Dokument nr. 12:16 (1999-2000), som er fremmet av Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim gjelder endring av Grunnloven § 100 (Ytringsfrihet).
Dokument nr. 12:17 (1999-2000), som er fremmet av Gunnar Kvassheim og Lars Sponheim gjelder forslag til ny § 100 a i Grunnloven (Offentlighetsprinsippet).
Regjeringen har fremmet St.meld. nr. 42 (1999-2000) "Om endring av Grunnloven § 100". I vedlegg til stortingsmeldingen har Regjeringen utformet alternative utkast til ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. Formålet var å gi Stortingets representanter en anledning til å vurdere og eventuelt fremsette flere ulike forslag til endringer i § 100 i Grunnloven, slik at Stortinget kunne sikre seg større handlefrihet ved en eventuell behandling av spørsmålet om endring i grunnlovsbestemmelsen i neste stortingsperiode.
Utkastene til ny grunnlovsbestemmelse er utformet med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens utredning inntatt i NOU 1999:27 "Ytringsfrihed bør finde Sted". I meldingen gis det også en kort redegjørelse for de viktigste konsekvensene av de ulike utkastene. De ulike forslagene er ikke i særlig grad vurdert opp mot hverandre ut fra en rettspolitisk synsvinkel. Det ble opplyst i meldingen at Regjeringen ville foreta en grundigere analyse og vurdering av de problemstillinger som Ytringsfrihetskommisjonens utredning reiser, i en ny stortingsmelding som ble planlagt fremmet i løpet av første halvdel av kommende stortingsperiode.
Forslagsstillerne har vedtatt for fremsettelse de alternative forslag til endringer i Grunnloven § 100 som Regjeringen har utformet i vedlegget til St.meld. nr. 42 (1999-2000). De alternative utkastene til ny § 100 i Grunnloven tar utgangspunkt i måten Ytringsfrihetskommisjonens forslag er utformet på. Det er lagt frem særlig mange alternative utkast til annet og tredje ledd i forslaget. Dette skyldes både at reglene i disse leddene kan karakteriseres som hovedbestemmelser i forslaget og at problemstillingene som er omfattet av denne delen av forslaget, teknisk og innholdsmessig kan reguleres på en rekke forskjellige måter.
Det fremgår at de ulike forslag og alternativer forutsettes vurdert nærmere når den varslede nye stortingsmeldingen om ytringsfrihet foreligger i neste valgperiode.
St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 ble fremmet 19. mars 2004. Formålet med denne meldingen er å redegjøre for Regjeringens syn på hvilket av grunnlovsforslagene som bør vedtas. Meldingen legger hovedvekten på å drøfte innholdet i en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet og hvilke konsekvenser bestemmelsen vil ha for eksisterende lovgivning. I tillegg tar meldingen opp enkelte spørsmål om lovendringer som ikke er en nødvendig følge av at en ny grunnlovsbestemmelse blir vedtatt. Departementet tar utgangspunkt i Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse og dens anbefalinger om lovgivningstiltak. Kommisjonen har forskjellige anbefalinger når det gjelder lovgivningen. Enkelte bestemmelser anbefales opphevet eller endret dersom kommisjonens grunnlovsforslag blir vedtatt. Andre bestemmelser bør vurderes nærmere, uten at det er gitt at de bør oppheves eller endres. Dessuten har kommisjonen pekt på andre lovendringer som kan være ønskelige, selv om de ikke er en nødvendig følge av kommisjonens forslag.
Komiteen har valgt å behandle dokumentene
i samme innstilling, ettersom både de foreliggende grunnlovsforslagene
og de to stortingsmeldingene må ses i sammenheng, jf. også Stortingets
forretningsorden § 18 tredje ledd, hvor det heter at saker
som hører sammen, skal tas opp i samme innstilling, så langt
råd er.
I forbindelse med behandlingen av grunnlovsforslagene
avholdt komiteen en åpen høring 3. mai 2004. På høringen
deltok Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Norsk
Journalistlag, Den Norske Advokatforening og Stopp Diskrimineringen.
I tillegg hadde medlemmer i komiteen møte med representanter fra
organisasjonen Familie og Medier.
I tråd med Stortingets vedtak av 25.
mars 2004 ble utkast til innstilling oversendt justiskomiteen og
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen for uttalelse. Uttalelsene
er gjengitt i innstillingens kapittel 11.
Komiteen har mottatt brev fra Justisdepartementet
til Høyres stortingsgruppe vedrørende ønske
om vurdering av rekkevidden av departementets anbefalte forslag til
grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. Brevet følger som
vedlegg til innstillingen.
Justisdepartementet tar i St.meld. nr. 26 (2003-2004) opp
generelle spørsmål vedrørende ytringsfrihet.
Ytringsfriheten er en fundamental rettighet
i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Også i
stater som ikke har tradisjon for konstitusjonelle rammer om menneskerettigheter,
blir ytringsfriheten ansett som en grunnleggende verdi.
Ytringsfrihetskommisjonen har i utredningen
i NOU 1999:27 lagt stor vekt på å begrunne ytringsfriheten. Den
viser til at "ytringsfrihet" er et moderne begrep som hører
med i samfunnstenkningen fra opplysningstiden og fremover. Ytringsfriheten
er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om
individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom
en offentlig og privat sfære.
Departementet tar på samme måte
som Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i at ytringsfriheten
skal verne tre prosesser: sannhetssøkingen, demokrati og individets
frie meningsdannelse. Disse tre prosessene forutsetter ifølge
kommisjonen tvangsfri kommunikasjon. De tre begrunnelsene sammenfattes
av kommisjonen med betegnelsene sannhetsprinsippet,
auto-nomiprinsippet ("individets frie meningsdannelse") og demokratiprinsippet.
Enkelte innvendinger mot Ytringsfrihetskommisjonens
redegjørelse blir drøftet i meldingen. Ytringsfrihetskommisjonen
har blitt kritisert for sin beskrivelse av hvordan de prosessene
som begrunner ytringsfriheten, virker. Kritikken går særlig
ut på at kommisjonen generelt synes å ha for stor
tillit til det offentlige roms evne til selvregulering av ytringsfrihet,
til medienes rolle og til publikum eller den kritiske leser. I den offentlige
debatt som fulgte etter at utredningen ble fremlagt, er det blant
annet vist til at den økende eierskapskonsentrasjonen og
kommersialiseringen i mediene har medført at det ikke lenger
er ytringsfrihetens kjerneområder som livssyn eller politiske
hjertesaker som dominerer dagspressen, men derimot strenge inntjeningskrav
og "sultne aksjonærer". Enkelte av høringsinstansene
påpeker at dette kan få store konsekvenser for
hvordan individer og grupper kan ytre seg, kommunisere og få tilgang
til det offentlige rom både lokalt, nasjonalt og globalt.
Departementet slutter seg et stykke på vei
til enkelte av de innvendinger som er reist mot kommisjonens redegjørelse.
Ytringsfrihetskommisjonens beskrivelser av de prosessene som ytringsfriheten
skal verne, kan ha en noe idealistisk karakter. I praksis virker
de mekanismene som beskrives, ofte noe annerledes. Mediene kan ved
sin prioritering og sine fremstillingsteknikker sette en dagsorden
og forme en opinion. Ofte må man være både
opplyst og velinformert for å se dette.
Ytringsfriheten tjener dessuten andre funksjoner
enn dem som begrunner ytringsfriheten. Medievirksomheten
er i dag i stor grad økonomisk motivert, og kontrollfunksjonen
tjener ikke nødvendigvis bare de samfunnsmessige mål
som ligger bak den ordning eller praksis som kontrolleres.
Utstrakt ytringsfrihet har positive, men kan
også ha negative virkninger. I den grad Ytringsfrihetskommisjonens
beskrivelser av de prosessene som begrunner ytringsfriheten ikke
gjenspeiler virkeligheten, er det mulig at de negative virkningene
kan bli større enn kommisjonen forutsetter.
Ut fra de tre begrunnelsene for ytringsfrihet
kan det skilles mellom forskjellige grupper ytringer. Det er derfor
mulig å antyde enkelte ytringstyper som generelt vil ha
en sterkere beskyttelse enn andre, og områder der regulering
i større grad er akseptabelt ut fra hensynet til de prosessene
som ytringsfriheten skal beskytte. En kan også tenke seg
at visse ytringer generelt står så svakt ut fra
ytringsfrihetens begrunnelser at de helt bør falle utenfor
ytringsfrihetsvernet - iallfall i en grunnlovsbestemmelse.
Departementet drøfter noen ulike grupper
ytringer, blant annet ytringer i den private og den offentlige sfære,
politiske ytringer og andre ytringer om spørsmål av
allmenn interesse, ytringer av rent underholdningsmessig karakter
og pornografiske ytringer, manipulerende ytringer og kommersielle
ytringer.
Departementet er enig i kommisjonens utgangspunkter
om skillet mellom ytringer i den private og offentlige sfære,
og går inn for at det eksisterende skillet opprettholdes
og tydeliggjøres i både regelverk og praksis,
av hensyn til både autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.
Det følger av selve ytringsfrihetens
idé, og av alle de tre begrunnelsene for ytringsfrihet,
at politiske ytringer bør ha et særskilt vern
mot inngrep. Med politisk ytring mener departementet ytringer om
alle offentlige temaer som det forventes at vi som mennesker og
samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk
og kulturell art. Dette dekker dermed hele spekteret av emner som
hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt.
Det er og bør likeledes være
utstrakt ytringsfrihet for vitenskapelige og
kunstneriske ytringer, som spiller en viktig rolle både
for utviklingen av den offentlige samtale og for det enkelte menneskes
dannelsesprosess og selvrealisering.
Det følger av henvisningen til ytringsfrihetens
begrunnelser at ikke alle grupper av ytringer vil ha like sterkt
vern. Jo mindre viktig ytringen er i forhold til de nevnte hensyn,
desto mindre vern har den krav på.
Ytringer av rent underholdningsmessig
karakter, og rent pornografiske ytringer vil
falle på siden av ytringsfrihetens kjerneområde.
Manipulerende ytringer må etter
Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning anses som en krenkelse av
individets frie meningsdannelse, det vil si autonomiprinsippet.
Både deler av den alminnelige, kommersielle reklame, politisk
reklame og indoktrinerende statlig propaganda kan etter kommisjonens
oppfatning representere slike krenkelser.
Kommersielle ytringer vil
i utgangspunktet befinne seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde.
Institusjonelle og reguleringsmessige inngrep fra myndighetene kan
derfor lettere forsvares overfor denne typen ytringer. I visse tilfeller
vil det dessuten være nødvendig at det offentlige
regulerer slike ytringer, for eksempel for å motvirke eventuelle
skadevirkninger. Den eksisterende lovgivning inneholder forbud mot
kommersiell reklame for tobakk og alkohol og mot kjønnsdiskriminerende
reklame. Dette har ikke har vært ansett for å komme
i strid med Grunnloven.
Politisk reklame kan ikke regnes som kommersielle ytringer
etter Ytringsfrihetskommisjonens definisjon. Det er heller tale
om politiske ytringer som faller inn under ytringsfrihetens kjerneområde.
Det kan likevel være spørsmål om det
foreligger særlige grunner for å begrense politisk
reklame i bestemte sammenhenger fordi den i for stor grad er manipulerende
eller for å sikre den reelle ytringsfriheten.
På det generelle planet vil det være
av avgjørende betydning for ytringsfriheten at både
påstander om fakta og verdivurderinger eller meningsytringer
nyter en vidtgående beskyttelse.
Det er på det rene at ytringsfriheten
ikke kan være absolutt. Dette er forutsatt i kommisjonens
forslag til § 100 annet ledd. Kommisjonens forslag til
annet og tredje ledd om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten
og retten til taushet angir ikke hvilke interesser eller hensyn
som legitimt kan begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten. I stedet
fokuserer forslaget til annet ledd på ytringsfrihetens
begrunnelser.
Departementet slutter seg til kommisjonens grunnleggende
idé: Fremheving av ytringsfrihetens begrunnelser i selve
grunnlovsbestemmelsen vil bidra til å sikre en realistisk
avveining mellom hensynene bak inngrep i ytringsfriheten og den
skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre
de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil
dermed ikke fremstå som et abstrakt prinsipp, men som en praktisk
realitet.
Departementet ser det som viktig at en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet gir vern for ytringer gjennom et hvilket som helst
medium - trykte skrifter, kringkasting, kino, ulike elektroniske
medier mv. Muligheten for å kommunisere over Internett
har etter departementets syn vist seg som et viktig middel til å sikre
formidling av ulike meninger og en demokratisk prosess. Grunnlovsbestemmelsen
gir som utgangspunkt ytreren og mottakeren av ytringer en rett til å velge
medium. Departementet vil likevel peke på at det kan foreligge
særtrekk ved et bestemt medium som kan rettferdiggjøre
begrensninger av ytringsfriheten i dette mediet. Det kan ikke ses
bort fra at uønskede virkninger av en ytring kan henge
sammen med hvilket medium eller teknologi den spres gjennom. Ett medium
kan ha en mer umiddelbar virkning eller større påvirkningskraft
enn andre.
Departementet tar i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen
opp konstitusjonelle spørsmål. Først
drøftes forholdet mellom vern for ytringsfriheten i Grunnloven (grunnlovsvern)
og vern som følger av den alminnelige lovgivning (lovvern).
Departementet legger til grunn at kjernen i de ulike elementene
som til sammen utgjør ytringsfriheten, bør ha
vern i Grunnloven. Etter omstendighetene kan det være riktig
og mest hensiktsmessig å overlate spørsmålet
om ytringsfrihetens vern til den ordinære lovgivningen.
Departementet drøfter også håndheving
av konstitusjonelle normer og er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at domstolskontroll med lovers grunnlovsmessighet er en viktig
forutsetning for et sterkt vern om ytringsfriheten. Det er av betydning
at grunnlovsbestemmelsen kan håndheves uavhengig av skiftende stemningsbølger
i samfunnet omkring. Departementet drøfter i denne sammenheng
betydningen av at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten er
klart utformet og spørsmålet om i hvilken grad
en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør være utviklingsdyktig.
Til slutt drøftes spørsmålet om ytringsfrihetsvernet
etter internasjonale menneskerettighets-instrumenter gjør
en ny grunnlovsbestemmelse overflødig eller mindre nødvendig.
Etter den utvikling som har funnet sted i rettspraksis, er det ikke
lenger grunnlag for å si at domstolene har en restriktiv
holdning til tolkningen av menneskerettskonvensjonenes forpliktelser.
Selv om Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) i dag skulle
gi et fullgodt vern for ytringsfriheten, vil det etter departementets
syn likevel være ønskelig med en egen grunnlovsbestemmelse.
Betydningen av å ha en særlig bestemmelse om ytringsfrihet
i Grunnloven vil variere med saksområdet. Uansett bør
ytringsfriheten av prinsipielle grunner være vernet i Grunnloven,
med de skranker som gjelder for endring av denne.
Dette henger naturlig sammen med ytringsfrihetens betydning
for sentrale demokratiske og politiske prosesser som ellers er regulert
i Grunnloven. En skal heller ikke se bort fra at en slik bestemmelse
kan ha en betydelig symbolverdi, som uttrykk for den vekt som legges
på vern av ytringsfriheten i det norske samfunnet.
Departementet redegjør videre for de
ulike aspektene av ytringsfriheten.
Ytringsfrihetskommisjonen skiller mellom fem aspekter
ved ytringsfriheten:
Departementet mener at både den klassiske
ytringsfriheten, informasjonsfriheten, retten til taushet, offentlighetsprinsippet
og infrastrukturkravet bør omfattes av en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfriheten. Også demonstrasjonsfriheten bør
følge av grunnlovsbestemmelsen. I et overordnet perspektiv
er et sterkt vern for alle disse aspektene viktige forutsetninger
for at de prosessene som ytringsfriheten skal verne, blir realisert.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti,
Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig
Folkeparti, Modulf Aukan, understreker at ytringsfrihet
er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i
den vestlige del av verden. Komiteen har imidlertid
merket seg at den nærmere begrunnelsen og funksjonen for
ytringsfriheten kan variere noe i det enkelte lands konstitusjon. Komiteen har
i denne sammenheng merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen
legger til grunn at ytringsfriheten skal verne sannhetssøking, individets
frie meningsdannelse og demokratiet. Komiteen støtter
denne tilnærmingen og avviser i likhet med kommisjonen
både en rent individualistisk og en rent kollektivistisk
begrunnelse for ytringsfriheten.
Komiteen legger til grunn at
begrunnelsene for og de formålene ytringsfriheten skal
tjene gjør at det er korrekt og dekkende å tale
om at ytringsfriheten på den ene siden har kjerneområder
hvor retten til å ytre seg er absolutt, mens det på den
annen side foreligger ulike grenseområder hvor innskrenkninger
og reguleringer av den frie rett til ytring prinsipielt sett kan
forsvares ut ifra en nærmere interesseavveining. Her er
fremfor alt hensynet til personvernet og også hensynet
til rikets sikkerhet opplagte eksempler. Komiteen understreker
imidlertid som sitt prinsipielle utgangspunkt at det er innskrenkninger
i ytringsfriheten som trenger særskilt begrunnelse. Komiteen påpeker
også at Norge har sluttet seg til ulike menneskerettighetskonvensjoner
som legger føringer på det nærmere innholdet
i ytringsfriheten og hvilke begrensninger som kan anses for å være
nødvendige og adekvate i et demokratisk samfunn.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
mener at ytringsfriheten ikke kan ha en overordnet status i forhold
til andre fundamentale menneskerettigheter, som blant annet retten
til vern mot hatefulle og rasistiske ytringer eller retten til vern mot
seksualiserte krenkelser. Ytringsfriheten og retten til vern mot
rasistiske og hatefulle ytringer er begge grunnleggende menneskerettigheter
i internasjonale konvensjoner Norge har ratifisert. Når
ytringsfriheten ikke kan anses som en absolutt og uinnskrenket rett, kan
den heller ikke i enhver situasjon holdes opp til forsvar for enhver
meningsytring som gir uttrykk for hat mot eller oppfordrer til diskriminering
eller vold mot slike grupper.
Flertallet viser til sine mer
utfyllende merknader om dette temaet under pkt. 4.5 Rasistiske og
andre hatefulle ytringer.
Komiteenhar merket seg at det undertiden kan være
problematisk å avgjøre hvorvidt ytringsfrihetens grenser
bør avgjøres gjennom en tolkning av Grunnloven
eller om dette også bør overlates til den ordinære lovgivning. Komiteen viser
til at dette reiser viktige prinsipielle spørsmål
vedrørende i hvilken utstrekning domstolene har det avgjørende
ord overfor stortingsflertallet når den grunnlovsfestede
ytringsfriheten skal avveies mot andre interesser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet vil understreke at det bør
være lovgiver og ikke rettsapparatet som gjennom rettspraksis
definerer ytringsfriheten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
vil fremheve at grenseoppgangen mellom hovedregelen om
ytringsfrihet og innskrenkninger i denne er svært vanskelig å trekke
en gang for alle over lengre tid. Flertallet er derfor
av den oppfatning at skjønnsmessige vurderinger av om ytringer
skal tillates, eller er i strid med unntaksbestemmelsene i Grunnloven
eller den formelle lovgivningen, fortsatt egner seg for avklaring
i domstolene.
Flertallet vil videre peke på at
hensikten med grunnlovsbestemmelsen er å gi potensielt
upopulære ytringer et vern også mot lovgiver,
altså flertall på Stortinget. Dette vernet er
effektivt fordi Grunnloven kan håndheves i rettsapparatet,
og lovgivers skjønn, dersom det kommer på kant
med grunnlovsbestemmelsen, dermed kan overprøves av Høyesterett.
Komiteenunderstreker i denne sammenheng at Stortinget
ved vedtakelsen av en ny § 100 ikke legger til grunn noen
innskrenkning av Høyesteretts prøvelsesrett overfor
lovers grunnlovsmessighet som konstitusjonell sedvane, og viser
også til Høyesteretts håndheving av EMK
i norsk rett basert på prinsipper utledet av EMDs praksis
i menneskerettighetsspørsmål.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelige Folkeparti,
understreker likevel at Stortingets merknader tilknyttet de enkelte
kapitler i denne saken på vanlig måte må tillegges
den relevans og vekt de har som forarbeider.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet forutsetter at Stortingets merknader
til de enkelte ledd i grunnlovsbestemmelsen har vekt som forarbeider.
Komiteenviser til at mange av de normer og samfunnsforhold
som lå til grunn da grunnloven ble skrevet, er endret. Komiteen er
derfor enig i at det er behov for endring av betingelsene for ytringsfriheten og
derved av Grunnloven § 100. En grunnlovsfesting av den
klassiske ytringsfrihet, informasjonsfrihet, retten til taushet,
offentlighetsprinsippet, infrastrukturkravet og demonstrasjonsretten,
er en viktig stadfesting av grunnprinsipper i vårt demokrati.
Komiteen legger til grunn at
Grunnloven § 100 vil utgjøre et viktig vern mot
ytringsfrihetens trusler; mot stemningsbølger og kortsiktige
incitament; mot flertallets ønsker om å etablere
et vern for god smak og moral slik flertallet selv ser det. Flertallet
kan og må tåle mye fra mindretallet. Ytringer
som ikke behager flertallet bør i all hovedsak møtes
med ord og debatt heller enn fengsel og straff.
Komiteen vil i det følgende
knytte sine merknader etter systematikken fulgt i St.meld. nr. 26
(2003-3004) og kapitteloppbyggingen her.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og merknader i meldingen der ikke annet går frem
av merknadene på det enkelte punkt.
Dokument nr. 12:16 inneholder seks alternative
forslag til § 100 første ledd:
Alternativ 1 er Ytringsfrihetskommisjonens forslag som
lyder:
"Ytringsfrihed bør finde
Sted."
Forslaget slår fast ytringsfriheten
som en rettslig bindende norm. Samtidig står utsagnet som
en politisk forpliktende erklæring om at Norge skal være
et åpent samfunn der den enkelte har frihet til å ytre
seg og holde seg orientert.
Alternativ 2 skiller seg fra alternativ 1 ved
at ordet "bør" er byttet ut med "skal". Denne moderniseringen bryter
med den tradisjonelle språkbruken i Grunnloven der ordet
"bør" brukes i betydningen "skal".
Alternativ 3 fokuserer på ytringsfriheten
som en individuell rettighet og avspeiler ikke den samfunnsmessige
begrunnelsen for ytringsfrihet. Det som kan tale for denne løsningen,
er særlig pedagogiske hensyn samt forholdet til annet,
tredje og femte ledd som også er individorienterte.
Formuleringen i alternativ 4 tilsvarer alternativ
3, bortsett fra at begrepet "informasjonsfrihed" er føyd
til avslutningsvis. Med "informasjonsfrihed" siktes det her både
til det kommisjonen har betegnet informasjonsfrihet og offentlighetsprinsippet.
Formuleringen avspeiler det reelle virkeområdet i større
grad enn alternativ 3, men fjerner seg i større grad fra
den nåværende utformingen av Grunnloven § 100.
Alternativ 5 svarer til gjeldende grunnlovsbestemmelse
og er således ikke medienøytral.
Også alternativ 6 tar utgangspunkt
i gjeldende grunnlovsbestemmelse, men utvider forbudet mot forhåndskontroll
til å omfatte muntlige ytringer.
Justisdepartementet gir i St.meld. nr. 26 (2003-2004) sin
tilslutning til at første ledd i § 100 bør
inneholde en prinsipperklæring om ytringsfriheten. Selv
om bestemmelsen neppe har selvstendig rettslig betydning, understreker
den en hovedregel og et utgangspunkt. Dette kan ha en særlig
funksjon i forhold til departementets forslag til bestemmelse om
inngrep i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og
retten til taushet, fordi den bestemmelsen ikke uttrykkelig slår fast
disse frihetene, men bare beskriver på hvilke vilkår inngrep
kan gjøres i dem.
Departementet tilrår at alternativ 1 vedtas. Dette alternativet
er i samsvar med språkbruken ellers i Grunnloven, og får
frem at ytringsfriheten både har en samfunnsmessig og individuell
begrunnelse, noe som er i samsvar med både Ytringsfrihetskommisjonens
og departementets prinsipielle tilnærming til spørsmålene.
Komiteenslutter seg til at paragrafens første
ledd bør inneholde en prinsipperklæring om ytringsfriheten som
understreker hovedregelen og det prinsipielle utgangspunkt. Komiteenviser til at denne prinsippbestemmelsen
i liten grad vil ha selvstendig rettslig betydning, men at den naturlig
bør tjene som en tolkingsfaktor ved eventuell tvil om den
nærmere rekkevidden av paragrafens øvrige ledd.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener
at landets viktigste skriftlige ytring om at Norges innbyggere har
ytringsfrihet, er lite tilgjengelig for folk flest pga. Grunnlovens
språkform. Disse medlemmer er innforstått
med at Grunnlovens språkdrakt av historiske årsaker
er som den er, og at stortingsbehandlingen av denne saken ikke er
egnet til at Stortinget igjen tar opp grunnlovsspråket.
Likevel vil disse medlemmer foreslå at fanfarebestemmelsen
i Grunnloven § 100 første ledd blir "Ytringsfrihed
skal finde Sted", jf. andre alternativ til første ledd,
og ikke "Ytringsfrihed bør finde Sted" slik Regjeringen
foreslår. Den alminnelige leser av bestemmelsen vil med
dette umiddelbart forstå meningen med teksten om ytringsfrihet. Disse
medlemmer viser til at flere av de andre grunnlovsbestemmelser uttrykker
skal med ordet "skal" og ikke "bør".
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) inneholder en rekke
alternative forslag til § 100 annet og tredje ledd.
Justisdepartementet har i St.meld. nr. 26 (2003-2004) drøftet
den generelle rekkevidden av en grunnlovsbestemmelse om den klassiske
ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet (Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til annet og tredje ledd).
Ett spørsmål er hvordan begrepet
"ytring" bør avgrenses mot annen opptreden som faller utenfor
virkeområdet for en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.
En grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet må i første
rekke gi vern mot inngrep fra staten eller offentlige myndigheter.
Men det må også spørres om og eventuelt
i hvilken utstrekning bestemmelsen bør gi vern mot inngrep
fra private, for eksempel private arbeidsgivere. Både for
offentlige og private blir det dessuten spørsmål
om det gjør noen forskjell ettersom deres inngrep har hjemmel
i det offentliges offentligrettslige kompetanse eller den private
autonomi.
Ut fra ytringsfrihetens begrunnelser er det
klart at visse typer ytringer bør nyte et sterkere vern
enn andre. Departementet har drøftet hvilke konsekvenser
det bør ha ved utforming av grunnlovsbestemmelsen.
Avgrensningen av begrepet "ytring" må stå sentralt
i en grunnlovsbestemmelse som beskytter den klassiske ytringsfriheten
og informasjonsfriheten. I kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse
er dette kommet til uttrykk ved at § 100 annet ledd omfatter
rett til å motta eller meddele "Oplysninger, Ideer eller
Budskap". I § 100 tredje ledd brukes begrepet "Ytringer" direkte.
Kommisjonen har definert begrepet ytring som
"formidling av informasjoner eller ideer (meninger)". Etter en slik
definisjon står formidling av et meningsinnhold sentralt.
Kommisjonen har pekt på at ytringer
kan være både verbale og ikke-verbale, og at begge
deler er omfattet av forslaget.
Departementet haroppfattet
kommisjonen slik at fysiske handlinger som samtidig har et meningsinnhold,
i prinsippet regnes som ytringer som er omfattet av dens forslag,
men at det skal relativt lite til for å forby eller begrense
slike ytringer. Det gjelder særlig ved ytringer
som fører til materiell eller fysisk skade.
Departementet har drøftet om en grunnlovsbestemmelse
bør begrenses til å gi vern mot inngrep som skjer på grunnlag
av offentligrettslig kompetanse, slik
som myndighet til å gi lover og forskrifter og til å treffe enkeltvedtak.
Alternativet er at grunnlovsbestemmelsen også gir vern
mot inngrep som skjer på grunnlag av privat autonomi.
Privat autonomi kan
defineres som den enkeltes kompetanse til å binde seg selv
ved løfter og avtaler - og til å disponere over
subjektive rettigheter. Det sentrale i denne sammenheng er at den
private autonomi kan gi grunnlag for å innskrenke borgernes
ytringsfrihet. Den private autonomi gir ingen alminnelig rett til å begrense
andre borgeres frihet, for eksempel til å ytre seg. Den
private autonomi kan imidlertid utnyttes til å inngå avtaler
med andre borgere som innebærer at deres ytringsfrihet
innskrenkes. Et typisk eksempel er at inngåelse av arbeidsavtaler
kan innebære at det avtales innskrenkninger i arbeidstakerens
ytringsfrihet. Privat autonomi kan også utøves
av det offentlige, og det bør tilføyes at skillet
mellom offentligrettslig kompetanse og privat autonomi ikke på alle
måter er klart.
Staten har både lovgivningsmyndighet
og kan opptre i kraft av privat autonomi, for eksempel når
den styrer sine arbeidstakere eller råder over sine eiendommer. Privatpersoner
kan normalt bare opptre i kraft av sin private autonomi, men unntaksvis
har de fått delegert offentligrettslig kompetanse (myndighet
til å gi forskrift eller treffe enkeltvedtak) fra staten
slik at de kan opptre i kraft av denne delegerte myndigheten.
Innledningen til kommisjonens forslag til annet
ledd, som gjelder ytringer i sin alminnelighet - uansett tema -
lyder:
"Ingen kan holdes retsligt ansvarlig
for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskap, […]"
Tredjeledd, som gjelder de politiske ytringene,
lyder:
"Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen
og en hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte."
Formuleringen "retsligt ansvarlig" i annet ledd
synes å innebære at bestemmelsen i annet ledd
bare skal verne mot inngrep som har hjemmel
i offentligrettslig kompetanse - det vil si myndigheten til å gi
lover, forskrifter og til å treffe enkeltvedtak som binder borgerne.
Bestemmelsen gir ikke vern mot inngrep som kan ha sitt grunnlag
i den private autonomi. Det gjelder enten det er privatpersoner
eller offentlige myndigheter som gjør bruk av sin private
autonomi. Skillet går altså ikke prinsipielt etter hvem som innskrenker ytringsfriheten,
men etter grunnlaget for innskrenkningen
i ytringsfriheten.
Tredje ledd gir et utvidet vern for politiske
ytringer. Der avgrenses ikke vernet mot inngrep som har hjemmel
i privat autonomi. Det er i prinsippet uten betydning om det formelle
grunnlaget for innskrenkningen er statlig lovgivningsmyndighet eller
privat autonomi.
Dessuten er det klart at bestemmelsen er ment å gi vern
både når staten fastsetter innskrenkninger i ytringsfriheten,
og når private gjør det. Det er altså ikke avgjørende hvem som fastsetter innskrenkningen. Dette
er en prinsipiell utvidelse sammenliknet med gjeldende grunnlovsbestemmelse,
som bare gir vern når staten foretar inngrep i ytringsfriheten
på grunnlag av privat autonomi.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg
spesielt om spørsmålet.
Departementet tar det for gitt at inngrep i
den politiske ytringsfrihet på grunnlag av offentligrettslig
kompetanse er omfattet av grunnlovsbestemmelsen. Det bør
i denne sammenheng ikke gjøre noen forskjell ettersom det
er det offentlige selv som utøver denne kompetansen eller
om et privat rettssubjekt gjør det i kraft av delegert
myndighet.
Departementet slutter seg til kommisjonen når
den mener at den politiske ytringsfriheten bør være
vernet mot inngrep med grunnlag i privat autonomi - både inngrep
fra det offentlige og fra private.
Departementet mener etter en helhetsvurdering
at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør gi vern mot
inngrep med grunnlag i privat autonomi også for ytringer
som ikke er politiske. Det gjelder enten det er det offentlige eller
privatpersoner som påberoper seg et slikt grunnlag for å gjøre
inngrep i ytringsfriheten.
Departementet drøfter videre spørsmålet
om hvilke typer begrensninger eller inngrep
i ytringsfriheten en grunnlovsbestemmelse bør gi vern mot.
Et hovedskille går mellom rettslige og ikke-rettslige (faktiske) inngrep
i ytringsfriheten. Det kan tenkes en rekke typer rettslige inngrep
mot ytringsfriheten.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg
spesielt om hvilke typer begrensninger av ytringsfriheten grunnlovsbestemmelsen
bør rette seg mot, herunder om det bør skilles
mellom politiske ytringer og andre ytringer.
Departementet ser det som særlig viktig
at den politiske ytringsfriheten nyter vern mot et bredt spekter
av inngrep.
Etter omstendigheten bør grunnlovsbestemmelsen også kunne
gi vern mot visse inngrep av faktisk karakter, det vil si inngrep
som ikke har karakter av en normering (vedtak, avtale eller liknende).
Forutsetningen bør imidlertid være at det er naturlig å tale
om et inngrep overhodet.
Justisdepartementet reiser spørsmål
om de samme kriteriene for hva som utgjør et inngrep i
ytringsfriheten også bør legges til grunn når
det gjelder andre ytringer enn de politiske.
Etter departementets syn er det kriterium som kommisjonen bruker
- "retsligt ansvarlig" - så romslig at det etter omstendighetene
og ut fra formålet med bestemmelsen kan omfatte de fleste typer
begrensninger som er nevnt av departementet innledningsvis i avsnittet
her. Det kan imidlertid virke anstrengt å si at regulering
av rammebetingelsene for aktører eller inngrep rettet mot
andre enn den som utøver ytringsfriheten, innebærer
"rettslig ansvar". Det samme gjelder for ikke-rettslige inngrep
i ytringsfriheten. Departementet går uansett
inn for et grunnlovsalternativ som er vidt nok formulert
til at det omfatter alle de begrensningene i ytringsfriheten som
er drøftet foran. En spesiell form for inngrep i ytringsfriheten gjelder
forhåndskontroll og andre forebyggende forholdsregler.
Departementet drøfter videre spørsmålet
om hvilke krav som bør stilles til rettsgrunnlaget for
at det kan gjøres inngrep i ytringsfriheten. Etter Ytringsfrihetskommisjonens
forslag er det nødvendig å skille mellom innskrenkninger
i ytringsfriheten som har grunnlag i offentligrettslig kompetanse
og innskrenkninger som har grunnlag i privat autonomi.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
at innskrenkninger i ytringsfriheten som kan vedtas uten å komme
i strid med de materielle grensene i annet ledd, det vil si inngrep
som skjer på grunnlag av offentligrettslig kompetanse,
"bør være klart foreskrevet i Lov". For offentlighetsprinsippet
stilles det etter kommisjonens forslag til femte ledd tilsvarende
krav om at unntak må følge av "Loven" og ha "klarlig
definerede Grændser".
Når det gjelder innskrenkninger i ytringsfriheten
som har sitt grunnlag i privat autonomi, er man normalt utenfor
det området der legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov
for å gi bestemmelser som har betydning for private rettssubjekters
rettigheter og plikter.
Departementet ser det som nyttig å ta
inn i grunnlovsteksten et krav om forankring i lov for alle inngrep
som prinsipielt krever hjemmel i offentligrettslig kompetanse. Et
slikt krav ville innebære en uttrykkelig grunnlovsmessig
forankring for legalitetsprinsippet på ytringsfrihetens
område. Et slikt krav vil imidlertid ikke i seg selv innebære
noen rettslig styrking av ytringsfriheten, men en synliggjøring
av det som allerede gjelder.
For å ilegge straff følger
det allerede av praksis omkring Grunnloven § 96 at lovskravet
må praktiseres forholdsvis strengt.
Departementet er ikke enig med kommisjonen i
at det bør stilles krav om klar lovhjemmel
i grunnlovsteksten. Det vil innebære en strengere
ordlyd enn Grunnloven § 96 for alle inngrep i form av straff,
og en strengere formulering av lovskravet enn det som gjelder etter
konvensjonsteksten i EMK artikkel 10 nr. 2. Her som ellers bør
kravet til lovhjemmel nyanseres, blant annet ut fra hvor omfattende
inngrep i ytringsfriheten det er tale om.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti,har merket seg at departementet ønsker
et sterkere vern for politiske ytringer, og deler vurderingen av
at det ikke er nødvendig med et eget ledd i grunnloven
for å ivareta dette. For øvrig viser flertallet til
meldingen og slutter seg til både Ytringsfrihetskommisjonens
og departementets vurdering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til at en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet i første rekke må gi vern mot
inngrep fra staten eller offentlige myndigheter.
Kommisjonens forslag til annet ledd omhandler vilkårene
for rettslige begrensninger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten
og retten til taushet. Disse medlemmer er enige med
kommisjonen i grunnlovsfesting av en bestemmelse om at ingen kan
holdes rettslig ansvarlig for at en ytring er usann dersom ytringen
er fremsatt i aktsom god tro. Disse medlemmer har
forståelse for at noen ytringer krever et sterkere vern
enn andre. En slik analyse må baseres på ytringsfrihetens
begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og den frie meningsdannelse.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen anser Ytringsfrihetskommisjonens forslag om at begrensninger
i ytringsfriheten skal være forankret i lov, som en skjerping
av praksis. Disse medlemmer finner en slik innstramming
prinsipielt riktig og hensiktsmessig. Regjeringens forslag til § 100,
annet ledd overlater fastsettelsen av rammene for begrensninger
i ytringsfriheten til skjønn, mens det etter disse medlemmers syn
i størst mulig grad bør være lovgiver
som fastsetter rammene.
Disse medlemmer viser til Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til tredje ledd hvoretter politiske ytringer gis utvidet
vern. Bestemmelsen skal verne de frimodige ytringer om statsstyrelsen;
det vil si ytringer som det både kreves mot og uavhengighet å fremsette, og
som er helt avgjørende for en levende offentlig debatt.
Etter disse medlemmers syn har en slik bestemmelse
stor symbolverdi i tillegg til den viktige markering den vil være
av verdien av meningsutveksling i det offentlige rom.
Disse medlemmer støtter
på denne bakgrunn Ytringsfrihetskommisjonens forslag til
tredje ledd.
Ytringsfrihetskommisjonen har drøftet
betydningen av å skille mellom den offentlige og private
sfære i flere sammenhenger. Det trekkes et prinsipielt
skille mellom "personvernet" og "privatlivets fred". Skillet har
nær sammenheng med kommisjonens vektlegging av skillet
mellom det offentlige og private rom - eller den offentlige og private
sfære.
Med personvernet tenker
kommisjonen først og fremst på beskyttelsen av
personen som offentlig person (offentlig omdømme). Vernet
om ære og verdighet er en sentral del av personvernet.
Kommisjonen legger til grunn at personvernet søker sin
begrunnelse i individuelle interesser.
Med beskyttelse av privatlivets
fred eller beskyttelse av privatsfæren tenker kommisjonen
på tre forhold.
For det første må den private
sfære, eller intimsfæren, være vernet
mot inngrep fra det offentlige, herunder inngrep i form av rettslige
begrensninger i ytringsfriheten. Dette tilsier en høy grad
av ytringsfrihet innenfor privatsfæren. For det annet bør
privatsfæren være skjermet mot at det offentlige
og offentligheten har rett til innsyn i eller informasjoner om privatlivet.
For det tredje bør det være et vern mot offentliggjøring
av det private. Kommisjonen mener at det ideelle ville være
om privatlivets fred fikk grunnlovsvern, og foreslår at
en slik bestemmelse blir vurdert nærmere.
Hva angår offentliggjøring
av det private, påpeker kommisjonen at trusselen
ikke først og fremst kommer fra staten, men fra andre private.
Kommisjonen drøfter særlig offentliggjøring
av offentlige personers private forhold og offentliggjøring
av private forhold i forbindelse med kriminalsaker.
Grunnloven har ingen regler som uttrykkelig
verner retten til privatlivets fred. En viss beskyttelse følger
av Grunnloven § 102, som blant annet innebærer
at ransaking av privat bolig mv. bare kan foretas dersom det foreligger
nokså bestemt mistanke om rettsbrudd av noe grovere karakter.
For øvrig gir straffeloven § 390
vern mot å "krenke[r] privatlivets fred
ved å gi offentlig meddelelse om personlige eller huslige
forhold". De hensyn som ligger til grunn for bestemmelsen, må avveies
mot hensynet til ytringsfriheten.
Privatlivets fred er beskyttet av EMK artikkel
8. Bestemmelsen retter seg først og fremst mot inngrep fra
statlige myndigheter i den fysiske og psykiske integritet. Overvåking
og enkelte spørsmål om misbruk ved registrering
av personopplysninger faller også inn under bestemmelsen.
Det er noe mer tvilsomt i hvilken utstrekning artikkel 8 første
ledd gir vern mot krenkelser fra andre private. Trolig har statene
en viss, begrenset forpliktelse til gjennom lovgivning og domstoler å sørge
for at private ikke krenker hverandres privatliv.
Konflikten mellom privatlivets fred og ytringsfriheten
opptrer ofte som et spørsmål om nasjonal lovgivning
som beskytter privatlivets fred er et nødvendig inngrep
i ytringsfriheten etter EMK artikkel 10.
Høringsinstansene er delt i synet på den
løsning kommisjonen drøfter. Mens noen erpositive til kommisjonens forslag om å vurdere
en grunnlovsbestemmelse om privatlivets fred, stiller andre seg
skeptisk til behovet for en lovregulering som begrenser offentliggjøring
av private forhold. Det anføres at et eventuelt forslag
om å grunnlovsfeste privatlivets fred eventuelt må utredes
grundig, slik at man ikke utelukker ytringsfriheten og informasjonsfriheten
på områder som har vesentlig betydning for demokratiet.
Enkelte høringsinstanser gir uttrykk
for synspunkter på kommisjonens redegjørelse om
personvernspørsmål og offentlighet i sin alminnelighet,
uten å forholde seg særskilt til forslaget om
en grunnlovsbestemmelse om privatlivets fred eller andre lovforslag
i denne forbindelse.
Departementet peker på den grunnleggende
betydningen skillet mellom en privat og offentlig sfære
har for ytringsfriheten. Departementet er enig med kommisjonen i
at skillet mellom den offentlige og private sfæren må opprettholdes
både på grunn av en rett til privatliv og for å opprettholde
en basis for fri offentlig samtale. Dette innebærer for
det første at den private sfære i omfattende grad
bør være beskyttet mot reguleringer og inngrep
fra det offentlige. For det andre bør privatsfæren
være beskyttet mot innsyn fra det offentlige.
Departementet slutter seg til kommisjonens synspunkt
om at det kanskje kan være grunn til å være strengere
enn man nå er når det gjelder beskyttelse av privatlivets
fred. En ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten bør
ikke være til hinder for dette. Dette betyr at departementet
deler kommisjonens bekymring for tendensen til at beskyttelsen av
privatlivet bygges ned, og at skillet mellom den private og offentlige sfære
viskes ut. Samtidig er det ønskelig å bygge ned det
rettslige vernet mot ærekrenkelser.
Departementet viser til at spørsmålet
om rekkevidden av straffebud som i dag også rammer ytringer
i privatsfæren, vil bli vurdert ved oppfølgingen
av Straffelovkommisjonens utredning. Departementet varsler også at
de vil komme tilbake til kommisjonens drøftelser av personopplysningslovens
bestemmelser om retting og sletting av personopplysninger ved en
senere evaluering av personopplysningsloven, som vil bli påbegynt
i 2005.
Når det gjelder offentliggjøring
av personlige forhold om offentlige personer, understreker departementet
at utgangspunktet for offentlige personer er det samme som for andre
personer: Offentliggjøring av det private er prinsipielt
uheldig og den offentlige samtale fremmed. En offentliggjøring
av det private bør bare skje i begrenset grad og ut fra
det generelle behov for å tjene åpenhet og kontroll.
Departementet vil tilføye at en betingelsesløs
ytringsfrihet på dette området kan bidra til å heve
terskelen for deltakelse i den offentlige debatt. Hensynet til en
velfungerende samfunnsdebatt tilsier dessuten at den grunnlovsfestede
ytringsfriheten ikke bør beskytte friheten til å publisere
privatsensitive opplysninger om offentlige personer.
Det kan etter en konkret vurdering være
relevant å offentliggjøre privatsensitive opplysninger
som kan antas å ha innvirket på en politisk beslutning,
for å belyse diskrepans mellom privat og offentlig opptreden,
eller for å belyse den offentlige personens egnethet til å inneha
en maktposisjon. I slike tilfeller må opplysningen kunne
sies å ha allmenn interesse. Dette innebærer at
offentlige personer må akseptere offentliggjøring
av lojalitetsbånd eller forpliktelser som har betydning
for deres habilitet. Medlemskap eller deltakelse i lukkede foreninger
eller egne eller nær families eierposisjoner kan være
eksempler på dette. Det vil også normalt være
rettmessig å offentliggjøre at en fremtredende
politiker blir etterforsket for økonomiske uregelmessigheter
eller ikke betaler sine parkeringsbøter.
