Riksrevisjonens erfaringsrapport vedrørende
anskaffelser av F-16-kampfly i perioden 1975-98 er basert på en
multinasjonal erfaringsrapport utarbeidet av representanter fra
riksrevisjonene i Belgia, Danmark, Neder-land og Norge i fellesskap.
Erfaringsrapporten om-handler alle vesentlige forhold som er behandlet
av revisjonssamarbeidsorganet for F-16 (F-16 Supreme Audit Institutions
Conference) i perioden 1975 til 1997. Rapporten har vært
forelagt de respektive europeiske forsvarsdepartementer.
Formålet med rapporten har vært å samle
erfaringer fra dette omfattende prosjektet som kan brukes i forbindelse
med eventuelle lignende framtidige prosjekter.
De erfaringer som er gjort av Riksrevisjonen
og de andre europeiske riksrevisjoner ved revisjon av de ulike deler
av F-16-programmet, bør tas hensyn til ved eventuelle lignende
framtidige prosjekter. Riksrevisjonen vil særlig peke på de
problemer den manglende innsynsretten hos hovedleverandøren
har skapt for revisjonen. Ved eventuelle framtidige kontrakter må revisjonens
innsynsrett sikres.
Erfaringsrapporten sendes Stortinget til orientering.
I juni 1975 ble det inngått en avtale,
en såkalt "Memorandum of Understanding" (MOU) mellom Belgia,
Danmark, Nederland, Norge og USA ved-rørende planlagt samproduksjon
av kampflyet F-16. Avtalene ble videre spesifisert i egne kontrakter
mellom USA og hvert av de andre deltagerlandene. Hovedkontrakt vedrørende
produksjon av 998 F-16 kampfly ble signert i mai 1977.
Det opprinnelige kjøpet omfattet 650
fly til USA, 116 til Belgia, 58 til Danmark, 102 til Nederland og
72 til Norge. Basert på prisnivå pr. januar 1975
ble det avtalt et pristak på USD 6091000 pr. fly. Prisen inkluderte
i hovedsak flyskrog, motor, radar, andel av utvik-lingskostnader
og kostnader vedrørende doble verktøysett som
følge av flere produksjonslinjer. Kostnader vedrørende
nødvendig tilleggsutstyr, som kan variere i type og antall
mellom de enkelte land, kommer i tillegg til ovennevnte pris.
I tillegg til de opprinnelige flyene er det
senere solgt tilleggs-/erstatningsfly til de enkelte deltagerlandene, men
også en rekke fly til andre land (tredje-land). Det totale
antall produserte fly pr. 1. februar 1997 er 3615. Det er fortsatt
380 fly i bestilling. Det kan her nevnes at Norge har anskaffet
to erstatningsfly.
De europeiske deltagerlandene inngikk i 1990
kontrakt med USA om et eget program for oppdatering av F-16-kampflyene,
F-16 Mid-Life Update (MLU). I forbindelse med dette programmet vil
totalt 309 av de europeiske flyene blant annet bli utstyrt med ny
cockpit og nye avionikk-systemer.
Det er forventet at den formelle avslutning
og sluttoppgjør av de opprinnelige F-16-kontraktene vil
skje i løpet av januar 1999. Det siste av de opprinnelige
72 flyene ble levert til Norge i juni 1984. Kontraktene i forbindelse
med tilleggs-/erstatningskjøpene er forventet
avsluttet før årtusenskiftet, mens avslutning
og oppgjør for oppdateringsprogrammet er forventet i perioden
2002-2005. I juni 1996 ble den antatte prisen pr. kampfly beregnet
til USD 5819000 (januar 1975-prisnivå). Kontraktverdi pr.
30. juni 1998 er på totalt 1301 mill. dollar. Av dette
er det utbetalt ca. 1259,2 mill. dollar. I tillegg kommer verdien
av de to erstatningsflyene hvor det er kontraktsfestet og betalt
totalt 26,3 mill. dollar.
Riksrevisjonene i Belgia, Danmark, Nederland, Norge
og USA etablerte i 1979 et revisjonssamarbeid. Samarbeidsorganet
ble kalt F-16 Supreme Audit Institutions (SAI) Conference. Medlemmene
møtes minst én gang årlig. På møtene
blir erfaringer vedrørende revisjon og kontraktadministrasjon
av F-16-programmene diskutert, og det blir fattet vedtak om at spesielle områder
skal revideres i fellesskap.
