Sivilombudsmannen har i skriv til Stortinget av 21. februar 2003 oversendt forslag til enkelte endringer i ombudsmannsinstruksen 19. februar 1980.
I Innst. S. nr. 229 (2001-2002) bad kontroll- og konstitusjonskomiteen ombudsmannen om å vurdere hvilken rolle han skal ha etter omleggingen av billighetserstatningsordningen.
I 2002 har kontoret gjennomgått en omorganisering som har gjort det aktuelt å foreslå en endring i instruksen.
På denne bakgrunn fremmer ombudsmannen følgende forslag til endringer i instruksen:
-
– tilføyelse i ombudsmannsinstruksen § 2 om at klager på billighetserstatningsutvalgets avgjørelser faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde,
-
– endring i ombudsmannsinstruksen § 9 om ombudsmannens adgang til å gi sine medarbeidere fullmakt til å avslutte saker.
I Innst. S. nr. 229 (2001-2002) side 12 bad
kontroll- og konstitusjonskomiteen ombudsmannen komme med forslag
til hvilken rolle han skal ha etter omleggingen av billighetserstatningsordningen.
Retningslinjene for behandling av billighetserstatningssaker
ble endret av Stortinget i 1999. Endringene innebar blant annet
at adgangen til å bringe billighetserstatningssakene inn
for Stortinget, med klage over Billighetserstatningsutvalgets vedtak,
ble opphevet.
I ombudsmannens årsmelding for 2001
ble spørsmålet reist om denne endringen i ordningen innebar
at Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser kunne behandles
av ombudsmannen. Etter en gjennomgang av den rettslige situasjonen
konkluderte ombudsmannen med at mye talte for at ombudsmannen ikke
lenger kan avvise klager over Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser.
Ombudsmannen reiste imidlertid spørsmålet om dette
var en hensiktsmessig ordning og påpekte at spørsmålet
burde avklares, eventuelt ved en presisering i instruksen for ombudsmannen.
I Innst. S. nr. 4 (1999-2000) ble det understreket
at billighetserstatningsordningen er forankret i Stortingets bevilgningsmyndighet
og har vært betraktet som Stortingets egen vederlagsordning.
Historisk og forfatningsmessig må ordningen sees som en
supplerende ordning som skal gjøre det mulig å gi
borgeren en håndsrekning når de ordinære
rettslige virkemidler for erstatning ikke strekker til. Avgjørelsene
om å gi billighetserstatning skal treffes på grunnlag
av et folkelig skjønn og ikke etter fastsatte rettslige
regler. Selv om klageadgangen til Stortinget er opphevet, har Stortinget fremdeles
en rolle ved ordningen ut over bevilgningsmyndigheten. I Innst.
S. nr. 4 (1999-2000) er det uttalt følgende om Stortingets
rolle:
"Komiteen viser til at Stortinget vil behandle saker der
det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn kr 200
000, saker av særlig politisk art som oversendes fra utvalget
og årsmeldingen for billighetserstatningsordningen. Gjennom
behandling av årsmeldinger vil Stortinget holdes orientert
om utviklingen og kunne gi sine signaler og synspunkter.
Komiteen
antar at saker av "særlig politisk art" som fortsatt skal
fremmes for Stortinget, i første rekke vil dreie seg om
saker der flere fremmer sammenlignbare søknader innenfor
samme problemområde. Utvalget vil også kunne fremme
enkeltstående søknader for Stortinget der man
mener saker reiser prinsippspørsmål som gjør
det ønskelig med en mer omfattende politisk behandling."
Ordningens tilknytning til Stortinget taler
for at klager på avgjørelsene i billighetserstatningssakene ikke
behandles av Sivilombudsmannen. Selv om det, særlig etter
omleggingen av ordningen i 1999, kan argumenteres for at Billighetserstatningsutvalgets
virksomhet nå må anses som "offentlig forvaltning"
i ombudsmannslovens forstand, viser ombudsmannen også til
at forvaltningsloven ikke gjelder for "organer for Stortinget",
jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 4 siste ledd.
Klagetallet til ombudsmannen på dette
saksfeltet har ikke økt etter at klageadgangen til Stortinget
ble opphevet. Etter endringen i 1999 er det totalt mottatt 13 slike klager.