Spørsmålet er hvordan man
skal forholde seg til tilfeller der en offentlig person er i en
privat situasjon som ikke nødvendigvis må, men
er egnet til å påvirke vedkommendes yrkesutøvelse,
som for eksempel problemer knyttet til den nærmeste
familie, alkoholmisbruk, fysisk og psykisk helse eller privatøkonomiske
forhold.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag om grunnlovsfesting av privatlivets fred synes
motivert av et ønske om å styrke alle de tre aspektene
av begrepet som drøftes av kommisjonen. Departementet kan
for sin del ikke se at det er avgjørende grunner for å overveie
en grunnlovsbestemmelse om privatlivets fred nå. Privatlivets
fred kan sikres på hensiktsmessig måte gjennom
vanlig lovgivning slik sitasjonen er i dag.
Skulle det bli aktuelt med en alminnelig grunnlovsrevisjon
med utvidelse av rettighetskatalogen, bør imidlertid en
slik bestemmelse bli vurdert på linje med andre rettigheter.
Komiteen er enig med
Ytringsfrihetskommisjonen og med departementet i at skillet mellom
den private og den offentlige sfære har grunnleggende betydning
for ytringsfriheten. Det er nødvendig å opprettholde
dette skillet av to grunner: Det er viktig både å verne
om den enkeltes rett til privatliv og å opprettholde en
arena for fri og åpen kommunikasjon.
Komiteen støtter videre
synspunktet om at en rekke av de begrensninger i ytringsfriheten
som i dag retter seg både mot ytringer i den private og
offentlige sfære, bør begrenses til offentlig
fremsatte ytringer. Det vises her til begrensninger i ansattes ytringsfrihet, straffelovens
bestemmelser om ærekrenkelser, høyforræderi
mv.
Komiteen er enig i at i forholdet
mellom de to sfærer skal privatsfæren fungere
som et fristed for den enkelte. Flere forhold gjør det
imidlertid vanskelig å fastsette klare grenser mellom de
to sfærer. For eksempel må offentlige personer
akseptere at bindinger eller forpliktelser som har betydning for
deres habilitet, blir offentliggjort. Medlemskap i foreninger og økonomiske
interesser som normalt hører privatsfæren til, kan
være av betydning for vurderingen av en offentlig person,
og det må aksepteres at allmennheten gjøres kjent
med dette dersom slike forhold kan sies å ha betydning
for deres virke. For øvrig slutter komiteen seg
til de vurderinger som fremkommer i meldingen om denne problemstillingen.
Komiteen ser med bekymring på at
den enkeltes rett til privatliv i stadig flere tilfeller ikke synes å bli respektert.
En betingelsesløs rett til å ytre seg om andres
privatliv kan bidra til å heve terskelen for deltakelse
i den offentlige debatt. Dette er uheldig for demokratiet.
Komiteen har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen
foreslår å vurdere å grunnlovsfeste retten
til privatlivets fred.
Komiteen mener at alle mennesker
skal ha en rett til et privat domene, et sterkt vern av privatsfæren. Ytringsfrihetskommisjonen
formulerte det slik:
"Man kan bare utvikles som menneske ved at man har
et rom der man ikke behøver å stå til
ansvar for hva man gjør eller sier overfor ytre, ukjente
kontrollører. Når man offentliggjør det
som bør forbli privat, er det ikke bare retten til privatliv
som brytes ned. Også den offentlige samtalen korrumperes.
Den fungerer ikke lenger etter forutsetningen, men forfaller til
sladder og pjatt."
Komiteen er enig med kommisjonen
i dette.
Privatsfæren bør derfor, slik komiteen ser
det, være relativt beskyttet mot innsyn fra offentligheten
og mot inngrep fra det offentlige, som overvåking, uforholdsmessig
inngripende etterforskningsmetoder og krenkinger av personvernet.
Men privatlivets fred er, etter komiteens
medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartis mening, ikke alltid
synonymt med familielivets fred. Mange kvinner er blitt utsatt for
vold fra samboer eller ektefelle uten at det er blitt grepet inn
fra det offentliges side, og begrunnelsen har vært beskyttelse
av familielivets fred.
Inngripen i den private sfære kan etter disse
medlemmers syn være nødvendig for å beskytte
kvinners rett til å ha et eget privat domene, til å være
enkeltindivider.
Ytringsfrihetskommisjonen gikk inn for en grunnlovsbestemmelse
av privatlivets fred. Disse medlemmer støtter
dette forslaget, men erkjenner samtidig at mange grensedragninger
rundt dette spørsmålet må belyses.
Komiteen fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
vernet av privatlivets fred, herunder spørsmålet
om mulige utforminger av en eventuell grunnlovsfesting."
Ytringsfrihetskommisjonen fremmer flere konkrete forslag
om endringer i reglene om ærekrenkelser.
Kommisjonen drøfter særlig
tre spørsmål:
– Delvis
restaurering (gjeninnføring) av skyldkravet i Grunnloven.
– Innføring av et skille
mellom fakta og vurderinger.
– Forbud mot visse sanne ærekrenkelser.
Kommisjonen mener at dens forslag samlet sett
vil innebære "et noe redusert rettslig vern mot injurier".
Departementet støtter kommisjonens
grunnleggende utgangspunkter og går i hovedsak inn for å følge
opp kommisjonens konkrete forslag. Reglene om ærekrenkelser
utgjør i dagens samfunn et kjernepunkt - både prinsipielt
og praktisk - blant de rettslige betingelser for ytringsfriheten.
Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om å bygge
ned det rettslige vernet mot ærekrenkelser. Dermed styrkes åpenheten
og den offentlige samtale.
Det vises til arbeidet med ny straffelov og
en fullstendig gjennomgang av straffelovens regler om ærekrenkelser
med sikte på å få et oppdatert lovverk.
Høyesteretts praksis har i de senere år
gått i retning av en styrking av ytringsfriheten på bekostning
av vernet for æren. Utviklingen skyldes i første
rekke EMK artikkel 10 og Den europeiske menneskerettighetsdomstols
praksis i klagesaker mot Norge og andre stater. EMD har i tre saker
mot Norge slått fast at norske rettsavgjørelser
i ærekrenkelsessaker innebar krenkelser av EMK artikkel
10.
Departementet mener at det er god grunn til å gi grunnlovsbeskyttelse
for en del av de avveiningene som nå er kommet til uttrykk
i rettspraksis. Departementets syn må ses i sammenheng
med at straffeloven § 135 a ("rasismeparagrafen") fortsatt
vil gi et særlig vern for utsatte grupper. Spørsmålet
om å bygge ned det rettslige vernet mot ærekrenkelser
må videre ses i sammenheng med at departementet går
inn for å beholde et relativt sterkt vern mot ytringer
som krenker privatlivets fred.
Norsk rettspraksis om ærekrenkelser
har gjennomgått en betydelig utvikling i tiden rundt og
etter at Ytringsfrihetskommisjonen avga sin utredning. Også i EMD
har det skjedd en gradvis utvikling. Skillet mellom faktapåstander
og verdivurderinger må nå anses som en del av
norsk rett, og med de konsekvensene som kommisjonen tilsikter.
Departementet reiser likevel spørsmål
ved om dette skillet bør gis en grunnlovsmessig forankring.
Departementet mener at en grunnlovsbestemmelse bør gjenspeile
det prinsipp at ytreren ikke bør kunne avkreves bevis for
vurderingspregede påstander og rene meningsytringer for å unngå sanksjoner.
Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker
at det kan være vanskelig i praksis å trekke noe
klart skille mellom fakta og vurderinger, og at det kan være
nødvendig å operere med en glideskala for kravet
til sannhetsbevis, der kravet til objektivt faktisk belegg varierer
med graden av verdivurderinger. Prinsipielt bør grunnlovsbestemmelsen
imidlertid bygge på et slikt skille. Det vil være
mindre betenkelig i forhold til de tre prinsippene å forby
usanne faktiske påstander, iallfall dersom ytreren visste
eller burde vite at påstanden var usann.
Spørsmålet er videre i hvilken
grad det etter en ny grunnlovsbestemmelse bør være
adgang til å gripe inn mot vurderingspregede ytringer.
Det bør være svært begrenset adgang til å forby,
og særlig straffesanksjonere, vurderinger og meningsytringer.
Dette gjelder særlig for kritiske ytringer mot offentlige
personer i saker av allmenn interesse. Dette følger etter
departementets oppfatning av både sannhetsprinsippet, demokratihensynet
og autonomiprinsippet.
Når det gjelder grunnlovsbeskyttelsen
av vurderinger og meningsytringer, er departementets oppfatning
at de grunnlovsmessige grensene for det tillatte bør være
noe snevrere enn det Ytringsfrihetskommisjonen gir uttrykk for.
Departementet mener at en ny grunnlovsbestemmelse i særskilte
tilfeller, og etter en konkret avveining mot ytringsfrihetens begrunnelser,
bør åpne for at det kan gripes inn mot vurderinger
og meningsytringer, for eksempel fordi de er særskilt grove
eller er rettet mot en privatperson i en sak uten allmenn interesse.
Departementet er enig med kommisjonen i at injurielovgivningen
bør gi uttrykk for hvilke krav til faktisk forankring som
stilles til ærekrenkende ytringer. Departementet slutter
seg derfor til Ytringsfrihetskommisjonens og Straffelovkommisjonens
anbefalinger om at det bør vurderes en eller flere nye
bestemmelser om ærekrenkelser som gjenspeiler grensen mellom fakta
og vurderinger. Det vises i denne forbindelse også til
arbeidet med oppfølgning av NOU 1995:10 Reformer innen
injurielovgivningen, som har vært stilt i bero påvente
av oppfølgingen av Ytringsfrihetskommisjonens utredning
og arbeidet med ny straffelov.
Ordlyden i Grunnloven § 100 annet punktum
krever at fremsettelse av "falske og ærekrenkende Beskyldninger
mot nogen" i trykt skrift må skje "forsætligen" for å kunne
straffes. Kravet om forsett skulle innebære at det ikke
er mulig å straffe en påstand på grunn
av dens usannhet dersom ytreren er aktsomt eller uaktsomt uvitende
om beskyldningens usannhet. Denne grunnlovsmessige begrensningen
av adgangen til å strafflegge ytringer har imidlertid vært
bortfortolket i rettspraksis.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
i en spesialbestemmelse i sitt forslag til § 100
annet ledd tredje punktum en delvis restaurering (gjeninnføring)
av det skyldkravet som finnes i ordlyden i den nåværende Grunnloven § 100
annet punktum:
"Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at en Paastand er
usand, naar den er fremsat i agtsom god tro."
At forslaget betegnes som en "delvis" gjeninnføring av
skyldkravet, skyldes at kommisjonen ikke krever forsett, men nøyer
seg med uaktsomhet for at det skal kunne gripes inn med ansvar som
en følge av en påstands usannhet. Bestemmelsen
verner dermed den som i aktsom god tro fremsetter usanne påstander.
Som typiske eksempler nevner kommisjonen fengselsstraff,
bøter, erstatning, mortifikasjon, oppreisning og rettighetstap.
Ileggelse av saksomkostninger må antakelig også være
omfattet.
Kommisjonen begrunnelse for å innføre
et krav om aktsom god tro i den nye grunnlovsbestemmelsen om ytringsfrihet,
er sammensatt.
Kommisjonens forslag vil innebære en
alminnelig, grunnlovsvernet regel om at aktsom god tro hos ytreren utelukker
alle former for rettslig ansvar som er begrunnet i påstandens
usannhet. Etter dagens lovgivning varierer skyldkravet for ulike
typer rettslig ansvar.
For straffansvar følger
det av straffeloven at man kan dømmes for å ha
fremsatt en ærekrenkelse det ikke er ført sannhetsbevis
for, selv om man er i aktsom god tro om sannheten. Etter forholdene
kan ytreren likevel frikjennes blant annet dersom han eller hun
var "pliktig eller nødsaget" til å uttale seg.
Dessuten kan aktsom god tro om sannheten lede til frifinnelse ut
fra en konkret vurdering basert på den alminnelige rettsstridsreservasjon.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100
annet ledd tredje punktum innebærer en viss utvidelse av
friheten fra straffansvar, ettersom aktsom god tro blir en absolutt
frifinnelsesgrunn, og ikke beror på en konkret vurdering.
Etter skadeserstatningsloven er det et vilkår
for erstatnings- og oppreisningsansvar at
injurianten enten har vært uaktsom, eller at vilkårene
for straff er til stede. Dersom injurianten fritas for straffansvar
på grunn av aktsom god tro om sannheten, vil vedkommende
heller ikke kunne dømmes til å betale erstatning eller
oppreisning. Konsekvensene av grunnlovsforslagets annet ledd tredje
punktum vil bli de samme for erstatnings- og oppreisningsansvar
som for straff.
Straffeloven § 253 oppstiller ikke
noe uttrykkelig skyldkrav for å få mortifikasjonsdom for en ærekrenkelse.
Den rettspolitiske begrunnelsen for dette er at mortifikasjon ikke
er ment å ha noen infamerende funksjon overfor injurianten.
Det utgjør bare en erklæring fra domstolen om
at det ikke er ført bevis for at en påstand er
sann. Men særlig på bakgrunn av EMK artikkel 10
har nyere rettspraksis lagt til grunn at det også ved mortifikasjon
gjelder en rettsstridsreservasjon. I nyere avgjørelser
har det ofte skjedd en konkretisering av rettsstridsreservasjonen
gjennom en henvisning til EMK artikkel 10. Anvendelsen av rettsstrids-reservasjonen
har i flere tilfeller ført til at en usann påstand
ikke har blitt mortifisert fordi ytreren var i aktsom god tro.
Konsekvensene for gjeldende rett må videre
ses på bakgrunn av at ordlyden i forslaget ikke skiller
mellom ulike ytrere og ytringens tema.
Etter departementets oppfatning
trekker kommisjonens henvisning til demokratiprinsippet og sannhetsprinsippet
i retning av å forstå forslaget slik at det først og
fremst er ment å ha betydning for publisering av ytringer
av allmenn interesse. En slik tolkning følger også av
henvisningen til ytringsfrihetens begrunnelser i utkastet til ny
Grunnlov § 100 annet ledd første punktum. Forslagets
ordlyd er likevel ikke begrenset på denne måten.
En annen følge av forslaget er at det
etter kommisjonens syn vil legge visse bånd på lovgiver
og domstolene ved den nærmere bestemmelsen av hvor strengt aktsomhetskravet
kan være i ulike situasjoner. Kommisjonen peker på at
kravet til aktsomhet "vil kunne variere med innholdet i den aktuelle
påstanden og ytrerens profesjonalitet og gjennomslagskraft".
Det vil være opp til lovgiverne og domstolene å fastlegge
det nærmere innholdet i aktsomhetsnormen på bakgrunn av
bestemmelsen i ny Grunnlov § 100 annet ledd.
Flere høringsinstanser slutter seg
til kommisjonens forslag. Enkelte instanser synes å stille
seg positive til Ytringsfrihetskommisjonens redegjørelse
for forslaget om en delvis restaurering av skyldkravet, uten å komme
med noen klar konklusjon. Flere av de høringsinstanser
som er positive til kommisjonens forslag, viser også til
at forslaget vil bidra til opprydding og klargjøring av
aktsomhetsstandarden. Enkelte høringsinstanser går
imidlertid imot kommisjonens forslag, og det påpekes blant
annet at en eventuell regelfesting bør skje ved endring
av straffeloven enn ved grunnlovsendring.
Departementet har vurdert om det - som foreslått
av Ytringsfrihetskommisjonen - er ønskelig å ta
inn en særbestemmelse i Grunnloven om at ingen kan holdes ansvarlig
for at en påstand er usann når den er framsatt i
aktsom god tro. Departementet frarår dette, i hovedsak
fordi den rettstilstanden som Ytringsfrihetskommisjonen ønsker
i mellomtiden, på grunnlag av EMK artikkel 10, langt på vei
er blitt resultatet i rettspraksis, og fordi det grunnlovsforslaget
departementet ellers går inn for, vil gi det ønskede
vernet mot å bli ilagt reaksjoner på grunn av
usannheten i en påstand.
Forslagene i Dokument nr. 12:16 (1999-2000) åpner også for å vedta
en særbestemmelse som tar utgangspunkt i kommisjonens forslag,
men som er begrenset til å gjelde rettslig ansvar i form
av straff, se alternativ 2 til annet
ledd tredje punktum. Spørsmålet er om et slikt
alternativ bør tilrås.
Et hovedargument for å velge en særbestemmelse som
er begrenset til straff, vil være at Grunnloven ikke stenger
for å beholde adgangen til å mortifisere påstander
som er fremsatt i aktsom god tro, jf. også St.meld. nr.
42 (1999-2000) s. 22 og 45. En slik bestemmelse vil dessuten markere
et prinsipp særlig for den mest inngripende sanksjonen
mot ytringer, nemlig straff. Dette vil imidlertid fremstå som
en spesialregulering av ett bestemt spørsmål og
en bestemt reaksjonsform som bryter med opplegget i grunnlovsbestemmelsen
ellers.
Departementet mener derfor at en heller ikke
bør vedta en særbestemmelse i Grunnloven om at
ingen kan straffes for at en påstand er usann når
den er fremsatt i aktsom god tro.
Samlet tilrår departementet etter dette
at annet ledd tredje punktum i kommisjonens forslag utelates. Dette innebærer
at departementet tilrår alternativ
3 til annet ledd tredje punktum.
Departementet støtter for øvrig
Ytringsfrihetskommisjonens synspunkt om at skyldkravet for ulike
reaksjonsformer bør fremgå av injurielovgivningen.
Dette vil ivareta behovet for opprydding og klargjøring
som kommisjonen påpeker. Foruten å synliggjøre
og konkretisere konsekvensene av avveiningsnormen i grunnlovsbestemmelsen,
vil det være mulig å fastsette strengere skyldkrav
enn det minimum grunnlovsbestem-melsen krever.
Departementet viser til arbeidet med ny straffelov
og varsler at de vil komme tilbake til den nærmere utforming
av skyldkravet for ulike reaksjonsformer i forbindelse med en generell
revisjon av injurielovgivningen.
Ærekrenkende ytringer vil som hovedregel
være beskyttet av ytringsfriheten dersom de er sanne. Dette prinsippet
fremgår av straffeloven § 249 nr. 1. Det er imidlertid
alminnelig akseptert at ikke alle sanne ærekrenkelser er
tillatt. Ordlyden i Grunnloven § 100 annet punktum er tolket
innskrenkende på dette punktet.
Ytringsfrihetskommisjonen fremhever at man ikke alltid
kan si sannheten om andre mennesker, selv når dette avgrenses
til de opplysninger og forhold ved et menneske som tilhører
den offentlige sfære. Begrunnelsen er at viderebringelse
og offentliggjøring av sannheten kan være meget
smertefullt og ha store konsekvenser for den det gjelder og vedkommendes pårørende.
Kommisjonen mener at bestemmelsen i straffeloven § 249
nr. 2 kan opprettholdes så lenge den tolkes i lys av forslaget
til ny Grunnlov § 100 annet ledd.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg
særskilt om dette.
Straffelovkommisjonen har foreslått å straffe
"sanne ærekrenkelser" som brudd på privatlivets
fred eller som hensynsløs adferd. Departementet varsler
at de vil komme tilbake til spørsmålet om utformingen
av injurielovgivningen også på dette punktet ved
oppfølgning av Straffelovkommisjonens utredning.
Straffeloven § 390 c ("fotoforbudet"),
forbyr fotografering eller filming i tre nærmere situasjoner, med
mindre den som blir fotografert, samtykker. Bestemmelsen omfatter
en mistenkt som er i politiets varetekt, en mistenkt eller et vitne
som under etterforskning er til stede sammen med politiet, og en
siktet, domfelt eller fornærmet på vei til eller
fra rettsmøte i saken eller under opphold i bygningen hvor
rettsmøtet holdes. Lovendringen er ikke satt i kraft, men
det sist nevnte alternativet i bestemmelsen svarer i det vesentlige
til gjeldende rett (domstolloven § 131 a første ledd
annet punktum).
Bestemmelsen er begrunnet i prinsippet om at
en person skal anses uskyldig inntil han er dømt (uskyldspresumsjonen),
og i at utviklingen i mediene taler for at det er behov for sterkere
vern for mistenkte eller siktede i straffesaker. For øvrig
ble det dels vist til personvernhensyn, dels til at påtalemyndigheten
skulle kunne tilby deltakerne etterforskning i et "medie-fritt"
miljø.
Samtidig med vedtakelsen av "fotoforbudet" i
straffeloven traff Stortinget 2. februar 1999 vedtak om å anmode
regjeringen om å fremme forslag om "identifiseringsforbud",
det vil si "forslag om nødvendige lovendringer for å sikre
at navn og bilde på mistenkte, siktede eller tiltalte i
straffesaker ikke blir offentliggjort. I den forbindelse bør
også tilsvarende regler for vitner og fornærmede
vurderes."
Ytringsfrihetskommisjonen advarer i sin utredning mot
"den ytterligere uthuling av sannhetsforsvaret som ligger i identifiserings-
og fotoforbudet" i Stortingets anmodningsvedtak og den vedtatte
straffeloven, blant annet under henvisning til EMK artikkel 10.
Departementet viser først til at et
absolutt forbud mot fotografering og filming
i straffesaker ikke synes forenlig med EMK artikkel 10 og
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100
annet og tredje ledd, så lenge forbudet ikke gir rom for
en avveining mellom hensynet til den avbildedes personvern og ytringsfriheten.
Demokratihensynet taler etter departementets
syn for at man bør utvise særlig varsomhet med å gripe
inn i områder som angår pressens oppgave som kontrollør og
ivaretaker av samfunnets behov for informasjon om politiets, påtalemyndighetens
og domstolenes virksomhet. Bestemmelsen om forbud mot å fotografere
en mistenkt i politiets varetekt bør derfor ikke videreføres i
den form den er vedtatt.
Også ellers bør utformingen
av straffeloven § 390 c vurderes på ny. Departementet
tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med
forslag til endringer i bestemmelsen høsten 2004.
Når det gjelder identifisering,
peker departementet på at Ytringsfrihetskommisjonens syn
vil medføre en utvidelse av identifikasjonsadgangen i forhold
til gjeldende rett.
Det legges i dag til grunn etter forvaltningsloven
og offentlighetsloven og etter straffeprosessloven at det ikke uten
videre bør være adgang til å offentliggjøre
at en person er mistenkt eller på annen måte har tilknytning
til et mulig lovbrudd. Dette gjelder særlig så lenge
saken er under etterforskning. Etter at tiltale er tatt ut, innebærer
påtaleinstruksens bestemmelse om offentliggjøring
av tiltalebeslutninger at opplysninger om hvem forfølgningen
er rettet mot, blir alminnelig kjent, mens bestemmelsene i domstolloven
som hovedregel medfører offentlighet under rettergangen.
På dette stadiet følger det av rettspraksis at
pressen vil ha rett til å referere slike opplysninger (referatprivilegiet). I
den utstrekning pressen holder seg innenfor referatprivilegiet,
vil den være fritatt fra straff og andre rettsfølger.
Ikke sjelden har media - eller andre interesserte
- lekkasjer eller andre kilder enn det offentlige til opplysninger
om personer som er under strafforfølgning. Departementet
kan ikke se at hensynet til ytringsfriheten tilsier at en grunnlovsbestemmelse
bør medføre en større rett til å offentliggjøre
slike opplysninger enn den som foreligger i dag. Ytringsfrihetens
begrunnelser taler etter departementets syn for at den det gjelder
etter en konkret vurdering må kunne identifiseres ved bruk
av navn og bilde dersom saken har aktuell og allmenn interesse,
for eksempel fordi den gjelder en offentlig person, eller fordi
det dreier seg om særlig grove lovbrudd. En bør
imidlertid også legge betydelig vekt på hvilket
stadium saken befinner seg på, og på vedkommendes
stilling i saken, det vil si om man er mistenkt, siktet, tiltalt
eller domfelt. I saker som er uten allmenn interesse, vil en anonymitetsplikt neppe
være i strid med ytringsfrihetens begrunnelser. Etter departementets
syn innebærer dette en rimelig avveining av hensynet til
allmennhetens informasjonsbehov og hensynet til vern av den enkelte.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
er enig med departementet i at straffelovens bestemmelser om ærekrenkelse
må revideres i tråd med Høyesteretts
og Den europeiske menneskerettighetsdomstols praksis. Gjennom dette
vil åpenheten og den offentlige samtale styrkes.
Dagens straffebud mot ærekrenkelser,
slik de språklig fremkommer av straffeloven, kan vanskelig
sies å være overensstemmende med Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon art. 10. Hensynet til forutberegnelighet
tilsier at lovens ordlyd så langt det lar seg gjøre
skal gjenspeile den lovstridige handling. Flertallet ber
derfor om at departementet fremlegger forslag for Stortinget om
endring i ærekrenkelsesbestemmelsene så snart
det lar seg gjøre.
En grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør
etter flertallets oppfatning reflektere at det skal
være svært begrenset adgang til å kreve
bevis for vurderingspregede påstander og rene meningsytringer.
Ytringer som inneholder usanne faktiske påstander bør
imidlertid ikke ha samme beskyttelse. Flertallet vil
fremheve at faktapåstander lettere kan volde skade enn
rene meningsytringer og vurderinger, og mener derfor at injurielovgivningen
bør gi uttrykk for hvilke krav til faktisk forankring som
stilles til ærekrenkende ytringer. Injurielovgivningen
bør videre inneholde nærmere retningslinjer for
hvordan grensen mellom fakta og vurderinger skal trekkes.
Flertallet har merket seg at
Ytringsfrihetskommisjonen synes å mene at meningsytringer
eller vurderinger som er grove eller urimelige, ikke kvalifiserer til
strafferettslig reaksjon. Etter flertallets oppfatning
vil det ofte kunne være vanskelig for den eller de som
føler seg krenket å komme til orde i den offentlige
debatten for å argumentere mot urimelige meningsytringer
og/eller vurderinger. En ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet
bør derfor åpne for at det i noen grad kan gripes
inn mot vurderinger og/eller meningsytringer, for eksempel
fordi de er særlig grove eller rettet mot en privatperson
i en sak uten allmenn interesse.
Flertallet er enig med departementet
i at skyldkravet i injuriesaker bør fremgå av
injurielovgivningen og ikke av Grunnloven, og tiltrer begrunnelsen
som er gitt i meldingen på dette punkt.
Flertallethar
merket seg at den rettstilstanden Ytringsfrihetskommisjonen ønsket å oppnå med
en særbestemmelse om krav om aktsom god tro som grunnlag
for rettslig ansvar, er, etter at kommisjonen avga sin utredning,
langt på vei blitt resultatet i rettspraksis. Det er derfor flertallets mening
at det ikke er behov for en særbestemmelse for å oppnå det ønskede
resultat. Vernet for slike ytringer bør heller følge
av den alminnelige avveiningsnormen. Dette sikrer vern for aktsomt
godtroende ytrer der det er reelt berettiget ut fra ytringsfrihetens
begrunnelser, og gir grunnlag for mer nyanserte løsninger
enn kommisjonen legger opp til.
Flertallet har videre merket
seg at ingen av de nordiske land eller andre europeiske land som
det er naturlig å sammenlikne seg med, har en generell
regel på grunnlovs nivå om aktsom god tro som
frifinnelsesgrunn.
Ikke alle sanne ærekrenkelser er tillatt,
jf. straffeloven § 249 nr. 2. Flertallet vil
påpeke at formidling og offentliggjøring av sannheten
i visse tilfeller kan være en stor belastning og ha betydelige
konsekvenser for den det gjelder og vedkommendes pårørende.
Etter flertallets mening er det derfor hensiktsmessig
at den nye bestemmelsen i Grunnloven om ytringsfrihet gjør
det mulig å videreføre dagens praksis som tilsier
at en sann ærekrenkelse kan være ulovlig dersom
det ikke foreligger noen aktverdig grunn for å fremsette
ytringen.
Flertallet har merket seg at
et generelt og absolutt forbud mot identifikasjon av anmeldte, siktede
og/eller tiltalte ved bruk av bilde, og som ikke åpner
for en avveining av avbildedes interesser opp mot ytringsfriheten,
ikke synes forenlig med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
artikkel 10 og Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis.
Et slikt forbud vil trolig også stride mot ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet, og bestemmelsen om forbud mot å fotografere
en mistenkt i politiets varetekt bør derfor ikke videreføres
i den form den er vedtatt. På denne bakgrunn imøteser flertallet departementets forslag
til ny straffelov § 390 c.
Flertallet vil imidlertid presisere
at det generelt ikke er ønskelig med en større
adgang til å identifisere anmeldte, siktede og/eller
tiltalte i straffesaker enn det som følger av gjeldende
regelverk. Flertallet er likevel av den oppfatning
at identifikasjon ved bruk av navn og bilde ut fra ytringsfrihetens
begrunnelser må kunne finne sted dersom saken har aktuell
og allmenn interesse. Det bør også legges betydelig
vekt på hvilket stadium saken befinner seg på og
på vedkommendes stilling i saken, det vil si om man er
mistenkt, siktet, tiltalt eller domfelt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet vil understreke at adgangen til å fremsette
vurderinger og fortolkninger av virkeligheten vil være
sentralt for den enkeltes mulighet til å kunne forbedre
sine oppfatninger om seg selv og andre, og derved bidra til individets
frie meningsdannelse. Disse medlemmer deler Ytringsfrihetskommisjonens
bekymring for at strenge injurieregler vil kunne virke dempende
på hva den enkelte kan og tør si, og at dette
igjen kan svekke åpenheten i den offentlige debatt. En
nedbygging av det rettslige vern mot ærekrenkelser vil
bidra til å styrke åpenheten og den offentlige
samtale.
Disse medlemmer viser til at
Høyesteretts praksis de siste årene har gått
i retning av å styrke ytringsfriheten på bekostning
av vernet for æren. Dette er også en utvikling
i tråd med EMDs praksis.
Det er bred enighet om viktigheten av at injurielovgivningen
gir uttrykk for hvilke krav til faktisk forankring som skal stilles
til ærekrenkende ytringer. Disse medlemmer forutsetter
derfor at Regjeringen tar de nødvendige initiativ til å vurdere
eventuelle endringer i injurielovgivningen.
Disse medlemmer slutter seg til
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til Grunnloven § 100
annet ledd, tredje punktum, om å innføre et krav
om aktsom god tro som grunnlag for rettslig ansvar. Selve grunnlaget
for aktsomhetsnormen vil måtte fastsettes av domstolene
all den tid kravet til aktsomhet vil kunne variere med innholdet
i den aktuelle påstand og ytrerens profesjonalitet og gjennomslagskraft.
Disse medlemmer vil understreke
at bestemmelser i andre lover som omhandler viktige spørsmål som
regulering av fotografering og filming, identifisering av mistenkte
mv. bør gjennomgås med tanke på en tidsmessig
utforming innen grunnlovens rammer og forutsetter at Regjeringen
iverksetter slik gjennomgang.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår å oppheve bestemmelsen
om blasfemi i straffeloven § 142, og anbefaler at uttrykket
"trosbekjennelse" fjernes fra straffeloven § 135 a. Kommisjonen
anser dette som nødvendige endringer dersom dens grunnlovsforslag blir
vedtatt.
Den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet
i Grunnloven § 100 gir vern for ytringsfriheten på det religiøse
området. I tillegg bestemmer Grunnloven § 2 første
ledd at "Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse".
Bestemmelsen er ikke ment å skulle forby ethvert inngrep
i den religiøse ytringsfriheten. Det går klart
frem både av forarbeidene og av rettspraksis at religionsfriheten
må underlegges visse begrensninger.
Etter straffeloven § 142 ("blasfemiparagrafen"),
er det straffbart i ord eller handling offentlig å forhåne eller
på en krenkende eller sårende måte å vise
ringeakt for "nogen trosbekjennelse hvis utøvelse her i
riket er tillatt eller noget lovlig her bestående religionssamfunds
troslærdommer eller gudsdyrkelse". Med "trosbekjennelse"
menes religiøse trossannheter og alt som anses religiøst
hellig eller dyrebart innen det aktuelle religionssamfunn. Saklig
kritikk av troslærdommer eller ateistiske ytringer som
sådanne er ikke straffbart.
Blasfemiparagrafen vernet opprinnelig bare statsreligionen.
I 1934 ble den utvidet til å gjelde alle religioner som
er lovlige i Norge. Ved en lovendring i 1973 ble påtalen
etter straffeloven § 142 gjort betinget av at allmenne
hensyn krever det, se § 142 annet ledd.
Blasfemi har i den vestlige verden utviklet
seg fra å være en forbrytelse mot staten til å bli
en krenkelse av den troende.
Denne endringen av blasfemiparagrafen har medført at
den har fått et mer subjektivt preg enn tidligere; noe som
har gjort det vanskeligere å avgjøre hva som skal anses
som blasfemi.
Blasfemiparagrafen har vært omtalt
som en "sovende" paragraf. Den siste straffesaken etter § 142
ble reist mot Arnulf Øverland i 1933. Saken endte med frifinnelse.
Fra flere hold er det påpekt at bestemmelsen kan tenkes å få ny
aktualitet. Dette henger blant annet sammen med fremveksten av et
flerkulturelt Norge og at bestemmelsen nå omfatter alle
religionssamfunn. Straffeloven § 142 er foreslått
opphevet av Straffelovkommisjonen.
Også straffeloven § 135 a
kan gi vern mot blasfemiske ytringer. Bestemmelsen gir imidlertid
også vern mot diskriminering på grunn av "trosbekjennelse". Forbudet
retter seg mot ytringer som blir fremsatt offentlig eller på annen
måte spres for allmennheten. Det omfatter både
"uttalelse" og "annen meddelelse" og rammer derfor både
muntlige og skriftlige utsagn og andre uttrykksformer, for eksempel
bruk av bilder.
Mens § 142 antas å beskytte
den enkeltes religiøse følelser, beskytter § 135
a en person eller en folkegruppe mot forhånelse mv. på grunn
av deres trosbekjennelse. Det foreligger ingen avgjørende
rettspraksis om grensen mellom bestemmelsenes virkefelt, og det
kan reises spørsmål om § 142 i dag i
praksis går lenger i beskyttelsen enn det som følger
av § 135 a.
Straffelovens bestemmelser om skadeverk og ordensforstyrrelser
kan også ramme handlinger som er rettet mot kirkebygg og
andre bygg av religiøs betydning.
Justisdepartementet viser til at EMD i to saker
om tolkningen av EMK artikkel 10 har akseptert nasjonale bestemmelser
om forbud mot blasfemiske ytringer.
Verken Sverige, Frankrike eller USA har straffebestemmelser
om blasfemi. Danmark har en slik bestemmelse. Bare riksadvokaten
kan reise tiltale, og bestemmelsen har ikke vært brukt
siden 1938. Tyskland, Østerrike, England og Canada har
blasfemibestemmelser, men av noe mer begrenset omfang enn den norske.
Høringsinstansene er delt i synet på Ytringsfrihetskommisjonens
forslag om å oppheve blasfemiparagrafen. De høringsinstansene
som er negative til forslaget, trekker særlig fram bestemmelsens
symbolverdi og hensynet til menneskers religiøse følelser.
Flere av de høringsinstansene som stiller seg positive
til kommisjonens forslag, legger vekt på at bestemmelsen
om ærekrenkelser, samt §§ 135 a og 140
om oppfordring til iverksettelse av straffbare handlinger, vil komme
til anvendelse på blasfemiske ytringer, og at behovet for straffeloven § 142
derfor vil være lite.
Departementet reiser spørsmålet
om en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør gi rom
for å beholde en bestemmelse som straffeloven § 142
og om bestemmelsen i så fall bør opprettholdes.
En rekke ytringer som kan karakteriseres som
blasfemiske, må anses som ytringer om politiske forhold
i vid forstand, og ligger følgelig i ytringsfrihetens kjerne-område.
Religiøse spørsmål spiller en stor rolle i
den offentlige debatt, både nasjonalt og internasjonalt. Blasfemiske
ytringer vil derfor ofte falle inn under det særlige vern
for politiske ytringer. Det kreves følgelig tungtveiende
grunner for å forby blasfemiske ytringer. Den opprinnelige
begrunnelsen for blasfemiforbudet har falt bort, og en må nå se
bestemmelsen som et vern om den enkeltes religiøse følelser.
Departementet mener i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen
at den mest effektive måten å møte blasfemiske
ytringer på, normalt er med gode motargumenter i en fri
og åpen meningsutveksling. Intoleranse og manglende respekt
kan i mange tilfeller bunne nettopp i mangel på kunnskap
om den aktuelle trosretningen. En åpen offentlig debatt
med rom for kritikk av og refleksjon rundt religiøse spørsmål
vil normalt være det beste midlet for å bøte
på en slik situasjon.
Kritikk på religiøst grunnlag
kan ha karakter av krenkelse både av enkeltpersoner eller
grupper og mot religionen som sådan. Det første
situasjonen vil rammes av straffeloven § 135 a, mens den
andre situasjonen rammes av straffeloven § 142. Straffeloven § 142
må i dag anses å verne den enkeltes religiøse
følelser, selv om den formelt gir en beskyttelse mot kritikk
av religionen som sådan. Departementets syn er at det både ved
krenkelse av en gruppe eller person og ved angrep på religionen
som sådan kan finnes ytringer som er så kvalifisert
krenkende, og at de kan ha slike negative virkninger for dem som
rammes, at de bør kunne rammes med straff.
Departementet anfører at det er vanskelig å se
at hensynet til dem som føler seg krenket gjør
seg gjeldende med mindre styrke når det er religion som
sådan som angripes. På den annen side bør
ikke terskelen for å straffe være lavere når
angrepet direkte er rettet mot religionen som sådan i stedet
for mot enkeltpersoner eller en gruppe personer. Med en slik terskel
for å gripe inn mot ytringer av blasfemisk karakter vil
bestemmelsen etter departementets mening ikke legge noen demper
på muligheten til å føre en debatt om
alle religioner, også ved uttalelser som kan oppleves som sjokkerende,
fornærmende og foruroligende.
Departementet legger i sin vurdering vekt på bestemmelsens
symbolverdi og hensynet til menneskers religiøse følelser,
og at disse begrunnelsene kan aktualiseres på grunn av
fremveksten av nye religiøse grupper i det flerkulturelle
Norge. Bestemmelsen kan gi et visst vern mot de mest forsimplende
og forrående uttrykk og uttrykksformer i det offentlige
rom, idet det etter departementets syn finnes blasfemiske ytringer som
ikke eller i meget beskjeden grad kan sies å bidra til
de prosessene ytringsfriheten skal verne.
Departementet er etter dette kommet til at en
ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør gi rom for å beholde
straffeloven § 142, og at bestemmelsen ikke bør
oppheves.
Når det gjelder spørsmålet
om å ta ut alternativet "trosbekjennelse" fra straffeloven § 135
a, viser departementet til at Norge er forpliktet av FN-konvensjonen om
sivile politiske rettigheter artikkel 20 nr. 2 til å forby
ytringer som oppfordrer til diskriminering, fiendtlige handlinger
eller voldelige handlinger på religiøst grunnlag.
Dersom alternativet "trosbekjennelse" blir fjernet fra straffeloven § 135
a, er det etter departementets oppfatning tvilsomt om norsk rett
kan sies å oppfylle denne forpliktelsen.
Det kan etter departementets oppfatning ikke
utelukkes at en blasfemisk ytring i det konkrete tilfelle fremstår
som så forrående at ytringen kan anses å undergrave
det demokratiske prinsipp om menneskers likeverd, uten at ytringen
faller inn under alternativene "rase, hudfarge eller nasjonale eller
etniske opprinnelse". Hensynet til ytringsfrihet må anses
tilstrekkelig vernet dersom straffeloven § 135 a fortsatt
tolkes slik at den bare rammer krenkende ytringer av mer kvalifisert art.
Departementet mener på denne bakgrunn
at en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet ikke bør stenge
for å beholde alternativet "trosbekjennelse" i straffeloven § 135
a. Departementet varsler at de vil komme tilbake til spørsmålet
om begrepet "trosbekjennelse" bør erstattes med "religion",
eventuelt "religion og livssyn" i forbindelse med oppfølgingen
av forslaget om ny lov mot etnisk diskriminering, og nøyer seg
derfor med å bemerke at en slik terminologisk justering
vil fjerne eventuelle assosiasjoner til protestantismen. Når
det gjelder kommisjonens syn om at bestemmelsen ikke må kunne
forstås slik at den kan svekke retten til fri og åpen
religions- og kulturkritikk, viser departementet til at Høyesteretts
praktisering av bestemmelsen viser at det er rom for slik kritikk.
Slik bør det være også i fremtiden.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti vil fremheve at retten til å si
hva man mener og retten til usensurert informasjon, er en forutsetning
for demokratiet. Men det er ingen menneskerett å krenke
eller håne andres religiøse følelsesliv.
Det er viktig for disse medlemmer å påpeke
at enkeltpersoners religiøse tro kan være forbundet
med dype følelser og være avgjørende
for identitet og egenverd. Når religionen hånes,
kan det oppleves av troende som et angrep på deres dypeste
identitet. Slike ytringer bidrar etter disse medlemmers oppfatning
ikke til oppfyllelse av de prinsipper som ytringsfriheten er ment å verne.
Etter 11. september 2001 har blant annet flere
muslimske barn opplevd økt mobbing og hets. Mye tyder dessuten
på at antisemittismen er på fremvekst i Europa.
Religiøs diskriminering og religiøst begrunnet hets
må etter disse medlemmers oppfatning sies å være
en økende samfunnsutfordring. I en slik virkelighet vil
etter disse medlemmers oppfatning en oppheving av
forbudet mot blasfemi være uheldig.
Disse medlemmer er kjent med
at blasfemiparagrafen ikke har vært prøvd i domstolene
de seneste årene. Det betyr imidlertid ikke at den har
vært uten betydning. Bestemmelsen er etter disse
medlemmers oppfatning en etisk referanseramme som har vært
med på å forme både samfunnsutviklingen
og samfunnsdebatten.
Et forbud mot blasfemi er en beskyttelse av
den troende, ikke av de ulike religioner som sådan. Disse medlemmer vil
presisere at forbudet mot blasfemi er generelt - det gir troende
av alle trosretninger en beskyttelse mot å bli tråkket
på. Et slikt vern er det etter disse medlemmers mening
fortsatt behov for.
Disse medlemmer mener at blasfemiparagrafen,
jf. straffeloven § 142, signaliserer respekt for ulikhet
og mangfold. Disse medlemmer synes derfor det er
positivt at departementet foreslår en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet som gir rom for å beholde blasfemiforbudet.
Disse medlemmer er videre enige
med departementet i at grunnlovsbestemmelsen om ytringsfrihet ikke
bør stenge for å beholde alternativet "trosbekjennelse"
i straffeloven § 135 a. Det vises i denne forbindelse til disse
medlemmers utfyllende merknader til § 135 a nedenfor.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at den såkalte
blasfemiparagrafen, straffelovens § 142, historisk sett
var en bestemmelse med røtter i det gamle samfunn der statsreligionen
var et av fundamentene for staten. Paragrafen setter en begrensning
på ytringsfriheten begrunnet i offentlige interesser og
er ingen bestemmelse som sikrer personvern.
I vår tid er spørsmål
om tro og religion mer og mer blitt et personlig forhold. Et angrep
på utslag av religionen vil trolig ikke i samme grad som
tidligere kunne oppfattes som et angrep på de felles verdier
som er nødvendige for samfunnsstrukturen, men mer som et
angrep på enkeltindividers religiøse følelser
og verdighet.
Disse medlemmer viser til at
særlig krenkende ytringer av religiøs karakter
som enkeltpersoner utsettes for, vil rammes av de alminnelige bestemmelser
om ærekrenkelse eller hatefulle ytringer.
Disse medlemmer har merket seg
flertallets henvisning til hets av muslimer og fremvekst av antisemittisme
og vil understreke de avgrensningsproblemer man står overfor
ved anvendelse av bestemmelsen. Fra et fundamentalistisk ståsted
vil nesten enhver kritikk med religion som utgangspunkt, kunne anses
som blasfemi. Videre vil ukjente religioner kunne fremstå som
så fremmedartede at kritikk lett vil oppfattes som forhånende.
Disse medlemmer slutter seg til
Ytringsfrihetskommisjonens påpeking av at vi på vei
inn i et flerkulturelt samfunn vil få vår toleranseevne
satt på prøve. Det vi trenger er ikke en innskjerping
av reaksjoner og sanksjoner mot påstått blasfemi,
men derimot en mer omfattende og opplyst religionskritikk i full
offentlighet.
Debatt om religiøse spørsmål,
så vel som andre viktige forhold, hører hjemme
i det offentlige rom.
Disse medlemmer vil understreke
at retten til å kritisere er en grunnleggende forutsetning
for et åpent samfunn. Historien viser at kritikk av utslag
av religioner har vært et sentralt virkemiddel for å sikre
kvinnefrigjøring og likestilling. Blasfemibeskyldninger
har i stor utstrekning vært benyttet i undertrykkende hensikt.
Disse medlemmer viser også til
at verken Sverige, Frankrike eller USA har noen blasfemibestemmelse.
Disse medlemmer støtter
på dette grunnlag Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å fjerne bestemmelsen
i straffeloven § 142.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
"en revisjon" av straffeloven § 135 a. Forslagene går
i retning av å utvide ytringsfriheten på dette
området. Revisjonen fremstår som en nødvendig
følge av at kommisjonens grunnlovsforslag vedtas. I NOU
2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering er det også fremsatt
forslag til endringer av straffeloven § 135 a, stort sett
med sikte på å skjerpe det vernet bestemmelsen
gir mot rasistiske og andre hatefulle ytringer.
