Riksrevisjonen har 29. januar 1999 lagt frem
Dokument nr. 3:6 (1998-99) Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende
bruken av stiftelser i statlig forvaltning.
I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og
personalpolitikk heter det at stiftelsesformen ikke bør nyttes
når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter
i virksomheten eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk
ansvar for virksomheten. Dette innebærer at stiftelsesformen
ikke bør velges når oppgavene har karakter av
myndighetsutøving, virkemiddeldisponering eller tjenesteyting
der staten har ansvaret for tjenesteytingens omfang og kvalitet.
Det heter videre at det er særlig viktig at tilknytnings-
og organisasjonsformen understreker institusjonens uavhengighet.
Det blir understreket at stiftelsesformens styrke er den styringsmessige
uavhengigheten. I Innst. S. nr. 63 (1992-93) har forbruker- og administrasjonskomiteen
ikke innvendinger til departementets omtale av stiftelser.
I løpet av de siste 20 årene
er det opprettet en rekke stiftelser initiert av statsforvaltningen.
En stiftelse kjennetegnes ved å være
et selveiende og selvstendig rettssubjekt. Stiftelsesformen er regulert
i lov av 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser, se særlig § 2. Stiftelsesloven
forutsetter at en stiftelse er selvstendig. Styringen av en stiftelse
skal skje i stiftelsens styre, og kan ikke legges til et eksternt
organ. Selvstendighet er et kriterium for at stiftelsen anses for å være
reell.
Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse som
omfatter 18 stiftelser i statlig forvaltning og har sett på i
hvor stor grad og på hvilken måte staten styrer stiftelser,
om den statlige styringen av stiftelser er så omfattende
at den kan sies å være i strid med stiftelsesloven,
eventuelt at det kan stilles spørsmål ved om stiftelsene
er reelle, samt om stiftelsesformen er hensiktsmessig sett i lys
av statlig styringsbehov og mål på området.
Stiftelsene i undersøkelsen kjennetegnes ved at de er sentrale
aktører på områder med statlig interesse
og samtidig økonomisk avhengige av statlige tilskudd eller
statlige oppdragskjøp.
Kriteriene for utvelgelse av stiftelsene som
inngår i undersøkelsen, har vært om stiftelsen
har et nært forhold til staten, bl.a. om stiftelsen er
opprettet av staten, om den har et "nasjonalt ansvar" innen et område,
om den mottar statlige tilskudd, og om det finnes indikasjoner på statlig
styring. Både kulturstiftelser, forskningsstiftelser
og næringsstiftelser er representert i utvalget.
Datainnsamlingen i undersøkelsen har
foregått gjennom dokumentanalyse, spørreskjema
og intervjuer.
Stiftelsesloven er det viktigste grunnlaget
for revisjonskriteriene i undersøkelsen. Loven gir staten
flere muligheter for styring av stiftelser bl.a. gjennom å fastsette
stiftelsens formål og vedtekter, bestemme formuesmassens
størrelse og oppnevne styret. Samtidig og tilstrekkelig
sterk bruk av slike virkemidler kan føre til at stiftelsens
uavhengighet svekkes. Kombinasjonen av særskilt lovgivning,
løpende finansiering, oppnevning av styre og fullmakt til å gi
og endre vedtekter fra de politiske myndigheter kan etter omstendighetene
føre til at forholdet til statsmyndighetene blir så tett
at det må vurderes om stiftelsen er reell. Stiftelsesloven
er ikke utformet med tanke på å regulere stiftelser
med sterk tilknytning til staten.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har
i brev av 28. oktober 1998 avgitt uttalelse til de forholdene som
er tatt opp i rapporten.
Stiftelsesloven forutsetter at en stiftelse
er selvstendig. En endelig opprettet stiftelse er et selveiende,
selvstendig rettssubjekt. Styringen av en stiftelse skal skje i
stiftelsens styre og kan ikke legges til et eksternt organ.
Stiftelsesformen bør ikke nyttes når
staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter i virksomheten
eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar
for virksomheten.
Undersøkelsen viser at stiftelser brukes
på områder hvor staten har styringsinteresser.
Denne styringsinteressen indikeres blant annet gjennom
formuleringer i flere av stiftelsenes formål, bl.a. i formålet
til Norges Eksportråd (NE) og Internasjonalt program for
petroleumsforvaltning og administrasjon (PETRAD).
Flere av stiftelsene ivaretar statlige eller
nasjonale oppgaver, bl.a. Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS),
Teknologisk Institutt (TI), Veiledningsinstituttet i Nord-Norge
(VINN) og Lovdata.
Undersøkelsen viser at statens viktigste
styringsvirkemidler i forhold til stiftelser er å knytte
vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne
styremedlemmer og utforme og endre vedtekter (omdanningsmyndighet).
