføres til fylkesmannsembetene. Flesteparten av disse årsverkene overføres til fylkesmannen i de fylker avdelingskontorene er lokalisert. Den nye tilskuddsenheten vil ikke ha distriktskontorer.

1.8 Behovet for lovendringer

En samordning av institusjonene vil kreve at det foretas flere lovendringer. Både lov om landets kornforsyning og lov om Statens Landbruksbank har bestemmelser som gjelder den organisatoriske oppbyggingen av Statens Kornforretning og Statens Landbruksbank. Det er for eksempel lovbestemt at begge virksomhetene skal ha et styre og en administrerende direktør. Videre er det bestemmelser om kompetansefordelingen mellom disse. For å gjennomføre en samordning er det derfor nødvendig å gjøre endringer i disse lovene.

Departementet vil fremme en proposisjon med nødvendige lovforslag som omfatter både forslag til endringer i rent organisatoriske lovbestemmelser og lovbestemmelser som regulerer de mer arbeidsrettslige forholdene. Proposisjonen vil fremmes slik at Stortinget kan behandle denne før samordningen iverksettes.