På møtet høsten 1996
ble det vedtatt at det skulle utarbeides en rapport hvor de erfaringene
som er gjort i løpet av revisjonssamarbeidet, skulle omtales.
Det skulle utarbeides anbefalinger vedrørende fleksibel bruk
av regelverk, gjenkjøp, innsynsrettigheter og internasjonalt
revisjonssamarbeid både med tanke på de pågående
programmer og eventuelle lignende programmer i framtiden.
Den endelige erfaringsrapporten på engelsk
omfatter erfaringer som dekker både det opprinnelige F-16-programmet,
tilleggs-/erstatningskjøpene og oppdateringsprogrammet
fram til og med 1996. Sluttrapporten forelå i desember
1997. Arbeidet med utformingen av rapporten ble ledet av en representant
fra den norske riksrevisjonen.
Selv om det fortsatt gjenstår et endelig
formelt sluttoppgjør, er riksrevisjonenes revisjon av det
opprinnelige F-16-programmet nå sluttført. Det
vil ikke bli foretatt noen ytterligere felles revisjon av det endelige sluttoppgjøret.
Totalt sett har det opprinnelige F-16-programmet vært
vellykket både sett ut fra en teknisk og en økonomisk
side. Den totale prisen har hele tiden holdt seg innenfor den avtalte
maksimalprisen, og brukerne av flyet synes å være
meget godt fornøyd med dets operative egenskaper.
Det er imidlertid enkelte sider av programmet
som etter Riksrevisjonens vurdering ikke synes å ha fungert etter
forutsetningene, herunder gjenkjøpsavtalen. Når man
i ettertid går tilbake, viser det seg at Norge kom klart
dårligst ut av gjenkjøpsavtalen med et gjenkjøp
på kun 44,8pst., mot det totale gjennomsnitt på 58,8pst. Det
er sannsynlig at man ved å velge tre produksjonslinjer
ved produksjonen av F-16-flyene valgte en dyrere løsningen
enn om man hadde holdt seg til én produksjonslinje. Delte
produksjonslinjer ble imidlertid valgt blant annet for å ivareta
gjenkjøp til de europeiske landene. Når man i
ettertid ser at Norge kom dårligst ut av gjenkjøpsavtalen,
er det grunn til å stille spørsmål ved
om den valgte løsning ble vel kostbar for Norge.
Ordningen med endelig avslutning og oppgjør
av kontraktene har heller ikke fungert tilfredsstillende. Det er
ikke akseptabelt at det skal gå 14 år fra siste leveranse
av fly og til de siste kontrakter er endelig oppgjort. En slik langvarig
kontraktperiode vanskeliggjør både økonomistyring
og revisjon. Videre synes ordningen med bruk av det amerikanske
betalingssy-stemet i forbindelse med framdriftsbetalinger til programmet å ha
ført til en høyere innbetalingstakt enn nødvendig.
Ordinær betaling direkte til leverandør ville
sannsynligvis vært mer i samsvar med leveringene. Ved eventuelle
framtidige programmer av lignende karakter bør man vurdere
nøye fordeler og ulemper ved bruk av dette systemet.
Revisjonssamarbeidet med de andre europeiske
riksrevisjonene har fungert meget bra. I forbindelse med revisjon
av det opprinnelige F-16-programmet fungerte også den inngåtte
revisjonsavtalen meget tilfredsstillende. De europeiske riksrevisjonene
fikk full tilgang til alle originale dokumenter/data og
fikk mulighet til å delta på revisjoner utført
i USA både hos den amerikanske hovedleverandøren
og hos de amerikanske myndighetene.
Manglende innsyn har gjort at det ikke har vært mulig å foreta
en tilfredsstillende revisjon av F-16 Mid-Life Update (MLU)-programmet.
Revisjonsavtalen ble i forbindelse med F-16 MLU-programmet reforhandlet.
Dette ble gjort for ytterligere å sikre revisjonsrettighetene
for de europeiske deltagerlandene. Det viste seg imidlertid i ettertid
at resultatet var det helt motsatte. Riksrevisjonene har ikke fått
tilgang til originale kontraktdata, og det har videre vært
lagt sterke begrensninger på muligheten til å få innsyn
i administrasjonen av programmet.