De fleste av disse klagene har vært over Justisdepartementets
saksbehandling som sekretariat, og slike spørsmål
anses for å ligge innenfor ombudsmannens arbeidsområde.
Ombudsmannen har uttalt at klager som gjelder Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser
ikke kan overprøves av Ombudsmannen.
Ombudsmannens forhold til billighetserstatningsordningen
kan for øvrig sees i en større prinsipiell sammenheng
og tas opp på et mer generelt grunnlag. For eksempel har
det vært reist spørsmål om sekretariatsfunksjonene
kunne legges til Sivilombudsmannens kontor.
Ombudsmannen peker på dette, men begrenser
seg i denne omgang til å foreslå en presisering
om at Sivilombudsmannen ikke skal behandle klager på avgjørelser
av Stortingets billighetserstatningsutvalg.
Presiseringen foreslås inntatt som
nytt tredje ledd i instruksens § 2, som vil lyde:
"Ombudsmannen skal ikke
behandle klager på Stortingets billighetserstatningsutvalg."
Nåværende tredje ledd blir
nytt fjerde ledd.
Ombudsmannen skal etter ombudsmannsloven § 10 første
ledd "uttale sin mening om forhold som går inn under hans
arbeidsområde". Dette er presisert nærmere i ombudsmannsinstruksen § 9
første ledd, som lyder:
"Ombudsmannen skal personlig ta standpunkt i alle saker
som kommer inn etter klage eller som han tar opp av eget tiltak.
Han kan likevel bemyndige kontorsjefen til å avslutte saker
som åpenbart må avvises."
Det er et særtrekk ved ombudsmannsordningen
og av stor verdi at ombudsmannen personlig deltar aktivt i arbeidet
med alle de klager som kommer inn. I samsvar med instruksen er det
likevel akseptert en arbeidsordning som åpner for at også kontorsjefene
kan avslutte visse saker. Kontorsjefene har således lenge
hatt fullmakt til å avslutte saker
– som klart
faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde, jf. ombudsmannsloven § 4,
– som klart er foreldet, jf. ombudsmannsloven § 6 tredje
ledd,
– hvor avgjørelsen kan
påklages til et overordnet forvaltningsorgan, eller forholdet
kan bringes inn for en høyere administrativ myndighet eller
spesielt tilsynsorgan, jf. ombudsmannsinstruksen § 5,
– som ombudsmannen har undersøkt
tidligere og hvor det ikke fremkommer nye opplysninger,
– som kan avsluttes som ordnet
på bakgrunn av det svar forvaltningen har gitt til ombudsmannen,
for eksempel klager over sen saksbehandling og manglende svar,
– som klart ligger i ytterkant
av ombudsmannens arbeidsområde, for eksempel hvis klagen
i det vesentlige gjelder privatrettslige forhold.
Alle andre saker, enten de har blitt avvist
etter den skjønnsmessige bestemmelsen i ombudsmannsloven § 6
fjerde ledd eller har blitt undergitt realitetsbehandling, har tidligere
blitt avsluttet av ombudsmannen etter at han personlig har gjennomgått
saken. Fra 1. februar 2002 fant ombudsmannen grunn til å utvide fullmakten
til kontorsjefene til å avslutte saker hvor det etter en
foreløpig undersøkelse av klagen og saksdokumentene
fremstår som klart at klagen
ikke vil kunne føre fram for klagerens vedkommende. Ordningen
er omtalt nærmere i årsmeldingen for 2001 s. 13,
hvor det bl.a. heter:
"Dette vil være tilfellet når den
foreløpige gjennomgangen viser at en nærmere undersøkelse
fra ombudsmannens side ikke kan antas å lede til noe gunstig resultat
for klageren, og det for øvrig ikke foreligger forhold
som kan ha betydning ut over den foreliggende sak. Kontorsjefene
kan også avslutte saker som har vært forelagt
forvaltningen dersom det på bakgrunn av forvaltningens
svar, fremstår som klart at det forhold klagen gjelder
er løst eller ikke krever noen nærmere avklaring.