Ifølge stiftelsesloven § 37
er det klare begrensninger i stifterens omdanningsmyndighet. Flere
av de statlige organene som har opprettet stiftelser som inngår
i denne undersøkelsen, er også gitt omdanningsmyndighet
eller myndighet til å godkjenne omdanninger uten at det
i vedtektene er nevnt hvilke klare begrensninger som gjelder for
denne myndigheten. Styreoppnevning er et annet statlig styringsvirkemiddel.
Riksrevisjonen anfører at reglene i Statens personalhåndbok
pkt. 1.04.02 om oppnevning av embets- og tjenestemenn i styrer og
råd m.v. ikke er fulgt.
En stiftelses økonomiske avhengighet
av statlige midler gir staten et virkemiddel til å styre
virksomheten i stiftelsen, blant annet ved å sette vilkår
for tilskudd og kjøp av tjenester. Når grunnkapitalen
ikke gir tilstrekkelig økonomisk grunnlag for stiftelsens
virksomhet, blir stiftelsen avhengig av inntekter fra egen drift
eller av bevilgninger/tilskudd. Undersøkelsen viser
at 16 av de 18 stiftelsene er avhengige av tilskudd eller oppdragsinntekter
fra staten for å kunne oppfylle sine formål. Stiftelsesloven
er ikke utformet med tanke på å regulere stiftelser
som i stor grad er avhengige av løpende tilskudd fra staten,
eller av oppdragskjøp av staten.
Det er ikke mulig å sette opp entydige
kriterier for vurderingen av om en stiftelse er i et slikt avhengighetsforhold
til staten at selvstendighetskriteriet ikke er oppfylt. Det er nødvendig å foreta
en konkret vurdering av de ulike styringsfaktorer den enkelte stiftelse utsettes
for.
De fleste departementene i undersøkelsen
oppfatter stiftelsesformen som en hensiktsmessig organisasjonsform
som fungerer bra i praksis, bl.a. i forhold til faglig uavhengighet.
Selv om bruken av stiftelsesformen løser en del problemer
for staten, skaper den samtidig problemer på andre måter,
fordi stiftelsesformen i utgangspunktet ikke er tiltenkt virksomheter
underlagt statlig styring.
Problemene som oppstår, knytter seg
til forhold som ikke er klart regulert i stiftelsesloven. Den rettslige uklarheten
fører til ulik praksis i måten departementene
forholder seg til stiftelsene på. Den tette tilknytningen
flere av stiftelsene har til staten, medfører at enkelte
av stiftelsene oppfatter seg selv som halvoffentlige organer. Statens
tette tilknytning til disse stiftelsene reiser også spørsmål
om hvor langt statens ansvar for disse virksomhetene strekker seg.
NOU 1998:7, om ny stiftelseslov, kommer ikke
i nevneverdig grad inn på de særlige problemer
som denne type stiftelser reiser. Det kan derfor være grunn til å vurdere
hvorvidt det er behov for særregler for stiftelser med
nær tilknytning til staten, og å vurdere alternative
organisasjonsformer for noen stiftelser på området.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
bl.a. jf. brev av 28. oktober 1998, særlig merket seg at
en del stiftelser har oppgaver som ligger nært opp til
hva man finner i forvaltningsorganer, at flere stiftelser har staten som
henimot eneste oppdragsgiver og finansieringskilde, og at staten
for flere stiftelsers vedkommende er sterkt engasjert i selve styret
og i hvordan vedtektene utformes og eventuelt endres.
Departementet finner det særlig interessant
at Riksrevisjonen mener at avhengigheten av staten betyr at man
kan reise spørsmål om hvorvidt stiftelseslovens kriterier
for selvstendighet er oppfylt, og at det i noen tilfeller kan stilles
spørsmål om hvorvidt enkelte av de omtalte virksomhetene
oppfyller kravet til å betegnes stiftelser.
AAD mener at det enkelte departement står
fritt til å velge hvordan det organiserer og knytter til
seg de virksomhetene som skal understøtte dets arbeid.
Departementet er enig i at det er uheldig at
stiftelser primært brukes for å løse
forvaltningsoppgaver.
AAD ser at det kan by på problemer
for stiftelsene at de ensidig er avhengige av en finansieringskilde,
i dette tilfellet staten.
AAD uttaler avslutningsvis at departementet
vil bruke Riksrevisjonens rapport i det videre arbeidet med hvordan
staten best kan organisere sin virksomhet.
Stiftelsesloven forutsetter at en stiftelse
er selvstendig. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i St.meld.
nr. 35 (1991-92) uttalt at stiftelsesformen ikke er egnet når
staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter eller er
innstilt på å ta et langsiktig økonomisk
ansvar.
Undersøkelsen viser at stiftelser likevel
brukes på områder hvor staten har styringsinteresser.