Straffeloven § 135 a oppstiller flere
vilkår for at noen skal kunne dømmes. Det må foreligge
en "uttalelse eller annen meddelelse". "Uttalelse" omfatter både muntlige
og skriftlige utsagn. "Annen meddelelse" dekker andre uttrykksformer,
som for eksempel bilder. I 2003 ble bestemmelsen endret for å presisere
at bruk av symboler kan være en form for meddelelse som rammes.
Hvorvidt bruken av symboler er straffbar, vil avhenge av om de øvrige
vilkår i bestemmelsen er oppfylt.
Meddelelsen må være fremsatt
offentlig eller på annen måte spredd blant allmennheten.
Ytringer i private samtaler rammes bare hvis utsagnet spres blant allmennheten,
for eksempel gjennom gjentatte private samtaler, og denne spredningen
omfattes av gjerningspersonens forsett.
Videre må meddelelsen diskriminere
en person eller en gruppe av personer ut fra nærmere nevnte
kriterier: trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse
eller homofil legning. For så vidt er det for snevert bare å tale
om "rasismeparagrafen".
Ikke enhver ytring som diskriminerer noen ut
fra de nevnte kriterier rammes av § 135 a. Ytringen må true, forhåne
eller utsette for hat, forfølgelse eller ringeakt. En helt
sentral begrensning følger dessuten av rettspraksis: Bestemmelsen
må tolkes og anvendes med Grunnloven § 100 som
bakgrunn og rettesnor, slik at bare kvalifisert krenkende ytringer
rammes. På grunn av forholdet til Grunnloven § 100
kan det også være noe usikkert hvor langt lovgiverne
kan gå i å skjerpe straffeloven § 135
a på visse punkter, for eksempel når det gjelder
prinsipper for hvordan diskriminerende utsagn må tolkes,
skyldkravet og adgangen til å straffe for eksempel media
som videreformidler diskriminerende utsagn i tilfeller der den opprinnelige
ytreren kan straffes.
Diskriminerende og hatefulle ytringer kan også tenkes
rammet av andre straffebud, dels de alminnelige reglene om ærekrenkelser,
dels av straffeloven § 390 a, som setter straff for "den
som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs
atferd krenker en annens fred". Mens § 135 a tar sikte
på å verne samfunnet som helhet mot spredning
av rasisme gjennom offentlig fremsatte ytringer, er § 390
a en bestemmelse som verner den enkeltes fred.
Rasediskriminerende og andre hatefulle ytringer
er i utgangspunktet vernet av ytringsfrihetsbestemmelsen i EMK artikkel
10 nr. 1. Konvensjonspraksis viser imidlertid at rasediskriminerende
ytringer nyter et beskjedent vern etter artikkel 10.
Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen nærmere
for Norges internasjonale forpliktelser på området.
Etter departementets syn ligger straffeloven § 135 a, slik
den er praktisert av Høyesterett, innenfor det handlingsrom
som folkeretten overlater til nasjonale myndigheter.
Enkelte høringsinstanser uttrykker
generell skepsis overfor å svekke det vernet mot rasistiske
ytringer som straffeloven § 135 a gir. Det blir også påpekt
at bestemmelsen i dag praktiseres strengt og anvendes sjelden, og
at det derfor er uheldig og unødvendig å gi signaler om
en enda mer forsiktig bruk.
Andre høringsinstanser uttrykker generell
støtte til kommisjonens standpunkt om at man på dette
punkt ikke bør gå lenger i norsk lovgivning i
retning av strafferettslige sanksjoner ved diskriminerende ytringer
enn det som er et allment godtatt internasjonalt minimum.
Ingen av høringsinstansene har uttalt
seg om kommisjonens forslag om å fjerne ordet "ringeakt"
fra § 135 a.
I NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering
foreslår Holgersen-utvalget en ny lov mot etnisk diskriminering
og enkelte endringer i blant annet straffeloven §§ 135
a og 349 a. Utredningen har vært på høring
med frist 1. februar 2003, og Kommunal- og regionaldepartementet
tar sikte på å legge frem odelstingsproposisjon
høsten 2004.
Departementet reiser spørsmålet
om hvor langt en grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør
gi adgang til å strafflegge diskriminerende ytringer rettet
mot de gruppene som i dag er regnet opp i straffeloven § 135 a.
Hensynet til ytringsfriheten må her avveies mot utsatte
minoriteters behov for vern mot slike ytringer.
Departementet mener at det under en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet bør være rom for skjerping av
vernet mot diskriminerende og hatefulle ytringer.
Det bør for det første være
adgang til å straffe personer som utsetter andre for kvalifisert
krenkende utsagn utenfor den private sfære. Det må gjelde
selv om bare et fåtall personer er til stede - til og med
om det bare gjelder ytreren og en utenforstående - og bør omfatte
tilfeller der det blir fremsatt ytringer på åpen gate,
på skolen, i en idrettshall eller liknende.
Departementet mener videre at det innenfor rammen av
en ny ytringsfrihetsbestemmelse bør være rom for en
skjerping av skyldkravet, ut fra hensynet til et mer effektivt vern
av de gruppene som er omfattet av straffeloven § 135 a.
Et krav om grov uaktsomhet innebærer i denne sammenheng
ingen urimelig innskrenkning av ytringsfriheten.
Departementet legger til grunn at det i Norge
er bred enighet om at det er grunn til å bekjempe diskriminerende
og hatefulle holdninger og handlinger. Spørsmålet
er hvor langt en bør kunne gå i å forby
og eventuelt strafflegge ytringer for å oppnå dette,
der ytringene ikke med rimelighet kan sies å være
handlingsutløsende.
Departementet slutter seg i hovedsak til kommisjonens
prinsipielle synspunkter. Skjerping av straffeloven § 135
a kan gjøre det vanskeligere å få for
eksempel høyreekstremister til å konkretisere
reelle konsekvenser av sin politikk. Dermed kan debatten bli hevet
opp på et slagordpreget plan og bli tilslørt.
Så langt det er mulig, bør diskriminerende holdninger
bekjempes ved at de uønskede ytringene kommer til uttrykk
offentlig og imøtegås. Som Ytringsfrihetskommisjonen
selv fremhever, har den renselsesprosessen som er et hovedargument
for ytringsfrihet også på dette området,
sine begrensninger i praksis. Hvor langt begrensningene strekker
seg, er det vanskelig å ha sikre meninger om. En har her
med kompliserte samfunnsprosesser å gjøre.
En særlig begrensning ved bruk av straff
som sanksjon mot rasistiske ytringer, er ulike rettssikkerhetsgarantier,
som legalitetsprinsippet og prinsippet om at enhver rimelig tvil
skal komme tiltalte til gode. Temaet for en straffesak er en strafferettslig
bedømmelse av den enkelte tiltaltes forhold, og ikke for
eksempel om det er ønskelig å markere samfunnets
avsky mot den generelle atferden til en gruppe rasister. En frifinnende straffedom
kan av enkelte bli misforstått i retning av at samfunnet
aksepterer de holdningene som kommer til uttrykk gjennom rasistiske
ytringer.
Ytringer med rasistisk innhold og andre diskriminerende
ytringer kan undergrave det demokratiske prinsippet om menneskers
likeverd. Det kan derfor synes mindre betenkelig å gripe
inn mot rasistiske ytringer enn andre ytringer. Argumentet må likevel
brukes med stor forsiktighet.
Departementet mener en ny grunnlovsbestemmelse må gi
et visst rom for å skjerpe vernet mot diskriminerende og
hatefulle ytringer. Departementet mener at den avveining i forhold
til ytringsfrihetens begrunnelser som Ytringsfrihetskommisjonens
grunnlovsforslag anviser, gir et slikt rom.
I NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering
er det foreslått å utvide virkeområdet
for § 135 a slik at det ikke bare rammer ytringer som fremsettes offentlig
eller på annen måte spres blant allmennheten, men
også ytringer uttalt i andres, foruten de(n) krenkedes,
nærvær. Departementet har prinsipielle innvendinger
mot forslaget slik det er utformet. Å straffe rene meningsytringer
er i seg selv et alvorlig inngrep overfor den enkelte. Skillet mellom
det private og offentlige rom er grunnleggende, og bestemmelsen i
straffeloven § 135 a bør fortsatt bygge på dette
skillet.
Departementet tar ikke sikte på å foreslå å senke
terskelen for innholdet i de ytringene som skal være forbudt,
men i stedet å foreslå en justering av lovbestemmelsens
virkeområde med det siktemål å fange
opp situasjoner som kan sies å være like straffverdige
som dem som i dag rammes. Samtidig bør det understrekes at
også på dette området må det
skje en avveining mellom de kryssende interessene.
Departementet vil gå inn for å lempe
skyldkravet i straffeloven § 135 a slik at også grovt
uaktsomme overtredelser kan straffes. Hensynet til vern av de utsatte gruppene
taler for at en tillater en slik løsning. Grov uaktsomhet
er et strengt krav, slik at det bare blir spørsmål
om å ramme visse tilfeller der ytreren utviser en ganske
stor grad av hensynsløshet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen ønsker å redusere
minoritetenes lovmessige vern mot rasistisk motiverte ytringer for å sikre
en utvidet ytringsfrihet gjennom en revisjon av den såkalte
rasismeparagrafen, straffeloven § 135 a. Flertallet viser
imidlertid til at Norge gjennom ratifisering av FNs rasediskrimineringskonvensjon
har forpliktet seg til å ha et lovforankret vern mot rasisme. Flertallet merker
seg på denne bakgrunn at henholdsvis retten til frie ytringer
og minoriteters rett til fravær av rasistisk hets er rettigheter
som begge nyter menneskerettslig vern.
Flertallet har merket seg at
den såkalte rasismeparagrafen, jf. straffeloven § 135
a, fra politisk hold har blitt lagt til grunn som et viktig vern
mot kvalifisert hatefulle og truende uttalelser overfor minoriteter. Flertallet har
imidlertid merket seg at anvendelsen av denne i rettspraksis ikke
nødvendigvis har samsvart med det Stortinget i sin tid
forutsatte. Flertallet er av den oppfatning at det
i utgangspunktet fortsatt bør være slik at diskriminerende
holdninger så langt det er mulig bør bekjempes
ved at de uønskede holdningene kommer til uttrykk offentlig
og imøtegås. Flertallet viser til
at det kan eksistere en ubalanse i maktforhold mellom dem som deltar
på den offentlige arena og dem som rammes av rasistiske
uttalelser. Flertallet viser videre til at flere
av de som rammes har liten reell adgang til offentligheten. Flertallet viser
i denne sammenheng eksempelvis til debatten om tiltak innen utdanning
og helse overfor samer, kvener, sigøynere og reisende som
i stor grad foregikk uten at gruppene selv kom til orde i mediene. Flertallet viser
til at den offentlige debatt den gang ikke fungerte som et vern mot
det samfunnet i dag har erkjent var alvorlige overgrep. Flertallet er
av den oppfatning at dette gir grunn til ettertanke. Flertallet viser
i denne sammenheng til at det i dagens Norge er betydelige utfordringer
knyttet til det faktum at barn og unge med minoritetsbakgrunn rammes
ekstra hardt av rasistiske ytringer. Tilsvarende gjelder for unge
homofile og for unge religiøst troende. Flertallet viser
i denne sammenheng blant annet til NOVA Rapport 1/99 "Levekår og
livskvalitet blant lesbiske kvinner og homofile menn" som viste
at nærmere 25 pst. av de homofile som deltok i undersøkelsen
gikk med selvmordstanker eller også forsøkte å ta
sitt eget liv.
En offentlig debatt er etter flertallets mening
heller ikke egnet til å reparere en skade som er påført
et enkeltmenneske eller en gruppe av mennesker. Flertallet har
merket seg at grensene for hva folk tillater seg å si har
endret seg i den senere tid. Kampen for likeverd overskygges eksempelvis
langt på vei av fokus på økt innvandring
og integreringsutfordringer. Flertallet viser videre
til at mange religiøst troende utsettes for krenkende uttalelser
om deres tro og verdivalg, samt at det fortsatt er slik at enkelte
grupperinger i samfunnet hetser homofiles livsførsel. I
dette klimaet er det etter flertallets oppfatning
viktig at straffeloven § 135 a setter nødvendige
grenser for kvalifisert krenkende uttalelser som hetser minoritetene. Flertallet understreker
i denne sammenheng at terskelen for hva som kan regnes som kvalifisert
krenkende uttalelser i rettspraksis kan synes noe høy.
Etter flertallets oppfatning
er det på denne bakgrunn positivt at departementet foreslår
en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet som gir rom for en viss
skjerping av vernet mot diskriminerende og hatefulle ytringer, samt
varsler konkrete forslag til ny utforming av straffeloven § 135
a hvor bl.a. skyldkravet skjerpes med sikte på mer effektivt
vern av rasistiske ytringer. Flertallet imøteser
departementets konkrete forslag til ny utforming av straffeloven § 135
a, og slutter seg til det som sies i meldingen om hvordan den nye
bestemmelsen tenkes utformet.
Flertallet er av den oppfatning
at Regjeringen ved den varslede lovrevisjonen av § 135
a bør vurdere om ordet "trosretning" kan erstattes med
"religion og livssyn".
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet vil understreke viktigheten av at
diskriminerende holdninger så langt som mulig bør
søkes tilbakevist og diskutert i det offentlige rom. Å skulle
bekjempe en holdning som ikke kommer til uttrykk er ytterst vanskelig.
Bare ved å imøtegå rasistiske og diskriminerende
påstander i offentlighet danner man grunnlag for forståelse
og innsikt.
Disse medlemmer viser til Ytringsfrihetskommisjonens
forslag om å endre straffelovens 135 a. Dagens bestemmelse
definerer forskjellige grupper som skal vernes mot nedsettende eller
forhånende uttalelser. Etter kommisjonens syn kan det være
aktuelt å endre paragrafen slik at bestemmelsen regulerer ærekrenkelser
rettet mot medfødte biologiske eller kulturelt nedarvede
sosio-kulturelle karakteristika.
Disse medlemmer viser til at
en oppramsing av ulike grupper lett kan bli ufullstendig og føre
til at andre grupper uteglemmes. For eksempel er funksjonshemmede
gitt et slikt vern i andre land, mens denne gruppen ikke omfattes
av de norske bestemmelsene. Disse medlemmer anser
Ytringsfrihetskommisjonens tilnærming om å la
medfødte biologiske og sosio-kulturelle forhold være
kriterier for paragrafens anvendelse som fornuftig, og har merket
seg at kommisjonen anser en slik løsning å være
i overensstemmelse med det internasjonale regelverks minimum. Det
anses videre å være en allment godtatt forutsetning
at en slik bestemmelse, også ved en innskrenket fortolkning, ikke
vil komme i strid med hensynet til ytringsfriheten.
På denne bakgrunn vil disse
medlemmer anbefale en revisjon av straffeloven § 135
a basert på Ytringsfrihetskommisjonens vurderinger.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår å endre
den alminnelige definisjonen av pornografi i straffeloven § 204,
slik at den ikke lenger omfatter skildringer av "alminnelig seksuell
aktivitet". Kommisjonen mener en slik oppmykning er en nødvendig
følge om dens grunnlovsforslag blir vedtatt.
Kommisjonen mener en liberalisering av pornografidefinisjonen
kan kombineres med et utstillingsforbud, slik at man kan ta hensyn
til mennesker som ikke ønsker å bli utsatt for
kjønnslige skildringer i hverdagen. Kommisjonen mener med
dette å ivareta de kryssende hensyn: De som ønsker
pornografi, får lettere tilgang, samtidig som risikoen
for ufrivillig å bli eksponert for pornografi ikke vil øke.
Det kan være noe usikkert hvor langt
Grunnloven § 100 i dag beskytter adgangen til å fremsette
pornografiske ytringer. Bestemmelsen er benyttet som tolkingsmoment
ved anvendelse av pornografidefinisjonen i noen saker, jf. Rt. 1958
s. 479 (Mykle-saken), men spørsmålet om bestemmelsens
grenser har ikke kommet på spissen for Høyesterett.
Noen saker om utuktige skrifter har endt med domfellelse, jf. særlig Rt.
1959 s. 431 (Sexus) og Rt. 1967 s. 1502 (Uten en tråd).
Straffeloven § 204 setter straff for
ulike former for befatning med pornografisk materiale. Som pornografi regnes
"kjønnslige skildringer som virker støtende eller
på annen måte er egnet til å virke menneskelig nedverdigende
eller forrående, herunder kjønnslige skildringer
hvor det gjøres bruk av barn, lik, dyr, vold og tvang."
Kjønnslige skildringer som må anses forsvarlige
ut fra et kunstnerisk, vitenskapelig, informativt eller liknende
formål, faller utenfor pornografidefinisjonen. Formuleringen
kom inn ved lov 11. august 2000 nr. 76. Bestemmelsen rammer ikke
det å bringe i stand private forestillinger med pornografisk
innhold, eller det å produsere, kjøpe, besitte
eller innføre pornografi til eget bruk. For barnepornografi
gjelder det imidlertid et totalforbud mot enhver befatning med slikt
materiale. Det går likevel en nedre grense mot tilfeller
der en under surfing på Internett støter på materiale
som vedkommende ikke lette etter eller forventet å se.
Bestemmelsene i § 204 gjelder ikke
for film eller videogram som er forhåndskontrollert og
deretter godkjent av Statens filmtilsyn for fremvisning og omsetning
i næring. Dette har sammenheng med at en av filmsensurens
oppgaver nettopp er å luke vekk pornografiske bilder.
Definisjonen av hva som regnes som pornografi, svarer
i det alt vesentlige til det som gjaldt før revisjonen
av straffelovens regler om seksuallovbrudd i 2000, og er ikke ment
som noen liberalisering, jf. Ot.prp. nr. 28 (1999-2000) s. 98, der
departementet tok avstand fra Seksuallovbruddutvalgets forslag om
liberalisering i NOU 1997:23.
Hva som isolert sett er en "kjønnslig
skildring", vil i de fleste tilfeller være rimelig klart.
Hvorvidt den kjønnslige skildringen er pornografisk, er
derimot vanskeligere å fastslå. Praktisk sett
synes det avgjørende kriterium å være
om ytringen anses "støtende". Bestemmelsen er en rettslig
standard som viser til de til enhver tid rådende moral-
og rettsoppfatninger i samfunnet.
Etter legaldefinisjonen i § 204 regnes
kjønnslige skildringer hvor det er gjort bruk av barn,
lik, dyr, vold og tvang alltid som pornografiske.
På denne bakgrunn står man
overfor to typer kjønnslige ytringer; de lovlige som faller
utenfor definisjonen (ikke pornografi) og de som faller innenfor
definisjonen (pornografi), og som derfor i en rekke sammenhenger
er ulovlige.
Etter kringkastingsloven § 4-5 første
ledd bokstav b kan Statens medieforvaltning forby videresending
i kabelnett av fjernsynskanaler som sender program med pornografi
eller vold i strid med norsk lov.
Pornografiske ytringer er som utgangspunkt beskyttet
av EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Praksis fra EMD viser imidlertid
at dagens norske lovgivning ligger innenfor den adgangen til å gjøre
inngrep i ytringsfriheten som EMK artikkel 10 nr. 2 tillater.
Både Sverige, Danmark og Finland har
restriktive regler med hensyn til barnepornografi. Utover dette
er pornografilovgivningen mer liberal enn i Norge. Det er for eksempel
ikke forbudt å utbre skildringer av "alminnelig seksuell
aktivitet".
Den mer liberale lovgivningen er imidlertid
supplert med utstillingsforbud og forbud mot spredning av pornografiske
bilder i form av utsendelse i posten til personer som ikke har bestilt
materialet. Skildringer av "alminnelig seksuell aktivitet" vil etter
omstendighetene kunne rammes av både utstillings-
og spredningsforbudene.
Flere av høringsinstansene er negative
eller skeptiske til Ytringsfrihetskommisjonens anbefaling om å endre definisjonen
av pornografi i straffeloven.
Etter departementets vurdering er det ikke ønskelig å vedta
en grunnlovsbestemmelse som låser fremtidige stortingsflertall
til en liberalisering av dagens lovgivning om pornografiske skildringer
etter de linjer Ytringsfrihetskommisjonen foreslår. Spørsmålet
om en slik liberalisering og eventuell senere innstramning bør være
et rettspolitisk, og ikke et konstitusjonelt spørsmål.
Ved den nærmere vurderingen av grunnlovsspørsmålet
bør en skille mellom den rent kommersielle pornografien
uten kunstneriske ambisjoner, og andre kjønnslige skildringer
med kunstneriske kvaliteter.
Den kommersielle pornografien uten kunstneriske ambisjoner
faller utenfor det en med rimelighet kan kalle politiske ytringer.
Departementet kan vanskelig se at slike skildringer i nevneverdig
grad bidrar til de politiske prosessene i samfunnet. Dette gjelder
selv om det meste av denne pornografien slik den i dag fremstår,
kan sies å gi uttrykk for en bestemt ideologi eller et
bestemt syn på forholdet mellom kvinner og menn.
En innskrenkning av retten til å sende
og å motta pornografiske ytringer griper isolert sett inn
i individets frie meningsdannelse. Inngrepet er imidlertid begrenset
ved at adgangen til å sende og å motta kjønnslige skildringer,
herunder skildringer av alminnelig seksuell aktivitet mellom voksne,
som må anses forsvarlige ut fra et kunstnerisk, vitenskapelig,
informativt eller liknende formål, bør være
beskyttet av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. Tilsvarende vil
sannhetsargumentet i begrenset utstrekning bli skadelidende dersom
en utelater grunnlovsbeskyttelse for den rent kommersielle pornografien.
Ved den avveiningen som må skje, bør
det dessuten legges vekt på at de uheldige virkningene
av den typiske kommersielle pornografien, både sett på individnivå og
i et samfunnsmessig perspektiv, er større.
Departementet antar at en rekke former for grov
pornografi kan øke risikoen for ulovlige handlinger. Det
er derfor absolutt påkrevd å kunne forby kjønnslige
skildringer der det gjøres bruk av barn, lik, dyr, vold
og tvang.
Når det gjelder skildringer av alminnelig
seksuell aktivitet mellom voksne som vises til et voksent publikum,
legger departementet til grunn at det ikke er påvist noen
klar sammenheng mellom tilgang til slike skildringer og ulovlige
handlinger utført av seerne, for eksempel vold eller seksuelle
overgrep.
Etter departementets syn kan en imidlertid ikke overse
det faktum at deler av pornografibransjen i dag er knyttet til handel
med kvinner og barn. I mange tilfeller presser bransjen kvinner
og barn til å delta mot sin vilje. Mange aktører
er også sterkt rusavhengige. Økt tilgang til filmer
mv. vil etter departementets syn bidra til å støtte
opp om denne skadelige virksomheten. Så langt en ser et
behov for å bekjempe ondet ved å gripe inn mot
pornografiske ytringer, vil det etter departementets syn være
vanskelig å skille etter hvilken konkret forbindelse pornografien
har til slik virksomhet.
I et samfunn der en rekke personer ønsker
tilgang til det aktuelle materialet, kan det ses på som
prinsipielt problematisk å nekte disse personene tilgang
til dette under henvisning til at flertallet ikke liker det synet
på moral og sedelighet som disse skildringene gir uttrykk for.
Men friheten til å motta pornografiske ytringer eller skildringer
kan ikke så godt forankres i ytringsfrihetens begrunnelser
som når det gjelder kognitive ytringer.
Departementet finner det klart ut fra en samlet
vurdering av pornografiens mulige skadefølger og verdi
i forhold til ytringsfrihetens begrunnelser at en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet ikke bør stenge for å beholde
dagens rettstilstand når det gjelder reguleringen av pornografiske
ytringer.
Departementet ønsker heller ikke å legge
frem noe forslag om lovendring i straffeloven § 204 i den
retning som Ytringsfrihetskommisjonen går inn for. Dette innebærer
at det, på samme måten som i dag, må være opp
til domstolene å trekke grensen for hva som regnes som
pornografi under hensynstaken til de til enhver tid rådende
moral- og rettsoppfatninger i samfunnet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
er enig med departementet i at det ikke er ønskelig å vedta
en grunnlovsbestemmelse som låser fremtidige stortingsflertall
til en liberalisering av pornografilovgivningen i tråd
med Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger. Flertallet mener at
spørsmålet om fremtidige endringer i pornografilovgivningen
bør være et rettspolitisk og ikke et konstitusjonelt
spørsmål.
Flertallet vil peke på at
den kommersielle pornografien uten kunstneriske ambisjoner faller
utenfor det en med rimelighet kan kalle politiske ytringer. Videre
kan flertallet vanskelig se at friheten til å motta
pornografiske ytringer eller skildringer kan forankres i ytringsfrihetens
begrunnelser.
Pornografiske skildringer kan etter flertallets oppfatning
ha en uheldig påvirkning, både på samfunnet
generelt og på den enkelte bruker av slikt materiale. Særlig
bekymringsfullt er den negative påvirkningen pornografien
kan ha på unge mennesker som ikke har en ferdig utviklet
identitet og selvforståelse. Flertallet viser
for øvrig til meldingens drøfting av denne problemstillingen.
For flertallet er det vanskelig å se
positive verdier og effekter av økt tilgang til pornografi.
Pornografi er i stor grad beskrivelser av seksuelle handlinger totalt løsrevet
fra et etisk og sosialt ansvar. Ukritisk forbruk av pornografi kan
derfor bidra til undergraving og uthuling av fellesverdier som samfunnet
trenger og har rett til å beskytte. En liberalisering av
pornografilovgivningen vil kunne være et galt signal å gi
i et samfunn der det offentlige rom allerede er betydelig preget
av kommersiell utnytting av seksualitet. Flertallet har merket
seg at Regjeringen legger opp til at dagens bestemmelser om pornografi
skal stå fast og slutter seg til dette.
Flertallet vil videre fremheve
at deler av pornografibransjen er knyttet til handel med kvinner
og barn. I mange tilfeller presser bransjen kvinner og barn til å delta
i produksjon av pornografisk materiale mot sin vilje. Mange aktører
er dessuten sterkt rusavhengige. Disse forhold tilsier etter flertallets oppfatning
at grensen for tillatt pornografi ikke bør senkes.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er
i mot liberalisering av pornolovgivinga fordi porno representerer
grove uttrykk for undertrykking av kvinner og barn. Globalt har
pornoindustrien ekspandert sterkt i løpet av 1990-tallet
og legger grunnlaget for økt handel med kvinner og barn. Liberalisering
av pornolovgivinga kan derfor føre til videre ekspansjon
av pornomarkedet og til å legge flere kvinner og barn i
pornoindustriens lenker.
Den mest effektive konsekvens av
dagens pornografilovgivning er etter komiteens flertalls,
medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig
Folkepartis oppfatning at den motvirker fremvekst av en
nasjonal pornoindustri og et markedsføringsapparat for
pornografi på norsk jord.
Flertallet slutter seg til departementets
vurdering av at det på samme måte som i dag må være
opp til domstolene å trekke grensen for hva som regnes
som pornografi under hensyntaken til de til enhver tid rådende
moral- og rettsoppfatninger i samfunnet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til at forbud mot pornografi
på samme måte som andre innskrenkninger i ytringsfriheten,
må oppfylle kriteriene som innebærer at inngrepet
må la seg forsvare " holdt op imod ytringsfrihedens Begrundelse
i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse."
Disse medlemmer viser til at
pornografien som ytring angår den frie meningsdannelse
og at dagens bestemmelser griper inn i denne. Dette betyr ikke at man
tar stilling til om det er ønskelig eller nødvendig
at slike ytringer inngår i den meningsdannende prosess, men
at man aksepterer at mange mennesker ønsker tilgang på slike
ytringer.
Disse medlemmer er av den mening
at pornografibegrepet bør omdefineres og slutter seg til Ytringsfrihetskommisjonens
forslag om å endre den alminnelige definisjonen av pornografi
i straffelovens § 204, slik at den ikke lenger omfatter
skildringer av "alminnelig seksuell aktivitet." Disse medlemmer er
enige med kommisjonen i at denne liberaliseringen bør kombineres
med et utstillingsforbud. En endring vil gi dem som ønsker
pornografi lettere tilgang, samtidig som det tas hensyn til dem
som ikke ønsker å bli utsatt for slike skildringer
i hverdagen. Forbudet mot seksuelle aktiviteter rettet mot barn,
dyr osv. opprettholdes.
Etter disse medlemmers syn bør
grensen mot lovlig og ulovlig pornografi knyttes opp mot skadefølgebetraktninger
og ikke rene moral- og sedelighetshensyn.
Disse medlemmer kan vanskelig
se hvilke grunner som taler for at Norge skal ha strengere bestemmelser
på dette området enn våre naboland og
anser en endring etter disse linjer som hensiktsmessig.
Ytringsfrihetskommisjonen mener at dagens forbud mot
grove voldsskildringer i straffeloven § 382 kan videreføres
i uendret stand dersom kommisjonens grunnlovsforslag blir vedtatt.
Ved lov 11. juni 1982 nr. 50 ble bestemmelsen
om grove voldsskildringer gjeninnført i straffeloven. Bakgrunnen
var den eksplosive økningen i tilgangen på videofilmer
med grove voldsskildringer. Straffeloven § 382 setter straff
mot ulike former for befatning med film, videogram eller liknende
der det i underholdningsøyemed er gjort utilbørlig
bruk av grove voldsskildringer.
Forbudet er begrunnet i en antakelse om at det
foreligger en sammenheng mellom vold i billedmediene og det faktiske
omfanget av vold i samfunnet, selv om de nærmere sammenhengene
er usikre.
Straffeloven § 382 rammer blant annet
utgivelse, spredning gjennom salg og utleie og offentlig fremvisning
og også fjernsynssending og fremvisning i filmklubber.
Forbudet rammer derimot ikke istandbringelser av private fremvisninger
eller det å kjøpe, besitte eller innføre
grove voldsskildringer til eget bruk. Det rammer heller ikke den
som bare har deltatt i den tekniske tilrettelegging av fjernsynssending.
Bare "grove" voldsskildringer rammes av forbudet. Både
kravet om utilbørlighet og kriteriet "underholdningsøyemed"
viser at det legges avgjørende vekt på selve bruken
av voldshandlingen, og ikke på dens karakter i seg selv.
Det er primært den spekulative utnyttelse av interessen
for vold som underholdning som rammes. Voldsskildringer knyttet
til for eksempel krigsreportasjer, vitenskap og historie faller
således utenfor forbudet. Kriteriet "utilbørlig"
innebærer at det må foretas en helhetsvurdering
der det blant annet legges vekt på skildringens grovhet,
om skildringen er langvarig og om det brukes nærbilder.
Forbudet omfatter ikke film eller videogram
som er forhåndskontrollert og deretter godkjent av Statens filmtilsyn
for fremvisning og omsetning i næring. Det eksisterer i
dag ingen alminnelige regler om aldersgrense for konsum av filmer,
video og dataspill med grove voldsskildringer.
Voldsskildringer vil være beskyttet
som ytringer etter EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Det finnes
ingen praksis fra EMD som omhandler grove voldsskildringer. Intensiteten
i ytringsfrihetsvernet må likevel anses lav for skildringer
som har et rent underholdningsformål. Det må antas
at prøvingsintensiteten vil øke betraktelig hvis
det er tale om filmatiske voldsskildringer som ledd i en samfunnskritisk
film. Dagens praktisering av straffeloven § 382 skaper
etter departementets syn ikke problemer i forhold til EMK artikkel 10.
Ytringsfrihetskommisjonen mener at dens forslag
til grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet ikke er til hinder for å videreføre
i uendret stand dagens forbud mot grove voldsskildringer i underholdningsøyemed.
Samtlige høringsinstanser som har uttalt
seg om spørsmålet, slutter seg til kommisjonens
standpunkt om at det bør være mulig å videreføre
straffeloven § 382 i uendret stand.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at forbudet i straffeloven § 382 ikke utgjør
noe stort ytringsfrihetsproblem i praksis. Departementet mener at
en i forhold til ytringsfriheten bør legge til grunn et
føre-vàr-prinsipp, iallfall så lenge
et forbud er begrenset av kriteriet "i underholdningsøyemed". Departementet
legger også til grunn at det etter en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet bør være rom for en viss skjerping
av dagens forbud mot å utbre film, videogram eller liknende
der det i underholdningsøyemed er gjort utilbørlig
bruk av voldsskildringer. En eventuell innskjerping på dette
punktet vil i meget liten grad gripe inn i de prosessene ytringsfriheten
skal verne: sannhetssøkingen, demokratiet og individets frie
meningsdannelse.
Departementet understreker også at
kommisjonens forslag åpner for aldersgrenser ved kjøp
og leie av voldelige videofilmer og dataspill, i tillegg til regler om
forbud mot å overlate materiale med grove voldsskildringer
til personer under 18 år.
Komiteen har merket
seg at Ytringsfrihetskommisjonen mener at forbudet i straffeloven § 382
ikke utgjør noe stort ytringsfrihetsproblem i praksis,
og at kommisjonen legger til grunn at dens forslag til grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet ikke er til hinder for å videreføre
i uhindret stand dagens forbud mot grove voldsskildringer i underholdningsøyemed, jf.
straffeloven § 382.
Komiteen viser til at Stortinget
har vedtatt å endre paragraf 382 om grove voldsskildringer
slik at paragrafen ikke gjelder for fremvisning i regi av ikke-kommersiell
filmklubb og når fremvisningen skjer utenfor næring
og etter tillatelse fra stedlig politi (jf. Innst. O nr. 62 (2003-2004)).
Komiteen har videre merket seg
at kommisjonens forslag åpner for aldersgrenser ved kjøp
av voldelige videofilmer og dataspill, i tillegg til regler om forbud mot å overlate
materiale med grove voldsskildringer til personer under 18 år.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
at kommersielle ytringer skal være omfattet av en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet. En kommersiell ytring (reklame) defineres av kommisjonen
som "en ytring med det formål å få i
stand en økonomisk transaksjon."
Etter kommisjonens syn vil dens forslag innebære
at dagens forbud mot kjønnsdiskriminerende reklame i markedsføringsloven § 1
annet ledd er problematisk. Dessuten bør det særlige
forbudet mot kringkastingsreklame rettet mot barn i kringkastingsloven § 3-1 annet
ledd vurderes nærmere.
Det kan være tvil om hvorvidt Grunnloven § 100
i dag i det hele tatt gir noen beskyttelse til rent kommersielle
ytringer. På den annen side synes det klart at Grunnloven § 100
gir en viss beskyttelse for kommersielle ytringer som er ledd i
samfunnsdebatten. Det vises til Rt. 1995 s. 1903 sammenholdt med
Rt. 1997 s. 846; begge sakene gjaldt forbudet mot prissamarbeid
i konkurranseloven.
Norsk lovgivning inneholder i dag en rekke reguleringer
av reklame og kommersielle ytringer. Reguleringer retter seg for
eksempel mot visse typer varer, plassering av reklamen, reklame
i bestemte medier eller mot reklamens innhold.
Kommersielle ytringer faller inn under vernet
etter både EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Intensiteten
i denne beskyttelsen er lavere enn ytringer i saker av allmenn interesse.
Begrensninger i kommersielle ytringer anses ikke for å være
så tungtveiende inngrep i ytringsfriheten som begrensninger
i ytringer om spørsmål av allmenn interesse. Dagens
norske lovgivning om kommersiell reklame har ikke vært
antatt å skape problemer i forhold til våre internasjonale
forpliktelser knyttet til ytringsfriheten.
EØS-avtalen inneholder bestemmelser
av betydning for adgangen til å forby kommersielle ytringer.
I land som Sverige, Danmark, Finland, Island,
Tyskland, Frankrike, Sør-Afrika og USA har kommersielle ytringer
konstitusjonelt vern. Vernet er imidlertid begrenset. I de fleste
landene, for eksempel Finland og Danmark, følger begrensningene
av vanlig lov. Ingen av de nevnte landene har et absolutt vern av
kommersielle ytringer. I USA godtas for eksempel reguleringer av
innholdet av reklamen for å hindre falske/misvisende
uttalelser og illegale transaksjoner. Det konstitusjonelle vernet
i USA er heller ikke til hinder for å regulere reklame
for å ivareta viktige offentlige målsettinger.
Flertallet av høringsinstansene mener
at kommersielle ytringer bør vernes, og er enige
i kommisjonens vurdering av at ikke alle kommersielle ytringer bør
ha like sterkt vern.
Flere av høringsinstansene peker på en
stadig økende sammenblanding av kommersielle ytringer og
andre typer ytringer.
Departementet reiser spørsmål
om kommersielle ytringer bør være omfattet av
virkeområdet for en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.
En mellomløsning er, slik departementet ser det, at en
lar de kommersielle ytringene være omfattet av en ny grunnlovsbestemmelse,
men slik at de gis et svakt vern.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at de informative sidene ved reklame har en nødvendig
funksjon i markedsøkonomien. Ut over dette vil grunnlovsvern
for kommersielle ytringer ha liten betydning for inngrepsadgangen
på dette området. Det kan for det første
ikke utledes noe særskilt vern om den kommersielle ytringsfrihet
av demokratisynspunktet, siden det ikke har særlig betydning
for demokratiet at det fremsettes ytringer som har til formål å "selge"
et produkt eller en tjeneste. Argumentasjonen bak sannhetsprinsippet
treffer heller ikke når det gjelder påstander
om at det produkt som det reklameres for, innehar de påståtte
egenskaper. Reklame har gjerne en form som gjør det lite
hensiktsmessig å spørre om eller komme frem til
om ytringene er "sanne" eller ikke. Siden reklame vanligvis er profittmotivert,
taler heller ikke selvutfoldelsesprinsippet for noen utstrakt beskyttelse
av kommersielle ytringer. Til dette kommer, som Ytringsfrihetskommisjonen
påpeker, at den form for manipulasjon og appell til det
ubevisste som ofte preger slike ytringer lett kan komme "i strid
med ytringsfrihetens begrunnelser, som alle søker bevisstgjøring
og klarhet".
En grunnlovsbestemmelse som verner kommersielle ytringer,
kan skape tvil om adgangen til å gripe inn mot reklame
som ut fra samfunnets interesser anses som skadelig. Hovedfunksjonen
til kommersielle ytringer knytter seg til deres betydning for næringsvirksomhet, og
departementet mener at de derfor ikke bør omfattes av en
grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet som er motivert i andre forhold.
Formen for markedsføring er et spørsmål
om rammebetingelsene for næringsvirksomhet, og
bør ikke primært ses på som et ytringsfrihetsspørsmål.
Departementet mener at slike spørsmål innebærer
avveininger som bør gjøres på lovnivå av
lovgivende myndigheter, ikke avveininger som til syvende og sist
bør ligge til domstolene (med grunnlovsendring som et alternativ
dersom utfallet skulle bli at ytringsfriheten gikk foran).
For eksempel anser departementet det klart at
det ikke bør kunne reises grunnlovsmessig tvil om dagens forbud
mot kjønnsdiskriminerende reklame. På samme måte
bør det ikke kunne reises tvil på grunnlag av ytringsfrihetsargumenter
mot kringkastingslovens forbud mot reklame rettet mot barn.
Også når det gjelder dagens
forbud mot reklame for alkohol og tobakk, kan kommisjonens premisser
reise tvil om hva en grunnlovsbestemmelse som omfatter kommersielle
ytringer, vil føre til. Kommisjonens begrunnelse for å akseptere
disse forbudene er at "det kan påvises med tilstrekkelig
sannsynlighet at slik reklame vil gi økt forbruk av alkohol
og tobakk og dermed økte alkoholskader og tobakkskader".
Andre eksempler på reklameforbud eller
begrensninger som det ikke bør kunne reises tvil om, gjelder
reklame som diskriminerer på grunnlag av etnisitet eller motvirker
bærekraftig utvikling.
En mulig innvending mot å utelukke
kommersielle ytringer fra grunnlovsvern er at det kan være
vanskelig å trekke grensen mot andre ytringer.
De lovtekniske innvendingene som kommisjonen peker
på er løst ved at det er mulig å velge
et grunnlovsalternativ som uttrykkelig unntar kommersielle ytringer.
Departementets syn er at kommersielle ytringer utgjør en
gruppe ytringer som relativt enkelt kan skilles fra andre ytringer
ut fra den spesielle funksjon de tjener. Dessuten er det tale om
en kategori ytringer der utgangspunktet er
at de i beskjeden grad bidrar til å fremme de prosessene
ytringsfriheten er ment å beskytte. Dette siste skiller
dem fra mange andre kategorier ytringer.
Departementet legger endelig vekt på at
eventuelle forbud mot kommersielle ytringer ikke hindrer noen i å fremme
sitt budskap utenfor den rent kommersielle konteksten. Departementet
er for eksempel enig med kommisjonen i at et generelt forbud mot å spre
ytringer i strid med likeverdet mellom kjønnene ville være
en uakseptabel begrensning i ytringsfriheten.
Departementets konklusjon er at kommersielle ytringer
bør falle utenom virkeområdet for en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet. For ordens skyld bemerkes at dette selvsagt ikke
er til hinder for en lovgivning som i vid utstrekning tillater kommersielle ytringer.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
slutter seg til Regjeringens syn om at kommersielle ytringer bør
kunne begrenses uten at ytringsfriheten rokkes av den grunn. Hensynene
bak ytringsfriheten, nemlig sannhetssøking, demokrati og individets
frie meningsdannelse, er etter flertallets oppfatning
lite aktuelle for rene kommersielle ytringer. Tvert imot kan kommersielle
ytringer hindre bevisstgjøring og klarhet med
sin manipulerende form og stereotype fremstilling av virkeligheten. Flertallet slutter
seg til Regjeringens oppfatning om at kommersielle ytringer utgjør
en gruppe ytringer som relativt enkelt kan skilles fra andre ytringer
ut fra den spesielle funksjon de tjener.
Ytringsfrihetskommisjonen fremhever at den ved å la
kommersielle ytringer være omfattet av en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet, ikke derved har sagt noe om styrken av grunnlovsvernet.
Etter en gjennomgang av de forskjellige sider av problemkomplekset,
konkluderer kommisjonen med at det også etter en slik grunnlovsbestemmelse
om det er nødvendig eller ønskelig vil kunne foretas
begrensninger i kommersielle ytringer.
Kommisjonen gjennomgår noen av de sentrale
reklameforbudene i dagens lovverk, f.eks. reklameforbudet mot alkohol
og tobakk, og mener at disse forbudene vil kunne opprettholdes også etter
vedtagelsen av en ny grunnlovsbestemmelse som også omfatter
kommersielle ytringer. Dagens forbud mot kjønnsdiskriminerende
reklame i markedsføringsloven § 1 annet ledd vil
etter kommisjonens syn kunne bli problematisk ut fra kommisjonens
forslag, kommisjonen mener også at det særlige
forbudet mot kringkastingsreklame rettet mot barn i kringkastingsloven § 3-1
annet ledd måtte vurderes nærmere.
Flertallet har merket seg at
Regjeringen har valgt en annen innfallsvinkel enn Ytringsfrihetskommisjonen.
Regjeringen anbefaler et grunnlovsalternativ som uttrykkelig overlater
vernet av kommersielle ytringer til vanlig lov, men understreker
samtidig at dette ikke er til hinder for en lovgivning som i vid
utstrekning tillater kommersielle ytringer.
Etter flertallets oppfatning
vil de praktiske konsekvenser av forskjellen mellom Ytringsfrihetskommisjonens
og Regjeringens måter å behandle spørsmålet
om kommersielle ytringer på være liten. Uansett
hvilket alternativ som velges, vil det store volum av kommersielle
ytringer fortsette som tidligere, samtidig som begge alternativer
også vil åpne for regulering av eller forbud mot
kommersielle ytringer på områder hvor myndighetene
måtte finne det nødvendig.
Flertallet viser likevel til
at et vern mot denne type reklame kan bli vanskelig å praktisere
dersom en ny grunnlovsbestemmelse ikke unntar kommersielle ytringer
slik Regjeringen foreslår. Flertallet henviser
i den sammenheng til NOU 1999:27 s. 156 der kommisjonen mener at
forbudene mot kjønnsdiskriminerende reklame og mot reklame
mot barn i TV kan være problematiske og bør vurderes
nærmere dersom kommisjonens grunnlovsforslag får
tilslutning.
Etter flertallets oppfatning
er det uansett hvilket alternativ til § 100 Stortinget
måtte velge, klart at de kommersielle ytringer har et svakere
vern og at det således uansett ikke bør kunne
reises grunnlovsmessig tvil om de eksisterende forbud og inngrep.
For eksempel er det klart at forbudet mot kjønnsdiskriminerende reklame
skal kunne videreføres både med og uten et eksplisitt
unntak for grunnlovsvernet for kommersielle ytringer.
På samme måte bør
det ikke kunne reises tvil på grunnlag av ytringsfrihetsargumenter
mot kringkastingslovens forbud mot reklame rettet mot barn. Tilsvarende
må det være anledning til å innføre
andre begrensninger på reklame mot barn og unge, for eksempel
i forbindelse med at Nyborg-utvalget (NOU 2001:6 Oppvekst med prislapp?)
skal følges opp videre.