Jeg har funnet det forsvarlig å foreta en slik begrenset
delegasjon innenfor dagens lov og instruks.
…
Det
vil fortsatt være mitt ansvar at sakene blir forsvarlig
behandlet, og jeg vil holde meg orientert om omfanget og bruken
av delegert myndighet. Ordningen vil bli evaluert i løpet
av 2002."
I Innst. S. nr. 229 (2001-2002) s. 11 gav kontroll-
og konstitusjonskomiteen uttrykk for at den så positivt
på ombudsmannens planer om å gi kontorsjefene
utvidet avgjørelsesmyndighet dersom det kunne effektivisere klagebehandlingen.
Det vil imidlertid være viktig, gjennom
dekkende retningslinjer og i løpende samarbeid med medarbeiderne, å sørge
for at den personlige deltakelse fra ombudsmannens side fortsatt
kan bli reell og særpreget for institusjonen.
Omorganiseringsarbeidet som er nevnt ovenfor,
er nå sluttført. Erfaringene så langt
er positive. Fra 1. oktober 2002 er institusjonen delt i 4 fagavdelinger
med ansvar for nærmere bestemte saksområder. Hver
fagavdeling ledes av en kontorsjef og har 5-6 saksbehandlere. En
av saksbehandlerne i hver avdeling er utpekt som nestleder. Nestlederne
skal fungere som leder for avdelingen ved kontorsjefens fravær
med samme fullmakter som kontorsjefen. Videre skal nestlederen avlaste
kontorsjefen i saksbehandlingen når kontorsjefen er til
stede. Det siste gjør det ønskelig at også nestlederne
kan gis fullmakt til å avslutte saker.
I dag er det etter instruksen bare kontorsjefene
som kan gis fullmakt til å avslutte saker. For at også nestlederne
skal kunne avslutte saker som åpenbart må avvises,
kreves det en endring av instruksen § 9 første ledd
annet punktum. Samtidig er det også hensiktsmessig at den
utvidede fullmakten til å avslutte saker som kontorsjefene
ble gitt fra 1. februar 2002, jf. omtalen ovenfor, kommer klart
til uttrykk i instruksen.
Ombudsmannen foreslår at instruksen åpner
for at ombudsmannen selv bestemmer arbeidsordningen og herunder
arbeidsfordelingen mellom lederne og nestlederne for avdelingene.
Fullmakten til å avslutte saker bør knyttes opp
til de formelle behandlingsgrunnene og ombudsmannsloven § 6
fjerde ledd som gir ombudsmannen fullmakt til å avgjøre
om en klage gir "tilstrekkelig grunn til behandling". Ombudsmannen bør
få fullmakt til selv å vurdere hvilke medarbeidere som
skal gis fullmakt til å avslutte saker. Erfarne medarbeidere
bør, uavhengig av den stillingen de har, kunne gis slik
fullmakt.
Ombudsmannen vil stå ansvarlig overfor
Stortinget for hvordan fullmakten blir brukt. På denne
måten vil ombudsmannens personlige kontroll og ansvar fortsatt være
en realitet.
Ombudsmannsinstruksen § 9 første
ledd annet punktum foreslås på denne bakgrunn
endret til:
"Han kan likevel gi bestemte
medarbeidere fullmakt til å avslutte saker som klart må avvises
eller som klart ikke gir tilstrekkelig grunn til nærmere
behandling."
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og fung. leder Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Ragna Flotve, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, slutter seg til de foreslåtte endringene i ombudsmannsinstruksen §§ 2 og 9 med de begrunnelser som er angitt ovenfor.
Komiteen har ellers ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I
I instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen gjøres følgende endringer:
§ 2 nytt tredje ledd skal lyde:
Ombudsmannen skal ikke behandle klager på Stortingets billighetserstatningsutvalg.
Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
§ 9 første ledd annet punktum skal lyde:
Han kan likevel gi bestemte medarbeidere fullmakt til å avslutte saker som klart må avvises eller som klart ikke gir tilstrekkelig grunn til nærmere behandling.
II
Endringene under I trer i kraft 1. januar 2004.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 27. november 2003
Martin Engeset
fung. leder |
Ragna Flotve
ordfører |