Statens viktigste styringsvirkemidler i forhold til stiftelser er å knytte
vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne styremedlemmer
og utforme og endre vedtekter (omdanningsmyndighet). Dersom økonomiske
ytelser fra staten utgjør en vesentlig del av stiftelsens
driftsinntekter, samtidig med at offentlige myndigheter oppnevner
styret, og virksomheten er en del av offentlige planer og/eller
helt eller delvis styrt ved offentlige forskrifter for slik virksomhet,
kan det stilles spørsmål ved om selvstendighetskriteriet
i stiftelsesloven er oppfylt. For tre stiftelser strekker usikkerheten
seg så langt at det kan stilles spørsmål
ved om stiftelsene er reelle. Riksrevisjonen legger til grunn at
AAD er innforstått med de funn og vurderinger som framkommer
i undersøkelsen.
Riksrevisjonen ser det som et problem at forvaltningen
gjennomgående oppfatter stiftelser som en hensiktsmessig
organisasjonsform som fungerer bra, til tross for at praksis i mange
tilfeller strider mot overordnede forvaltningspolitiske mål.
Det er videre et problem at ingen instans i dag synes å ta
ansvar for å sikre at uheldige sider ved dagens praksis
endres. Det er nødvendig at ansvarsforholdene på dette
området klargjøres bedre enn det som framkommer
i departementets svar.
Departementet har i brev av 7. januar 1999 bl.a. svart:
«Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har
merket seg Riksrevisjonens syn på behovet for klarere ansvarsforhold
hva gjelder kontroll av praksis for statens bruk av stiftelser.
AAD
er innstilt på å følge opp sitt veiledningsansvar mht.
bruken av stiftelser og vil holde Riksrevisjonen orientert om dette.
AAD
er i denne forbindelse enig i at reglene i Statens personalhåndbok
pkt. 1.04.02 om oppnevning av medlemmer til styrer m.v. også gjelder
for styrer som er dannet på grunnlag av stiftelsesloven § 6.»
Riksrevisjonen konstaterer at AAD er innstilt
på å følge opp sitt veiledningsansvar
mht. bruken av stiftelser, og at departementet vil holde Riksrevisjonen
orientert om dette arbeidet.
Riksrevisjonen forutsetter at AAD holder seg
oppdatert når det gjelder forvaltningens bruk av stiftelser.
Det forventes at AAD går i dialog med fagdepartementene med
sikte på å finne alternative løsninger
i tilfeller der gjeldende praksis er uheldig.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar
Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Heikki Holmås, viser til at det i St.meld. nr.
35 (1991-92) ble uttalt at stiftelsesformen ikke bør nyttes
når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter
eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk
ansvar for virksomheten. Stiftelsesformen bør heller ikke
brukes der oppgavene har karakter av myndighetsutøving,
virkemiddeldisponering eller tjenesteyting der staten har ansvaret
for tjenesteytingens omfang og kvalitet.
Komiteen har merket seg at undersøkelsen
viser at stiftelser brukes på områder hvor staten
har styringsinteresser, at statens viktigste styringsmidler er å sette vilkår
knyttet til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne styremedlemmer
og utforme og endre vedtekter, og at de fleste stiftelsene var økonomisk
avhengige av staten.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen
ser det som et problem at forvaltningen gjennomgående oppfatter
stiftelser som en hensiktsmessig organisasjonsform som fungerer
bra til tross for at praksis i mange tilfeller strider mot overordnede
forvaltningspolitiske mål. Komiteen har
videre merket seg at det er et problem at ingen instans i dag synes å ta
ansvar for å sikre at uheldige sider ved dagens praksis
endres. Komiteen forutsetter at AAD vil holde seg
oppdatert når det gjelder forvaltningens bruk av stiftelser
og at departementet følger opp sitt veiledningsansvar mht. bruken
av stiftelser, og at departementet vil holde Riksrevisjonen orientert
om dette arbeidet.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
i at det er nødvendig at regjeringen klargjør
ansvarsforholdene på dette området bedre enn det
som fremkommer i departementets svar. Komiteen ber
videre om at det opprettes en dialog mellom AAD og de fagdepartementer
som bruker stiftelsesformen på andre måter enn forutsatt,
med sikte på å finne alternative løsninger
i tilfeller der gjeldende praksis er uheldig.
Komiteen ber på denne
bakgrunn også om at Stortinget blir orientert om disse
forholdene på en egnet måte, etter at en gjennomgang
av de påpekte forhold er foretatt fra regjeringens side.
Komiteen forutsetter videre at
reglene i Statens personalhåndbok vedr. oppnevning av embeds-
og tjenestemenn i styrer og råd, blir fulgt også når
det gjelder styrer som er dannet på grunnlag av stiftelsesloven.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader.
Komiteen viser til
dokumentet og det som står foran, og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:6 (1998-99) – om Riksrevisjonens undersøkelse
vedrørende bruken av stiftelser i statlig forvaltning – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 6. mai 1999.
Jørgen Kosmo,
leder. |
Kari Økland,
ordfører. |
Svein Ludvigsen,
sekretær. |