Andre eksempler på reklameforbud eller
begrensninger på reklame som det etter flertallets syn
ikke bør kunne reises tvil om grunnlovsmessigheten av,
gjelder alkoholreklame, tobakksreklame, reklame som diskriminerer
på grunnlag av etnisk tilhørighet, eller reklame
som er villedende, for eksempel om produkters effekter på miljø og
bærekraftig utvikling.
Når flertallet går
inn for en løsning som overlater reguleringen av kommersielle
ytringer til vanlig lov, er det fordi flertallet ikke ønsker å skape
unødig tvil og usikkerhet om adgangen til å gripe
inn mot reklame som ut fra samfunnets interesser anses som skadelig. Flertallet viser
videre til at formen for markedsføring er et spørsmål
om rammebetingelsene for næringsvirksomhet, og at det således
ikke primært bør ses på som et ytringsfrihetsspørsmål. Flertallet mener
at slike spørsmål innebærer avveininger
som bør gjøres på lovnivå av
lovgivende myndigheter. Dersom kommersielle ytringer gis et direkte
vern i Grunnloven, vil det i prinsippet være opp til domstolene å gjøre
de aktuelle avveiningene, og dette er ikke en løsning flertallet ønsker
for denne typen saker.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg at Regjeringen går
inn for et grunnlovsalternativ som uttrykkelig unntar kommersielle
ytringer fra virkeområdet for en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet. På dette området har Regjeringen
valgt en annen løsning enn Ytringsfrihetskommisjonen, som
gikk inn for at også kommersielle ytringer burde omfattes
av grunnlovsvernet. Ytringsfriheten viste bl.a. til at kommersielle
ytringer omfattes av Den europeiske menneskerettskonvensjons (EMKs)
artikkel 10, og at det ville være lovteknisk uheldig om
kommersielle ytringer skulle utelates fra grunnlovsbestemmelsen. Det
finnes også en rekke grensetilfeller der det kan være
uklart om man står overfor kommersielle ytringer eller
ikke.
Ytringsfrihetskommisjonen fremhever at den ved å la
kommersielle ytringer være omfattet av en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet, ikke derved har sagt noe om styrken av grunnlovsvernet.
Etter en gjennomgang av de forskjellige sider av problemkomplekset,
konkluderer kommisjonen med at det også etter en slik grunnlovsbestemmelse
om nødvendig og/eller ønskelig vil kunne
foretas begrensninger i kommersielle ytringer. Kommisjonen gjennomgår
noen av de sentrale reklameforbudene i dagens lovverk, f.eks. reklameforbudet
mot alkohol og tobakk, og mener at disse forbudene vil kunne opprettholdes
også etter vedtagelsen av en ny grunnlovsbestemmelse som
også omfatter kommersielle ytringer.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen har valgt en annen innfallsvinkel enn Ytringsfrihetskommisjonen.
Regjeringen har valgt et grunnlovsalternativ som uttrykkelig
unntar kommersielle ytringer, men understreker samtidig at dette selvsagt
ikke er til hinder for en lovgivning som i vid utstrekning tillater
kommersielle ytringer. Disse medlemmer er likevel
kommet til at Regjeringens forslag om et uttrykkelig unntak for
kommersielle ytringer kan gi inntrykk av en mer restriktiv holdning enn
det egentlig er dekning for, og at det er best i overensstemmelse
med et bredt ønske om en videst mulig ytringsfrihet å følge
Ytringsfrihetskommisjonen på dette punkt. Disse
medlemmer vil derfor gå imot samtlige alternativer
som unntar kommersielle ytringer fra grunnlovsbestemmelsens virkeområde.
Ytringsfrihetskommisjonens flertall foreslår
at kringkastingslovens generelle forbud mot å sende reklame
for livssyn og politiske budskap i fjernsyn endres. Det samme gjelder
forbudet for tekst-TV.
Et klart flertall i kommisjonen mener en slik
endring er en nødvendig følge av kommisjonens
grunnlovsforslag. Et mindretall i kommisjonen mener at en endring ikke
er nødvendig som følge av vedtakelse av kommisjonens
grunnlovsforslag. Noen i dette mindretallet mener likevel at en
lovendring er ønskelig.
Hele kommisjonen aksepterer at omfanget av reklamen
for livssyn og politiske budskap kan reguleres nærmere,
for eksempel ved regler om omfang og tidspunkt for den "politiske
reklame".
Det nåværende forbudet mot
politisk reklame ble vedtatt ved lov 25. juni 1999 nr. 51. Kringkastingsloven § 3-1
tredje ledd lyder:
"Kringkastere kan ikke sende reklame for livssyn eller
politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder også tekstfjernsyn."
Departementet redegjør for internasjonale
forpliktelser på området, herunder to dommer fra
EMD om reklame for en dyrevernorganisasjon og reklame for livssyn.
Det foreligger ingen avgjørelse fra EMD som drøfter
holdbarheten av et forbud mot reklame for politiske partier. Departementets
syn er at et slikt forbud vil være forenlig med EMK artikkel
10.
En grunnlovsbestemmelse bør ikke være
til hinder for å opprettholde dagens forbud mot politisk
reklame. Det må dessuten legges vekt på at Stortinget
har ment at ordningen er nødvendig, og at en rekke land
har liknende forbud som det norske.
Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen nærmere
for andre lands lovgivning. Reklame for livssyn og politiske budskap
i kringkasting er med enkelte variasjoner, blant annet med hensyn
til hvilke selskaper som omfattes, forbudt i Sverige, Danmark, Storbritannia, Irland, Tyskland, Frankrike, Sveits og Spania. Noen av disse landene har også forbud
mot betalt politisk reklame i trykt skrift de siste tre månedene
før valg (Frankrike). Etter den svenske radio- og TV-lagen
(1996:844) skal det ikke sendes annonser for politiske eller religiøse
formål eller interessespørsmål i arbeidslivet.
Etter dansk lov om radio- og fjernsynsvirksomhet (lovbekendtgørelse
nr. 138, 19. februar 1998) kan det ikke reklameres for økonomiske
interessegrupper og religiøse eller politiske overbevisninger
i fjernsyn, men slik reklame er tillatt i radio.
De fleste høringsinstansene som har
uttalt seg om reklame for livssyn og politiske budskap, støttet
kommisjonens forslag.
Etter departementets syn bør en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet ikke være til hinder for at kringkastingslovens
forbud mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn opprettholdes
i sin nåværende form. Departementet legger avgjørende vekt
på at lovgiverne kan ha rettspolitisk gode grunner for å holde
fast ved dagens forbud, særlig når det gjelder
partipolitisk reklame.
Etter departementets syn er det grunn til å se spørsmålet
om politisk reklame i fjernsyn mer som et spørsmål
om rammene for den demokratiske beslutningsprosess enn som et tradisjonelt
og individrettet ytringsfrihetsspørsmål. Det gjelder
særlig partipolitisk reklame. Dette taler for at Stortinget
bør ha betydelig frihet til å velge ordning gjennom
lovgivning. Forbud mot reklame angående livssyn eller politisk
reklame må ses i sammenheng med de muligheter som ellers finnes
til å fremme et slikt budskap, enten gjennom reklame i
andre medier eller på annen måte. Avgjørende
bør være at ytreren har mulighet til å komme
til orde på en måte som er praktisk gjennomførbar
og tilstrekkelig effektiv for ytreren - både når
det gjelder budskap og publikum. Dette krever ikke nødvendigvis
at ytreren står fritt til å velge medium og kommunikasjonsform
innenfor dette mediet dersom det foreligger tilstrekkelig tungtveiende
grunner for å forby reklame i dette mediet. De politiske
partiene har ulike fora der det er lagt særlig til rette
for at de kan drive valgkamp.
To hensyn er avgjørende for at en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet ikke bør avskjære muligheten for å opprettholde
dagens forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap.
Det første er hensynet til demokratisk
likhet, det vil si at de kapitalsterkes ytringsmulighet bør
begrenses for å styrke andres ytringsmulighet.
Departementet peker på at hensynet
til demokratisk likhet etter omstendighetene kan tenkes å begrunne visse
begrensninger i adgangen til å reklamere for livssyn og
politiske budskap også i andre medier enn fjernsyn. Utviklingen
i USA kan tyde på at muligheten for å reklamere
for politiske synspunkter i fjernsyn har bidratt til at økonomisk
styrke har blitt stadig mer avgjørende for den politiske
beslutningsprosess. De grep som foreløpig er foretatt for å reversere
denne utviklingen, retter seg imidlertid ikke bare mot fjernsynsreklame,
men mot reklame i alle medier.
Det andre argumentet er knyttet til særtrekk
ved fjernsynet som medium og den betydningen dette har for den politiske
debatten. Fjernsyn fremstår som et medium med særlig
sterk påvirkningskraft. På det generelle planet
kan ikke det faktum at et medium er særlig effektfullt,
brukes som argument for forbud eller begrensninger. Tvert imot vil
dette bidra til å fremheve betydningen av fjernsyn som
et medium ytreren bør ha tilgang til. På den annen
side vil den særlige påvirkningskraften som ligger
i fjernsynsmediet, kunne forsterke eventuelle uheldige eller skadelige
sider ved visse ytringer. Så langt en aksepterer at det
er tale om uheldige virkninger som det er legitimt å begrense,
vil fjernsynsmediets særlige gjennomslagskraft etter departementets
syn prinsipielt åpne for særlige begrensninger.
Forbud begrenset til et bestemt medium kan dermed fremstå som
nødvendig. Når EMD har argumentert med at et forbud
begrenset til et bestemt medium ikke virker særlig nødvendig,
betyr dette ikke mer enn at en begrensning i kun ett medium krever
en særlig forklaring.
Departementet er enig med det mindretallet i Ytringsfrihetskommisjonen
som peker på at politisk reklame (og reklame for livssyn)
i vekslende grad og på forskjellige måter vil
kunne falle inn under kategorien av ytringer som representerer en
krenkelse av individets frie meningsdannelse ved at ytringene er
manipulerende. Etter departementets vurdering er det en fare for
at dette hensynet gjør seg gjeldende med særlig
styrke ved reklame i fjernsynsmediet. Denne faren forsterkes ved
at reklamen, fordi den er kjøpt av en part, ofte fremstår
som ensidig. Departementet mener at det foreligger såpass
stor usikkerhet knyttet til virkningene av å tillate politisk
reklame i fjernsyn sammenlignet med dagens rettslige situasjon,
at en grunnlovsbestemmelse ikke bør binde den fremtidige
utvikling på dette punkt til en bestemt løsning.
Det samme gjelder i forhold til reklame for livssyn.
I forhold til reklame for livssyn legger departementet en
viss vekt på at slik reklame særlig i fjernsyn
kan fremstå som invaderende på et område
som angår personlige følelser. Det må her
legges vekt på at de fleste ikke aktivt oppsøker
reklamen. Det kan tenkes innvendt mot et forbud begrenset til fjernsyn
at dette innebærer en forskjellsbehandling av ulike medier. Etter
departementets syn har et slikt argument begrenset vekt i en ytringsfrihetssammenheng.
Det blir dessuten for snevert i et slikt perspektiv kun å ta
i betraktning ett enkelt element i reguleringen av rammebetingelsene
for det aktuelle mediet og de som ønsker å ytre
seg gjennom det.
Departementets syn er at hensynet til EMK artikkel 10
i denne sammenheng ikke er noe selvstendig argument når
det gjelder spørsmålet om hva som bør
følge av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.
Når departementet - gjennom lovendring
- går inn for å oppheve dagens forbud mot reklame
for livssyn og politiske budskap i fjernsyn, er det ut fra følgende betraktninger:
De uheldige virkningene av slik reklame kan
et godt stykke på vei begrenses ved nærmere reguleringer, særlig
av omfanget av slik reklame. Dermed kan en unngå at finansielt
sterke grupperinger får et gjennomslag som ikke står
i et rimelig forhold til den reelle oppslutningen om standpunktet.
En åpning for reklame for politiske
budskap - både partipolitiske og fra interesseorganisasjoner
mv. - og livssyn i fjernsyn gir grunnlag for å vinne erfaringer med
denne formen for kommunikasjon ut fra dagens norske forhold. Det
kan gi grunnlag for senere evalueringer. Blant annet er det ikke
klart at fjernsynsreklame i seg selv vil falle vesentlig dyrere
enn reklame på fremtredende plass i en riksdekkende avis,
selv om det kan reises spørsmål om tilgang til
fjernsynsreklame kan utløse en kostnadsspiral i valgkamper.
Reklame for livssyn og politiske budskap gir mulighet
for direkte kommunikasjon mellom ytrer og mottaker. Det må i
denne sammenheng legges vekt på at slike ytringer inngår
i en helhet sammen med andre kommunikasjonsformer.
Etter departementets syn er det helt avgjørende
for å kunne oppheve forbudet mot politisk reklame i fjernsyn,
at det samtidig iverksettes reguleringer som avdemper de uheldige
virkninger slik reklame kan få. Dette gjelder i første
rekke reklame for politiske partier, og da i særdeleshet
i forkant av valg, men det bør overveies nærmere
om begrensninger bør gjelde mer generelt. Kultur- og kirkedepartementet
vil komme tilbake til spørsmålet om den nærmere
avgrensning av reguleringene.
Hensynet til demokratisk likhet bør
etter departementets syn først og fremst ivaretas ved å innføre grenser
for hvor mye reklame den enkelte kan sende.
For iverksettelse samtidig med opphevelse av
forbudet mot politisk reklame i fjernsyn bør det utredes bestemmelser
og ordninger som begrenser hvor store beløp som kan benyttes
til politisk reklame og innføring av maksimalgrenser for
hvor mye sendetid som kan kjøpes.
I tillegg bør det etter departementets
syn utredes om det er hensiktsmessig å pålegge
fjernsynskanalene - for eksempel forut for valg - å tildele
gratis sendetid til politiske partier. I en slik vurdering må det
tas hensyn til fjernsynskanalenes redaksjonelle frihet og rett til å fylle
sin sendetid. Det må også tas hensyn til hvilke konsekvenser
en slik ordning eventuelt vil ha for fjernsynskanalenes ordinære
dekning av stoff som angår partipolitikken. For andre organisasjoner
er en slik løsning mindre aktuell.
Departementet mener at også forbudet
mot reklame for livssyn i fjernsyn bør oppheves.
Det bør også innføres
bestemmelser om at tillatt reklame i fjernsyn skal merkes i skjermbildet.
Dette vil bidra til å gjøre seerne oppmerksom
på at det er tale om reklame.
Etter departementets syn bør videre
forbudet mot reklame for politiske budskap og livssyn i tekst-TV,
jf. kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd annet punktum, oppheves.
Etter departementets syn er det nødvendig å vurdere disse
spørsmålene grundigere før forbudet mot
politisk reklame og livssyn oppheves. Det er avgjørende
at de nødvendige reguleringene kan tre i kraft samtidig
med at reklameforbudet oppheves. Partifinansieringsutvalget, som
ble oppnevnt ved kgl.res. 17. oktober 2003, har fått i
oppdrag å utrede visse sider av den nærmere reguleringen
av partipolitisk reklame.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti har merket seg at et klart flertall
i Ytringsfrihetskommisjonen mener at dagens forbud mot politisk
reklame i fjernsyn vil være grunnlovsstridig i forhold
til kommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100. Kommisjonen
legger særlig vekt på at det dreier seg om "Frimodige
ytringer om Statsstyrelse", eller altså om politiske ytringer
som det forutsettes nyter spesielt vern. Videre er det et meget
klart flertall i kommisjonen som mener at dagens forbud ikke er ønskelig, at
politisk reklame i fjernsynet må tillates.
Disse medlemmer har merket seg
at Regjeringen, i likhet med et meget klart flertall i Ytringsfrihetskommisjonen,
går inn for å oppheve dagens forbud mot politisk
reklame, men at Regjeringen samtidig understreker at slik reklame
bør reguleres for å begrense uheldige virkninger.
Her peker Regjeringen spesielt på regulering av omfanget.
Et flertall i kommisjonen forutsetter at det innenfor kommisjonens
forslag til ny Grunnlov § 100 vil være adgang
til å gi nærmere regler om omfang og tidspunkt
for formidling av politisk reklame, slik det også gjøres
for annen reklame.
Disse medlemmer deler Regjeringens
og flertallet i Ytringsfrihetskommisjonens konklusjon. Dagens forbud
mot politisk reklame er uheldig ut fra et ytringsfrihetsperspektiv.
Politisk reklame tillates i dag i alle øvrige sammenlignbare
medier som er åpne for betalte ytringer, slik som for eksempel
aviser, radio og Internett. Friheten til politiske ytringer bør
ikke avskjæres i enkelte av de allment åpne formidlingskanalene.
Andre formidlingskanaler kan ha sammenlignbare kostnader med fjernsynet
hva angår annonseplass. Argumentet om demokratisk likhet
kan derfor ikke føres kun overfor politisk reklame i fjernsynet, men
måtte eventuelt favne bredere. Disse medlemmer mener
likevel at det ut fra et ytringsfrihetsperspektiv ikke vil være
problematisk å innføre grenser for hvor mye politisk
reklame den enkelte kan kjøpe i fjernsynet. Det vil imidlertid
være uheldig om reguleringen skulle medføre en
krenkelse av den enkelte redaksjons journalistiske eller kommersielle
frihet til å styre egen sendeplan, eller føre
til at fjernsynskringkastere får mindre interesse av å dekke
politiske valg redaksjonelt. Regjeringen uttaler at reguleringen
av politisk reklame for eksempel kan skje ved å sette begrensning
for beløp som kan benyttes til politisk reklame, eller
ved innføring av maksimalgrenser for hvor mye sendetid
som kan kjøpes. Disse medlemmer mener det
vil ha verdi at et regelverk er enkelt å forstå og
enkelt å praktisere, og ikke blir for omstendelig å administrere. Disse
medlemmer har i den forbindelse merket seg at Partifinansieringsutvalget
har fått i oppdrag å utrede visse sider av den
nærmere reguleringen av partipolitisk reklame.
Disse medlemmer slutter seg for øvrig
til departementets vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at det er uenighet
blant fremtredende jurister om hvorvidt dagens forbud mot politisk
reklame er grunnlovsstridig eller i strid med den EMK art. 10. Bestemmelsen innebærer
en begrensning av ytringsfriheten. Disse medlemmer er
kjent med at flertallet i Ytringsfrihetskommisjonen la vekt på at
et forbud mot politisk reklame vil komme i strid med retten til
" frimodige ytringer om Statsstyrelsen" etter forslag til ny Grunnlov § 100,
fjerde ledd og at et forbud i et medium ville stride mot prinsippet
om medienøytralitet.
Kommisjonens mindretall har imidlertid argumentert for
at dagens forbud ikke vil være i strid med kommisjonens
forslag til bestemmelse i Grunnloven § 100, fjerde ledd.
Det legges vekt på at et forbud i et spesielt medium ikke
vil ha karakter av et allment forbud, men være en del av
en selvfølgelig rett til å regulere formidlingen
ut til offentligheten når det gjelder omfang og tidspunkt.
Politisk reklame vil dessuten lett kunne få et manipulativt
preg og på den måte ha svekket grunnlovsvern ut
fra hensynet til sannhet, demokrati og den frie meningsdannelse.
Disse medlemmer støtter
mindretallets vurdering og deler Regjeringens oppfatning av at adgangen
til "å reklamere for livssyn eller politisk budskap vil kunne
føre til at kapitalsterke grupperinger får større mulighet
enn andre til å markedsføre sine synspunkter."
Det dreier seg følgelig om en skjev politisk påvirkning
og derved meningsdannelse som det ikke er ønskelig å bidra
til ut fra et samfunnsmessig hensyn.
Disse medlemmer finner det ikke ønskelig å oppheve
forbudet mot politisk reklame.
Ytringsfrihetskommisjonen har drøftet
hvordan hensynet til ytringsfriheten og hensynet til rikets sikkerhet bør
avveies med henblikk på en grunnlovsbestemmelse. Deretter
har kommisjonen gjennomgått en rekke bestemmelser i straffeloven
kapittel 8 og 9 med tilgrensende lovgivning for å vurdere
mer konkret hvilke endringer som er nødvendige eller bør
vurderes i lys av de generelle utgangspunktene som vil følge
av kommisjonens grunnlovsforslag.
I NOU 2003:18 Rikets sikkerhet (nedenfor vist
til som Lund-utvalget) er det foreslått nye regler til avløsning
av straffeloven kapittel 8 og 9. Høringen av utredningen
er nettopp avsluttet, og departementet har ennå ikke tatt
stilling til de konkrete forslagene. Dette vil skje enten som egen
sak eller i forbindelse med det samlede arbeidet med ny straffelov.
Kommisjonen tar som utgangspunkt at ytringsfriheten
er samfunnskonstituerende. Samtidig fremhever den at ytringsfriheten
ikke kan være absolutt. Et hovedspørsmål
er hvor langt man skal gå i å "tillate ytringer som
undergraver den samfunnsform som har ytringsfriheten som en av sine
bærebjelker". Kommisjonen nevner to mulige avgrensningskriterier
for inngrep i ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet: et
føre-vàr-prinsipp, og ideen om at en skal vente
med å gripe inn mot ytringer til det foreligger "clear
and present danger" for at en uønsket tilstand inntrer.
Det siste kriteriet er hentet fra amerikansk rett.
Kommisjonen legger til grunn at adgangen til å begrense
ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet først og
fremst er aktuelt for faktiske opplysninger, men at det unntaksvis
også kan gjelde meningsytringer. Vilkårene for
innskrenkninger i ytringsfriheten bør på dette
feltet utformes slik at adgangen til å vedta begrensninger
ikke blir så skjønnsmessig og vid at den kan misbrukes
politisk, det vil si brukes til et annet formål enn å verne
rikets sikkerhet.
Kommisjonen mener at inngrep begrunnet i rikets indre
sikkerhet lar seg forsvare når "en aktuell, ikke imaginær,
fare truer".
Likhetene i lovreguleringen er store på dette
området, særlig mellom de nordiske land.
Hensynet til nasjonal sikkerhet er vurdert i
en rekke avgjørelser av EMD. Hvor det er tale om å forby
på forhånd en publikasjon av hensyn til rikets
sikkerhet, er prøvingsintensiteten særlig høy.
Bare to høringsinstanser har uttalt
seg om kommisjonens generelle utgangspunkter i tilknytning til forholdet
mellom ytringsfrihet og hensynet til rikets sikkerhet.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at det er situasjoner der det må kunne gjøres inngrep
i ytringsfriheten av hensyn til rikets indre og ytre sikkerhet.
Kommisjonen skiller i sine drøftelser
mellom innskrenkninger i ytringsfriheten av hensyn til rikets indre
og ytre sikkerhet.
Etter departementets syn er det av mindre betydning å skille
mellom rikets indre og ytre sikkerhet i denne sammenheng. Et slikt
skille kan dessuten virke mindre hensiktsmessig sett i lys av dagens
trusselsituasjon og det forhold at flere straffebestemmelser er
satt til vern for begge deler.
Det er vanskelig - som kommisjonen selv peker
på - å angi i generell form vilkårene
for at begrensninger i ytringsfriheten skal være legitime
og akseptable. Departementet er enig i at en i det konkrete tilfelle
må foreta en avveining mellom hensynene bak begrensningen
og hvor alvorlig begrensningen griper inn i og forstyrrer de tre
prosesser ytringsfriheten verner, jf. kommisjonens forslag til ny
Grunnlov § 100 annet ledd. Også departementets
forslag til grunnlovsbestemmelse bygger på en slik modell.
Departementet slutter seg til kommisjonens generelle oppfatning
om at inngrep begrunnet i rikets sikkerhet bare bør kunne
foretas når en aktuell, ikke imaginær, fare truer.
Som påpekt av kommisjonen, gir et slikt kriterium likevel
bare et utgangspunkt for vurderingen. Det gjenstår spørsmål
om hvor stor risiko som kan tolereres og hvem som skal definere
den foreliggende fare.
Først og fremst kan det være
aktuelt å begrense ytringsfriheten i forhold til faktiske
opplysninger. Her som ellers skal det særlig mye til før
ytringsfriheten kan begrenses for meningsytringer.
Departementet slutter seg til kommisjonens syn
på at flertallet både må og kan tåle
mye fra revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere
av norsk sikkerhetspolitikk så lenge det ikke er symmetri
mellom makten og opprørerne. Departementet er videre enig
med kommisjonen i at det er lite problematisk å forby typisk
spionasje og etterretningsvirksomhet av hensyn til rikets sikkerhet.
Slik kommunikasjon inngår ikke i den offentlige samtale,
og ut fra ytringsfrihetens begrunnelse er det lite betenkelig å gripe
inn.
Den alminnelige landsforræderibestemmelsen
i straffeloven § 86 nr. 4 setter
straff for den som i krigstid eller med krigstid for øye
"opphisser eller forleder til troløshet, driver propagandavirksomhet
for fienden eller utbrer uriktige eller villedende opplysninger
som er egnet til å svekke folkets motstandsvilje." Ved
vurderingen av hvilke ytringer som rammes, legger bestemmelsen opp
til en avveining mellom hensynet til ytringsfriheten i krigstid
eller ved krigsfare, og behovet for nasjonal enighet og disiplin
i slike situasjoner.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg
særskilt om bestemmelsen.
Straffeloven § 90 retter
seg mot åpenbaring av forhold som av hensyn til rikets
sikkerhet bør holdes hemmelige, mens § 91 rammer
den forberedende handling til overtredelse av § 90. Innsamling
og offentliggjøring av forsvarshemmeligheter kan etter omstendighetene
også rammes av lov om forsvarshemmeligheter 18. august
1914 nr. 3.
Hva som omfattes av kriteriet "hemmelig", fremgår nærmere
av en rekke avgjørelser av Høyesterett. Sammenfatningsvis
må det foreligge opplysninger som på forhånd
var så lite kjent at de kunne betraktes som en hemmelighet.
Det må foretas en skjønnsmessig totalvurdering
hvor en rekke forhold inngår. Normalt vil ikke opplysninger
innhentet fra åpne kilder bli regnet som en hemmelighet.
Etter den "puslespilldoktrinen" som er utviklet i rettspraksis,
vil imidlertid opplysninger som ikke i seg selv er hemmelige, men
som er samlet inn og bearbeidet slik at de totalt sett viser et
ellers hemmelig innhold, kunne oppfylle lovens kriterium.
I flere saker for Høyesterett har et
sentralt spørsmål vært om hensynet til
pressens eller forskeres mulighet for å utøve
sine kontrollfunksjoner og samfunnskritikk tilsier at det ikke kan
anses rettsstridig å motta og gjennomgå slike
opplysninger. Det er ikke utelukket at pressens spesielle funksjon
etter omstendighetene kan være et moment av vekt ved vurderingen.
Ytringsfrihetskommisjonen gir
uttrykk for at "puslespilldoktrinen" er problematisk i forhold til
forslaget til ny Grunnlov § 100 annet ledd om informasjonsfrihet,
med unntak for de rene spionsaker for fremmed makt.
I NOU 2003:18 gjennomgår
Lund-utvalget de aktuelle avgjørelsene på området,
og konkluderer med at pressens og forskeres kontrolloppgave også bør kunne
utøves på området for rikets sikkerhet.
Etter utvalgets oppfatning tilsier dette et utvidet vern mot straffeforfølgning,
og utvalget finner - som Ytringsfrihetskommisjonen - at "puslespilldoktrinen"
er problematisk. Utvalget skiller mellom innsamling og mottak av
opplysninger som skjer med aktverdig grunn - eksempelvis som ledd
i pressens kontrollfunksjon - og avsløring av slike opplysninger.
Mens det synes nødvendig å akseptere innsamling
og analyse uten risiko for straffeforfølgning, bør
avsløring av hemmeligheter som gjelder grunnleggende nasjonale
interesser, normalt ikke kunne skje straffritt, siden skadevirkningene av
avsløring normalt vil være vesentlig større.
Etter utvalgets forslag vil avsløring være straffbart
med mindre en avveining av de motstående interesser fører
til at avsløringen ikke er rettsstridig. Hensynet til medienes og
forskningens kritiske og kontrollerende virksomhet foreslås
oppgradert ved at undersøkelser som drives med "aktverdig
grunn" vil være straffrie.
Departementet er enig i at "puslespilldoktrinen"
er problematisk i forhold til forslaget om informasjonsfrihet i
Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag. Dette gjelder først
og fremst doktrinens betydning for adgangen til å samle inn opplysninger, som i dag vil kunne
straffes etter straffeloven. Det er likevel vanskelig å avvise
bruk av en "puslespilldoktrine" på prinsipielt grunnlag,
men den bør praktiseres med betydelig varsomhet. Avsløring eller åpenbaring av hemmeligheter
som er fremkommet gjennom sammenstilling og bearbeiding av opplysninger
fra åpne kilder, står i en annen stilling.
Departementet mener at en ny grunnlovsbestemmelse
bør vedtas på denne bakgrunn og vil senere komme
tilbake til utformingen av nye straffebestemmelser til avløsning
av gjeldende kapittel 8 og 9 i straffeloven.
Straffeloven § 94
annet ledd, jf. også § 140,
setter forbud mot å oppfordre offentlig til å sette
i verk visse forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet.
Det er ingen høringsinstanser som har
uttalt seg om spørsmålet.
Straffelovkommisjonen foreslår en bestemmelse
i ny straffelov som i hovedsak vil svare til straffeloven § 140
første ledd, men bare med sikte på å ramme ytringer
som innebærer en særlig nærliggende fare
for at andre kan komme til å begå straffbare handlinger. Straffelovkommisjonen
foreslår ikke å sette straff for offentlig "forherligelse"
av straffbare handlinger, slik straffeloven § 140 gjør.
Straffelovkommisjonens forslag vil derfor gi frihet til å forfekte
offentlig en mening om at visse typer straffbare handlinger er av
det gode, eller ikke bør være strafflagt. Grensen
for det straffbare vil først være overtrådt
når det offentlig oppfordres til å utføre
straffbare handlinger. Lund-utvalget har sluttet seg til Straffelovkommisjonens
forslag og bemerkninger.
Departementet slutter seg til Straffelovkommisjonens
syn at alternativet "forherligelse" av hensyn til ytringsfriheten
ikke bør videreføres i den nye straffeloven.
Etter straffeloven § 95
første ledd er det forbudt offentlig å forhåne
en fremmed stats flagg eller riksvåpen, enten det skjer
i ord eller handling (for eksempel ved brenning (jf. Rt. 1993 s.
677) eller tilsmussing)).
Ytringsfrihetskommisjonen anser bestemmelsen som
utslag av et foreldet syn om at ytringsfrihet kunne skade forholdet
mellom stater og antar at bestemmelsen ikke er forenlig med forslaget
til ny Grunnlov § 100. Den anbefaler derfor at bestemmelsen
oppheves. Dette kan også være nødvendig
av hensyn til demonstrasjonsfriheten.
Straffelovkommisjonen mener det ikke er grunn
til å videreføre straffeloven § 95 første
ledd. Det vises til at det ikke finnes tilsvarende straffebud rettet
mot forhånelse av det norske flagget eller riksvåpenet.
Departementet viser til Ytringsfrihetskommisjonen og
Straffelovkommisjonens argumenter, og dessuten til at påtalemyndigheten
nå er meget tilbakeholdende med å reise tiltale
etter straffeloven § 95 første ledd. Departementet
vil på denne bakgrunn komme tilbake til spørsmålet
om straffeloven § 95 bør videreføres
under arbeidet med revisjon av straffebestemmelsene til vern om
rikets sikkerhet. Departementet mener imidlertid ikke at den nye
grunnlovsbestemmelsen i seg selv gjør det nødvendig
med en opphevelse, og viser særlig til at synspunkter som
fremmes på en måte som krenker straffeloven § 95
første ledd, fritt kan fremmes på andre markerte
måter. Under enhver omstendighet bør en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet imidlertid ikke være til hinder for at
forhånelse av nasjonale symboler tas hensyn til som grunnlag
for å skjerpe reaksjonen mot det som allerede er en straffbar
handling.
Straffeloven § 97
a setter forbud mot å ta imot økonomisk
støtte fra totalitære regimer eller deres støttespillere
for politiske formål. Støtte fra søsterpartier
i demokratiske land er ikke straffbart. Bestemmelsen rammer heller
ikke økonomisk støtte fra terrororganisasjoner
og liknende som ikke opptrer i en stats interesse.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at en av hensyn til ytringsfriheten ikke bør ha noe forbud
mot åpen støtte som nevnt i straffeloven § 97
a.
I NOU 2003:18 er det foreslått å § 97
a oppheves i sin helhet. Utvalget mener at kriminalisering ikke
kan begrunnes i at det er moralsk betenkelig å motta skjult økonomisk
støtte til opinionspåvirkning eller at bestemmelsen
gir mulighet for telefonkontroll, jf. straffeprosessloven § 126
a.
Straffeloven § 97 b forbyr desinformasjon,
nærmere beskrevet som å utbre offentlig eller
meddele til fremmed makt falske rykter eller uriktige opplysninger som
om de vinner tiltro, er egnet til å sette rikets indre eller
ytre sikkerhet eller forholdet til fremmede makter i fare.
Ytringsfrihetskommisjonen mener at straffeloven § 97
b bør vurderes opphevet. Dette begrunnes med at bestemmelsen
aldri har vært brukt, samt at "desinformasjon - beskrevet
som "falske rykter og uriktige opplysninger" - er et problematisk
begrep som åpner for mange definisjoner".
Lund-utvalget mener at bestemmelsen er "åpenbart problematisk
av hensyn til ytringsfriheten", og antar at den bør oppheves.
Departementet mener at straffeloven § 97
b rekker videre enn det som lar seg forsvare ut fra ytringsfrihetens
begrunnelser. Bestemmelsen strafflegger også ytringer som
fremsettes offentlig, og som dermed kan imøtegås
av myndighetene. Det stilles heller ikke noe krav om at noen tror
på utsagnet. Dermed kan også helt harmløse
ytringer rammes. Innholdet i bestemmelsen bør derfor vurderes
med sikte på iallfall å innskrenke den til å gjelde
tilfeller der kommunisering av uriktige opplysninger innebærer
en reell fare for at Norge blir påført krig eller
fiendtligheter.
Ytringsfrihetskommisjonen drøfter straffeloven § 98, som rammer
angrep på rikets statsforfatning (høyforræderi),
og legger til grunn at bestemmelsen kan opprettholdes i sin nåværende
form med kommisjonens grunnlovsforslag. Departementet slutter seg
til dette at bestemmelsen kan opprettholdes i sin nåværende
form, også etter departementets forslag til grunnlovsbestemmelse.
Ytringsfrihetskommisjonen har videre vurdert straffeloven § 101 annet ledd om ærekrenkelse
mot Kongen og regenten opp mot forslaget til ny Grunnloven § 100. Det
er videre antatt at ytringsfriheten om Kongen som statsoverhode
går meget langt, men Grunnlov § 5, som gir uttrykk
for at Kongen ikke kan "lastes" eller "anklages", gjør
det tvilsomt om reglene om straffrihet for alminnelige ærekrenkelser
kan gjelde fullt ut i forhold til straffeloven § 101.
Ytringsfrihetskommisjonen tviler på behovet
for § 101 annet ledd ved siden av straffelovens øvrige
injuriebestemmelser og den anser bestemmelsen problematisk i forhold
til sitt grunnlovsforslag. Ingen av høringsinstansene har
uttalt seg om dette spørsmålet. Både Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget mener at
straffeloven § 101 ikke bør videreføres.
De ser ikke behov for strengere strafferammer enn for andre ærekrenkelser,
og mener at det kan tas hensyn til hvem krenkelsen er rettet mot,
ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov
i henhold til Straffelovkommisjonens forslag. Straffelovkommisjonen og
Lund-utvalget foreslår ellers at straffeloven § 102, som
blant annet har en særbestemmelse om straffskjerping for ærekrenkelse
begått mot "noget medlem af det kongelige Hus", oppheves.
Departementet slutter seg til Ytringsfrihetskommisjonens
vurderinger og Straffelovkommisjonens forslag om å ikke
videreføre bestemmelsen i straffeloven § 101 annet
ledd. Vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet
må etter departementets syn innebære at Grunnloven § 5
ikke får betydning i denne spesielle sammenhengen. Departementet
vil komme tilbake til spørsmålet om straffeloven § 102
bør oppheves.
Straffeloven § 96 likestiller
i visse sammenhenger fremmed statsoverhode med rikets eget, blant
annet i forhold til bestemmelsene i §§ 101 og
102. Ytringsfrihetskommisjonen mener
at straffeloven § 96 er moden for revisjon, se NOU 1999:
27 s. 148. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om
dette spørsmål. Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget mener at andre lands statsoverhoder
og sendebud bør bedømmes etter de regler som gjelder
for fremmede lands representanter i sin alminnelighet. Departementet er enig i at straffeloven § 96,
som gir fremmede statsoverhoder og sendebud en særlig beskyttelse
mot ærekrenkelser, ikke bør videreføres,
og vil komme tilbake til spørsmålet ved oppfølgingen
av NOU 2003: 18.
Straffeloven § 104
a annet ledd retter seg mot den som danner, deltar i eller
støtter forening eller sammenslutning som har til formål
ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse
i offentlige anliggender. Ved lov 3. desember 1999 nr. 82 ble ordene
"dersom foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere
formålet med ulovlige midler", tilføyd for å presisere
innholdet i bestemmelsen - i samsvar med Lund-kommisjonens forståelse av
den, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999) s. 136.
Departementet viser til at bestemmelsen etter
denne endringen ikke skaper problemer i forhold til kommisjonens
grunnlovsforslag. Det samme gjelder i forhold til det forslaget
til grunnlovsbestemmelse som departementet går inn for.
Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget foreslår at straffeloven § 104
a annet ledd ikke videreføres. Departementet vil
komme tilbake til dette spørsmålet ved oppfølgingen
av Lund-utvalgets utredning.
Beredskapsloven (lov
15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder
under krig, krigsfare og liknende forhold) er i det vesentlige en
fullmaktslov.
Ytringsfrihetskommisjonen har
overveid om lovens bakgrunn og de omfattende inngrep i ytringsfriheten som
den kan gi adgang til, burde tilsi en fornyet gjennomgåelse
av loven, men er kommet til at det ikke er nødvendig. Kommisjonen
understreker samtidig sterkt at loven må betraktes som
en ren nødrettsforanstaltning.
Ingen høringsinstanser har
uttalt seg særskilt om spørsmålet. Departementet
slutter seg til kommisjonens konklusjon om at en gjennomgåelse
av beredskapsloven ikke er nødvendig i forhold til forslaget
til ny Grunnlov § 100.
Komiteen har merket
seg at departementet og Ytringsfrihetskommisjonen er enige om at
det er situasjoner hvor det må kunne gjøres inngrep
i ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet. Det som er avgjørende
er at adgangen til begrensninger ikke blir så vid at den
kan misbrukes til andre formål enn å verne rikets
sikkerhet. Flertallet må og kan tåle mye fra politiske
mindretall. Retten til å delta i samfunnsdebatten bidrar
til at potensielle konflikter kan finne sitt utfall gjennom meningsutveksling
i det offentlige rom.
Komiteen deler departementets
vurdering av at det er av mindre betydning å skille mellom
rikets indre og ytre sikkerhet. Rikets sannsynlige sikkerhetsutfordringer
er i dag springende, dels nasjonale, dels ikke-nasjonale og globaliserte.
Et klart skille mellom indre og ytre sikkerhet er vanskelig å definere.
Begrensninger i ytringsfriheten begrunnet i rikets sikkerhet er uavhengig
av grensen mellom indre og ytre sikkerhet og bare akseptable når
en aktuell, ikke imaginær, fare truer. I det konkrete tilfellet
må det foretas en avveining mellom hensynene bak begrensningene
og i hvilken grad de griper inn i de tre prosessene ytringsfriheten verner.
Komiteen ser at det har betenkelige
sider at det er den part som utfordres av ytringer som også skal
definere i hvilken grad ytringen utgjør en risiko. Komiteen viser
i den forbindelse til at nasjonale inngrep kan prøves av
EMD.
Komiteen er enig med de vurderinger
departementet har i forhold til de omtalte enkeltbestemmelser, og
avventer den nærmere redegjørelse for endringer
i de enkelte straffebud i forbindelse med fremleggelse av ny straffelov.
Ytringsfrihetskommisjonen ser det ikke som hensiktsmessig
med særlige regler om ansattes ytringsfrihet i Grunnloven.
Utgangspunktet vil derfor være, som etter gjeldende rett,
at den ansatte omfattes av den samme grunnlovsvernede ytringsfrihet
som enhver annen borger. Kommisjonen viser imidlertid til tre ønskelige
initiativ på lovs nivå, fordi det er utilfredsstillende
at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i så "stor
grad er ulovfestet og delvis underutviklet".
Et lovgivningsinitiativ bør omfatte
en nærmere avklaring/definisjon av begrepet "illojalitet",
lovregulering av fenomenet "whistle blowing" og en presisering i egnet
lov av at offentlig ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt
i strid med offentlighetsprinsippet, slik det etter kommisjonens
forslag skal fremgå av Grunnloven § 100 femte
ledd annet punktum.
Kommisjonen viser til at lovgivning av nevnte
type vil innebære en oppfølging av statens infrastrukturplikter
etter forslaget til ny Grunnlov § 100 sjette ledd.
Forslaget til ny Grunnlov § 100 femte
ledd vil innebære en direkte skranke mot inngrep i offentlig ansattes
ytringsfrihet: Dersom en opplysning omfattes av allmennhetens innsynsrett
etter denne bestemmelsen, vil det ikke være adgang til å bestemme
ved lov eller instruks at opplysningen skal være taushetsbelagt.
Etter forslaget kan unntak fra informasjonskravet bare vedtas når
det er "nødvendigt" på grunn av "særligt
tungtveiende Hensyn".
Om fenomenet "whistle blowing", som kommisjonen
mener bør lovreguleres, vises det til at dette gjelder uttalelser
som isolert sett vil være åpenbart illojale. Slike
uttalelser kan imidlertid likevel være både tillatt og ønskelige,
fordi det er selve offentliggjøringen av at vedkommendes
arbeidsplass er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen
skadelig aktivitet som er midlet til å få stanset
aktiviteten. Kommisjonen har oppstilt følgende kriterier
som gir veiledning ved vurderingen av når det må anses
legitimt å gå ut med opplysninger om alvorlig
kritikkverdige forhold:
– Offentliggjøringen
bør være motivert av god vilje og aldri av egennytte.
– Det bør gjelde et alvorlig
kritikkverdig forhold.
– Interne prosedyrer bør
være forsøkt uten tilfredsstillende resultat.
– Det bør i utgangspunktet
foreligge dokumentasjon på det kritikkverdige forhold.
– Offentliggjøringen
bør være et hensiktsmessig middel for å få det
kritikkverdige forholdet til å opphøre.
Det rettslige utgangspunkt for ansattes ytringsfrihet følger
av Grunnloven § 100 og den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK) artikkel 10. Begge bestemmelsene åpner for begrensninger
i ansattes ytringsfrihet. Når det gjelder ytringsfrihet
om samfunns-spørsmål, er Grunnloven § 100
tredje punktum av særlig interesse.
Bestemmelsen har tradisjonelt blitt tolket slik
at den beskytter meningsytringer om samfunnsspørsmål
og faktiske opplysninger i saker av allmenn interesse, som er tilbørlige
i sin form. Hvilke ytringer som er vernet av bestemmelsen, vil,
i likhet med anvendelsen av § 100 i sin alminnelighet,
bero på en avveining mellom ytringsfriheten på den
ene siden og de hensyn som begrunner innskrenkninger i ytringsfriheten
på den andre siden.
De rettslige rammer for ansattes ytringsfrihet
i norsk rett fremgår for øvrig av hvilke virkemidler
arbeidsgiveren lovlig kan ta i bruk for å begrense den
ansattes ytringsfrihet.
Lojalitetsplikten innebærer i første
rekke at den ansatte ikke unødig skal skade arbeidsgiverens
interesser eller arbeidsplassens offentlige omdømme. Dette skyldes
særlig at det normalt er en nærmere tilknytning over
lengre tid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker enn mellom de fleste
andre kontraktsparter, noe som igjen forutsetter gjensidig tillit
mellom partene. Dessuten vil en arbeidstaker i mange tilfeller bli
identifisert med arbeidsgiveren, slik at det som sies og gjøres
av en arbeidstaker blir oppfattet som arbeidsgiverens uttalelser
og handlinger. For ansatte i forvaltningsorganer som utøver
offentlig myndighet eller er sekretariat for politiske ledere, kan
lojalitetsplikten også begrunnes i hensynet i til det demokratiske
systems funksjon og legitimitet.
Når domstolene skal ta stilling til
om ytringer fra en ansatt lovlig kan få konsekvenser for
arbeidsforholdet, må rettsgrunnlaget for det arbeidsrettslige
virkemidlet tolkes i lys av Grunnloven § 100 og EMK artikkel
10. Den konkrete grensedragningen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt
er ikke lovfestet, og det finnes relativt lite rettspraksis både
fra norske domstoler og EMD. Hvor grensen skal trekkes for ansattes
ytringsfrihet, vil derfor i praksis bero på en avveining
av generelle hensyn og en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.