På grunn av leverandørens
vedtak om å klassifisere prisinformasjon som forretningshemmeligheter
ble denne informasjonen heller ikke frigitt til de europeiske kontraktrevisorene.
De europeiske kontraktrevisorene var derfor heller ikke i stand
til å vurdere hvordan deres rapporter i forbindelse med
revisjon hos de europeiske underleverandørene hadde innvirket
på kontraktforhandlingene.
Et revisjonssamarbeid og en god revisjonsavtale
er svært viktig for muligheten til å foreta en
fullgod revisjon av slike samarbeidsprogrammer, og det må derfor legges
stor vekt på bedre sikring av revisjonsrettigheter i forbindelse
med eventuelle framtidige programmer av lignende karakter.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar
Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Heikki Holmås, konstaterer at revisjon av det opprinnelige
F-16-programmet nå er sluttført selv om det fortsatt
gjenstår et endelig formelt sluttoppgjør.
Komiteen vil understreke viktigheten
og nytten av at Riksrevisjonen i samarbeid med andre europeiske riksrevisjoner
har foretatt revisjon av de ulike deler av F-16-programmet. Komiteen viser
til at den kompetanse, de erfaringer og konklusjoner man her har
trukket er viktig også for Forsvarets kompetanse når
det gjelder eventuelt liknende fremtidige prosjekter.
Komiteen har merket seg at formålet
med det opprinnelige F-16-programmet fungerte meget bra. Komiteen konstaterer
at det på grunn av manglende innsyn ikke har vært
mulig å foreta en tilfredsstillende revisjon av F-16 Mid
Life Update (MLU-programmet). Komiteen registrerer
videre at Riksrevisjonen ikke har fått tilgang til originale
kontraktdata, samt at det har vært lagt sterke begrensninger
på muligheten til å få innsyn i administrasjonen
av programmet.
Komiteen deler Riksrevisjonens
syn på at den manglende innsynsretten hos hovedleverandøren
har skapt problemer for revisjonen. Komiteen understreker
viktigheten av at ved eventuelle fremtidige kontrakter må revisjonens
innsynsrett søkes sikret bedre. Komiteen viser
til at formålet med rapporten har vært å samle
erfaringer fra dette omfattende prosjektet som kan brukes i forbindelse
med eventuelt inngåelse av nye kontrakter i fremtiden.
Komiteen har merket seg at kontraktene
offisielt vil ble avsluttet ved utgangen av 1998 og at sluttoppgjøret
av de opprinnelige F-16-kontraktene vil bli oversendt de europeiske
deltakerlandene i januar 1999. Komiteen har videre
merket seg at sluttoppgjøret for oppfølgingskjøpet
er satt til 2003, samt at sluttoppgjøret for oppdateringskjøpet
er satt til henholdsvis 2003 for utviklingskontrakten og 2010 for
produksjonskontrakten.
Komiteen deler Riksrevisjonens
vurdering om at enkelte sider av programmet under gjenkjøpsavtalen ikke
har fungert etter forutsetningene da Norge kom dårligst
ut av gjenkjøpsavtalen med et gjenkjøp på kun 44,8 prosent mot det totale gjennomsnittet
på 58,8 prosent. Det er derfor etter komiteens oppfatning
grunn til å anta, slik Riksrevisjonen også hevder,
at man ved å velge 3 produksjonslinjer av F-16-flyene valgte
en dyrere løsning enn om man hadde holdt seg til én
produksjonslinje.
Komiteen deler Riksrevisjonens
syn at det er uakseptabelt at det skal gå 14 år
fra siste flyleveranse til de siste kontrakter endelig er oppgjort,
da dette klart vanskeliggjør både økonomistyringen
og revisjonen.
Komiteen vil understreke viktigheten
av at de erfaringer som er trukket i dette samarbeidsprosjektet av
Riksrevisjonen og andre europeiske riksrevisjoner må tas
hensyn til ved eventuelt liknende fremtidige prosjekter.
Komiteen viser til
dokumentet og det som står over, og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:7 (1998-99) - Riksrevisjonens
revisjon av anskaffelsen av F-16 kampfly i perioden 1975-98 – Erfaringsrapport – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. mai 1999.
Jørgen Kosmo, leder. |
Vidar Kleppe, ordfører. |
Svein Ludvigsen, sekretær. |