Det er i norsk rettspraksis lagt til grunn at
lojalitets- og troskapsplikten innebærer at arbeidstakeren
lojalt må slutte opp om arbeidsgiverens interesser og avstå fra
enhver utilbørlig tilsidesettelse eller undergraving av
disse interessene til fordel for egne eller andres. Dersom arbeidstakerens
interesser er tilstrekkelig tungtveiende, eller vesentlige samfunnsmessige
hensyn gjør seg gjeldende, vil arbeidstakeren kunne være berettiget
til å fremme andre interesser enn arbeidsgiverens,
selv om dette skulle skje på bekostning av arbeidsgiverens
interesser.
På arbeidstakerens side ligger først
og fremst hensynet til å kunne delta og ytre seg på lik
linje med andre borgere i den offentlige debatt. Dette omhandler
blant annet det enkelte individs behov for livsutfoldelse. Den enkeltes ønske
om å delta i samfunnsdebatten kan være særlig
stort på det området vedkommende arbeider, fordi
han eller hun gjerne har særlig kunnskap og erfaring på dette
området.
Det kan likevel bli for snevert bare å se
på hensynet til arbeidsgiver og arbeidstaker. Et tredje
hensyn er samfunnets behov for informasjon og åpen debatt,
og da særlig med bidrag fra dem som har best kunnskap om
det aktuelle emnet. Dette tredje hensynet kan ha vært noe
underkommunisert i praksis.
Ytringens innhold: Departementet
drøfter det forhold at skillet mellom faktaytringer og
subjektive meninger kan ha betydning også for ansattes
ytringsfrihet. I utgangspunktet må tjenestemannen ha betydelig
frihet, så lenge det er saklig dekning for innholdet i
uttalelsen. Bare dersom den formen som benyttes fremstår
som illojal, personlig belastende, unødig støtende
eller krenkende, kan det komme på tale å reagere.
Også når det gjelder ytringens form, må det sondres mellom
uttalelser som fremsettes internt, og ytringer som fremsettes for
omverdenen (eksterne uttalelser).
Identifikasjonsfaren. Det
følger av arbeidsgiverens styringsrett at den ansatte må rette
seg etter instrukser fra overordnede når det gjelder hva som skal uttales på vegne
av virksomheten. Tilsvarende må arbeidsgiver også kunne
bestemme hvem som skal kunne uttale seg i
virksomhetens navn.
Jo nærmere ledelsen den ansatte befinner
seg, desto større fare kan det være for at vedkommende
vil identifiseres med virksomheten, også når det
presiseres at standpunktene står for den ansattes egen
regning. Dette har sammenheng både med det særlige
behovet for tillit til slike ansatte, og med den signaleffekt vedkommendes
handlemåte har overfor de øvrige ansatte.
Forholdet til den ansattes
funksjon. Det er viktig at ansatte ikke uttrykker seg på en
slik måte at det undergraver den tilliten som vedkommende
må nyte i forhold til allmennheten generelt. En ansatt
må unngå å komme med utsagn som er av
en slik karakter at de undergraver virkningen av de oppgaver vedkommende har,
eller som er i strid med de verdier som virksomheten står
for utad. Det synes derfor klart at blant annet den ansattes funksjon
i organisasjonen vil påvirke muligheten for deltakelse
i et ordskifte der ens "private" meninger går ut over evnen
til å utføre det pålagte arbeidet.
Valg av mottakerkrets for
ytringen kan også få betydning for ytringsfriheten,
fordi leserne av et fagblad kan ha en annen forståelse
av konteksten og vedkommendes rolle i den institusjonen vedkommende arbeider,
enn leserne av samme artikkel i en dagsavis.
Tidspunktet for ytringen. For
ansatte i det offentlige som ytrer seg om en sak før den
er ferdig utredet og beslutning er truffet, vil tidspunktet for
ytringen kunne ha betydning for om den anses illojal eller ikke.
Gir en tjenestemann uttrykk for et klart standpunkt utad mens saksbehandlingen
pågår, kan det svekke tilliten til beslutningsprosessen
og også forstyrre saksbehandlingen innad.
Andre hensyn gjør seg gjeldende etter
at en beslutning er truffet eller etter at forvaltningsorganet har
offentliggjort sitt syn. En tjenestemann må ikke gi inntrykk
av å ville motarbeide den avgjørelsen som er truffet.
Bruk av interne kanaler. Det
er betydelig risiko for at offentlig kritikk mot forhold i virksomheten
uten forsøk på intern løsning først,
vil bli ansett som illojal. Men om den ansatte har tatt opp problemene
internt på en forstandig måte uten at ledelsen
tar hånd om saken, vil det kunne være berettiget
for den ansatte å gå ut med saklig og nøktern
kritikk. Begrunnelsen for denne forskjellen er at det i seg selv
kan være illojalt ikke å gi virksomheten en mulighet
til å ordne opp før eventuell negativ offentlig
omtale.
Formålet med ytringen. Formålet
med ytringen kan ha selvstendig betydning for lojalitetsvurderingen. Uttalelser
som særlig har til formål å skade arbeidsgivers
interesser, eller å fremme arbeidstakerens egne interesser
på arbeidsgiverens bekostning, vil lettere komme i strid
med lojalitetskravet enn en uttalelse som har til formål
for eksempel å bedre forholdene på arbeidsplassen,
eller å bidra til et opplyst og saklig grunnlag for samfunnsdebatten.
Det finnes ingen lover eller forskrifter som
har egne regler om når og eventuelt hvordan ansatte bør
varsle allmennheten om ulovlig, umoralsk eller annen utilbørlig
aktivitet i virksomheten som de har kjennskap til - "whistle
blowing" .Det synes ikke å foreligge relevant norsk
rettspraksis (se likevel Høyesterettsdom 17. november 2003),
og spørsmålet er lite drøftet i norsk rettslitteratur.
Europarådets sivilrettslige konvensjon
mot korrupsjon har i artikkel 9 en bestemmelse om vern av arbeidstakere
som har "rimelig grunn til å ha mistanke om korrupsjon
og som i god tro melder fra om sin mistanke til ansvarlige personer
eller myndigheter". Konvensjonen forplikter statene til å ha
et hensiktsmessig vern mot enhver uberettiget sanksjon i slike tilfeller. Norge
undertegnet konvensjonen 4. november 1999, og departementet vurderer
for tiden hvilke lovendringer som vil være nødvendige
for norsk ratifikasjon.
Arbeidsmiljøloven § 81 inneholder
en bestemmelse om beskyttelse av kilder når Arbeidstilsynet
får melding om at det ved en virksomhet er forhold som
er i strid med loven. Kildebeskyttelsen er ubetinget, med mindre
melderen selv godtar identifisering.
Reglene om taushetsplikt i offentlig forvaltning
setter i utgangspunktet grenser for hva tjenestemenn og andre har
adgang til å meddele videre. Samtidig er det klart at hensynet
bak reglene om taushetsplikt må vike for de offentlige
interesser i å avdekke og bekjempe ulovlig, umoralsk eller
annen utilbørlig aktivitet. Det følger derfor
av forvaltningsloven § 13 b nr. 6 at taushetsplikt etter
lovens § 13 ikke er til hinder for "at forvaltningsorganet
anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten
eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig
av allmenne hensyn eller forfølging av lovbruddet har naturlig
sammenheng med avgiverorganets oppgaver".
Det kan også være rettmessig å bryte
taushetsplikt som følger av særlovgivning eller
avtale der det foreligger lovbrudd eller kritikkverdige forhold
i en privat bedrift.
Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen for
rettstilstanden i andre land.
Det er visstnok få andre land som har
en særskilt regulering av ansattes ytringsfrihet. Derimot
har en rekke land lovgivning om "whistle blowing", blant annet USA,
Canada, Storbritannia og Australia. Rettsutviklingen på området
startet i USA på begynnelsen av 1980-tallet, der utviklingen
har gått i retning av stadig sterkere beskyttelse av den
som går ut med informasjon om kritikkverdige forhold innad
i virksomheten.
I EU er det verken i de grunnleggende traktatene
eller i noen av de aktuelle arbeidsrettsdirektivene gitt noen fellesskapsrettslig
bestemmelse som direkte regulerer "whistle blowing". Det finnes
imidlertid rettsakter i EU som inneholder elementer av "whistle
blowing"-reguleringer innenfor enkelte rettsområder.
De aller fleste høringsinstansene som
uttaler seg om ansattes ytringsfrihet, støtter kommisjonens
forslag om et lovgivningsinitiativ som definerer begrepet illojalitet
og gir nærmere regler om "whistle blowing". Mange gir uttrykk
for at rettstilstanden på dette området virker
uklar, og at en rettslig presisering av hva som skal betraktes som
lojale og illojale ytringer, kan bidra til å unngå konflikter
mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og motvirke overtramp fra arbeidsgivere.
Direktiver om forståelsen
av grunnlovsbestemmelsen - Det prinsipielle utgangspunktet. Departementet
er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at det ikke er hensiktsmessig
med særlige regler om ansattes ytringsfrihet i selve grunnlovsbestemmelsen.
Bestemmelsen bør være en overordnet og generell
norm som så langt som mulig skal gjelde på alle
livets områder. Det vil innebære at ansattes ytringer
er vernet av bestemmelsen og at innskrenkninger og begrensninger
i ansattes ytringer vil være lovlige i forhold til Grunnloven § 100
når de tilfredsstiller de vilkårene for innskrenkninger
og begrensninger som følger av grunnlovsbestemmelsen.
Ansattes ytringer kan kategoriseres etter flere
kriterier, og de hensyn som taler for innskrenkninger eller for stor
grad av frihet vil ha ulikt gjennomslag alt etter denne kategoriseringen.
Departementet fremhever at når den ansatte ytrer seg på vegne
av arbeidsgiver, er det prinsipielt sett arbeidsgivers ytringsfrihet
som benyttes.
Etter departementets oppfatning er det neppe
mulig å spikre helt enkle prinsipper som kan være
dekkende for alle de variabler som kan forekomme. Det må anses som
fullt forsvarlig, vurdert opp mot ytringsfrihetens begrunnelser, å holde
fast ved at det foreligger et lojalitetsforhold mellom den ansatte
og arbeidsgiveren (og andre overordnede i arbeidsforholdet). Som
en del av dette lojalitetsforholdet kan inngå at den ansatte
ikke offentlig skal fremsette illojale ytringer. Det vil derfor ikke
i seg selv være i strid med grunnleggende ytringsfrihetsprinsipper å reagere
med negative sanksjoner mot illojale ytringer.
Nærmere om hvilken
lojalitet som kan kreves. Det bør legges vekt på at
lojalitetsbegrepet er relativt, knyttet opp til arbeidsgiverens
forventninger. Disse forventningene kan variere betydelig.
Stor ytringsfrihet for ansatte kan være
ressurskrevende, fordi beslutningsprosesser kan bli forlenget og ledelsen
må bruke tid til å svare på offentlig
kritikk fra egne ansatte. Dette synes å være et
relevant argument. Men dets vekt kan variere. Effektiv produksjon
av varer og tjenester kan ikke være det eneste relevante kriteriet.
Ofte har det også betydning at allmennheten - gjennom blant
annet den offentlige debatten mellom ansatte og ledelse - får
en viss innsikt i at det meste foregår på en måte
som både ansatte og ledelse kan stå inne for.
Og om allmennheten kan regne med at klimaet i en virksomhet er slik
at ansatte ville sagt ifra utad om noe var galt, kan allmennheten
ta taushet som et godt tegn.
Et annet argument mot stor ytringsfrihet for
ansatte er at åpen avdekking av indre uenighet i en organisasjon
kan bli oppfattet som svakhet. Det kan det også være
grunnlag for, hvis de underordnedes synspunkter og kritikk har et
reelt grunnlag. Men organisasjonens fremtidige omdømme
vil i stor grad bero på den måten ledelsen håndterer
uenigheten på.
Den ansatte kan ikke regne med å ha
kontroll over hvordan kritikken blir tolket eller forsøkt
fremstilt (resepsjonen), men må være forberedt
på at virkningen av kritikken - avhengig av den konkrete
sak og situasjon - kan bli annerledes enn tenkt. Det tilsier at
det utvises særlig forsiktighet med hensyn til offentlig
kritikk når slike muligheter for forvanskninger av budskapet
er nærliggende.
Skal offentlig kritikk av arbeidsgiveren fungere
på en konstruktiv måte, synes det å være
en forutsetning at den ansattes motiver er forenlige med virksomhetens hovedformål.
Etter departementets vurdering vil de ulike momenter
og hensyn som anvendes i dag ved en konkret vurdering av om en ytring
faller på den ene eller andre siden av lojalitetsgrensen,
fortsatt være relevante. Når det i drøftelsen
her i tillegg vises til flere hensyn for ytringsfrihet som kan ha
vært noe underkommunisert, mener departementet at grunnlovsforslaget
legger til rette for en sterk ytringsfrihet for ansatte.
Etter departementets syn bør ikke grunnlovsbestemmelsen
forstås slik at hensynet til å unngå identifikasjon
mellom den ansatte og arbeidsplassen når den ansatte velger å ta
del i et offentlig ordskifte, tillegges mindre vekt. Sterk ytringsfrihet
for ansatte kan være en utfordring for både ansatte
og arbeidsgivere. På andre områder kan parter
som kommer i konflikt som følge av ytringer kunne dempe
eventuelle personlige motsetninger som måtte oppstå,
ved å øke avstanden seg imellom. Denne metoden
vil ofte ikke være tilgjengelig for personer som deler
arbeidsplass. En ensidig avstandsøkning ved at den ansatte
blir gitt avskjed, sagt opp eller forflyttet, vil nettopp ikke være
tillatt dersom ytringen ikke er illojal. Når departementet
anbefaler en grunnlovsbestemmelse som innebærer at arbeidsgivere må tåle
et visst nivå av offentlig kritikk fra egne ansatte, er
dette samtidig et krav om at arbeidsgivere må lære
seg toleranse for uenighet og kritikk - styrke sin "dannelse" -
og lære seg å bruke motinnlegg og korrigerende
ytringer som viktigste virkemiddel, fremfor arbeidsrettslige tiltak
mot den ansatte.
På den annen side må de ansatte
som vil benytte sin ytringsfrihet innenfor eget arbeidsområde,
også ta hensyn nettopp til denne nærheten.
Departementets anbefalinger. Departementet
ser verdier ved større deltakelse fra ansatte i den offentlige debatt,
og legger til grunn at de synspunkter på forståelse
av grunnlovsbestemmelsen som framgår av meldingen, vil
bidra til dette. Den samfunnsmessige gevinsten ved større
deltakelse fra - privat og offentlig - ansatte i det offentlige
ordskiftet må antas å være stor. Mothensyn
må derfor justeres i forhold til dette.
Departementet anbefaler at det legges vekt på følgende
momenter ved en vurdering av hvilke lojalitetskrav som kan aksepteres
uten å krenke Grunnloven § 100:
– Det enkelte
mennesket fortsetter å være et fritt tenkende
individ, med demokratiske rettigheter, ønske om sannhetssøking
og personlig utvikling også etter at det går inn
i en rolle som ansatt. Ytringsfriheten er en av de grunnleggende
menneskerettighetene, mens arbeidsgiverens krav på lojalitet
ikke har samme grunnleggende status. Det er derfor inngrep i ytringsfriheten
som må begrunnes, og ikke omvendt. Begrunnelsen må være både
relevant og tilstrekkelig i den enkelte sak, og begrensningene må være
forholdsmessige.
– Spørsmålet
om hvilke lojalitetskrav som kan stilles til den ansatte uten å krenke
grunnlovsvernet kan ikke bare løses ved en vurdering av
hensynet til to parter - den ansatte og arbeidsgiveren. Både
for privatansatte og offentlig ansatte kan det være situasjoner
der bidrag fra særskilt kompetente ansatte vil være
av stor verdi for den offentlige debatt og allmennhetens mulighet
til å få allsidig og bred informasjon om et emne
av offentlig interesse. Hensynet til arbeidsgiverens interesser
kan derfor måtte vike av hensyn til den åpne informasjon
og debatt i et demokratisk samfunn.
– Offentlig ansatte, utenom ansatte
som arbeider for et sekretariat underlagt politiske organer, bør
ha stor ytringsfrihet når ytringen gir kunnskap til allmennheten
om et spørsmål som det er naturlig at allmennheten
tar stilling til, og denne kunnskapen ikke fremkommer på annen
måte.
– Også ytringer fra privatansatte
bør ha særlig vern etter den samme betraktning
som i bokstav c når den ansattes kunnskap er knyttet til
arbeid i sektorer av større samfunnsmessig betydning, som
for eksempel ressursforvaltning, bioteknologi og legemiddelindustri,
eller den ansatte arbeider i en privat sektor som finansieres eller
drives på vegne av det offentlige.
– Ved vurderingen av om en sanksjon
kan la seg forsvare holdt opp mot den skade som inngrepet påfører
de prosesser som skal sikres gjennom ytringsfriheten, bør
man også legge vekt på den styringsinformasjon
som den ansattes ytring kan representere for arbeidsgiver selv.
Dette bør være et relevant moment også i
sammenhenger der arbeidsgiver - kanskje ut fra kortsiktige betraktninger
- ikke ønsker denne informasjonen.
– Generelt bør arbeidsgivere
sørge for et klima på arbeidsplassen som sikrer
at relevant informasjon - herunder kritiske ytringer - når
frem til relevant internt nivå og som sikrer bred aksept
for at ansatte deltar i det offentlig ordskifte innenfor rammene
av et romslig lojalitetsbegrep.
Grunnloven § 100 må forstås
slik at ingen arbeidsgiver kan gis en generell beskyttelse
mot offentlig kritikk fra sine ansatte.
Som et utgangspunkt bør bare ytringer
som påviselig skader eller påviselig kan skade
arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte,
anses som illojale. Utgangspunktet bør også være
at det er arbeidsgiver som må bevise at virksomheten er
påført eller kan påføres skade.
Ytringsfrihetskommisjonen anbefalte lovgivningsinitiativ
på tre områder:
– En nærmere
avklaring/definisjon i lov av begrepet "illojalitet".
– Lovregulering av fenomenet "whistle
blowing".
– Presisering i lov av at offentlig
ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt i strid med det
offentlighetsprinsippet som foreslås grunnlovsfestet.
Etter departementets vurdering kan det være usikkert.
Avklaring/definisjon
av begrepet illojalitet. Etter departementets vurdering kan
det være usikkert hvor langt lovgivning om ansattes ytringsfrihet
kan fjerne den usikkerheten som fortsatt vil knytte seg til avveiningen
mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikten. Departementet antar -
som et foreløpig standpunkt i påvente av høringsrunden
etter utredningen fra Arbeidslivslovutvalget - at det ikke bør
settes i gang et lovarbeid med tanke på å definere
lojalitetsbegrepet.
Prosessuelle regler. Departementet
påpeker at manglende rettslig forutsigbarhet
kan avhjelpes noe ved å utvikle de prosessuelle reglene
som gjør seg gjeldende ved påstått illojalitet.
Departementet vil i forbindelse med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets
innstilling vurdere om det bør foreslås en regel
om at instrukser og inngrep mot ansattes ytringsfrihet som ikke fanges
opp av forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, skal ledsages
av en skriftlig begrunnelse i samsvar med forvaltningsloven § 25.
"Whistle blowing". Det
er rettslig uklart hvor grensene går for adgangen til å meddele
allmennheten om kritikkverdige forhold innad i en virksomhet ("whistle
blowing"). Det hefter derfor enda større rettslig usikkerhet
ved dette enn hva gjelder lojalitetsplikten. Emnet er imidlertid
mer avgrenset og kan derfor lettere lovreguleres. Departementet
er derfor - som et utgangspunkt - positivt innstilt til lovbestemmelser som
gjør at ansatte i praksis tør å bruke
retten til å varsle allmennheten om sterkt kritikkverdige
forhold på arbeidsplassen.
I den sammenheng kan det også vises
til Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon
artikkel 9, om vern for den som melder fra om korrupsjon.
En slik lovregulering kan blant annet presisere
hva slags opplysninger det vil være adgang til å gå ut
med, hvilke krav som stilles til dokumentasjon, den ansattes aktsomhet
med hensyn til sannheten i opplysningene, hvilke kritikkverdige
og ulovlige forhold som kan utløse en varslingsrett og
hva slags beskyttelse den ansatte har krav på dersom arbeidsgiver
iverksetter urettmessige sanksjoner. Et sentralt punkt vil også være hvilke
krav til intern varsling eller varsling av tilsynsmyndigheter som
må være oppfylt før det foreligger rett
til å alarmere allmennheten, og hvilke unntak som kan tenkes
fra dette der et internt varsel eventuelt kan føre til
unndragelsesfare, dekkoperasjoner, fare for den ansatte selv og
liknende.
Slik lovgivning kan også bidra til økt
fokus på etiske spørsmål innad i den
enkelte virksomhet, og stimulere til utvikling av interne prosedyrer
for å varsle om, motvirke og bekjempe mulige lovbrudd (for
eksempel korrupsjon og miljøkriminalitet) og kritikkverdige forhold.
Rent lovstrukturelt vil trolig lovbestemmelser
om "whistle blowing" best høre hjemme i arbeidsmiljøloven.
Det er imidlertid for tidlig å ta nærmere standpunkt
til dette nå, jf. det som tidligere er sagt om oppfølgingen
av innstillingen fra Arbeidslivslovutvalget.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at offentlig ansatte ikke bør kunne pålegges
taushetsplikt om forhold som allmennheten har et ubetinget krav
på innsyn i etter det offentlighetsprinsippet som foreslås grunnlovsfestet. Departementet slutter
seg til den grunnleggende ideen bak dette prinsippet, som vil bidra
til at personer som har gode forutsetninger for å bidra
til den offentlige debatt, kan delta i denne. Verken taushetsplikt
i formell lov eller i form av instrukser eller retningslinjer bør
da kunne benyttes.
Kommisjonen ser det foregående som
et spørsmål om rekkevidden av grunnlovsbestemmelsen
om offentlighetsprinsippet. Departementet mener dette prinsipielt
er et spørsmål om grensene for den klassiske ytringsfriheten
og informasjonsfriheten. Når allmennhetens informasjonskrav
følger av formell lov - som offentlighetsloven eller andre
lover om dokument- eller møteoffentlighet - kan muligheten
for motstridende lovbestemt taushetsplikt ikke være avskåret, selv
om utgangspunktet og den praktiske hovedregel bør være
at offentlig ansatte må ha ytringsfrihet om slike opplysninger.
Det bør derfor ikke være anledning til å pålegge
offentlig ansatte taushetsplikt i slike tilfelle ved instruks mv.
Dette bør vurderes lovfestet, gjerne i forvaltningsloven.
Ytringsfrihetskommisjonen viser til at mange offentlige
etater og kommuner det siste tiåret har utarbeidet mediestrategier
som også omfatter retningslinjer til de ansatte om de ansattes
kontakt med media og at innholdet i mange av disse kan legge for
liten vekt på ytringsfriheten - både ut fra hensynet
til den ansatte selv og ut fra hensynet til en informert offentlig
debatt.
Norsk Redaktørforening foretok i 2003
en innsamling av gjeldende informasjons- og uttalereglement fra 134
kommuner og seks fylkeskommuner, og konkluderte for sin del med
at mange av disse hadde en meget uheldig prioritering av taushet,
som det fremste uttrykk for lojalitet, mens de ansattes ytringsfrihet
var kraftig nedtonet.
Etter departementets oppfatning er det bra at offentlig
ansatte gis veiledning og instruks om hvordan man bør og
må opptre i krysningspunktet mellom egen ytringsfrihet,
lojalitet til egen arbeidsplass og allmennhetens informasjonsbehov.
Det er imidlertid klart uheldig om det utarbeides retningslinjer
om offentlig ansattes ytringsfrihet som ikke tar et korrekt rettslig utgangspunkt
eller som begrenser ansattes ytringsfrihet på en ulovlig
måte. Offentlig ansatte bør kunne legge til grunn
at de instrukser man mottar fra arbeidsgiver er i samsvar med gjeldende
rett.
Både Ytringsfrihetskommisjonen og departementet uttrykker
at det ikke er hensiktsmessig med særlige regler om ansattes
ytringsfrihet i selve grunnlovsbestemmelsen, fordi den ansatte omfattes
av den samme grunnlovsvernede ytringsfrihet som enhver annen borger. Komiteen slutter
seg til denne vurderingen.
Komiteen er enig i at det er
et viktig prinsipielt skille mellom ytringer som den ansatte fremsetter
på vegne av arbeidsgiveren og ytringer som den ansatte setter
frem på vegne av seg selv. Når den ansatte ytrer seg
på vegne av arbeidsgiveren er det prinsipielt sett arbeidsgiverens
ytringsfrihet som benyttes og følgelig må det
i slike tilfeller være arbeidsgiveren som bestemmer innholdet
i ytringen.
Komiteen har merket seg at Norsk
Redaktørforening i 2003 gjennomførte en innsamling
av gjeldende informasjons- og uttalereglement fra 134 kommuner og
seks fylkeskommuner, som etter deres oppfatning viste at mange av
disse hadde en uheldig prioritering av taushet, mens de ansattes
ytringsfrihet var kraftig nedtonet.
Komiteen mener dagens rettstilstand
knyttet til "Ansattes ytringsfrihet" ikke er klar nok og ber departementet
vurdere eventuelle lovgivningsinitiativ i oppfølgingen
av Arbeidslivslovutvalgets innstilling.
Et sentralt moment i debatten om ansattes ytringsfrihet
er begrepet "whistle blowing", her definert som uttalelser som isolert
sett vil være åpenbart illojale, men som allikevel
kan være både tillatt og ønskelig. Det
tenkes her på uttalelser og ytringer om at egen arbeidsplass/arbeidsgiver
er innblandet i korrupt, ulovlig, umoralsk eller annen skadelig
aktivitet og hvor selve offentliggjøringen må anses
som det eneste middel som kan sikre at de kritikkverdige eller ulovlige forhold
opphører. Komiteen viser til Europarådets sivilrettslige
konvensjon mot korrupsjon artikkel 9, om vern for den som melder
fra om korrupsjon. Komiteen er enig i at dette området
trenger en nærmere lovregulering og har merket seg at departementet
peker på at en nærmere lovgivning av dette området
trolig best kan finne sted innenfor rammen av arbeidsmiljøloven. Komiteen viser
til at departementet varsler et konkret lovgivningsinitiativ i forbindelse
med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets innstilling.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet vil vurdere lovforslaget når
det foreligger. Disse medlemmer forutsetter at forslaget
utformes slik at den ansatte ikke kan pålegges taushetsplikt
i strid med Ytringsfrihetskommisjonens forslag til Grunnloven § 100,
femte ledd, annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti har merket seg Regjeringas
føringer når det gjelder ansattes ytringsfrihet. Disse
medlemmer er likevel av den oppfatning at ansattes ytringer
må vernes mer enn det Regjeringen varsler. Disse
medlemmer er av den oppfatning at den svenske grunnlovsbestemmelsen
og lovgivning ellers om ytringsfrihet for ansatte bør være
utgangspunkt for ny norsk lovgivning på området. Disse
medlemmer vil fremheve at det særlig er viktig
at ansatte har godt kildevern i forbindelse med de såkalte
whistle blowing-sakene som kan avdekke korrupsjon og misbruk av offentlige
midler.
Disse medlemmer vil videre understreke
at situasjonen i dag er at mange arbeidsgivere overdriver kravet
om lojalitet fra de ansatte ut over det som er ønskelig
fra samfunnets side. Dette gjelder særlig offentlig virksomhet
der de folkevalgte med sin kontrollfunksjon over forvaltningen er
avhengig av at offentlig ansatte gir til kjenne feil og mangler
på arbeidsplassen når det å gå tjenestevei
ikke fungerer. Disse medlemmer mener at det offentlige
må legge alle forhold til rette for at de ansatte ikke
går skadelidende ut av slike prosesser.
Departementet drøfter hvilket alternativ
til grunnlovsbestemmelse om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten
og retten til taushet som bør tilrås. Departementet
går også noe nærmere inn på alternativer
dersom Stortinget ikke skulle ønske å følge departementets
tilråding om valg av grunnlovsalternativ. På grunn
av det store antallet alternativer som finnes og fordi en rekke
alternativer er skjønnsmessig utformet, har departementet
nøyd seg med å peke på hva det ser som
de sentrale problemstillingene når det skal treffes et
valg mellom de ulike alternativene.
Stortinget kan velge mellom de alternativene
til annet og tredje ledd som finnes i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
Departementets konklusjoner kan kort oppsummeres slik:
– Grunnlovsbestemmelsen
bør gi et vern for den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten
og retten til taushet som er sterkest for de politiske ytringene,
men likevel ikke er unntaksfritt.
– For andre ytringer enn de politiske
må begrensninger i ytringsfriheten i noe større
grad aksepteres.
– For alle typer ytringer må det
være legitimt å begrense tid og sted for ytringene.
Avgjørende for hvor langt en kan gå i å innskrenke
ytringsfriheten i ulike tilfeller, bør være hva
som er forsvarlig sett i forhold til ytringsfrihetens begrunnelse
i sannhetssøking, demokrati og individets frie meningsdannelse.
– Grunnlovsbestemmelsen bør
først og fremst gi vern mot inngrep som skjer i kraft av
offentligrettslig kompetanse.
– Grunnlovsbestemmelsen bør
dessuten gi vern mot inngrep som skjer på grunnlag av privat
autonomi. Det gjelder især for politiske ytringer, og særlig
når staten griper inn på et slikt grunnlag, for
eksempel i egenskap av arbeidsgiver. Men det bør også gjelde
for andre ytringer enn de politiske, og når det er private
som griper inn.
– Grunnlovsbestemmelsen bør
gi vern mot et vidt spekter av inngrep i ytringsfriheten, både
av rettslig karakter (for eksempel ulike forbud og påbud) og
etter omstendighetene faktiske inngrep.
– Grunnlovsbestemmelsen bør
ideelt sett inneholde et lovskrav for inngrep som bygger på offentligrettslig kompetanse.
Det bør imidlertid ikke i grunnlovsteksten stilles
noe krav om klar lovhjemmel.
Drøftelsene gir grunnlag for å si
noe nærmere om hvordan en grunnlovsbestemmelse om den klassiske ytringsfriheten,
informasjonsfriheten og retten til taushet bør struktureres.
Spørsmålet som blir drøftet,
er om de politiske ytringene lovteknisk bør skilles ut
fra øvrige ytringer og om det bør etableres særlige
skranker for inngrep i den politiske ytringsfriheten.
Ytringsfrihetskommisjonen har valgt å skille
de politiske ytringene ut til særlig regulering (jf. hovedalternativ
1 i Dokument nr. 12:16 (1999-2000)). Hensikten er å gi
de politiske ytringene vern mot inngrep enten inngrepet skjer med
hjemmel i offentligrettslig kompetanse (kommisjonen bruker begrepet
"statlig høyhetsrett") eller privat autonomi. Andre ytringer
er bare vernet mot inngrep på grunnlag av offentligrettslig kompetanse
(jf. uttrykket "retsligt ansvarlig"). Hensikten er videre å markere
at vernet for de politiske ytringene er mer absolutt enn for andre
ytringer. De 14 neste hovedalternativene (hovedalternativ 2 til
15) er sydd over samme lest.
Det eneste hovedalternativet i Dokument nr.
12:16 (1999-2000) som ikke følger et slikt mønster
er hovedalternativ 16, som opererer med en inngrepsterskel ("det
lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse")
som er felles for de politiske ytringene og andre ytringer.
En står dermed overfor to
ulike modeller for reguleringen: modell I (hovedalternativ
1 til 15) og modell II (hovedalternativ 16).
Kommisjonens forslag til annet ledd (hovedalternativ
1) tar utgangspunkt i at for ytringer i sin alminnelighet kan innskrenkninger
i ytringsfriheten (i form av "retslig Ansvar") skje dersom inngrepet
"lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen,
Demokrati og Individets frie Meningsdannelse". I tredje ledd har
kommisjonen for de politiske ytringene ("Ytringer om Statsstyrelsen
og en hvilkensomhelst anden Gjenstand") valgt en bestemmelse som
fremstår som unntaksfri - forutsatt at ytringen er "frimodig".
Ingen av høringsinstansene har uttalt
seg spesielt om forholdet mellom annet og tredje ledd i kommisjonens forslag.
De høringsinstanser som har kommentert den innfallsvinkel
Ytringsfrihetskommisjonen har valgt i annet ledd, er gjennomgående
positive til å benytte hensynet til sannhetssøking,
demokrati og individets frie meningsdannelse som kriterier for hvilke
inngrep som kan foretas.
Etter departementets syn fører ytringsfrihetens
begrunnelser til at visse ytringer bør nyte et særlig
sterkt vern. Departementet ser derfor gode grunner for den modellen
kommisjonen har valgt, der de politiske ytringene skilles ut i et
eget ledd. Den markerer klart særstillingen for de politiske
ytringene. Prinsipielt er det også fordelaktig at grunnlovsteksten
har klare formuleringer, slik tilfellet delvis er i kommisjonens
forslag til tredje ledd. Det hefter etter departementets syn likevel
svakheter ved utformingen av kommisjonens forslag. Det gjelder allerede
ut fra kommisjonens egne premisser, men enda mer ut fra de avveininger
departementet mener er de riktigste.
For det første er det klart at også den
politiske ytringsfriheten kan innskrenkes gjennom begrensninger
i tid og sted for meddelelse og mottakelse av slike ytringer. Dette
gjenspeiles ikke i kommisjonens forslag til grunnlovstekst.
For det annet gir kravet om at de politiske
ytringene må være "frimodige" for å være
beskyttet av ytringsfriheten, liten veiledning. Det vises til St.meld.
nr. 42 (1999-2000) s. 23-24.
For det tredje synes det etter premissene for
kommisjonens forslag klart at også ytringer som utvilsomt
er "frimodige", i en del tilfeller skal kunne forbys helt. Det gjelder
for eksempel adgangen til å straffe visse rasistiske ytringer,
adgangen til å regulere ansattes ytringsfrihet og adgangen
til å gripe inn mot krenkelser av æren. Det vises
til St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 24. Dette fremgår ikke
av bestemmelsen.
For det fjerde kan kommisjonens forståelse
av uttrykket "hvilkensomhelst anden Gjenstand" virke noe anstrengt,
jf. NOU 1999:27 s. 245:
"Begrepet "Statsstyrelsen" viser at vernet gjelder ytringer
om politikk og offentlige spørsmål i vid forstand.
"Hvilkensomhelst anden Gjenstand" viser tilbake til "Statsstyrelsen"
og betyr derfor "gjenstander" av politisk karakter."
Etter departementets syn viser uttrykket "hvilkensomhelst
anden Gjenstand" snarere til alle andre temaer enn de "politiske".
Ut fra dette synes det mindre aktuelt å velge kommisjonens
konkrete forslag, selv om en ønsker å nå de
samme resultater som kommisjonen. I jo større grad man ønsker å beholde
adgangen til å innskrenke ytringsfriheten mer enn kommisjonen, desto
mer øker innvendingene mot å velge kommisjonens
formuleringer.
Det er likevel mulig å finne andre
grunnlovsalternativer innenfor kommisjonens modell, jf. hovedalternativ
2 til 15. Disse alternativene gir mulighet for å beholde
skillet mellom vernet for ytringsfriheten i sin alminnelighet og
vernet for de politiske ytringene i grunnlovsteksten, og samtidig
markere at inngrep i den politiske ytringsfriheten kan gjøres
i spesielle tilfeller.
Etter departementets syn ville en slik løsning
(valg av ett av hovedalternativene 2 til 15) få frem at
de politiske ytringene ut fra ytringsfrihetens begrunnelser står i
en særstilling. En har likevel tapt en viktig verdi ved kommisjonens
forslag: markeringen av at den politiske ytringsfriheten som utgangspunkt
er absolutt.
Departementet ser det slik at mye taler for å la
den nye grunnlovsbestemmelsen operere med en felles inngrepsterskel
for politiske ytringer og andre ytringer, slik modellen i hovedalternativ
16 legger opp til:
"Indskrænkninger i Friheden til at meddele
eller modtage Oplysninger, Ideer eller Budskap om Statsstyrelsen
og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne ikke opstilles, medmindre
det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse
i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse."
Henvisningen til ytringsfrihetens begrunnelser direkte
i grunnlovsteksten vil nettopp gi grunnlag for ønsket fleksibilitet
i forhold til ulike kategorier ytringer. Ut fra ytringsfrihetens
begrunnelser skal det særlig mye til for å gripe
inn i den politiske ytringsfriheten.
Det kan tenkes innvendt mot en slik løsning
at den åpner for avveininger fra lovgiverne og forvaltningen
- også når det gjelder politiske ytringer - som
det er vanskelig for domstolene å etterprøve på en
effektiv måte på grunn av det skjønnsmessige
vurderingstemaet. Departementet har forståelse for en slik
innvending, men legger vekt på at lovvedtak og andre myndighetsavgjørelser
uansett kan overprøves av uavhengige domstoler. I den forbindelse
kan det vises til at også EMK artikkel 10 nr. 2 innebærer
skjønnsmessige avveininger på ytringsfrihetens
område, uten at det har vært til hinder for et
sterkt vern om ytringsfriheten.
Departementet har sett nærmere på hvorvidt
det er ønskelig å velge hovedalternativ 16 i lys
av de vilkår som dette alternativet oppstiller.
Det sentrale vilkåret for inngrep i
hovedalternativ 16 er at innskrenkninger i ytringsfriheten "lader
sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhetssøgen,
Demokrati og Individets frie Meningsdannelse". Etter departementets
syn er et slikt krav fullt forenlig med de resultater departementet
mener er ønskelige i avveiningen mellom hensynet til ytringsfriheten
og de prosesser den skal verne på den ene siden, og motstående
interesser på den annen side.Det kan riktignok innvendes
mot dette at formuleringen "lader sig forsvare" osv. er den samme
som i Ytringsfrihetskommisjonens forslag (hovedalternativ 1), og
at departementet på enkelte punkter legger opp til et svakere
vern for ytringsfriheten enn det kommisjonen gjør. Da vil
den naturlige konsekvensen være at en annen formulering
velges. Etter departementets syn er det ikke en avgjørende
innvending, idet det uansett er nødvendig å lese
grunnlovsteksten i sammenheng med dens premisser.
Etter sin ordlyd gir hovedalternativ 16 vern
mot inngrep både på grunnlag av offentligrettslig
kompetanse og på grunnlag av privat autonomi, uansett om inngrep
er bestemt av det offentlige eller av private. Dette gjelder både
ved politiske ytringer og andre ytringer. Dette er i samsvar med
den ønskelige rekkevidden av grunnlovsbestemmelsen på dette
punktet.
Begrepet "Indskrænkninger" gir rom
for at det gis vern mot et vidt spekter av inngrep i ytringsfriheten.
Hovedalternativ 16 inneholder ikke noe lovskrav.
Det har sammenheng med at forslaget omfatter inngrep både med
hjemmel i offentligrettslig kompetanse og privat autonomi. Det kunne
være nyttig at lovskravet fremgår av grunnlovsbestemmelsen
for inngrep som prinsipielt kan skje med grunnlag i offentligrettslig
kompetanse. At et slikt lovskrav mangler, anser departementet imidlertid ikke
som noen avgjørende innvending.
Departementet viser også til at hovedalternativ
16 innebærer en forenkling sammenlignet med kommisjonens
forslag. Det er ikke nødvendig å trekke skillet mellom
politiske ytringer og andre ytringer før en avgjør
hvilken del av grunnlovsbestemmelsen som skal anvendes. Selv om
begrepet "politiske ytringer" har en klar kjerne, kan det være
vanskelig å plassere en lang rekke ytringer i forhold til
et slikt begrep.
Departementet peker endelig på at hovedalternativ 16,
selv om vilkåret for inngrep er formulert likt både for
politiske ytringer og andre ytringer ("det lader sig forsvare holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelse"), kan sies å fremheve
betydningen av de politiske ytringene særskilt. Det er
gjort ved at uttrykket "Statsstyrelsen" står ved siden
av uttrykket "og en hvilkensomhelst anden Gjenstand". Uttrykket
statsstyrelsen gir den riktige assosiasjonen til emner som har samfunnsmessig
betydning.
Etter dette mener departementet at hovedalternativ 16
til annet ledd bør foretrekkes.
Departementet tilrår at det ikke vedtas
en særbestemmelse om adgangen til å gripe inn
mot ytringer på grunn av deres usannhet. Dette gjøres
ved å utelate annet ledd annet punktum under hovedalternativ
16.
Departementets tilråding til annet
ledd lyder:
"Indskrænkninger i Friheden til at meddele
eller modtage Oplysninger, Ideer eller Budskap om Statsstyrelsen
og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne ikke opstilles, medmindre
det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse
i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til sine merknader under innstillingens punkt 4.1.1 samt meldingens
vurderinger, og går på denne bakgrunn inn for
departementets forslag til andre ledd i grunnlovsbestemmelsen, hovedalternativ
16.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til sine merknader under innstillingens
punkt 4.1.1 og støtter på denne bakgrunn Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til tredje ledd.
Justisdepartementet gjør rede for at
dersom Stortinget skulle mene at modell II (hovedalternativ 16) ikke
er hensiktsmessig, eller dersom Stortinget av andre grunner ikke
foretrekker hovedalternativ 16, må et av hovedalternativene
innenfor modell I velges (hovedalternativ 1 til 15).
Slik disse grunnlovsalternativene er utformet,
er det hensiktsmessig først å ta stilling til
hvilket vern som er ønskelig for ytringer i sin alminnelighet.
Deretter kan en ta stilling til hvilket særlig
vern som er ønskelig for de politiske ytringene. De mulige
alternativene når det gjelder politiske ytringer vil følge
av de alternativene som følger like etter det aktuelle hovedalternativet.
Valg av alternativ til bestemmelse som verner ytringer
i sin alminnelighet bør i hovedsak skje ut fra problemstillingene
nedenfor.
De 15 første hovedalternativene gir
3 mulige terskler for inngrep i ytringsfriheten.
Den strengeste terskelen finnes i hovedalternativene 1,
2, 3, 5, 6, 7, 9, 12 og 13. Der er kravet at begrensningen i ytringsfriheten
"lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i
Sandhetssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse".
En terskel for inngrep som er ment å være
noe lavere, finnes i hovedalternativene 10, 11, 14 og 15. Der er kravet
at begrensningen i ytringsfriheten "er tilbørligt holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhetssøgen, Demokrati
og Individets frie Meningsdannelse".
En streng terskel lik den i hovedalternativ
1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 12 og 13 finnes i hovedalternativene 4 og 8, men
med den vesentlige begrensning at disse hovedalternativene kun gir
vern mot inngrep i form av straff, jf. neste spørsmål.
Den mest vidtgående formuleringen finnes
i hovedalternativene 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14 og 16. Der benyttes
den generelle formuleringen "Indskrænkninger", som kan
defineres slik at alle typer inngrep i ytringsfriheten omfattes.
En snevrere formulering finnes i hovedalternativene 1,
2 og 3, samt 5, 6 og 15. Der brukes formuleringer som "retslig ansvarlig"
(1, 2 og 3) og "Retslig sanktionerede Indskrænkninger"
(5, 6 og 15). Det er meningen at disse formuleringene ikke skal
omfatte inngrep som skjer på grunnlag av privat autonomi.
Også ellers kan formuleringene være noe snevrere
enn formuleringen "Indskrænkninger".
En meget snever formulering finnes i alternativ
4 og 8, som kun rammer henholdsvis den som "straffes" (alternativ
4) og "Indskrænkninger i Ytringsfriheden der er belagte
med Straf" (alternativ 8).
Samtlige av hovedalternativene 1 til 15 (unntatt hovedalternativene
4 og 8) åpner for å velge mellom
– et krav
om at begrensningen i ytringsfriheten må følge
klart av lov,
– et krav om at begrensningen
må følge av lov og
– en utelatelse av lovskravet.
Det følger av de ulike alternativene
til annet ledd annet punktum under de ulike hovedalternativene.
Samtlige av hovedalternativene 1 til 15 åpner
for å velge mellom:
– en bestemmelse
om at "Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at en Paastand er
usand, naar den er fremsat i agtsom god tro",
– en tilsvarende bestemmelse som
i i., men slik at den er begrenset til å gjelde straffansvar
og
– å utelate en særbestemmelse
om dette spørsmålet.
Valg av alternativ til bestemmelse som verner
politiske ytringer bør i hovedsak skje ut fra de fire problemstillingene
som er skissert nedenfor. Fremstillingen er relatert til alternativene
til tredje ledd som er angitt under hovedalternativ 2, men det vil
være mulig å finne tilsvarende alternativer under
de øvrige hovedalternativene.
Alternativ 1 (Ytringsfrihetskommisjonens forslag) står
språklig sett i en særstilling ved at det markerer
at den politiske ytringsfriheten som utgangspunkt er absolutt. Bestemmelsens
ordlyd indikerer ikke at det kan gjøres inngrep i den politiske
ytringsfriheten.
Etter alternativ 2 og 3 kan inngrep bare skje
"hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette
forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser". Alternativene
er utformet med sikte på å presisere kommisjonens
forslag slik at det klart går frem at vernet for de politiske
ytringene ikke er absolutt, jf. St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 50.
Det vil likevel være rom for justeringer i forhold til
de tolkninger kommisjonen har lagt til grunn.
Alternativene 4 til 7 tillater inngrep der hvor "tungtveiende
Hensyn gjøre dette forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser". Meningen er å oppstille noe lempeligere
vilkår for innskrenkninger i ytringsfriheten enn det som
gjelder etter kommisjonens forslag. Det vises til St.meld. nr. 42
(1999-2000) s. 50.
Hovedalternativ 1 hviler på en forutsetning
om at det ikke kan gjøres inngrep i den politiske ytringsfriheten. Det
er likevel klart at visse inngrep er tillatt. Det er imidlertid
også mulig å utelukke bestemte typer begrensninger
dersom Stortinget skulle ønske dette. Det er for eksempel
mulig å utelukke innskrenkninger i ytringsfriheten som
har grunnlag i privat autonomi dersom det skulle være ønskelig.
Det blir opp til Stortinget å definere dette nærmere.
Hovedalternativene 2 til 15 bruker uttrykket
"Grændser" for å indikere hvilke inngrep i ytringsfriheten
som er omfattet av bestemmelsen. Dette uttrykket er etter sin ordlyd
meget generelt. På samme måten som med hovedalternativ
1 blir det opp til Stortinget å definere dette nærmere.
Alternativ 1 sier ikke noe om krav til rettsgrunnlaget for
inngrep. Det skyldes at bestemmelsen bygger på en forutsetning
om at den politiske ytringsfriheten er absolutt. I den grad det
likevel gjøres inngrep, for eksempel begrensninger av tiden
eller stedet for visse ytringer, må inngrepet for det første
tilfredsstille det kravet til rettsgrunnlag som gjelder for inngrep
i ytringsfriheten i sin alminnelighet (under de ulike hovedalternativene
1 til 15 til annet ledd).
Alternativ 2, 3, 4 og 5 stiller i tillegg krav
om at inngrepet i den politiske ytringsfriheten må følge
av "klarlig definerede Grændser".
Alternativ 6 og 7 stiller ikke noe slikt krav
om klart grunnlag for inngrep i den politiske ytringsfriheten; dette
indikeres ved bruk av ordet "Grændser" uten noe kvalifiserende
ord foran.
Alternativ 1, 2, 4 og 6 indikerer dette ved
formuleringen "Ytringer om Statsstyrelsen og en hvilkensomhelst
anden Gjenstand".
Alternativ 3, 5 og 7 indikerer det samme ved
formuleringen "Ytringer om Statsstyrelsen og en hvilkensomhelst
anden almen Gjenstand".
Departementet har konkludert med at kommersielle ytringer
bør falle utenfor virkeområdet for en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet. Spørsmålet er hvordan dette
bør komme til uttrykk i grunnlovsbestemmelsen. Dersom det
gis en egen bestemmelse om de kommersielle ytringenes status, blir
spørsmålet hvor den skal plasseres. Plasseringen
har betydning for hvilke inngrep i ytringsfriheten særbestemmelsen
skal gjelde for.
Fjerde ledd første punktum alternativ
8 og alternativ 9 (jf. Dokument nr. 12:16 (1999-2000)) gir adgang
til uttrykkelig å unnta kommersielle ytringer fra grunnlovsbestemmelsens
virkeområde. Forskjellen mellom de to alternativene er
at alternativ 8 bruker uttrykket "kommercielle Ytringer", mens alternativ
9 taler om "Reklame". Språklig må uttrykket "kommercielle
Ytringer" sies å være noe videre enn "Reklame", men
det er neppe tale om vesentlige forskjeller, og det vil etter departementets
syn være mulig å legge det samme innholdet i "Reklame"
som i "kommercielle Ytringer". Ytringsfrihetskommisjonen synes å bruke uttrykkene
om hverandre. Det vil uansett være ønskelig at
begrepets innhold presiseres nærmere i premissene til bestemmelsen.
Slik departementet ser det, vil det også være
mulig gjennom presiseringer i forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen å gjøre
det klart at kommersielle ytringer ikke er ment å omfattes
av grunnlovsbestemmelsen. Etter departementets syn bør
imidlertid unntaket for kommersielle ytringer klart fremgå av grunnlovsteksten
selv.
Departementet tilrår
at alternativ 8 vedtas, se likevel i det følgende om plasseringen.
Spørsmålet er hvor en slik
bestemmelse skal plasseres. Det finnes to muligheter:
– Bestemmelsen
plasseres like etter bestemmelsen om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet
og rett til taushet. Dermed vil den innskrenke virkeområdet
bare til bestemmelsen om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet
og rett til taushet. Dette gjøres ved å velge
alternativ 8 til fjerde ledd første punktum.
– Bestemmelsen plasseres etter
bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer. Dermed vil
den innskrenke virkeområdet til både bestemmelsen om
klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og rett til taushet og
bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer. Dette gjøres
ved å velge alternativ 8 til femte ledd første
punktum (presisert til å tilsvare alternativ 8 til fjerde
ledd første punktum).
Dersom Stortinget skulle ønske å gå inn
for alternativ 9 til fjerde ledd i stedet for alternativ 8, vil
de to mulighetene beskrevet foran gjelde tilsvarende, med den forskjell
at "alternativ 8" byttes ut med "alternativ 9" i beskrivelsene.
Når en først unntar de kommersielle
ytringene fra grunnlovsbestemmelsens virkeområde, mener
departementet at det vil virke mest konsekvent om dette får virkning
også for spørsmålet om forhåndskontroll,
jf. løsning 2. Dermed blir departementet stående
ved å tilrå at bestemmelsen bør vedtas
som alternativ 8 til fjerde ledd første
punktum.
Departementets tilråding lyder som
følger:
"Disse Grundsætningers Anvendelse på kommercielle
Ytringer og de Indskrænkninger de bør undergaa, fastsættes
ved Lov."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til sine merknader under innstillingens punkt 4.8.1, samt
meldingens vurderinger, og går på denne bakgrunn
inn for departementets forslag til fjerde ledd i grunnlovsbestemmelsen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til sine merknader under innstillingens
punkt 4.8.1 og går imot Regjeringens forslag om at kommersielle
ytringer skal falle utenfor virkeområdet for en grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
i fjerde ledd i ny Grunnlov § 100 et medienøytralt
forbud mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll
av ytringer, til erstatning for dagens grunnlovsforbud mot forhåndskontroll
av trykt skrift. Forslaget lyder:
"Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler
kan benyttes kun i den Udstrækning det er nødvendigt
for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning
fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk
uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol."
Lovteknisk er bestemmelsen bygget opp med et generelt
forbud mot forhåndskontroll og andre forebyggende forholdsregler,
og med to uttrykkelige unntak. Det ene unntaket gir adgang til forhåndskontroll
for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning
fra levende bilder. Det andre unntaket åpner for brevsensur
i anstalter på visse prosessuelle vilkår. Det
kan være noe uklart om det generelle forbudet åpner
for unntak i visse tilfeller. I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 27
er det antatt at fjerde ledd må tolkes slik at bestemmelsen
til en viss grad åpner for forhåndskontroll ut
fra en interesseavveining. Vurderingen er imidlertid streng, og inngrep
er bare aktuelt hvis etterfølgende ansvar ikke gir et tilstrekkelig
vern.
Kommisjonen deler de ulike former for forhåndskontroll
inn i to hovedtyper. Begge er omfattet av kommisjonens grunnlovsforslag.
Den første gjelder forhåndskontroll med innholdet
i de enkelte ytringer. Eksempel på dette er dagens filmsensur.
Den andre typen omtales av kommisjonen på litt forskjellige
måter - som "overvåkning av selve formidlingsprosessen"
eller "kontroll med bruken av selve mediet", "forhåndskontroll
med summen av ytringer" og "regler mot fri etablering av kanaler
ut i det offentlige rom". Eksempler på denne andre typen
forhåndskontroll er krav om kringkastingskonsesjon når
dette ikke er begrunnet i tekniske forhold.
Forhåndskontroll omfatter i prinsippet
ethvert inngrep i ytringsfriheten som foretas før ytringen
når frem til mottakeren. Problemstillingen gjelder altså tidspunktet
for inngrepet - i hvilken grad det er adgang til å gripe
inn på forhånd med sensur eller andre kontrollformer
- og ikke hvilke ytringer som kan forbys. Det siste spørsmålet
må avgjøres etter grunnlovsforslaget ellers.
Justisdepartementet redegjør i stortingsmeldingen for
høringsinstansenes syn på Ytringsfrihetskommisjonens
forslag. Kommisjonens forslag har gjennomgående fått
støtte fra mange av de høringsinstanser som hadde
merknader til fjerde ledd. Enkelte høringsdinstanser
mener på den annen side at det ikke bør være noe
i veien for å opprettholde en mulighet for beskyttelse
mot ytringer som anses som skadelige for individ og samfunn.
Departementet er enig i at grunnlovsbestemmelsen bør
inneholde en egen bestemmelse rettet mot forhåndskontroll
av ytringer. Det er som utgangspunkt særlig betenkelig
med en forhåndskontroll av ytringer. Departementet viser
til kommisjonens argumentasjon. En egen bestemmelse om forhåndskontroll
vil markere dette.
Departementet peker likevel på at ikke
alle former for forhåndskontroll med ytringer er like betenkelige. Forhåndskontroll
forbindes gjerne med kontroll foretatt av forvaltningstjenestemenn
knyttet til den utøvende makt, på grunnlag
av vage standarder, i et miljø som har som en hovedoppgave å drive
sensur, og uten særlige saksbehandlingsgarantier som sikrer
en grundig vurdering av spørsmålet om ytringens
lovlighet. I den grad kontrollen skjer ved uavhengige organer som
ikke har sensur som særlig oppgave, der myndighetene har
byrden med å stanse ytringen, med særlig betryggende
saksbehandlingsregler og på grunnlag av mer presise inngrepskriterier,
blir innvendingene mindre. Det må likevel understrekes
at de innvendingene som kommisjonen gjør gjeldende, taler
for den største forsiktighet. En effektiv ordning med forhåndskontroll
fører videre til at en ikke får prøvd
ut om påståtte skadevirkninger faktisk realiserer
seg, slik en gjør dersom et system med etterfølgende
ansvar er bestemmende. Betenkelighetene med forhåndskontroll er
større jo nærmere ytringsfrihetens kjerne en nærmer seg.
Det er derfor for eksempel mindre betenkelig med forhåndskontroll
med kommersiell reklame enn politiske ytringer. Kontroll med det
konkrete innholdet i enkelte ytringer er også mer betenkelig
enn forhåndskontroll med summen av ytringer, særlig
når kontrollen i det siste tilfellet er begrenset til mer
generelle krav til innholdet.
Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om
at et forbud mot forhåndskontroll av ytringer bør omfatte
alle medier. Tiden har løpt fra et forbud mot forhåndskontroll
som bare er begrenset til trykt skrift.
Dagens bestemmelse i Grunnloven § 100
første punktum har vist at det er mulig å ha et
grunnlovsbestemt forbud mot forhåndskontroll av trykte
skrifter som er tilnærmet absolutt. Departementet ser det
som viktig at grunnlovsvernet på dette punktet ikke svekkes som
følge av at forbudet mot forhåndskontroll utvides til å gjelde
for alle medier. På denne bakgrunn ønsker departementet å gå inn
for en særbestemmelse som markerer dette.
Grunnloven § 100 første punktum
("Trykkefrihed bør finde Sted") inneholder et forbud mot
sensur av trykte skrifter. Bestemmelsen innebærer at det
ikke er adgang til å etablere ordninger der formålet
er å kontrollere meningsinnholdet i bøker og andre
trykksaker før trykking eller distribusjon. Forbudet omfatter
både skrift, bilder og liknende. Vernet er unntaksfritt,
og det gjelder enhver ytring, uavhengig av innhold.
Utenfor forbudet mot sensur i Grunnloven § 100 første
punktum faller ytringer gjennom andre kommunikasjonsformer enn trykte
skrifter. Grunnloven er derfor ikke til hinder for forhåndskontroll
med film, radio- og fjernsynskringkasting, teater mv. Spørsmålet
hvor langt ytringer i elektronisk form, for eksempel internettaviser
eller tekst-TV, er vernet av forbudet mot forhåndskontroll,
er mer usikkert.
Justisdepartementet redegjør i meldingen
nærmere for internasjonale forpliktelser på området.
Forhåndskontroll er ikke uttrykkelig forbudt etter EMK
artikkel 10. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen viser
at den fra sak til sak vurderer om forhåndskontroll er
forenlig med konvensjonen, først og fremst i tilknytning
til spørsmålet om inngrepet er nødvendig i
et demokratisk samfunn.
Når det gjelder rettstilstanden i andre
land, viser departementet til fremstilingen i NOU 1999:27 kapittel
9.
Komiteen har merket
seg at Ytringsfrihetskommisjonen foreslår et grunnlovsfestet
medienøytralt forbud mot forhåndssensur og annen
forhåndskontroll av ytringer. Komiteenunderstreker at et system med forhåndskontroll
av ytringer strider med det liberale grunnprinsipp om frihet under
ansvar og prinsipielt er uønskelig i et åpent
og demokratisk samfunn. Komiteen legger til grunn
at det er positivt at dette viktige utgangspunktet grunnlovsfestes
og at ansvar for ulovlige ytringer fortrinnsvis gjøres
gjeldende i ettertid. Komiteen viser videre til at
betenkelighetene med forhåndskontroll blir større
jo nærmere ytringsfrihetens kjerne man nærmer
seg og i hvilken grad kontrollen berører det konkrete innholdet
i en ytring. Komiteen har merket seg at EMDs praksis
tyder på at den enkelte stats skjønnsmargin er
mindre på dette området enn ved andre inngrep
i ytringsfriheten samt at kravet til presis lovforankring synes
skjerpet.
Etter film- og videogramloven skal alle filmer
og videogrammer som skal vises frem i næring, på forhånd
være godkjent av Statens filmtilsyn. Filmtilsynet skal
nekte godkjenning av bilder som det mener "krenkjer sømd"
eller er i strid med straffeloven § 382. Straffeloven § 382
rammer utilbørlig bruk av grove voldsskildringer i underholdningsøyemed. Sømmelighets-kriteriet
retter seg mot pornografiske ytringer, men er strengere enn pornografibegrepet
i straffeloven § 204. En film som krenker sømmelighet vil
ikke nødvendigvis være ulovlig pornografi etter straffeloven § 204.
I likhet med straffeloven § 204 kan det ved tolkningen
av sømmelighetskriteriet legges vekt på om skildringen
har et kunstnerisk innhold.
For videogram som skal omsettes i næring
(gjennom utleie eller salg), gjelder egne regler om registrering
i film- og videogramloven § 7. Begrepet videogram dekker
først og fremst film på VHS, DVD og andre fysiske
formater med levende bilder. Hvert videogram skal registreres og
utstyres med et registreringsmerke fra filmtilsynet. Manglende registrering
medfører at omsetning er forbudt. Registreringen innebærer
ikke i seg selv noen innholdskontroll, men legger til rette for eventuelt
etterfølgende ansvar mot distributøren.
Etter § 7 annet ledd første
punktum kan Statens filmtilsyn vurdere et videogram - også før
det er registrert. Dette legger til rette for stikkprøver
av videogrammets innhold. Dersom filmtilsynet etter en slik vurdering mener
videogrammet er i strid med straffeloven § 204 (pornografi)
eller § 382 (grove voldsskildringer), kan det ikke registreres,
og det er ulovlig å omsette. En distributør kan,
dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov,
på eget initiativ kreve at filmtilsynet vurderer et videogram,
jf. § 7 annet ledd femte punktum.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100
fjerde ledd innebærer at forhåndskontrollen med levende
bilder for et voksent publikum ikke kan opprettholdes. Det gjelder
både ordningen med forhåndskontroll av film og
videogram som skal vises i næring, jf. film- og videogramloven § 4,
og ordningen med forhåndskontroll av videogrammer som skal omsettes
i næring, jf. lovens § 7.
Kommisjonen legger til grunn at forslaget til
ny Grunnlov § 100 fjerde ledd er så fleksibelt
formulert at for eksempel rettslig pålegg om montering
av anti-voldsbrikker eller filtre ("net-nannies") i TV-apparater og
PC-er kan godtas, under forutsetning av at voksne brukere av samme
mottaksutstyr kan sette filtrene etc. ut av kraft.
Justisdepartementet redegjør i meldingen
for høringsinstansenes syn.
Departementet reiser spørsmålet
om en ny grunnlovsbestemmelse bør
være til hinder for de to ordningene med forhåndskontroll
etter film- og videogramloven. Disse to ordningene har
trekk av en klassisk sensurordning. Det gjelder først og
fremst ordningen etter film- og videogramloven § 4. En
forutsetning for at det overhodet er akseptabelt å beholde slike
ordninger med forhåndskontroll, er at de er begrenset til å omfatte
grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. Departementet
ser det som utelukket at en slik kontrollordning under en ny grunnlovsbestemmelse
retter seg mot politiske ytringer.
Departementet mener at praksis, slik den har
utviklet seg, ikke innebærer noen urimelig hindring i det
allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til
av voldsskildringer og pornografiske skildringer. Særlig
på videomarkedet, som er mindre gjennomsiktig enn kinomarkedet,
kan ordningen med forhåndskontroll bidra til å begrense
spredningen av ulovlig og straffbar vold og pornografi.
Departementet mener at dagens ordning med forhåndskontroll
av film og videogram som skal vises i næring, kan opprettholdes
under en ny grunnlovsbestemmelse. Det samme gjelder dagens ordning
med forhåndskontroll gjennom stikkprøver av videogrammer
som skal omsettes i næring. Dermed står lovgiver fritt
til å vurdere om ordningene bør oppheves, og det er
mulig å gjeninnføre ordningene dersom en oppheving
viser å ha uønskede virkninger.
Departementet reiser spørsmålet
om dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram
som skal vises i næring, bør beholdes. Etter det
forslaget til grunnlovsbestemmelse som departementet går
inn for, er dette et rettspolitisk spørsmål, og
ikke et spørsmål om Grunnloven tillater endringen.
Departementet tar utgangspunkt i at befatning
med skildringer av vold og pornografi i strid med straffeloven,
ikke skal kunne skje. Spørsmålet er hvordan en
bør håndheve lovgivningens grenser på dette
området. Prinsipielt kan håndhevingen skje på to
måter.
Departementet er åpen for å oppheve
dagens ordning med filmsensur for voksne, slik at film for voksne,
som andre former for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll
opp mot lovgivningens grenser på området, også i
forhold til grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. En
slik oppheving forutsetter at Statens filmtilsyn løpende
skal følge situasjonen og kan anmelde der tilsynet finner
det på sin plass. Det er ikke noe mål med fjerning
av forhåndskontrollen at praksis skal bli mer liberal.
For å sikre mulighet til å følge opp
en slik rolle legges det til grunn at filmer meldes til filmtilsynet
i forkant. På dette grunnlag kan også filmtilsynet
gi et varsel om sannsynlig anmeldelse og/eller begjæring
om midlertidig forføyning hvis tilsynet anser at filmen
bryter med straffelovens bestemmelser. Det vises ellers til kapittel
5.6 om midlertidig forføyning. Filmsensuren for personer under
18 år beholdes.
En slik ordning innebærer at filmtilsynet
ikke lenger ved vedtak kan totalforby visning av en kinofilm eller et
videogram i forkant. Filmtilsynet kan imidlertid fremdeles sette
18-årsgrense på en film eller et videogram når
det er på sin plass. For øvrig må Statens
filmtilsyn og andre forholde seg til de reglene som ellers gjelder
for å gripe inn mot ulovlige og straffbare ytringer, jf.
blant annet punkt 5.6 nedenfor om midlertidige forføyninger.
Eventuell oppheving av ordningen med forhåndskontroll
av film eller videogram som skal vises i næring, også overfor
voksne, vil ikke være til hinder for ordninger med frivillig
forhåndskontroll. En distributør bør,
dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov,
på eget initiativ kunne be filmtilsynet om å vurdere
filmen før visning.
Spørsmålet er videre om ordningen
med forhåndskontroll (gjennom stikkprøver)
i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes
i næring, bør beholdes. Etter departementets forslag
til grunnlovsbestemmelse er også dette er rettspolitisk spørsmål,
og ikke et spørsmål om hva Grunnloven krever.
Adgangen til stikkprøvekontroll i forbindelse
med registrering og selve registreringsordningen må her
ses i sammenheng. Muligheten for forhåndskontroll i forbindelse
med registrering har betydning for å stanse spredning av
voldsskildringer og pornografiske ytringer. Ordningen kan virke
preventivt ved at distributører driver en viss egenkontroll
før de sender videogrammer inn for registrering. I den
grad videogrammer unndras fra registreringsordningen, typisk fordi
de inneholder klart ulovlig innhold, vil politiet kunne gripe inn
mot disse på det grunnlag at de ikke er registrert. Det
er en langt enklere vurdering enn å avgjøre om
videogrammets innhold strider mot straffelovens bestemmelser om
pornografiske ytringer (§ 204) eller grove voldsskildringer
(§ 382). Den samlede ordningen med registrering og stikkprøvekontroller
må på dette området antas å være
mer effektiv enn en ordning med etterfølgende ansvar.
Registreringsmerket fra Statens filmtilsyn gir dessuten
kunden en viss trygghet for at innholdet holder seg innenfor grensen
for det lovlige. Uten en adgang til stikkprøvekontroll
før registrering vil åpenbart ulovlige videogrammer
måtte registreres og omsettes med filmtilsynets merke,
og en eventuell kontroll må skje etter at videogrammene
er omsatt. Dette vil redusere verdien av registrerings- og merkeordningen
som veiledning til forbrukerne.
På denne bakgrunn ser departementet
praktiske problemer med en oppheving av ordningen med stikkprøvekontroll
i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes
i næring. Departementet avviser ikke på prinsipielt
grunnlag å oppheve adgangen til å foreta stikkprøvekontroll
i forbindelse med registrering. Det er imidlertid vanskelig å trekke
noen konklusjon om spørsmålet før det
er utredet nærmere.
Komiteener av den oppfatning at det er grunn
til å legge til grunn at det foreligger behov for å verne
barn og unge mot skadelig påvirkning av levende bilder. Komiteen viser
til at departementet er åpen for å oppheve dagens
filmsensur for voksne, slik at film for voksne, som andre former
for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll opp
mot lovgivingens grenser på området.
Komiteen støtter en
slik tilnærmingsmåte og viser til at ordninger
med frivillig forhåndskontroll kan være nyttig
ved tvil om innholdet i film eller videogram er i strid med norsk
lov.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser for øvrig til at departementet åpner for å vurdere
hvorvidt dagens registreringsordning for videogrammer med stikkprøvekontroll
skal videreføres. Flertallet ser det som ønskelig
at spørsmålet utredes nærmere.
Flertallet slutter seg for øvrig
til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til at Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til Grunnloven § 100, fjerde ledd stenger for å opprettholde
forhåndskontroll med levende bilder for et voksent publikum.
Dette gjelder både forhåndskontroll av film og
videogram som vises i næring. For å sikre mulighet
for etterfølgende ansvar vil imidlertid ordningen med registrering av
ansvarshavende for filmfremvisning mv. måtte opprettholdes.
Disse medlemmer støtter
Ytringsfrihetskommisjonens vurdering på dette punkt.
Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 gir adgang
til å kreve midlertidig forføyning for å sikre
krav som går ut på annet enn betaling av penger.
Eksempler på inngrep i ytringsfriheten kan være
at noen ønsker å stoppe utgivelsen av et tidsskrift,
en bok eller et fjernsynsprogram som gjengir påstått ærekrenkende,
taushetsbelagte eller andre opplysninger som ikke lovlig kan offentliggjøres.
Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2
første ledd kan midlertidig forføyning besluttes
når saksøktes atferd gjør det nødvendig
med en midlertidig sikring av kravet fordi forfølgningen
eller gjennomføringen av kravet ellers vil bli vesentlig
vanskeliggjort, eller når det finnes nødvendig å få en
midlertidig ordning i et omtvistet rettsforhold for å avverge
en vesentlig skade eller ulempe, eller for å hindre voldsomheter
som saksøktes adferd gir grunn til å frykte for.
Dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført,
står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren
har i at forføyning blir besluttet, kan midlertidig forføyning likevel
ikke besluttes, jf. § 15-2 annet ledd. Når en midlertidig
forføyning gjør inngrep i ytringsfriheten, vil
hensynet til ytringsfriheten stå sentralt i proporsjonalitetsvurderingen
etter § 15-2 annet ledd, se Rt. 1999 s. 1762. EMK artikkel
10 vil være et relevant moment ved tolkning og anvendelse
av reglene om midlertidige forføyninger.
Det er et uavklart spørsmål
om bruk av midlertidig forføyning mot ytringer før
de fremsettes skriftlig, kan komme i strid med forbudet i Grunnloven § 100
første punktum. Høyesteretts avgjørelse
i Rt. 1999 s. 1762 taler for et benektende svar, selv om den konkrete saken
gjaldt en bok som allerede var publisert. I så fall betyr
det at Grunnloven § 100 første punktum i realiteten
ikke hindrer forhåndskontroll av trykt skrift som skjer
ved domstolene.
Det må antas at EMK artikkel 10 og
SP artikkel 19 ikke stiller krav om noe absolutt forbud mot bruk
av midlertidige forføyninger eller liknende inngrep fra
en domstol for å stanse ytringer før de er offentliggjort. Vilkårene
for å tillate det er imidlertid meget strenge.
Ordlyden i Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag
oppstiller tilsynelatende et absolutt forbud mot bruk av midlertidige
forføyninger mot ytringer før de er publisert.
Premissene viser imidlertid at forslaget ikke er ment slik, men
som en innstramming i dagens rettstilstand. Det bør etter
kommisjonens mening bare være adgang til å bruke
midlertidig forføyning når det er sannsynliggjort
at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan repareres
med økonomisk kompensasjon og/eller straff.
Flere av høringsinstansene er tilfreds
med de innstramminger som kommisjonen foreslår.
Etter departementets oppfatning følger
den rettstilstanden som kommisjonen ønsker seg gjennom grunnlovsendring,
i realiteten langt på vei dagens lovgivning og praksis.
EMK artikkel 10 vil ha betydning ved tolking av tvangsfullbyrdelseslovens
bestemmelser på dette punktet. De vurderingstemaene som kommisjonen
peker på, vil allerede inngå i vurderingen av
om vilkårene for å beslutte midlertidig forføyning
er oppfylt. Forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende
rett synes å være at vurderingen av om saksøker
er like godt avhjulpet ved etterfølgende ansvar i større
grad er et moment i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter
tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2, mens kommisjonen ønsker
en mer kategorisk regel.
Departementet anser det unødvendig å endre
tvangsfullbyrdelsesloven etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse
som bør vedtas. Det er imidlertid mulig at vedtakelsen
av grunnlovsforslaget vil føre til en viss innstramming
i adgangen til å beslutte midlertidig forføyning
overfor ytringer.
For å ivareta den prosessuelle rettssikkerheten
legger kommisjonen til grunn at grunnlovsforslaget innebærer at
midlertidig forføyning ikke kan vedtas av tingretten uten
kontradiksjon og muntlige forhandlinger. Kommisjonen mener derfor
at tvangsfullbyrdelsesloven § 15-7 annet ledd, som åpner
for at midlertidig forføyning kan besluttes uten muntlig
forhandling dersom det er "fare ved opphold", ikke får
anvendelse når begjæringen om midlertidig forføyning
gjelder ytringer. Kommisjonen mener at bestemmelsen bør endres
for å få dette frem.
Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta
en slik endring. § 15-7 annet ledd er en unntaksbestemmelse
som uansett blir brukt med særlig forsiktighet i saker
om ytringsfrihet. Dessuten gir § 15-8 fjerde ledd partene
rett til å kreve etterfølgende muntlig forhandling
om unntaksbestemmelsen likevel skulle bli anvendt. Det kan foreligge
tilfeller der meget tungtveiende hensyn taler for bruk av unntaksbestemmelsen,
for eksempel der det er tale om å offentliggjøre forsvarshemmeligheter
av særlig sensitiv art.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til at departementet anser det som unødvendig å endre
gjeldende tvangsfullbyrdelseslov for å sikre en høy
terskel for å gripe inn mot ytringer i et forestående
tv-program, en bokutgivelse eller et tidsskrift. Flertallet forutsetter
imidlertid at vedtakelsen av grunnlovsforslagets alternativ 5 til fjerde
ledd første punktum og alternativ 5 til fjerde ledd annet
punktum fører til en viss innstramming i adgangen til å beslutte
midlertidig forføyning overfor ytringer slik at utviklingen
av dagens praksis videreføres. Flertallet slutter
seg for øvrig til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet viser til Ytringsfrihetskommisjonens
premisser for forbud mot bruk av midlertidige forføyninger
mot ytringer før de er publisert. Dette innebærer
at bruk av midlertidig forføyning bare kan finne sted når
det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende
kan restitueres med økonomisk kompensasjon eller straff.
Kommisjonen legger også til grunn som en ytterligere sikkerhet mot
misbruk av slike forføyninger, at kommisjonens forslag
til Grunnloven § 100 fjerde ledd må tolkes slik at
forføyning i forhold til ytringer ikke kan vedtas av namsretten
uten kontradiksjon, dvs. muntlige forhandlinger. Forslaget er en
innstramming i forhold til dagens regelverk.
Disse medlemmer har merket seg
tilslutning til en slik innskjerping fra flere av høringsinstansene,
og at Regjeringen anser endringen langt på vei å være
i samsvar med gjeldende rettspraksis. Ifølge Regjeringen
synes forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende rett å være
at vurderingen av om saksøker er like godt avhjulpet ved
etterfølgende ansvar i større grad, er et moment
i en skjønnsmessig helhetsvurdering etter tvangsfullbyrdelseslovens § 15-2, mens
kommisjonen ønsker en mer kategorisk regel.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at lovgiver så langt som mulig bør definere klare
rammer for lovanvendelsen. Disse medlemmer støtter Ytringsfrihetskommisjonens
forslag om en innskjerping på dette punkt.
Inngrep i ytringsfriheten kan skje ved beslag
eller inndragning av det materiale som skal formidle ytringen, for
eksempel bøker, tidsskrifter og videofilmer. Sensurforbudet
i Grunnloven § 100 er forstått slik at det ikke
er til hinder for straffeprosessuelt beslag av et trykt skrift før
det er gitt ut, hvis det skjer for å gripe inn mot et forestående
eller allerede begått lovbrudd. Slikt beslag kan tenkes
med hjemmel i straffeprosessloven § 203, og som hovedregel
er det påtalemyndigheten som treffer beslutning om beslag,
jf. § 205. Enhver som rammes av beslaget, kan etter § 208
straks eller senere bringe inn for retten spørsmålet
om et beslag skal opprettholdes.
Sensurforbudet har heller ikke vært
ansett absolutt til hinder for strafferettslig inndragning av trykte
skrifter før ytringen er publisert. Inndragning skjer ved
dom eller vedtakelse av forelegg, og er mest aktuelt der det er
slått fast med endelig virkning at en straffebestemmelse
som retter seg mot ytringer, er overtrådt.
Ytringsfrihetskommisjonen legger til grunn at
beslag og inndragning av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll
når dette skjer før ytringen er fremsatt. Det
kommenteres imidlertid ikke om grunnlovsforslaget vil legge noen
begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.
Ingen av høringsinstansene har særskilte
merknader om beslag og inndragning.
Beslag som skjer etter at en straffbar handling
har funnet sted, skaper ikke problemer i forhold til et forbud mot
forhåndskontroll av ytringer. På den annen side
vil bruk av den straffeprosessuelle beslagsordningen som ordinær
sensurmekanisme være uakseptabel. Etter departementets
syn er det ikke opplagt hvordan en bør se på beslag
som skjer for å forhindre straffbare handlinger når
dette ikke er en rutinemessig, fast ordning, men finner sted i enkeltsaker
der politiet har fått kunnskap om en planlagt ulovlig ytring
før den fremsettes. Grunnloven § 100 første
punktum er i dag ikke til hinder for at lovgivningen tillater slikt
beslag - også av trykte skrifter. Departementet mener at
denne rettstilstanden bør opprettholdes etter en ny grunnlovsbestemmelse.
Ved vurderingen av om beslag kan finne sted, eventuelt opprettholdes,
må det legges vekt på om det vil føre
til irreversible skadevirkninger om ytringen blir offentlig. Av
hensyn til ytringsfriheten ser departementet det som vesentlig at
et beslag som griper inn i ytringsfriheten, når som helst
kan bringes inn for domstolene. Departementet vil også overveie
om det bør kreves domstolsbehandling før beslaget,
slik ordningen er etter den danske retsplejeloven § 806
stk. 4.
En særlig bestemmelse finnes i straffeloven § 37
b: Selv om de ordinære vilkårene for inndragning
ikke er oppfylt, kan en ting inndras "når det på grunn
av dens art eller forholdene for øvrig er fare for at den
vil bli brukt til en straffbar handling". Etter straffeloven § 38 er
det adgang til ved dom å inndra et trykt skrift av forbrytersk
innhold "uten hensyn til om noen straffes for skriftet". Denne formuleringen åpner
for at det kan gripes inn før den straffbare handlingen
er begått. Departementet legger til grunn at det ikke bør
være adgang til å benytte inndragningshjemmelen
før handlingen er begått, med unntak for tilfeller
hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader.
Komiteen har merket
seg Ytringsfrihetskommisjonens synspunkt om at beslag og inndragning
av "ytringsobjekter" kan oppfattes som forhåndskontroll når
dette skjer før ytringen er fremsatt. Kommisjonen viser
til at beslag kan besluttes av politiet og er midlertidig, mens
inndragning krever domstolsbeslutning. Kommisjonen tar for øvrig
ikke eksplisitt stilling til om det foreslåtte grunnlovsforslag
vil legge begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering av bestemmelsen som innebærer at det ikke bør
være adgang til å benytte inndragningshjemmelen
før handlingen er begått, med unntak for tilfeller
hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader. Komiteen er
også enig i at et beslag som griper inn i ytringsfriheten,
når som helst bør kunne bringes inn for domstolene. Komiteen imøteser
på denne bakgrunn en vurdering av hvorvidt det bør innføres
en ordning med domstolsbehandling før beslag.
Etter lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet
(politiloven) § 11 skal den som vil benytte offentlig sted
til demonstrasjon, opptog, møte, stand eller liknende,
i god tid på forhånd gi politiet melding om det.
Politiet kan forby et slikt arrangement, men bare når det
er grunn til frykt for at det kan forårsake alvorlig forstyrrelse
av den offentlige ro og orden eller den lovlige ferdsel, eller det
formål som tilsiktes fremmet eller måten dette
skjer på, strider mot lov.
Demonstrasjonsretten nyter intet særskilt
vern i gjeldende Grunnloven § 100.
Retten til å delta i fredelige forsamlinger
er beskyttet i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21. Det foreligger ikke
avgjørelser fra EMD som særskilt belyser adgangen
til å gripe inn i demonstrasjonsfriheten gjennom et system
med forhåndsgodkjenning. Det er imidlertid antatt at artikkel
11 ikke er til hinder for ordninger med krav om tillatelse eller
meldeplikt for å kunne demonstrere, selv om ordningens
karakter av forhåndskontroll tilsier særskilt
varsomhet.
Ytringsfrihetskommisjonen foreslår
ikke noen egen grunnlovsbestemmelse om demonstrasjonsrett, men legger
til grunn at retten til å demonstrere består av flere
elementer (klassisk ytringsfrihet, bruk av offentlig grunn, fravær
av forhåndskontroll). Disse elementene er enkeltvis
dekket av ulike ledd i grunnlovsforslaget. Sjette ledd beskytter
retten til å bruke offentlig sted til å ytre seg.
Forslaget til fjerde ledd innebærer at det ikke kan kreves
forhåndstillatelse til å demonstrere.
Forslaget er ikke til hinder for en varslingsplikt
som kan sette ordensmakten i stand til å foreta en vurdering av
de rent ordensmessige sider av den tillyste demonstrasjonen. Forslaget
skal heller ikke være til hinder for at ordensmakten kan
gi nærmere regler for eksempel om hvor demonstrasjonen
kan finne sted for å unngå at annen lovlig virksomhet
hindres av demonstrantene.
Alle ordensmessige regler og håndhevingen
av dem må være nøytrale i forhold til
demonstrasjonens formål og innhold. Dette innebærer
at det ikke - som etter dagens politilov § 11 tredje ledd
- kan nedlegges forbud mot demonstrasjoner selv om "det formål
som tilsiktes fremmet […] strider mot
lov". Fremsettelse av ulovlige ytringer under en demonstrasjon vil
derimot kunne rammes av etterfølgende ansvar for så vidt
annet ledd i grunnlovsforslaget gir adgang til å gjøre
inngrep i ytringen.
Departementet er som utgangspunkt enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at alle ordensmessige regler og all håndheving av disse
må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens
formål og innhold. Departementet gjør likevel
den reservasjon at det må være adgang til å gripe
inn mot demonstrasjonen dersom det legges opp til ulovlige handlinger under demonstrasjonen.
Etter departementets oppfatning kan ordlyden
i politiloven § 11 tredje ledd i dag virke noe uklar. Siste del
av bestemmelsen ("det formål som tilsiktes fremmet eller
måten dette skjer på, strider mot lov") kan leses
slik at det er adgang til å nedlegge forbud mot en demonstrasjon
i tre tilfeller: 1) Det som søkes oppnådd som
en videre følge av demonstrasjonen, er ulovlig. Det kreves
for eksempel dødsstraff med tilbakevirkende kraft i en
konkret sak, jf. NOU 1999:27 s. 176. 2) (Rene) handlinger som foretas
under demonstrasjonen, vil være ulovlige. 3) Ytringer som
faller under demonstrasjonen, vil være ulovlige. Det bør
fortsatt være adgang til å gripe inn på forhånd
i tilfelle nr. 2. Departementet finner ikke grunn til å gi
uttrykk for hvordan den eksisterende bestemmelsen skal forstås,
men tar sikte på å fremme et lovforslag på bakgrunn
av en ny grunnlovsbestemmelse.
Komiteen deler Ytringsfrihetskommisjonens
vurdering av at de ulike elementene ved demonstrasjonsretten dekkes
ved ulike ledd i den foreslåtte grunnlovsbestemmelse. Forslaget
til leddet om forhåndskontroll innebærer at det
ikke kan kreves forhåndstillatelse for å kunne
demonstrere, mens sjette ledd omhandler retten til å ytre
seg på offentlig sted. Komiteen vil understreke
at en slik rett ikke hindrer utforming av varslingsplikt slik at
ordensmakten kan foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider
ved en demonstrasjon.
Komiteen forutsetter at bestemmelsen
ikke er til hinder for å gripe inn mot ulovlige handlinger
i tilknytning til en demonstrasjon.
For de fleste medier gjelder det i dag ikke
noe krav om tillatelse fra det offentlige for å kunne etablere kanaler
ut i det offentlige rom. Dersom en innførte et alminnelig
krav om tillatelse for å kunne utgi trykte skrifter, ville
det være i strid med Grunnloven § 100 første
punktum.
For visse medier finnes krav om konsesjon. NRK
er gitt rett til å drive kringkasting direkte i kringkastingsloven § 2-1.
Andre enn NRK må ha konsesjon for å drive kringkasting
eller lokalkringkasting som formidles via senderanlegg som er konsesjonspliktige
etter § 2-2.
Konsesjonsordningen er ikke i strid med gjeldende Grunnlov § 100,
EMK artikkel 10 eller SP artikkel 19.
Etter EMK artikkel 10 nr. 1 tredje punktum er
det adgang til å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller
kinoforetak.
Film- og videogramloven § 2 stiller
krav om konsesjon fra kommunen for å vise og omsette film
eller videogrammer i næring. Ordningen gjelder ikke dersom filmen
eller videogrammet som omsettes, skal videreomsettes. Konsesjonsordningen
er dels begrunnet i hensynet til kontroll med fremvisning og omsetning
av levende bilder, dels i kulturpolitiske hensyn.
Ytringsfrihetskommisjonen går inn for
at forbudet mot forhåndskontroll med ytringer også skal
omfatte krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige
rom. Forbudet gjelder for alle medier.
Forslaget er ikke til hinder for krav om tillatelse
som er begrunnet i tekniske forhold. Eksempel på dette
er dagens ordning med krav om konsesjon til etablering og drift
av kringkasting. Ordningen er begrunnet med at frekvenser er et
knapphetsgode. Så langt ordningen bare er begrunnet i tekniske
forhold, innebærer den ingen forhåndskontroll
med ytringer.
Kreves det derimot tillatelse til etablering
for å stille krav til innholdet i ytringene, eller det
stilles krav til eierstruktur i kringkastingsselskapene, er det
tale om forhåndskontroll som rammes av forslaget. Det gjelder selv
om kontrollen ikke rammer den enkelte ytringen, men bare stiller
krav til summen av ytringer (for eksempel krav om en viss andel
av bestemte programslag). På den annen side legger kommisjonen
til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder i
et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.
Slike begrensninger må vurderes etter andre bestemmelser
i grunnlovsforslaget.
Kommisjonen drøfter særlig
grunnlovsforslagets konsekvenser for dagens ordning med kringkastingskonsesjon.
Dagens ordning med konsesjon med krav til innhold i kringkastingssendinger
må ses i sammenheng med at frekvenser på dagens
analoge bakkenett er et knapphetsgode, og at konsesjonene innebærer
rett til bruk av en begrenset fellesressurs samt beskyttelse mot konkurranse
fra andre. Denne knappheten på frekvenser har også begrunnet
kulturpolitiske krav til innholdet i sendingene. Opphører
knappheten på frekvenser ved overgang til digital formidling,
bortfaller argumentet for offentlig kontroll med innholdet. Det
innebærer at innholdskrav til sendinger via satellitt og
kabel, der det ikke er noe kapasitetsproblem i dag, ikke kan opprettholdes
etter grunnlovsforslaget.
Kommisjonen avviser kulturpolitiske argumenter
for kontroll med kringkasting som er uavhengige av spørsmålet
om frekvensknapphet, for eksempel at enhver kringkasting som når
mange, bør være en allmennkringkaster, eller at
fjernsynsselskaper for å demme opp for den angloamerikanske
underholdningsindustrien bør pålegges å avsette
sendetid til innslag produsert i hjemlandet eller Europa.
Etter film- og videogramloven § 2 kreves
det tillatelse for å drive visning eller omsetning av film
eller videogram i næring. Det er adgang til å stille
vilkår om krav til innholdet i tilbudet. Ordningen er ikke
begrunnet i tekniske forhold. Etter kommisjonens forslag vil dette
være en form for forhåndskontroll i strid med grunnlovsforslaget.
Etter kringkastingsloven § 4-5 kan
Statens medieforvaltning forby videresending av fjernsynskanaler
som sender reklame i strid med norsk lov, sender program med pornografi
eller vold i strid med norsk lov, sender program som kan være
skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer
på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe
eller sender program som norsk rett har funnet stridende mot straffeloven § 135
a. Dette vil trolig være en form for forhåndskontroll
som ikke lar seg opprettholde etter kommisjonens forslag. Kommisjonen
drøfter ikke spørsmålet.
Ytringsfrihetskommisjonens syn får
generell støtte fra flere høringsinstanser.
Departementet tar utgangspunkt i at et system
med forhåndstillatelse for å gi ut bøker,
blader, aviser mv. med sikte på en viss innholdskontroll
for formidling av opplysninger, ideer og budskap ikke er ønskelig,
og at en bør likestille dette med forhåndskontroll
som retter seg direkte mot ytringen. Tilsvarende prinsipper bør gis
generell anvendelse i alle medier.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer
i et marked uten etableringskontroll, ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.
Kommisjonen kan forstås slik at den
prinsipielt utelukker muligheten for å sette forskjellige
krav til innholdet for forskjellige slags medier. Departementet kan
ikke uten videre slutte seg til et slikt syn. Det bør for
eksempel være i orden i forhold til en ny grunnlovsbestemmelse å pålegge
bestemte medier å ta inn visse former for samfunnsviktig
informasjon. Departementet viser ellers til at Ytringsfrihetskommisjonen
selv aksepterer et skille mellom levende bilder og andre kommunikasjonsformer
i sitt forslag til regelen om unntak fra forbudet mot forhåndskontroll
i fjerde ledd annet punktum.
Frekvensknapphet utgjør i dag en hovedbegrunnelse for
kravet om konsesjon for å drive med kringkasting i Norge.
Dette er også bakgrunnen for at konsesjonsordningen for
kringkasting via satellitt og kabel ble opphevet i 2002. Konsesjonsordningen
for kringkasting via analoge bakkenett ble opprettholdt med henvisning
til at kapasiteten i slike nett er langt lavere enn etterspørselen.
Kommisjonen legger til grunn at kringkastingskonsesjon,
med vilkår knyttet til programprofil, bare er forenlig
med forbudet mot forhåndskontroll så lenge kringkasterne
må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Departementet
er enig i at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet
når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet.
Konvergensutvalget drøftet kringkastingsloven § 4-5 i
sin innstilling NOU 1999:26 Konvergens - Sammensmelting av tele-,
data- og mediesektorene. Kultur- og kirkedepartementet la i januar
2004 frem til høring et forslag om å utvide kringkastingsloven § 4-5.
Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse
i kringkastingsloven som i tillegg til å gi hjemmel til å forby selve
videresendingen av ulovlige og skadelige kringkastingsprogrammer,
også åpner for å forby omsetning og markedsføring
av innretninger som muliggjør distribusjon av slike programmer.
Kultur- og kirkedepartementet uttaler i høringsnotatet
at det i noen grad deler Konvergensutvalgets betraktninger, men
ikke konklusjonen. Departementet har lagt til grunn at det - så lenge forbudet
mot videresending av ulovlig innhold har en preventiv virkning og
intensjonene som ligger til grunn for bestemmelsen er aktverdige
- er riktig å tilstrebe en teknologinøytral bestemmelse
snarere enn å oppheve bestemmelsen.
Departementet legger til grunn at muligheten
for inngrep med hjemmel i kringkastingsloven § 4-5 kan oppfordre
til en form for sensur fra private. I ytringsfrihetssammenheng er
dette et viktig argument mot bestemmelsen. Etter departementets
syn kan bestemmelsen likevel forsvares fordi den muliggjør
håndheving her i landet av ulovlige ytringer samt programmer med
et innhold som kan være skadelige for barn og unge når
videresendingen skjer på tidspunkt der barn eller unge
er en dominerende seergruppe. Departementet viser dessuten til at
bestemmelsen har vært brukt med varsomhet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til at frekvensknapphet i dag utgjør en hovedbegrunnelse
for kravet om konsesjon for kringkasting i Norge og at departementet
legger til grunn at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet
når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet. Flertallet støtter
denne betraktningsmåten. Flertallet slutter
seg for øvrig til vurderingene i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen
går inn for at forbudet mot forhåndskontroll med
ytringer også skal omfatte krav som hindrer fri etablering
av kanaler ut i det offentlige rom. Forbudet gjelder alle medier,
men hindrer ikke at det settes krav om tillatelse begrunnet i tekniske forhold.
Likeledes vil forhåndssensur av levende bilder som skal
vises mindreårige være tillatt.
Tillatelse hvor det stilles eksplisitte krav
til ytringers innhold eller eierskap, vil være forbudt,
mens generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer
i et marked uten etableringskontroll ikke vil kunne oppfattes som
forhåndskontroll, og følgelig ikke være
forbudt etter kommisjonens forslag til Grunnloven § 100, fjerde
ledd.
Disse medlemmer er enig i at
retten til forhåndssensur av levende bilder som skal vises
til mindreårige grunnlovsfestes, og støtter for øvrig
kommisjonens forslag på dette punkt.
Grunnloven § 100 første punktum,
som kun omfatter trykte skrifter, beskytter ikke mot brevsensur,
enten det gjelder varetektsfengslede, soningsinnsatte i fengsler, eller
innsatte i institusjoner.
Det følger av straffeprosessloven at
den som er pågrepet eller varetektsfengslet, har rett til
ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin offentlige forsvarer.
For øvrig kan retten, i den utstrekning hensynet til etterforskingen
i saken tilsier det, ved kjennelse bestemme blant annet at brevveksling
bare kan finne sted under kontroll av politiet.
Reglene om brevkontroll av innsatte i fengsel
finnes nå i straffegjennomføringsloven. Kriminalomsorgen skal
kontrollere postsending til og fra innsatte i avdeling med særlig
høyt sikkerhetsnivå. Postsending til og fra innsatte
i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres,
men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke
taler mot det. Postsending til og fra innsatte i fengsel med lavere
sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom
det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige
grunner.
Korrespondanse med den innsattes forsvarer kan
i utgangspunktet ikke kontrolleres. I avdeling med særlig
høyt sikkerhetsnivå kan likevel selve postsendingen undersøkes,
men det er ikke adgang til gjennomlesning. Innholdsmessig sensur
av korrespondansen mellom den innsatte og forsvareren finner altså ikke
sted.
Lov om psykisk helsevern har regler om brevkontroll overfor
personer som har døgnopphold i institusjon for psykisk
helsevern. Bestemmelsen gir på nærmere vilkår
den faglig ansvarlige adgang til å vedta innskrenkninger
i retten til å sende og motta brev og bestemme at pasientens
post skal åpnes og kontrolleres ved begrunnet mistanke
om at medikamenter, rusmidler mv. vil bli forsøkt innført
til en pasient. Vedtak om slike inngrep i retten til korrespondanse
kan påklages til kontrollkommisjonen.
For barn i institusjoner følger det
av forskrift at det ikke kan gjøres inngrep i adgangen
til å sende post. Bestemmelsen er gitt med hjemmel i lov
om barnevernstjenester. Innkommende post til beboerne kan bare kontrolleres
etter beslutning av institusjonens leder eller stedfortreder når
det er begrunnet mistanke om at forsendelsen inneholder rusmidler
eller farlige gjenstander. Dette er altså ikke forhåndskontroll
i relasjon til ytringsfriheten. Vedtak om kontroll kan påklages
til fylkesmannen. Liknende regler om kontroll av postforsendelser
overfor beboere i institusjon eller bolig med heldøgns
omsorgstjenester følger av forskrift til sosialtjenesteloven.
Brevsensur kan være et inngrep både
etter EMK artikkel 8 om beskyttelse av privatlivets fred, artikkel 10
om ytringsfrihet, og SP artikkel 17 eller 19. De ordinære
vilkårene må derfor være oppfylt for
at det ikke skal oppstå konvensjonsstrid. Det må antas
at dagens ordninger med brevsensur ikke er i strid med EMK eller
SP.
Brevsensur regnes etter Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag
som ulovlig forhåndskontroll. Kontroll med postsendinger
med sikte på å avdekke for eksempel berusende
og bedøvende midler, omfattes likevel ikke av dette, idet
det ikke er tale om en kontroll rettet mot ytringer.
Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag åpner gjennom
en særbestemmelse i fjerde ledd annet punktum for brevsensur
i anstalter etter tillatelse fra domstol. Med anstalter forstås
varetektsfengsel og ordinært fengsel, og etter forholdene
institusjoner innen barnevern, rusomsorg og psykiatri.
Kravet om tillatelse fra domstol skal ivareta
den prosessuelle rettssikkerheten. Med domstol menes ethvert organ
som tilfredsstiller domstolsvilkåret i EMK artikkel 6.
For flere sensurordninger innebærer dette en skjerping
sammenlignet med dagens saksbehandlingsregler. Innenfor disse rammene
inneholder grunnlovsforslagets bestemmelse om forhåndskontroll
ingen materielle begrensninger i adgangen til å iverksette brevsensur.
Men sensuren vil være et inngrep i ytringsfriheten som
må ha hjemmel i lov og tilfredsstille vilkårene
i annet og tredje ledd.
Departementet forstår forslaget slik
at begrensninger i adgangen til å bruke telefon eller motta
besøk ikke i seg selv innebærer forhåndskontroll.
Slike inngrep må bedømmes etter kommisjonens forslag
til § 100 annet og tredje ledd. Det gjelder også for
personer i anstalter. Dersom bruk av for eksempel telefon i konkrete
tilfeller nektes på grunnlag av innholdet i ytringene,
må det oppfattes som en form for forhåndskontroll.
Det er bare Kriminalpolitisentralen
(KRIPOS) som har uttalt seg særskilt om brevsensur
i anstalter. KRIPOS stiller seg meget
kritisk til at kontroll av brev til og fra soningsansatte skal være
betinget av en domstolsavgjørelse, og viser til at blant
annet sikkerhetsgrunner tilsier at brevsensur bør kunne
utføres i forhold til alle innsatte. En brevsensur bestemt
av retten i forhold til en bestemt innsatt vil kunne omgås
ved at andre innsatte som ikke er pålagt brevsensur, kan
fungere som budbringere. KRIPOS stiller
også spørsmål om hvordan vilkårene
for at domstolen skal tillate brevsensur skal utformes.
Departementet kan ikke slutte seg til at grunnlovsbestemmelsen
bør oppstille et alminnelig krav om at all forhåndskontroll
med brev og liknende til og fra anstalter og institusjoner, krever
tillatelse av en domstol. Et slikt krav ville skape særlige
problemer for straffegjennomføringen som ikke står
i rimelig forhold til den styrkingen av ytringsfriheten som oppnås.
Det er behov for å gjennomføre
brevkontroll og liknende tiltak ut fra de begrunnelsene som finnes
i straffegjennomføringsloven ("sendingen inneholder opplysninger
om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling,
unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil
forstyrre ro, orden og sikkerhet"). Rutinemessig foreleggelse av
spørsmål om forhåndskontroll for en domstol
vil, på bakgrunn av den samlede fangebefolkningen, innebære
et betydelig arbeid for domstolene.
Departementet ser ikke grunn til å vurdere spørsmålet
om tillatelse fra en domstol til sensur annerledes i forhold til
pasienter som er under tvungent psykisk helsevern etter psykiatriloven.
Etter loven kan det vedtas inngrep i pasientens rett til å kommunisere med
omverdenen i den utstrekning sterke behandlingsmessige eller sterke
velferdsmessige eller sterke hensyn til nærstående
person gjør dette nødvendig. Bakgrunnen for dette
er blant annet at en del tvangsinnlagte psykiatriske pasienter av
og til gjennomgår faser der de er spesielt sårbare,
slik at kommunikasjon med omverdenen kan vanskeliggjøre
behandlingen. Andre kan komme til å skrive ting som kan
være en belastning i forholdet til familie, nærstående
eller arbeidsgiver og dermed vanskeliggjøre rehabiliteringen.
Det kan videre være situasjoner der pasienter i en psykotisk fase
foretar disposisjoner som kan være til stor skade for dem
selv og familien, og derfor bør skjermes for kommunikasjon
med omverdenen. Det vises til Ot.prp. nr. 11 (1998-1999) Om lov
om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykiatriloven).
For å kunne takle den konkrete behandlingsmessige situasjonen,
vil det være en fordel om disse vedtakene kan fattes av
den faglig ansvarlige for vedtak uten at det må gis forhåndstillatelse
fra domstolene. Rettssikkerhetsmessig er pasienten sikret ved at
vedtaket kan påklages til kontrollkommisjonen, som er et
uavhengig og judisielt preget kontrollorgan.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
tar utgangspunkt i at tungtveiende grunner kan gjøre det
nødvendig med brevsensur i anstalter, for eksempel innenfor
kriminalomsorgen og det psykiske helsevern.
Flertallet er enig med departementet
i at det ved brevsensur i anstalter ikke bør oppstilles
et grunnlovsbestemt krav om forhåndstillatelse av en domstol. Flertallet viser
til departementets begrunnelse. Flertallet viser
videre til at det gjeldende lovverket i vid utstrekning gir adgang
til etterfølgende domstolskontroll av avgjørelser
om brevsensur i anstalter. Rett til slik etterfølgende
kontroll er blant annet sikret gjennom EMK artikkel 6, som gjelder
som norsk lov, med rang foran andre norske lover (menneskerettsloven).
Flertallet viser også til
at et enstemmig storting så sent som i 1999 vedtok den
lovbestemmelsen som er grunnlag for brevkontroll innenfor det psykiske
helsevernet (jf. Innst. O. nr. 73 (1998-1999)). Det vil være unødig
strengt at en bestemt type rettssikkerhetsgaranti - forhåndstillatelse
av domstol - er en nødvendig følge av grunnlovsbestemmelsen,
så lenge det finnes andre reelle garantier som er praktisk
mer anvendelig. Etter lov om psykisk helsevern gjelder slike garantier
ved at innskrenkninger bare kan vedtas for 14 dager om gangen, og
ved at det oppstilles strenge materielle vilkår ("sterke
behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige hensyn eller sterke
hensyn til nærstående gjør dette nødvendig").
Vedtaket kan påklages av kontrollkommisjonen, og det kan
bringes inn for domstolene.
Flertallet viser videre til at
Stortinget dessuten vedtok så sent som i 2001 de gjeldende
reglene om brevkontroll under straffegjennomføringen. Etter flertallets syn
sikrer disse reglene de nødvendige rettssikkerhetsgarantier
på en god måte.
Flertallet er enig med departementet
i at de særlige bestemmelsene om forhåndskontroll
ikke skal omfatte begrensninger i adgangen til å bruke
telefon, Internett eller å motta besøk, unntatt
dersom inngrep skjer i konkrete tilfeller på grunnlag av
innholdet i ytringene.
Departementet har ikke tatt stilling til om
grunnlovsbestemmelsen bør oppstille et alminnelig forbud
mot sensur av brev og annen privat korrespondanse utenfor anstalter. Flertallet mener
at et slikt forbud bør tas inn i grunnlovsbestemmelsen.
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) inneholder to alternativer som ivaretar dette
- alternativ 2 og 3 til § 100 fjerde ledd annet punktum. Flertallet går
inn for alternativ 3, fordi dette både omfatter "Brev"
og "anden privat Korrespondance". Dermed vil for eksempel også bruk
av e-post kunne omfattes. Ved en slik bestemmelse får en
også markert i grunnlovsbestemmelsen at et sterkt vern
om den private sfære er en forutsetning for en velfungerende
ytringsfrihet.
Denne bestemmelsen bør etter flertallets syn plasseres
som et tredje punktum etter forbudet mot forhåndskontroll
av trykte skrifter.
Begrepet "Censur" skal i denne sammenheng forstås som
at korrespondanse stanses. Etter flertallets oppfatning
bør det også omfatte suspensjon av korrespondanse
i påvente av at tillatelse kommer fra en myndighet, selv
om korrespondansen slipper gjennom.
Flertallet viser til at det finnes
ulike tiltak som klart kan sies å angå den frie
kommunikasjon mellom personer, men som ikke kan regnes som sensur
i bestemmelsens forstand. Det å gjøre seg kjent
med korrespondanse, for eksempel ved at en samtale overhøres
eller ved ulike former for avlytting ved offentlig myndighet, omfattes
etter flertallets mening ikke av begrepet sensur. Slike inngrep
må likevel vurderes etter den alminnelige avveiningsnormen
i forslaget til annet ledd, som omfatter et vidt spekter av inngrep
i ytringsfriheten.
Flertallet vil dessuten understreke
at for eksempel avlytting ved offentlig myndighet klart vil falle
inn under EMK artikkel 8 (vern av privatlivet og korrespondanse),
og må tilfredsstille kravene i den bestemmelsen, herunder
krav til lovgrunnlag og at inngrepet må være nødvendig
i et demokratisk samfunn ut fra visse oppregnede formål
(hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd,
for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte
helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter
og friheter). Flertallet viser til at også denne
bestemmelsen er en del av norsk lov, med rang foran annen lov (menneskerettsloven).
Flertallet viser også til
at det finnes flere eksempler på at slike tiltak av Den
europeiske menneskerettsdomstol er vurdert etter EMK artikkel 8,
og at domstolen i flere saker har funnet krenkelse av bestemmelsen,
for eksempel fordi telefonavlyttingen har foregått uten
forankring i lov.
Flertallet vil vise til at departementet
i forslaget til grunnlovsbestemmelse har lagt til grunn det synspunktet
at strafferettslig beslag vil være tillatt selv om dette
i praksis fører til at visse ytringer stanses, jf. St.meld.
nr. 26 (2003-2004) s. 127. Etter flertallets syn
må det samme gjelde særbestemmelsen om brevsensur.
Dette innebærer slik flertallet ser det at tiltak fra politi
og påtalemyndighet, som er regulert i lov, eksempelvis
straffeprosessloven, og som er gjenstand for domstolskontroll i
tråd med EMK, ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Begrepet "Anstalter" må etter flertallets oppfatning
ikke tolkes for snevert. Det er om den aktuelle personen er under
et regime som en til vanlig tenker på som anstalter eller
institusjoner, for eksempel slik at ulike åpne soningsformer
er omfattet av begrepet.
Flertallet viser for øvrig
til departementets vurderinger av spørsmålet om
brevsensur.
Grunnlovsbestemmelsen om forhåndskontroll
vil etter dette lyde:
"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur
og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn
gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser. Forhaandskontrol af trykt Skrift bør ikke
finde Sted. Censur af Brev og anden privat Korrespondance kan kun
sættes i Værk i Anstalter."
Flertallet legger til grunn at
uttrykket "Censur" i tredje punktum skal forstås like vidt
som uttrykket "Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol" i første punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen
anser brevsensur som forhåndskontroll i strid med kommisjonens
forslag til grunnlovsbestemmelse. Gjennom en særbestemmelse
i forslaget til § 100 fjerde ledd annet punktum, åpnes
det imidlertid for brevsensur i anstalter dvs. fengsler, institusjoner
innen barnevern, psykiatri mv. etter tillatelse fra domstol. Fare
for bevisforspillelse eller forhold som kan være til skade
for en pasient i en behandlingssituasjon, gjør muligheten
for et slikt inngrep nødvendig. Av hensyn til den enkeltes
rettssikkerhet, støtter disse medlemmer kommisjonens
forslag om at inngrep i ytringsfriheten slik brevsensur er, skal
lovfestes.
Ved valg av grunnlovsalternativer som regulerer forhåndskontroll
av ytringer, må det for det første tas stilling
til hvordan en alminnelig bestemmelse om forhåndskontroll
bør formuleres, jf. de ulike alternativene til fjerde ledd
første punktum i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
For det annet må det tas stilling til
om det bør gis en særbestemmelse om brevsensur
i anstalter, jf. alternativ 1 til 4 til fjerde ledd annet punktum.
For det tredje må det tas stilling
til om det bør gis en særlig bestemmelse om forhåndskontroll
av ytringer i visse medier mv. - trykte skrifter og eventuelt muntlige ytringer,
jf. alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum og alternativ 5 og
6 til første ledd.
For å unngå kompliserende
henvisninger i flere trinn enn nødvendig er beskrivelsene
i det følgende gjort ut fra den forutsetning at bestemmelsen
om forhåndskontroll plasseres som fjerde ledd i paragrafen.
I det følgende er de ulike alternativene
søkt rangert etter graden av grunnlovsvern. Alternativene
som gir sterkest vern, kommer først.
Betydningen av alle alternativene må for øvrig
ses i sammenheng med om det gis særlige bestemmelser om trykte
skrifter og brevsensur.
Hvis Ytringsfrihetskommisjonens forslag til
ny Grunnlov § 100 fjerde ledd (alternativ
1) vedtas med det innhold kommisjonen legger i forslaget,
vil dette innebære et tilnærmet absolutt vern
mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler.
Det vil likevel ligge innenfor en rimelig tolkning av bestemmelsen
at forhåndssensur i spesielle tilfeller tillates, slik
at Stortinget kan gi nærmere retningslinjer om dette.
Alternativ 6 er lik
alternativ 1, med den forskjellen at det tillater forhåndskontroll
som er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning
fra levende bilder - både overfor barn og voksne. Dermed
kan en beholde blant annet filmsensur også overfor voksne
så langt dette er "nødvendigt for at beskytte
imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder". Generelt gir dette
alternativet en særlig åpning for forhåndskontroll
av levende bilder.
Alternativ 2 gir
et sterkt grunnlovsvern, men lar det være avgjørende
om "særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt
holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser". Alternativet indikerer
noe større fleksibilitet enn alternativ 1, men kravet om
"særlig tungtveiende Hensyn" er strengt. Også her
vil Stortingets presiseringer være av betydning.
Alternativ 4 skiller
seg fra alternativ 2 ved at ordet "forsvarligt" er byttet ut med
"tilbørligt". Språklig er det neppe noen forskjell
mellom de to alternativene. Terskelen for å gjøre
inngrep er noe lavere enn etter alternativ 1 og 2 - "særlig tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser". Vernet etter alternativ 3 ("tungtveiende
Hensyn gjøre dette forsvarligt holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") og alternativ
5 ("tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt
op imod Ytringsfrihedens Begrundelser") må språklig
antas å ligge nær hverandre (jf. tilsvarende om
forholdet mellom alternativ 2 og 4). Begge alternativene legger
opp til et svakere vern enn alternativ 2 og 4. Disse alternativene er
nærliggende dersom det ikke er ønskelig med større endringer
i dagens lovgivning.
Alternativ 7 åpner
for forhåndskontroll på to ulike grunnlag: Når
det er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning
fra levende bilder, eller når forhåndskontroll
ikke forstyrrer ytringsfrihetens begrunnelser. Om dette alternativet
heter det i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 54:
"Ordlyden i alternativ 7 gir grunnlag for å opprettholde
filmsensuren for voksne, og tar sikte på å opprettholde
muligheten for forhåndskontroll av kringkasting selv om
situasjonen med knapphet på frekvenser skulle opphøre,
jf. kapittel 5.9.7 ovenfor. Et formål med dagens konsesjonssystem
etter kringkastingsloven og film- og videogramloven er å styrke ytringsfriheten
ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet. Alternativet
tillater at konsesjonssystemet opprettholdes i forhold til Grunnloven,
i den grad systemet kan bidra til at denne målsettingen
nås, eller at systemet i det minste ikke fører
til at ytringsfrihetens prosesser forstyrres eller skades."
Etter departementets vurdering er de standpunktene departementet
har inntatt i kapittel 5 i St.meld. nr. 26 (2003-2004) forenlig
med flere av alternativene nevnt foran. Departementet viser særlig
til alternativ 3 og 5. På bakgrunn av de standpunkter som
er inntatt, tilrår departementet at alternativ 5 vedtas.
Dersom en ønsker en spesialregulering
av brevsensur finnes to hovedmuligheter til regulering i fjerde
ledd annet punktum.
Alternativ 1 og alternativ 4 tillater brevsensur, men etter
tillatelse fra en domstol.
Alternativ 2 og alternativ 3 tillater brevsensur uten tillatelse
fra domstol.
Alternativt kan en særregulering av
spørsmålet om brevsensur utelates fra grunnlovsbestemmelsen.
Dersom dette leddet i grunnlovsbestemmelsen ikke skal inneholde
noen særbestemmelse om forhåndskontroll av trykte
skrifter, bør i tilfelle alternativ 6 til fjerde ledd annet
punktum vedtas. Dersom en slik særbestemmelse er ønskelig,
vil denne stå som annet punktum, og det må velges
et alternativ som gjør at fjerde ledd tredje punktum utelates,
jf. alternativ 2.
Etter departementets syn bør det ikke
gis noen særbestemmelse om brevsensur i anstalter. Det innebærer
at brevsensur i anstalter må tilfredsstille kravet i den
alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer.
Dersom det er ønskelig å gi
en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll
av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier, finnes
følgende alternativer:
Alternativ 5 til
fjerde ledd annet punktum formulerer et forbud mot forhåndskontroll
av trykt skrift som i utgangspunktet er absolutt. Dette alternativet
kan kombineres med et svakere vern for ytringer i andre medier.
Alternativ 5 til første ledd gir en liknende bestemmelse,
men det er forutsatt at dette alternativet skal benyttes dersom
forbudet mot forhåndskontroll skal være begrenset
til trykte skrifter. Dette alternativet er med andre ord ikke ment
som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.
Alternativ 6 til
første ledd gir et forbud mot forhåndskontroll
som er begrenset til trykte skrifter og muntlige ytringer. Heller
ikke dette alternativet er ment som noe supplement til en alminnelig
bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.
Etter departementets syn bør alternativ
5 til fjerde ledd velges.
Departementet er på denne bakgrunn
kommet til at bestemmelser som svarer til alternativ
5 til fjerde ledd første punktum bør tilrås.
Videre bør en bestemmelse som svarer til alternativ
5 til fjerde ledd annet punktum tilrås. Endelig bør
en bestemmelse som svarer til fjerde ledd tredje punktum utelates,
jf. alternativ 2. Det gir følgende
utforming av bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer:
"Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur
og anden Forhaandskontrol af Ytringer, medmindre tungtveiende Hensyn
gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke
finde Sted."
Fordi departementet tilrår at bestemmelsen
om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet
gis samlet i ett ledd, plasseres bestemmelsen om forhåndskontroll
som tredje ledd i paragrafen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
støtter de alternativene til første punktum og
annet punktum til tredje ledd som departementet tilrår.
Flertallet viser videre til sine
merknader ovenfor, punkt 5.7.1 og støtter ut fra dette
alternativ 3 til tredje punktum i tredje ledd i grunnlovsbestemmelsen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet støtter Ytringsfrihetskommisjonens
forslag til fjerde ledd. Disse medlemmer finner det
riktig og hensiktsmessig å grunnlovsfeste rett til å beskytte
barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder.
Videre er disse medlemmer av
den oppfatning at domstolsbeslutning som grunnlag for brevsensur
er viktig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt.
Yringsfrihetskommisjonen foreslår å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet,
eller borgernes informasjonskrav. Grunnlovsfestingen omfatter både
dokument- og møteoffentlighet. Kommisjonens forslag til
grunnlovsbestemmelse i § 100 femte ledd lyder:
"Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes
Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder
og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig
definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt
tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendig."
Grunnloven § 100 gir ikke allmennheten
noe krav på innsyn i myndighetenes dokumenter eller å få være
til stede på møter hos myndighetene.
Etter Grunnloven § 84 skal "Storthinget
holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres
ved Trykken". Bestemmelsen etablerer en hovedregel om møteoffentlighet
i Stortinget og rett til referater fra debattene (dokumentoffentlighet).
Grunnloven § 110 b annet ledd slår
fast at borgerne er "berettigede til Kundskab om Naturmilieuets
Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb
i Naturen". Det er antatt at bestemmelsen innebærer en
plikt for forvaltningen til å praktisere meroffentlighet
etter offentlighetsloven for slike opplysninger.
Det finnes en rekke regelverk om dokument- og møteoffentlighet.
Regler om møteoffentlighet finnes særlig i Stortingets
forretningsorden, domstolloven og kommuneloven. Regler om dokumentoffentlighet finnes
særlig i offentlighetsloven, ulike plenarvedtak truffet
av Stortinget, ombudsmannsloven, miljøinformasjonsloven,
produktkontrolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven.
Lovgivningen har også en del bestemmelser
om at det offentlige aktivt skal informere allmennheten om ulike
sider ved sin virksomhet (informasjonsplikt), men ingen alminnelig
lov.
EMD har i flere saker konkludert med at EMK artikkel
10 ikke har gitt grunnlag for en informasjonsplikt for det offentlige.
Dersom EMD får seg forelagt en sak der offentlige myndigheter
ikke har gitt informasjon av stor samfunnsmessig betydning, og som
allmennheten ville hatt interesse av å få kunnskap
om, kan det likevel ikke utelukkes at den vil utlede en viss informasjonsplikt
av artikkel 10 for myndighetene.
I sin argumentasjon til fordel for grunnlovsfesting
av offentlighetsprinsippet tar Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt
i begrepene informasjonsfrihet og informasjonsplikt. Det offentliges
informasjon om egen virksomhet kan lett bli et middel til å fremme
eget formål. Informasjonskravet er ment å bøte
på denne svakheten ved å pålegge det
offentlige en plikt til å gi fra seg informasjon etter
fremsatt krav. Det kan altså ikke bare være det
offentlige selv som skal kunne bestemme hva som kan fremlegges for
offentligheten.
Kommisjonens nærmere drøftelser
av informasjonskravet er først og fremst knyttet til dokumentoffentligheten,
selv om forslaget også omfatter møteoffentlighet.
Bestemmelsen omfatter både dokumentoffentligheten
og møteoffentligheten.
For begge disse prinsippene er bestemmelsen
begrenset til krav direkte mot det offentlige, og ikke private.
Dersom private utøver offentlig myndighet, vil plikten
likevel gjelde overfor dem. Rettighetene er gitt til "Enhver".
Etter kommisjonens forslag skal dokumentoffentlighetsprinsippet
gjelde for "Statens og Kommunernes Acter".
Dette innebærer at statlig og kommunal
forvaltning samt domstolenes forvaltningsvirksomhet er omfattet av
grunnlovsforslaget.
Plikten er reaktiv, det vil si at den bare utløses
på forespørsel fra noen.
Innsynsretten er avgrenset til "Acter". Elektronisk lagret
informasjon omfattes i samme utstrekning som papirlagret, likeså film
og lydbånd.
Møteoffentligheten innebærer
etter kommisjonens forslag en rett for den enkelte til å følge
forhandlingene i "Retsmøder" og "folkevalgte Organer".
Dette skal innebære en rett til både å overvære
møtet og å referere fra det.
Begrensninger i prinsippene om dokument- og
møteoffentlighet må etter kommisjonens forslag
til femte ledd annet punktum tilfredsstille fire vilkår,
som er felles for dokumentoffentlighet og møteoffentlighet:
– Unntaket
må følge av "Lov".
– Unntakene må være
"klarlig definerede".
– Det må foreligge "særligt
tungtveiende Hensyn" for å gjøre unntak.
– Disse hensynene må gjøre
unntaket "nødvendigt".
Vilkårene henger nær sammen.
Kravet om klarhet kan ses på som en forlengelse av lovskravet,
og kravet om at det foreligger "særligt tungtveiende Hensyn"
kan ses slik at det også stiller visse krav om at unntakene
er nødvendige.
Etter kommisjonens forslag må det foreligge
"særligt tungtveiende Hensyn" som gjør unntak
nødvendig. Dette vilkåret, som angir terskelen
for når det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet,
er trolig det som har størst betydning for hvor langt en
kan gå i å verne andre interesser.
Formuleringen viser at de relevante hensynene
må ha en helt særlig styrke for at inngrepet er
grunnlovsmessig. Kommisjonen understreker at kravet om "særligt tungtveiende
Hensyn" er et strengt krav. Kravet skjerpes ytterligere ved det
fjerde vilkåret om at unntaket må være
"nødvendig". Bestemmelsen skiller seg fra annet ledd ved
at den fokuserer på de hensynene som taler for unntak,
og ikke på ytringsfrihetens begrunnelser. Det er på det
generelle planet vanskelig å antyde noe presist om hvilke
konsekvenser dette kravet har.
Nødvendighetsvilkåret innebærer
at offentlighet må medføre skade eller negative
konsekvenser for de interessene som unntaket fra offentlighet skal
ivareta. Dette må i en viss utstrekning føre til
at unntak bare kan gjelde så langt hensynene bak unntaket
gjør seg gjeldende. Generelt kan en si at nødvendighetsvilkåret stiller
krav om snevert utformede unntak som "treffer" presist i forhold
til de tilfellene der beskyttelsesbehovet gjør seg gjeldende.
Dette kan ha konsekvenser ved at dagens lovgivning i visse tilfeller
må tolkes innskrenkende. Et nødvendighetskrav
kan videre tenkes å innebære et visst krav om
at myndighetene i valget mellom flere mulige inngrep i offentlighetsprinsippet som
kan ivareta et definert beskyttelsesbehov, velger det minst inngripende.
Det kan likevel være uklart hvilken selvstendig betydning
kravet om nødvendighet har ved siden av kravet om "særligt
tungtveiende Hensyn".
Kommisjonen synes generelt å godta
det balansepunktet dagens lovgivning bygger på når
det gjelder avveiningen mellom hensynet til offentlighet og hensynet
til vern av andre private interesser, for eksempel vern av forretningshemmeligheter.
Kommisjonen er kritisk til at de umiddelbare
hensyn til effektiv saksbehandling lett vil komme til å skyve hensynet
til åpenhet til side i den løpende forvaltning.
Kravet til forankring i "Loven" forstås
av kommisjonen som et krav om formell lov eller hjemmel i formell lov.
Det betyr at inngrep i offentlighetsprinsippet som ikke har slik
forankring, ikke kan anvendes etter vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse.
Kommisjonens krav om at begrensningene i ytringsfriheten
skal være "klarlig definerede" innebærer, sammen
med lovskravet, at begrensninger i forskrift bare vil være
gyldige når det klart fremgår av forskriftshjemmelen
hvilke detaljer som nærmere kan avklares i forskriften.
Kommisjonen understreker også at "utvidende
tolkning av rettsregler til skade for ytringsfriheten ikke skal forekomme".
Kommisjonen drøfter forholdet til visse
sider av offentlighetsloven noe nærmere.
Kravet om "særligt tungtveiende Hensyn"
synes å ha konsekvenser både for skjerming av
personopplysninger og for forvaltningens adgang til å påberope
seg hensynet til den interne saksforberedelsen som grunnlag for
unntak.
Atskillig av den rettshåndhevingen
som skjer ved brudd på lovverket, foregår utenfor
strafferettsapparatet, ved at forvaltningsorganer treffer vedtak
om sanksjoner av ulike slag. Opplysninger om lovbrudd kan i dag
være omfattet av taushetsplikt. Dokumenter som er utferdiget
i anledning saker om lovbrudd, kan dessuten unntas fra offentlighet
etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5.
Kommisjonens understrekning av at strafforfølgning - herunder
pågripelser, siktelser og tiltale - er en offentlig sak,
tilsier at dagens lovgivning må endres dersom kommisjonens
forslag vedtas. Dersom en følger kommisjonens synspunkt,
er det mye som taler for at utgangspunktet må snus, slik
at det må særlige grunner til for at en kan unnta
fra offentlighet opplysninger om at en bestemt person er under strafforfølgning,
iallfall ved mer alvorlige overtredelser. Utenfor forfølgningen
for lovbrudd vil det trolig være større adgang
til å skjerme personopplysninger som i dag er taushetsbelagte
som "personlige forhold" etter forvaltningsloven. Som nevnt forutsetter
kommisjonen at rettspsykiatriske rapporter normalt kan unntas når
disse inngår i forvaltningens saksbehandling.
Når det gjelder lovens unntakshjemler
ellers, vil det i større grad stilles krav om skadelige
virkninger for at dokumenter eller deler av disse kan unntas.
Regelen om meroffentlighet i offentlighetsloven § 2 tredje
ledd er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kommisjonens
forslag der unntakshjemlene er problematiske i forhold til forslaget.
Men kommisjonens grunnlovsforslag kan medføre en plikt
til å praktisere meroffentlighet.
Regler om domstollovens regler om møteoffentlighet (§§ 124
flg.) ble revidert i 1999. Bestemmelsene slår fast et utgangspunkt
om offentlighet. Innskrenkninger kan som hovedregel bare besluttes
av retten i konkrete tilfeller og etter en grunngitt prøving
når unntak er nødvendig av hensyn for å beskytte
nærmere oppregnede interesser.
Det synes ikke nødvendig å foreslå lovendringer
i domstollovens regler om møteoffentlighet om kommisjonens
forslag blir vedtatt. Dette utelukker likevel ikke at en ved anvendelsen
av dagens bestemmelser må legge større vekt på hensynet
til allmennhetens informasjonskrav.
Etter kommuneloven § 31 nr. 1 skal
møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører
hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller
vedtak etter paragrafen. Bestemmelsen omfatter alle folkevalgte organer
i kommunene - både når medlemmene er valgt direkte
av folket og når medlemmene er valgt av kommunestyret eller
fylkestinget (for eksempel formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg,
kommuneråd og fylkesråd).
Kommisjonens grunnlovsforslag er begrenset til å omfatte
direkte folkevalgte organer. Dette betyr at det først og
fremst er unntakene i kommuneloven § 31 nr. 3 som berøres
av grunnlovsforslaget. Bestemmelsen lyder:
"Et folkevalgt organ kan vedta å behandle
en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller
andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette.
Debatt om dette foregår for lukkede dører hvis møteleder
krever det eller vedkommende organ vedtar det. Personalsaker skal
alltid behandles for lukkede dører."
I forhold til grunnlovsforslaget er vilkårene
for å lukke dørene til dels angitt meget generelt
i bestemmelsen. Vilkårene synes heller ikke å oppfylle
de strenge krav for unntak som vil følge av kommisjonens grunnlovsforslag.
Sametingets regler om møteoffentlighet
og unntak fra utgangspunktet har en svak forankring i lovgivningen,
jf. lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold § 2-14.
Menighetsrådene, jf. lov 7. juni 1996 nr. 31 § 6,
jf. § 10, må også regnes som direkte
folkevalgte organer som faller inn under bestemmelsens virkeområde.
Det finnes i dag ikke en lovhjemmel for å lukke deres møter
som vil tilfredsstille de krav kommisjonen oppstiller.
En del høringsinstanser støtter
forslaget om grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet. De ulike instansene
støtter i varierende grad vilkårene for å kunne
gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Hovedinntrykket
er at instansene i nokså liten grad går inn på en
nærmere vurdering av vilkårene for å gjøre unntak.
Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke om spørsmålet
om grunnlovsfesting, men gir uttrykk for støtte til kommisjonens
intensjoner om økt grad av offentlighet og innsyn.
Noen instanser er negative til en grunnlovsfesting,
og mener at ordinær lovfesting av innsynsretten bør
være tilstrekkelig og at grunnlovfesting eventuelt bør
skje i en større sammenheng, der også grunnlovsfesting
av det kommunale selvstyret vurderes.
Noen instanser mener at prinsippets virkeområde også bør
utvides sammenlignet med det kommisjonen går inn for.
Etter departementets oppfatning har det gode
grunner for seg å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet
når en ny bestemmelse om ytringsfrihet blir vedtatt. Høringsinstansene
har gitt bred støtte til grunnlovsfesting av prinsippet.
Departementet viser til kommisjonens begrunnelse og understreker
særlig den betydningen offentlighetsprinsippet har for
de demokratiske prosesser i samfunnet.
Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet
bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet
bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og
grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene.
Etter departementets syn bør en grunnlovsbestemmelse
om offentlighetsprinsippet være til hinder for å gjøre
inngrep i det sentrale innholdet i dagens offentlighetslovgivning.
Samtidig bør ikke grunnlovsbestemmelsen være til
hinder for å opprettholde bestemmelsene i offentlighetsloven
i dag. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke over tid
og under skiftende samfunnsforhold. Det tilsier en viss tilbakeholdenhet
med å grunnlovsfeste mer detaljert det som måtte
følge av yttergrensene for åpenhet etter dagens
lovgivning. Departementet understreker likevel at en grunnlovsfesting
av offentlighetsprinsippet, sammen med en grunnlovsfesting
av infrastrukturkravet, bør stå som en permanent
oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad
av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder.
Når det gjelder avgrensningen av virkeområdet
for møteoffentlighetsprinsippet, er departementet enig
i at møteoffentlighetsprinsippet i forvaltningen bør omfatte
de direkte folkevalgte organer. Det innebærer blant annet
at kommunestyremøter er omfattet, men ikke faste komiteer
eller utvalg etter kommuneloven § 10. Heller ikke regjeringen
og Kongen i statsråd er direkte folkevalgte organer.
Virkeområdet for offentlighetsprinsippet
i rettspleien er i kommisjonens forslag knyttet til begrepet rettsmøte.
Dette bør forstås som en henvisning til møter
som en domstol holder til forhandling mellom partene eller for å avhøre
parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning.
Kommisjonen knytter avgrensningen av dokumentoffentlighetsprinsippet
nært til dagens definisjon i offentlighetsloven § 1.
Departementet ser det som lite hensiktsmessig
at man i en grunnlovsbestemmelse binder seg strengt til avgrensningen
i dagens offentlighetslov. Departementet er imidlertid enig med
kommisjonen i at "[d]et sentrale i bestemmelsen
er at innsynsretten gjelder overfor informasjonsbesittere som utøver
offentlig myndighet". Dette bør også være
avgjørende for den avgrensningen offentlighetsprinsippet
bør ha i grunnlovsbestemmelsen. Dette innebærer
at virksomheter som er skilt ut av den ordinære forvaltningen gjennom
selvstendige rettssubjekter, som utgangspunkt ikke vil omfattes
av grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet. Et slikt rettssubjekt
vil bare være omfattet "i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller
utferdiger forskrift", jf. offentlighetsloven § 1 første
ledd tredje punktum.
Departementet legger til grunn at Stortinget
selv vil ta stilling til om Stortinget og organer for Stortinget
bør være omfattet av en grunnlovsbestemmelse om
dokumentoffentlighet.
Det er uklart om kommisjonen foreslår å la grunnlovsfestingen
omfatte dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene
etter rettspleielovene - i sivile saker eller straffesaker. Ønskeligheten
av og betenkelighetene ved å gi innsyn kan variere, blant annet
ut fra sakstype (sivile saker med private parter, saker mot forvaltningen,
straffesaker) og for ulike typer dokumenter (saksforberedende dokumenter, dokumenter
som utgjør grunnlag for avgjørelsen, selve avgjørelsen).
Grunnlaget for domstolenes avgjørelser vil i hovedsak fremkomme
i rettsmøter, og disse er som utgangspunkt åpne
både etter forslaget til grunnlovsbestemmelse og etter
den alminnelige lovgivningen. Departementets syn er at rettsmøteoffentligheten
her sikrer en betydelig grad av kontroll med og åpenhet
for domstolenes virksomhet. Spørsmålet om dokumentoffentlighet
i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved
oppfølgningen av Tvistemålsutvalgets utredning
NOU 2001:32 Rett på sak.
Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet
ikke bør omfatte påtalemyndighetens virksomhet
i saker som behandles etter rettspleielovene (straffeprosessloven).
Et kjernepunkt i grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet
er spørsmålet om hvilken terskel som bør gjelde
for lovgivers adgang til å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet.
Etter de forslagene til grunnlovsbestemmelse som er fremsatt, står
valget i hovedsak mellom tre kriterier:
– "særligt
tungtveiende Hensyn" (alternativ 1)
– "tungtveiende Hensyn"/"tungtveiende
Grunde" (alternativ 2 eller 5)
– "offentlige eller private Hensyn"
(alternativ 3 eller 4)
Ytringsfrihetskommisjonen understreker at kravet om
"særligt tungtveiende Hensyn" er et strengt krav, som ytterligere
skjerpes ved vilkåret om at unntaket må være
nødvendig. Sammenligner man med formuleringen kommisjonen
bruker i forslaget til annet ledd ("med mindre det lader sig forsvare"
holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser), ser det ut til at
terskelen for unntak er strengere. Det gir i tilfelle dårlig
sammenheng. Både ordlyden i femte ledd og de premissene som
følger kommisjonens forslag gir grunn til å vurdere
en lavere terskel for inngrep.
Et krav om at det foreligger "offentlige eller
private Hensyn" vil på den annen side gi et beskjedent
vern mot inngrep i offentlighetsprinsippet. En slik formulering
stiller ikke direkte noe krav om at de hensyn som taler for inngrepet,
har en bestemt tyngde.
Det vil med dette være en noe større
frihet til å ivareta for eksempel personvernhensyn enn
det kommisjonen legger opp til.
Departementet mener at det i grunnlovsteksten
bør stilles krav om at det foreligger tungtveiende grunner som
taler for unntak. Det er fremdeles tale om et strengt krav. Kravet
innebærer ikke nødvendigvis at det i hvert enkelt
tilfelle må kunne påvises slike tungtveiende grunner,
så lenge det lovbestemte unntaket ellers er snevert utformet
og generelt kan sies å ha en tungtveiende begrunnelse.
Med en slik terskel vil det jevnt over være
mulig å beholde taushetspliktbestemmelser som finnes innen helse-
og sosialsektoren.
Etter departementets syn er det av mindre betydning om
en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet inneholder et
krav om nødvendighet som vilkår for å gjøre
unntak fra prinsippet dersom en stiller krav om "tungtveiende Hensyn".
Et krav om "tungtveiende Hensyn" for at det kan gjøres
unntak fra offentlighetsprinsippet bør etter departementets
syn langt på vei forstås nettopp slik at unntaket
må være nødvendig ut fra relevante hensyn.
Departementet er enig med kommisjonen i at det
bør kreves lov for å gjøre inngrep i
offentlighetsprinsippet. Dette bør som utgangspunkt forstås
som et krav om hjemmel i formell lov.
Departementet antar at Stortinget vil vurdere
om lovskravet er til hinder for å vedta innskrenkninger
i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets plenarvedtak.
Departementet mener at den nye grunnlovsbestemmelsen
ikke bør oppstille noe krav om at unntak må være
"klarlig definerede", slik kommisjonen foreslår. Det vises
til drøftelsen av det tilsvarende spørsmålet etter
forslaget til § 100 annet ledd annet punktum.
Når det særlig gjelder offentlighetsloven,
vil departementet bemerke: Det er ikke til å unngå at
en del av unntaksbestemmelsene i lovgivningen får en skjønnsmessig
utforming. Skjønnsmessige bestemmelser kan gå ut
over hensynet til klarhet, men sikrer samtidig at det er mulig å ta
hensyn til den enkelte sakens spesielle omstendigheter, slik at
en oppnår størst mulig offentlighet. En kan derfor
ikke på det generelle planet si at skjønnsmessige
unntaksbestemmelser må tolkes snevert. Etter departementets
syn stiller kommisjonen noe strenge krav til klarhet og presisjon.
Departementet legger for øvrig til
grunn at de vilkårene for å kunne gjøre
unntak fra offentlighetsprinsippet som departementet går
inn for, ikke skaper tvil om grunnlovsmessigheten av gjeldende offentlighetslov.
Komiteen er enig med
Ytringsfrihetskommisjonen og med departementet i det er gode grunner
for å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet i sammenheng med
en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten.
Komiteen viser til at offentlighetsprinsippet
i offentlig virksomhet er viktig blant annet for å styrke informasjons-
og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelse, allmennhetens kontroll
og den enkeltes rettssikkerhet. Komiteen slutter
seg til departementets særlige understreking av den betydningen
offentlighetsprinsippet har for de demokratiske prosessene i samfunnet.
Komiteen er enig med departementet
i at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør
være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør
sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen
bør kunne håndheves av domstolene. Samtidig bør
en ny grunnlovsbestemmelse etter komiteens oppfatning
ikke være til hinder for å opprettholde dagens
offentlighetslov. Komiteen er kjent med at et offentlig
utvalg har utredet en ny offentlighetslov (NOU 2003:30 Ny offentlighetslov),
og mener det kan være gode grunner for å vedta
en mer vidtrekkende offentlighetslov. Komiteen finner
det imidlertid riktig å la avveiningen av denne typen utvidelser
skje gjennom alminnelig lov. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke
over tid, og det er grunn til å være tilbakeholden
med å la bestemmelsen bli for detaljert.
Komiteen slutter seg til at en
ny grunnlovsbestemmelse bør omfatte både dokumentoffentlighet
og møteoffentlighet. Komiteen er enig med
Ytringsfrihetskommisjonen og departementet i at prinsippet om møteoffentlighet
bør omfatte direkte folkevalgte organer, herunder Stortinget. Komiteen slutter
seg videre til vurderingene i meldingen når det gjelder prinsippet
om møteoffentlighet i domstolene (åpne rettsmøter).
Komiteen slutter seg videre til
departementets syn på omfanget av dokumentoffentlighetsprinsippet,
som også i hovedsak er i tråd med kommisjonens
vurderinger. Komiteen mener videre at prinsippet
om dokumentoffentlighet skal omfatte Stortinget og Stortingets organer. Komiteen merket
seg at det ut fra kommisjonens forslag ikke er avklart i hvilken
grad dokumenter som behandles etter rettspleielovene bør være
omfattet av dokumentoffentlighetsprinsippet. Komiteen slutter
seg til departementets vurdering av at slike dokumenter ikke bør
være omfattet av det generelle offentlighetsprinsippet
i Grunnloven, men viser til at spørsmålet om dokumentoffentlighet
i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved oppfølgingen
av Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001:32 Rett på sak.
De behov så vidt omfattende virkeområder
for prinsippene om dokumentoffentlighet og møteoffentlighet gir
for unntak, kan det åpnes for i grunnlovsbestemmelsens
annet punktum, med krav om nærmere regulering i alminnelig
lov.
Komiteen slutter seg dermed til
departementets tilråding av det grunnlovsalternativet som
gir det mest omfattende virkeområdet for offentlighetsprinsippet, altså alternativ
1 til femte ledd, første punktum. Dette er i tråd
med Ytringsfrihetskommisjonens anbefaling.
Komiteen viser til at Ytringsfrihetskommisjonens anbefalte
forslag til bestemmelse, med krav om "særlig tungtveiende
hensyn", ville føre til en innskrenket unntaksadgang fra
offentlighetsprinsippet, sammenlignet med dagens offentlighetslov.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
slutter seg til departementets vurdering av at et slikt krav synes
unødvendig strengt, blant annet fordi det kan komme i konflikt
med personvernhensyn.
Flertallet slutter seg derfor
til departementets oppfatning av at det bør være
tilstrekkelig med "tungtveiende grunner" for et unntak etter offentlighetsloven.
Med denne terskelen vil det være mulig å beholde
taushetspliktsbestemmelsene i helse- og sosialsektoren. Flertallet ser
heller ikke at det er behov for å presisere at unntaket
må være "nødvendig", da dette hensynet
langt på vei er innbefattet i at det foreligger tungtveiende
grunner.
Departementet er enig med kommisjonen i at unntak fra
offentlighetsprinsippet må gjøres gjennom lov,
og flertallet slutter seg til dette. Flertallet er
også enig i at dette i utgangspunktet må forstås
som et krav om hjemmel i formell lov.
Departementet reiser spørsmålet
om dette lovkravet er til hinder for å vedta innskrenkninger
i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets plenarvedtak. Flertallet viser
til at dagens offentlighetsbestemmelser for Stortinget og Stortingets
organer for en stor del er hjemlet i plenarvedtak, og legger til
grunn at en ny grunnlovsbestemmelse ikke er til hinder for at disse kan
videreføres.
Flertallet er videre enig med
departementet i at det ikke er behov for å grunnlovsfeste
krav om at unntak må være "klarlig definerede".
En del av unntaksbestemmelsene i dagens offentlighetslov åpner for
et visst skjønn, og flertallet ser ikke
at det er til å unngå at en viss grad av skjønn
er nødvendig.
Flertallet viser til at Ytringsfrihetskommisjonens forslag,
slik kommisjonen har vurdert det, vil måtte innebære
at en del av unntakene i dagens offentlighet i praksis vil falle
bort dersom kommisjonens forslag til annet punktum blir vedtatt:
"Kommisjonen har ikke foretatt en grundigere gjennomgang
av eksisterende unntak i de informasjonskrav som per i dag følger
av formell lov, jf. bl. a. offentlighetsloven, domstolloven og kommuneloven.
Kommisjonen kan derfor ikke presentere en ferdig analyse av hvilke
av disse unntakene som antas å være i overensstemmelse
med vårt grunnlovsforslag og hvilke som eventuelt må tolkes
innskrenkende ved vedtakelsen av vårt forslag - eller som
i sin helhet vil være så uforenlig med 2. punktum
at de i praksis må anses som bortfalt. Vi antar imidlertid
at unntaksadgangen med vårt forslag vil bli noe snevrere
enn hva tilfellet er i dag."
(NOU 1999: 27, pkt. 10.3.7)
Flertallet viser videre til at
departementet drøfter denne problemstillingen i meldingen,
og at departementet antar flere av dagens unntak vil komme i strid med
Grunnloven dersom kommisjonens forslag skulle bli vedtatt, særlig
når det gjelder personopplysninger som finnes hos forvaltningen
og dokumenter som er en del av et organs interne saksbehandling. Flertallet har
videre merket seg at heller ikke departementet har konkludert når
det gjelder forholdet mellom kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse
og det enkelte unntak i den eksisterende offentlighetsloven.
Flertallet ser det ut fra dette
som uklart hvilke konkrete konsekvenser det kunne få for
praktiseringen av offentlighetsloven dersom Stortinget nå skulle
vedta kommisjonens forslag til annet punktum. Det ser ut til at
i alle fall enkelte bestemmelser i offentlighetsloven helt eller
delvis vil settes ut av kraft, uten at de som til daglig praktiserer
offentlighetsloven vil vite hvilke bestemmelser det gjelder. Eventuell
uenighet etter et avslag på en innsynsbegjæring
ville i så fall måtte finne sin løsning,
ikke i Stortinget, men ved en avveining i domstolsapparatet, der
grunnlovsbestemmelsen vil få gjennomslag framfor vanlig
lov.
Flertallet finner en slik tilnærming
unødvendig i denne saken, og går heller inn for å utsette
innføringen av en innskrenket unntaksadgang til Stortinget
gjør en revisjon av offentlighetsloven. Flertallet viser
til at et lovutvalg har overlevert en utredning om en helhetlig
gjennomgang av offentlighetsloven (NOU 2003:30 Ny offentligshetslovutvalget)
til Justisdepartementet, og flertallet legger til
grunn at departementet vil følge opp utredningen med en
sak for Stortinget i løpet av inneværende stortingsperiode.
Etter flertallets oppfatning
bør det imidlertid kreves svært sterke grunner
for å unnta et dokument fra offentlighet av andre grunner
enn personvernhensyn. Flertallet forutsetter derfor
at Regjeringen i proposisjonen om ny offentlighetslov vil foreslå innstramminger
av adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighetsprinsippet.
Flertallet viser for øvrig
til departementets merknader under dette punktet, og slutter seg
til departementets tilråding av alternativ 5 for bestemmelsens femte
ledd, annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet er enig i at adgangen til å gjøre
unntak fra offentlighetsprinsippet innskrenkes og har merket seg
Ytringsfrihetskommisjonens forslag som forutsetter lovmessige klart
definerte grenser for eventuelle unntak kombinert med en vurdering
av at tungtveiende hensyn gjør det nødvendig. Disse
medlemmer anser Regjeringens forslag om at "tungtveiende
grunner" skal være tilstrekkelig for å overlate
for mye av vurderingen til skjønn.
Disse medlemmer vil understreke
viktigheten av at hvilke begrensninger som er tilsiktet og hvilke konsekvenser
begrensningene vil få, er klart definert.
Ved valg av grunnlovsalternativ som regulerer offentlighetsprinsippet,
må det for det første tas stilling til virkeområdet,
jf. alternativ 1 til 7 til femte ledd første punktum i
Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
For det annet må det tas stilling til
vilkårene for unntak fra offentlighetsprinsippet, jf. alternativ
1 til 5 til femte ledd annet punktum.
Samtlige av alternativene 1 til 7 omfatter dokumentoffentlighetsprinsippet.
Alternativene 1, 6 og 7 har de videste formuleringene av
virkeområdet for dokumentoffentlighetsprinsippet. Alternativ
1 taler om "Statens og Kommunernes Akter". Alternativ 6 og 7 benytter
formuleringen "de Akter, der befinde sig hos Statens Myndigheder". Begge
disse formuleringene gjør det mulig å presisere i
forarbeidene at visse deler av staten og kommunenes virksomhet skal
falle utenfor grunnlovsfestingen av dokumentoffentlighetsprinsippet.
For eksempel åpner formuleringene for å utelukke
Stortinget og organer for Stortinget, eventuelt domstolenes virksomhet.
Alternativ 1 forutsetter at iallfall en kjerne av den kommunale virksomhet
er omfattet. Uttrykket "Statens Myndigheter" i alternativ 6 og 7
kan forstås slik at det omfatter kommunene, men det kan
også forstås slik at disse faller utenfor.
Alternativene 2 til 5 bruker den noe mer presise
formuleringen "de Akter, der befinde sig i statlig Forvaltning eller
hos Kommunerne". Den utelater statlig virksomhet som ikke har preg
av "Forvaltning" fra grunnlovsfestingen, for eksempel domstolenes
dømmende virksomhet og Stortingets virksomhet.
Med det innholdet som departementet ønsker å legge i
en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighetsprinsippet isolert
sett, er det mulig å velge samtlige av alternativene 1
til 7. Endelig valg må imidlertid ses i sammenheng med
hvilke alternativer som er forenlige med departementets syn på grunnlovsfesting
av møteoffentlighetsprinsippet, jf. like nedenfor.
Forskjellen mellom de ulike alternativene er
i hovedsak om rettsmøteoffentligheten er omfattet eller
ikke, og hvor presist forvaltningsmøteoffentligheten er
definert. Ett alternativ utelater dessuten helt møteoffentligheten fra
grunnlovsbestemmelsen (alternativ 5).
Formuleringer som omfatter møteoffentlighet
både for forvaltningsorganer og rettsmøter, finnes
i alternativene 1, 2, 6 og 7. Rettsmøteoffentligheten er
formulert likt i alle alternativene, mens møteoffentligheten
for forvaltningsorganer er formulert i to varianter.
Den ene varianten ("Forhandlingerne i […] folkevalgte
Organer"), jf. alternativ 1 og 6, er den videste. Formuleringen
gjør det imidlertid mulig å foreta visse presiseringer
i forarbeidene.
Den andre varianten ("Forhandlingerne i kommunale Organer
valgte av Folket"), jf. alternativ 2 og 7, utelater indirekte folkevalgte
organer fra grunnlovsbestemmelsen (for eksempel regjeringen og faste
utvalg etter kommuneloven). Dessuten utelates ikke-kommunale folkevalgte
organer, for eksempel menighetsråd og Sametinget.
Alternativene 3 og 4 utelater rettsmøteoffentligheten. Forskjellen
mellom de to alternativene er den vide og den mer presise definisjonen
av forvaltningsmøteoffentligheten, jf. foran.
Som nevnt utelater alternativ 5 møteoffentligheten fra
grunnlovsbestemmelsen.
Med det innholdet som departementet ønsker å legge i
en grunnlovsbestemmelse om møteoffentlighetsprinsippet
isolert sett, er det mulig å velge alternativene 1, 2 og
6. Departementet tilrår på bakgrunn av drøftelsene foran
at alternativ 1 til formulering av offentlighetsprinsippets
virkeområde velges.
Vurderingen av grunnlovsalternativ beror i hovedsak på to
spørsmål. Det første gjelder de materielle vilkårene
for når det kan gjøres unntak. Det andre gjelder
krav til rettsgrunnlaget for at det kan gjøres unntak.
Det strengeste vilkåret for unntak
finnes i alternativ 1, jf. formuleringen "særlig tungtveiende
Hensyn". En slik formulering legger opp til meget strenge vilkår
for unntak. Det gjelder særlig fordi disse hensynene i tillegg
må gjøre unntak "nødvendigt".
Mindre strenge formuleringer finnes i alternativ
2 ("tungtveiende Hensyn") og alternativ 5 ("Hensyn til Personvern
og af andre tungtveiende Grunde"). Også disse alternativene
legger opp til relativt strenge vilkår for unntak, men
det vil være atskillig rom for Stortinget til å presisere
hva dette innebærer.
Den minst strenge formuleringen finnes i alternativene
3 og 4 ("offentlige eller private Hensyn"). Selve formuleringen
utelukker ikke bestemte hensyn som begrunnelse for å gjøre
unntak fra offentlighetsprinsippet, og det stilles heller ikke nærmere
krav til hvilken styrke aktuelle hensyn må ha for at det
kan gjøres unntak. Både alternativ 3 og 4 stiller
krav om at de aktuelle hensyn som begrunner unntaket, gjør
unntaket "nødvendigt". Valg av en slik formulering gjør
at offentlighetsprinsippet i større grad enn etter de andre alternativene
har preg av en prinsipperklæring. Den reelle betydningen
av unntaksvilkårene avhenger imidlertid i atskillig utstrekning
av hva Stortinget ønsker å legge i vilkåret
"nødvendigt".
Samtlige av alternativene 1 til 5 stiller krav
om at unntak fra offentlighetsprinsippet må ha hjemmel
i lov. Formuleringen gir rom for at Stortinget presiserer om kravet
til "lov" er tilfredsstilt ved at Stortinget gir regler i form av
plenarvedtak, jf. punkt 6.4.3.
Alternativene 1 til 3 oppstiller i tillegg krav
om klar lovhjemmel. Alternativ 4 og 5 oppstiller ikke noe slikt krav.
Det følger av drøftelsene
foran at departementet går inn for at unntak fra informasjonskravet
bare bør kunne gjøres dersom det foreligger tungtveiende
grunner. I valget mellom alternativ 2 og 5 bør alternativ
5 velges, fordi alternativ 2 etter departementets syn stiller for strenge
krav til klar lovhjemmel for unntak, jf. drøftelsen i punkt
6.6 foran.
Departementet tilrår dermed at alternativ 5 til formulering av unntak
fra informasjonskravet velges.
Departementet er på denne bakgrunn
kommet til at alternativ 1 til femte ledd første punktum
bør tilrås. Videre bør alternativ 5 til
femte ledd annet punktum tilrås. Det gir følgende
utforming av ny § 100 femte ledd:
"Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes
Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder
og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger
i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende
Grunde."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til merknader ovenfor og slutter seg til departementets tilråding
av alternativ 1 til femte ledd første punktum og alternativ
5 for bestemmelsens femte ledd, annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet slutter seg til Ytringsfrihetskommisjonens
forslag og støtter alternativ 1 til femte ledd første
punktum og alternativ 1 til femte ledd annet punktum.
Ytringsfrihetskommisjonens foreslår å grunnlovsfeste
det den kaller infrastrukturkravet. Sjette ledd i kommisjonens forslag
til § 100 lyder:
"Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale."
Kravet innebærer at staten aktivt skal
medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Statens
oppgave utvides i 6. ledd fra passivt å avstå fra inngrep
til aktivt å sikre borgernes ytringsmulighet. Infrastrukturkravet
innebærer en forpliktelse til å legge til rette
for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst
offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen
av et offentlig rom.
Bestemmelsen skiller seg fra kommisjonens forslag for øvrig
ved at den ikke først og fremst er ment å innebære juridiske rettigheter og plikter. Dette
har sammenheng med at forslaget først og fremst synes å rette seg
mot de institusjonelle forutsetningene
for de faktiske ytringsmulighetene. Bestemmelsen
dreier seg altså ikke først og fremst om den enkeltes
rett til å fremsette eller å motta bestemte ytringer
eller statens plikt til direkte å sikre de individuelle
rettighetene i den forbindelse.
Grunnloven § 100 pålegger
ikke staten aktivt å legge til rette for en åpen
og opplyst offentlig samtale. Dette er spørsmål
som i hovedsak er overlatt til lovgivningen og andre myndighetstiltak.
Nedenfor nevnes noen eksempler på lovgivning mv. som har
til formål å medvirke til at individer og grupper
har en faktisk ytringsmulighet.
Av rettslig regulering finnes for det første
lover og forskrifter som regulerer de institusjonene som utgjør ytringsfrihetens
infrastruktur. Eksempler er folkebibliotekloven, lov om Riksteatret,
opplæringsloven, universitetsloven, medieeierskapsloven,
kringkastingsloven og forskrifter om tildeling av pressestøtte. Regler
om redaktøransvar, kildevern, ærekrenkelser, privatlivets
fred, personvern osv. har også betydning i denne sammenheng,
idet de fastsetter rammebetingelser for den offentlige samtalen.
Tilretteleggingstiltak ut over lovregulering
omfatter blant annet finansieringen av det offentlige skolevesenet, økonomiske
tilskudd til drift av medier (pressestøtten), innretningen
av merverdiavgiftssystemet (momsfritaket for aviser) og økonomiske
støtteordninger til kulturtiltak og kulturinstitusjoner.
Et annet eksempel er myndighetenes forvaltning av knapphetsgoder,
for eksempel frekvensspekteret for kringkasting. En del lover gir
allmennheten eller bestemte grupper krav på informasjon
eller tilgang til møter eller dokumenter. Etter noen bestemmelser
må myndighetene spre informasjon av eget tiltak. I andre tilfeller
utløses krav på informasjon ved at noen ber om det.
Grunnloven § 110 b gir befolkningen krav på informasjon
om konsekvensene av naturinngrep. Regler som forplikter myndighetene
til å informere finnes også i forurensningsloven,
i plan- og bygningsloven, i kommuneloven og i kommunehelsetjenesteloven. Grunnloven § 84
krever at Stortingets møter er åpne og at stortingsforhandlingene
trykkes. De i praksis viktigste bestemmelsene om informasjonskrav
finnes i offentlighetsloven og forvaltningslovens regler om partsinnsyn.
Domstolloven, straffeprosessloven og tvistemålsloven inneholder
regler som sikrer offentlighet i rettspleien. Miljøinformasjonsloven
og produktkontrolloven gir privatpersoner rett til å kreve informasjon
både fra offentlige myndigheter og fra andre privatpersoner.
Norge er ikke bundet av internasjonale instrumenter som
primært fokuserer på statens forpliktelse til å bygge
opp en infrastruktur som sikrer en åpen og opplyst offentlig
samtale.
Det kan utledes av EMDs praksis at statene har
plikt til å praktisere et offentlig konsesjonssystem for
kringkasting slik at det gir rom for privat initiativ. For øvrig er
det klare utgangspunktet at offentlige kringkastingsforetak ikke
har plikt til å formidle andres ytringer. Unntak kan tenkes
i ekstraordinære situasjoner, for eksempel hvor det kan
påvises usaklig forskjellsbehandling i forhold til ytringens
innhold. For eksempel er det neppe i overensstemmelse med EMK artikkel
10, jf. artikkel 14 å tildele politiske partier sendetid
ut fra partienes politiske meninger.
Både EMK artikkel 10 og SP artikkel
19 pålegger statene en viss aktivitetsplikt for å sikre
at private ikke krenker hverandres ytringsfrihet.
På bakgrunn av praksis fra EMD er det
grunn til å anta at det skal mye til før staten
har krenket sin aktivitetsplikt for å sikre meddelelsesfriheten
mellom private parter. Men det er trolig en viss plikt til å hindre ekstrem
grad av mediekonsentrasjon. I unntakstilfelle kan det nok også tenkes
at det vil kunne utledes en rett til adgang til å ytre
seg gjennom media, typisk for politiske partier foran et valg.
Ytringsfrihetskommisjonen utleder forpliktelsen etter
infrastrukturkravet av ytringsfrihetens begrunnelser.
Kommisjonen forsøker ikke å gi
noen uttømmende oppregning av de forpliktelser som kan
utledes av utkastet til sjette ledd. I stedet nevner kommisjonen
i ulike sammenhenger gjennom utredningen eksempler på hva
som kan eller vil omfattes av et slikt infrastrukturkrav; offentlig
finansiering av allmennskolen og universitetene, offentlige overføringer
for støtte til kunst og kultur, direkte og indirekte pressestøtte, NRKs
særlige oppgaver, offentlig støtte til organisasjoner
m.m., regler mot monopolisert eierskap av massemedier, økonomisk
støtte til medier for språklige minoritetsgrupper,
aktiv informasjonsvirksomhet, både om egen og privates
virksomhet og myndighetenes løpende ansvar for å påse
at lovgivningen bidrar til å sikre ytringsfriheten og en
reell ytringsmulighet. I tillegg kan flere av de lovgivningsreformene
som kommisjonen foreslår ses i sammenheng med en slik forpliktelse.
Regjeringen la i St.meld. nr. 42 (1999-2000)
ikke frem alternative tekstutkast for Stortinget. Det ble heller
ikke fremmet alternative forslag i Dokument nr. 12:16 (1999-2000).
Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsfesting
av infrastrukturkravet skiller seg fra grunnlovsforslaget ellers.
Med to unntak støtter samtlige av de
høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet,
utkastet til nytt sjette ledd i § 100. Flere av høringsinstansene trekker
frem dette forslaget som et særlig viktig punkt i kommisjonens
utkast.
I tillegg er det flere høringsinstanser
som ikke uttrykkelig kommenterer utkastet til sjette ledd, men som
likevel uttaler seg positivt til tanken om et statlig infrastrukturansvar.
Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å grunnlovsfeste
et såkalt "infrastrukturkrav" er direkte knyttet til hovedargumentene
for ytringsfriheten: sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet. Med
den betydningen kommisjonen tillegger de institusjonelle forutsetningene
for ytringsfrihet, noe departementet slutter seg til, synes det
riktig å vektlegge infrastrukturkravet i grunnlovsbestemmelsen.
Verdien av en grunnlovsfesting må ses i sammenheng både
med det rent rettslige innholdet av bestemmelsen og den betydning
bestemmelsen har som grunnlag for politiske og demokratiske forpliktelser
for staten.
Departementet legger til grunn at det først
og fremst er gjennom den åpne og opplyste offentlige samtalen
at de tre nevnte prosessene kan realiseres. En åpen og opplyst
offentlig samtale forutsetter selvfølgelig formell ytringsfrihet,
det vil si retten til selv å fremsette og motta opplysninger,
ideer og budskap. Men for at samfunnets institusjoner og befolkningen
skal kunne innhente, formidle og utveksle informasjon, og ikke minst
for at denne informasjonen skal kunne bidra til utvikling av bedre
innsikt, det myndige menneske og de demokratiske prosessene, kreves
i tillegg et velstrukturert offentlig rom.
Departementet støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag
om å grunnlovsfeste myndighetenes ansvar for å "lægge
Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale".
Et par høringsinstanser har uttrykt
bekymring for at infrastrukturkravet kan åpne for inngrep
som det ikke ville vært grunnlag for etter grunnlovsbestemmelsen ellers.
Departementet understreker at utkastet til sjette ledd ikke er ment å gi
selvstendig hjemmel for inngrep i ytringsfriheten. Slik hjemmel
må følge av andre rettsgrunnlag, og må dessuten
prøves mot de øvrige leddene i grunnlovsbestemmelsen.
Oftest vil tiltakene ikke ha karakter av inngrep som beskjærer
de frihetene som følger av bestemmelsen, men positive tiltak.
Når det skal vurderes om et inngrep
lar seg forsvare ut fra ytringsfrihetens begrunnelser, må det
tas hensyn til faren for at bestemte synspunkter blir favorisert
når staten griper inn med reguleringer som innskrenker
den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten.
Det vises til at en grunnlovsfesting vil "[..] både
synliggjøre og markere statens ansvar, og slik løfte
frem vedlikehold og utvikling av det offentlige rom som et viktig
politisk ansvar". Departementet legger til grunn at bestemmelsen
for det første vil innebære at lover som regulerer
infrastrukturen for formidling av opplysninger, ideer og budskap
får et grunnlovsmessig fundament. Grunnlovsfesting kan
derfor fremme bevissthet om at det offentlige har et ansvar for
den reelle ytringsfriheten i samfunnet.
For det annet vil en grunnlovsbestemmelse innebære en
forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når
myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder
med betydning for ytringsfriheten. Dette kan stille krav til saksbehandlingen
og avveiningsprosessen. Tilsvarende vil bestemmelsen innebære en
forpliktelse til å vurdere positivt tilretteleggende tiltak
dersom det offentlige rom ikke fungerer som forutsatt. Det nærmere
innholdet i og omfanget av myndighetenes positive tiltak må avgjøres
på grunnlag av politiske og økonomiske prioriteringer
innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser.
Likevel må bestemmelsen også innebære
en plikt til å opprettholde et visst minimumsnivå av
faktisk ytringsfrihet i samfunnet, uavhengig av tilgjengelige ressurser
og politiske prioriteringer. Det vil si at dersom ytringsfriheten
er grunnleggende truet, har myndighetene et klart ansvar for å gripe
inn. Videre vil det kunne være i strid med intensjonen
i bestemmelsen å vedta lover eller gjennomføre
tiltak som åpenbart og bevisst vil hindre eller motvirke
en "en aaben og oplyst offentlig Samtale". Rettslig sett vil det
normalt være nærliggende å påberope
seg at slike tiltak rammes av et eller flere av de øvrige
leddene i bestemmelsen, jf. ovenfor.
Departementet understreker at bestemmelsen er
lite egnet til å gi enkeltpersoner konkrete rettigheter
som kan gjennomføres ved domstolene. Beskrivelsen av forpliktelsen
("Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for") er formulert på samme måte som
Grunnloven § 110, § 110 a og 110 c. For domstolene
vil bestemmelsen først og fremst ha betydning som tolkningsmoment,
både i forhold til resten av § 100 og for andre
grunnlovsbestemmelser, lover eller forskrifter, samt deler av forvaltningens skjønnsutøving
som har direkte eller indirekte betydning for ytringsfriheten.
Etter departementets syn bør bestemmelsen
i sjette ledd prinsipielt ikke gi selvstendig grunnlag for krav rettet
mot private. En slik forståelse harmonerer best med bestemmelsens
ordlyd og den forståelse som følger av de tilsvarende
bestemmelsene i Grunnloven §§ 110, 110 a og 110
c. Departementet bygger altså ikke på det syn
at domstolers eller andre rettshåndhevende organers rettslige
plikt til å sikre ytringsfriheten omfatter en plikt til å skape
rettigheter for individene mot andre individer når dette
ikke følger av andre rettslige grunnlag. Det kan for eksempel
foreligge sterke reelle grunner for å pålegge
private en plikt til å utlevere informasjon til andre private,
men en grunnlovsbestemmelse er lite egnet som selvstendig grunnlag
for å regulere spørsmålet.
I Norge er det lang tradisjon for at det offentlige
påtar seg et ansvar for å tilrettelegge for en
offentlig samtale og fri informasjonsflyt, det vil si for at det
kan utvikles et offentlig rom slik dette er beskrevet ovenfor. Store deler
av kultur-, medie-, utdannings- og forskningspolitikken kan derfor
ses som ledd i oppfyllelsen av et infrastrukturkrav. Disse politikkområdene
omfatter både positivt tilretteleggende og negativt regulerende virkemidler.
Mediene avgjør ikke bare hva vi ser
av verden, men langt på vei også hvordan vi ser
den. Idégrunnlag, bruk av ulike begreper, presentasjon
og ikke minst utvalg av informasjon er med på å avgjøre
hvordan verden blir oppfattet. Mediene spiller også en
viktig rolle i utvikling og formidling av sosiale verdier. Ikke
minst påvirker de det begrepsapparat som mennesker bruker for å tolke
verden rundt seg. Det er derfor av stor samfunnsmessig betydning
at mediene har rettslige og økonomiske rammebetingelser
som sikrer åpenhet og mangfold i den offentlige samtalen.
Departementet redegjør i meldingen
nærmere for hvordan regjeringen går inn for å ivareta
infrastrukturkravet på enkelte særlige områder.
Det vises til St.meld. nr. 57 (2000-2001) I
ytringsfrihetens tjeneste - Mål og virkemidler i mediepolitikken,
der det fremgår at å sikre ytringsfriheten som
en forutsetning for et levende folkestyre, er satt opp som et mediepolitisk
hovedmål.
Kjernen i infrastrukturansvaret er myndighetenes ansvar
for å treffe tiltak dersom de tre prosessene som begrunner
ytringsfriheten (sannhetssøking, demokrati og individets
frie meningsdannelse) ikke fungerer som forutsatt. Undersøkende
journalistikk er en av medienes kjerneoppgaver, men samtidig en
svært ressurskrevende virksomhet. For at et medium i praksis skal
kunne fungere som et kritisk korrektiv til maktutøvelse
og ta opp kontroversielle saker, må det derfor ha en viss økonomisk
styrke. Det kan tenkes at den økonomiske situasjonen for
utsatte medier kan bli så kritisk at funksjonen som kritisk
korrektiv blir satt ut av kraft. Dette vil etter omstendighetene
kunne begrunne en styrking av offentlige virkemidler på området.
De fleste medier er mer eller mindre avhengige
av annonseinntekter. Annonsemarkedet for aviser fungerer slik at
den største avisen på et sted vil ta en mye større
del av annonsemarkedet enn avisens opplag isolert sett skulle tilsi.
Uten mottiltak, blant annet i form av pressestøtte, må man
anta at mange aviser som i dag fyller en viktig samfunnsfunksjon
ville blitt nedlagt. I fremtiden kan infrastrukturkravet begrunne
positive tiltak for å bøte på truslene
som ligger i annonsemarkedets mekanismer. I dag ser vi for eksempel
en utvikling i retning av at konsernenes annonsesamkjøringer
utgjør stadig viktigere maktfaktorer. Oppkjøp
av aviser er ofte begrunnet i hensynet til taktisk posisjonering
i annonsemarkedet. Det er en fare for at medier som faller utenfor
annonsesamkjøringene eller på andre måter taper
i konkurransen om annonser, kan bli gradvis økonomisk utarmet
og til sist gå inn.
En annen utfordring ligger i den tendensen til
profesjonalisering av medienes kilder som man har sett i den senere
tid, blant annet gjennom etableringen av en egen PR-bransje. Næringsliv,
organisasjoner og offentlige etater leverer informasjon til mediene
gjennom profesjonelle informasjonsmedarbeidere eller konsulenter, gjerne
ferdig bearbeidet i journalistisk form. Overfor slike velorganiserte
informasjonsapparater kan uavhengig, undersøkende journalistikk
være vanskelig og ressurskrevende. Tidspress, økonomiske
vanskeligheter og behovet for stadig nytt stoff kan dessuten friste
medier til å ta inn denne type stoff uten selvstendig og
kritisk redaksjonell bearbeidelse. I verste fall kan dette kompromittere
medienes troverdighet og funksjon som uavhengig kilde til informasjon
og kritisk korrektiv til maktutøvelse i samfunnet.
Det kan også reises spørsmål
om konsekvensene av den kommersialiseringen som blant annet følger
av stadig strengere lønnsomhetskrav i mediene. Tradisjonelt var
eierskapet i norske medier ikke først og fremst motivert
i økonomiske hensyn, men i et ønske om å påvirke
samfunnsdebatten. Dette hadde sammenheng med at de fleste aviser
tradisjonelt var tilknyttet et politisk parti. I 1885 kunne hele
93 pst. av pressen regnes som partipresse. I dag har norske medier
nesten uten unntak brutt sine bånd til de politiske partiene,
og eierskapet er for en stor del overtatt av store profesjonelle eiere,
særlig de tre store konsernene Schibsted, A-pressen og
Orkla. Denne utviklingen har ført til økt fokus
på inntjening. Til en viss grad kan man si at partikontorenes
krav til det redaksjonelle produktet er blitt erstattet av konsernenes
krav til økonomisk avkastning. Den formelle redaksjonelle
friheten er i praksis begrenset ved at redaktøren ikke
bare har ansvar for mediets innhold, men også for at innholdet selger.
En konsekvens er økt vekt på sensasjons- og underholdningspreget
innhold og på å fremstille nyheter og reportasje
i et slikt perspektiv. Det er en fare for at denne utviklingen kan
føre til mer begrenset, ensartet eller ukritisk dekning
av viktige samfunnsspørsmål.
Et ytterligere spørsmål gjelder
utviklingen i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet. Ytringsfrihetskommisjonen
ser dette som det "mest påtrengende problem" på medieområdet
i dag. Eierskapskonsentrasjon kan undergrave det reelle mediemangfoldet
ved at kontrollen med hvilken informasjon og hvilke meninger som
slipper igjennom disse kanalene, havner på noen få hender.
Dette var bakgrunnen for vedtakelsen av medieeierskapsloven, som
har til formål å fremme ytringsfriheten, de reelle
ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ved å hindre
urimelig konsentrasjon av eierskap i mediene.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen
i at eierkonsentrasjon reiser spørsmål som krever årvåkenhet.
Lovgivningen på dette området må kontinuerlig
evalueres og oppdateres for å holde tritt med den teknologiske
utviklingen og utviklingen av mediemarkedene. På bakgrunn
av Stortingets behandling av St.meld. nr. 57 (2000-2001) og avsluttet
høring i saken vil Regjeringen om kort tid legge frem en
odelstingsproposisjon med forslag til endringer i medieeierskapsloven.
Under behandlingen av St.meld. nr. 57 (2000-2001) støttet
et flertall i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité arbeidet
med å få gjennomført en lovfesting av
det redaksjonelle ansvar (redaktørplakaten), jf. Innst.
S. nr. 142 (2001-2002).
En viktig forutsetning for at det offentlige
rom skal fungere, er som nevnt at befolkningen har tilgang til mediene,
både som informasjonskilder og som ytringskanaler.
"Medienes tilgjengelighet for allmennheten" er derfor satt opp som
et eget mediepolitisk mål, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003)
for Kultur- og kirkedepartementet. For mediene som informasjonskilde
vil det normalt være i deres egen interesse å sikre
publikum bredest mulig tilgang, fordi det nettopp er tilgangen til publikum
som genererer inntekter, enten det er tale om salg av annonser eller
selve medieproduktet. Likevel kan det tenkes at enkelte grupper
kan bli mer eller mindre ekskludert fra denne kommunikasjonen. Et velkjent
forhold er at det isolert sett ikke er lønnsomt å bygge
ut distribusjonsnett for kringkasting i de mest spredt bebygde områdene
i landet. Derfor har myndighetene fastsatt minimumskrav til dekningen
i konsesjonene for riksdekkende kringkasting.
Tilgangen til mediene som ytringskanaler vil
normalt være begrenset, i alle fall for dem som ikke er
blant medienes foretrukne kilder. Å kjøpe seg
tilgang til mediene gjennom annonser er uaktuelt for de fleste, først
og fremst fordi det er svært kostbart. Ulike ordninger
på medieområdet bidrar til å opprettholde
et mangfold av ytringskanaler. Det er flere ordninger som er særlig
innrettet for å sikre ytringsmulighetene for smale grupper
i samfunnet. Etablering av såkalte "åpne kanaler",
der ulike organisasjoner mv. redigerer sine egne programmer, kan
slippe flere til i mediene. Slike ordninger er kjent fra utlandet.
I Norge bygger foreningen Åpen kanal på et slikt
konsept. Også andre former for ikke-kommersiell kringkasting
kan bidra til at flere slipper til. I konsesjonen for et digitalt
bakkenett for fjernsyn er det en forutsetning at det skal settes
av kapasitet på rimelige vilkår til en åpen
kanal. Konsesjonen til en slik kanal vil måtte tildeles
etter åpen utlysning, jf. Stortingets behandling av St.meld.
nr. 44 (2002-2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn.
Regjeringen har nylig lagt frem St.meld. nr.
48 (2002-2003) Kulturpolitikk frem mot 2014. Den innebærer
en fortsettelse av et klart statlig ansvar for å legge
til rette for et sammensatt og dynamisk kulturliv, der et mangfold
av kulturytringer skal kunne fremføres og oppleves. Kulturpolitikkens
betydning for å spre og danne grunnlaget for nye ytringer
kan knyttes til infrastrukturkravet i utkastet til ny Grunnlov § 100
sjette ledd.
Det statlige ansvaret innenfor kulturpolitikken
er i høy grad knyttet til finansiering av kulturlivet.
Et rikt og mangfoldig kulturliv kan ikke være avhengig
av markedskrefter alene. Skal kulturlivet i Norge kunne tilby det
eksperimentelle og nyskapende, må det foreligge økonomiske
virkemidler som gjør kulturlivet i stor grad uavhengig
av rent kommersielle krav. De fleste store kulturinstitusjoner mottar
størsteparten av sin driftsfinansiering fra staten. Dette
er ledd i en bevisst politikk, der staten skal stimulere til kulturaktivitet i
hele landet. Et eksempel er ordningene for innkjøp av litteratur.
Innkjøpsordningene skal stimulere til at det blir skrevet
en rik og variert litteratur på norsk, og at denne litteraturen
blir gjort tilgjengelig gjennom folkebibliotekene. Fritak for merverdiavgift
på bøker er også eksempel på statlige
tiltak som skal fremme vitaliteten og mangfoldet innenfor litteraturfeltet.
Et viktig element i den statlige kulturpolitikken
er å gi institusjoner og andre kulturaktører stor
frihet og fleksibilitet i sin kulturfaglige aktivitet. Dette gjøres
blant annet ved å ha en armlengdes avstand mellom politiske myndigheter
og de enkelte institusjonene. Mange av de viktigste kulturinstitusjonene
er derfor organisert som aksjeselskaper eller stiftelser for å gi
faglig frihet og fleksibilitet, uten at det rokker ved det statlige
ansvaret for å legge forholdene til rette for deres aktivitet.
En grunnleggende forutsetning for "den opplyste samtale"
er at innbyggerne har fri og likeverdig tilgang til relevant informasjon
- i vid betydning av ordet - med god kvalitet. Flere kulturpolitisk
viktige lover former til sammen en plattform som skal gi like muligheter
for innbyggerne til å få tilgang til samfunnsmessig
viktig informasjon, uavhengig av hvilke medier denne informasjonen
er tilgjengelig gjennom:
En "åpen og opplyst offentlig samtale"
har som forutsetning at man blant annet i utforming av kulturpolitikken
må legge til rette for at mange uttrykk kan oppleves og
at mange kulturstemmer kan høres. Kulturell ensretting
eller forsøk på homogenisering er sjelden et godt
grunnlag for "opplyst offentlig samtale", og er heller ikke forenlig
med en økende internasjonal forståelse for viktigheten
av kulturelt mangfold. I norsk kontekst legges det i St.meld. nr.
48 (2002-2003) større vekt på å skape
grunnlag, arenaer og tiltak som kan fange opp at Norge i økende
grad blir et flerkulturelt samfunn.
Den norske skolen bygger på prinsippet
om enhetsskolen i form av likeverdig og tilpasset opplæring
for alle. Etter opplæringsloven har barn og unge rett til offentlig
grunnskoleopplæring og minst tre års heltids videregående
opplæring.
Utdanning er en viktig forutsetning for demokratisk deltakelse
i et stadig mer komplisert samfunn. Kravet om livslang læring
kan sees som et uttrykk for de stadig raskere samfunnsendringene.
Høyere utdanning er både en kulturell bærebjelke
og en forutsetning for et velfungerende demokrati. Universiteter
og høyskoler er nødvendig for at mange enkeltpersoner
skal ha muligheter for å utvikle sine evner, talenter og
sitt potensial, og for at samfunnet skal ha tilgang på den fremste
fagkunnskap og delta i utviklingen av ny kunnskap.
Kvaliteten på høyere utdanning
er avgjørende for hele utdanningssystemet. Utdanningen
av lærere er for eksempel av vesentlig betydning for den
allmenndannende skole. De høyere utdanningsinstitusjoner
utdanner nøkkelgrupper i samfunnet, og et velfungerende samfunn
forutsetter derfor et velfungerende høyere utdanningssystem.
Kvalitet i høyere utdanning fremmes
best ved å gi handlingsrom og frihet til institusjonene.
Den akademiske friheten har lange tradisjoner. Prinsippet er nedfelt i
lov om universiteter og høgskoler, som slår fast
at institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet
i undervisningen og innholdet i forskningen eller det kunstneriske
og faglige utviklingsarbeid. Universiteter og høyskoler
har en fundamental rolle som institusjoner for uavhengig tenkning
og lærefrihet, og representerer en plattform for kritisk
vurdering av samfunnsutviklingen på grunnlag av uavhengig
forskning.
Statlig finansiering av forskning og utvikling
begrunnes ofte med at kunnskapsutvikling er av avgjørende
betydning for samfunnets økonomiske utvikling. Men forskningens
"berettigelse" begrunnes også med forskningens
kulturelle rolle, som blant annet omfatter dens bidrag til å støtte
opp om sentrale demokratiske verdier. Noen av forskningens sentrale verdier,
som krav om åpenhet overfor nye ideer, ønske om
en klar og fordomsfri debatt og krav om at påstander må kunne
etterprøves, er også sentrale verdier i demokratiet.
Statens ansvar for å legge til rette
for en åpen og opplyst offentlig samtale omfatter ikke
bare ansvar for finansiering av utdanning, men også finansiering
av forskning. Institusjoner for høyere utdanning - universiteter
og høyskoler - er for en stor del finansiert av det offentlige.
I instituttsektoren er bildet noe mer sammensatt, og en skiller
gjerne mellom næringslivsrettede institutter,
hovedsakelig finansiert av næringslivet, og offentlig rettede
institutter, hovedsakelig finansiert ved offentlige kilder. Det
offentliges bidrag står for vel 60 pst. av finansieringen
i denne sektoren. Mange av de offentlig rettede instituttene har
fått en friere stilling de senere år, med sikte
på organisatorisk og økonomisk uavhengighet. En
viktig del av finansieringen skjer gjennom Norges forskningsråd.
Det finnes en rekke offentlige debattfora innen
forskning, opprettet dels som rådgivende instanser,
dels med det formål å informere allmennheten og
skape offentlig debatt om "store og vanskelige spørsmål"
som for eksempel bruk av bioteknologi eller annen ny teknologi.
Det gjelder blant annet de nasjonale og regionale forskningsetiske
komiteene, som skal skape debatt om etiske spørsmål
i forskning, og Bioteknologinemnda og Teknologirådet. Disse
institusjonene har et nært samarbeid, og arrangerer hver
for seg eller i fellesskap debattmøter som er åpne
for alle. Teknologirådet er pålagt et særlig
ansvar for å arrangere lekfolkskonferanser, der lekfolk
inviteres til å drøfte spesielle temaer og deretter
gi råd til politikere og andre.
Regjeringens synspunkter på forskningsformidling vil
bli utdypet i den stortingsmeldingen om forskning som skal legges
frem våren 2005.
Komiteen har merket
seg at både Ytringsfrihetskommisjonen og departementet
anbefaler å grunnlovsfeste det såkalte infrastrukturkravet,
og at dette begrunnes med dets direkte tilknytning til hovedargumentene
for ytringsfriheten: sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet.
Komiteen er enig i at en grunnlovsfesting
av myndighetenes plikt til å legge forholdene til rette
for en åpen og opplyst offentlig samtale i første
rekke må forstås som en nedfelling av prinsipper.
Begrepene krav og plikt kan derfor ikke forstås rent juridisk,
men må også tolkes ut fra bestemmelsens grunnlag
for politiske og demokratiske forpliktelser for staten. Grunnlovsfestingen
bør, slik komiteen ser det, ikke innebære
at det rettslig kan fremsettes krav overfor myndighetene fra enkeltpersoner
eller organisasjoner om positiv opprettholdelse eller etablering
av spesifikke offentlige overføringer til for eksempel
medier og kultur-, utdannings- og forskningsinstitusjoner. Infrastrukturkravet
må i første rekke forstås som et prinsipp om
det offentliges plikt til å ta ansvar for den reelle ytringsfriheten
i samfunnet, det vil si en plikt til å opprettholde et
minimum av faktisk ytringsfrihet, mens videre hjemmel for krav om
faktisk ytringsfrihet må finne en utdyping og konkretisering
i annen lovgivning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og
Kristelig Folkeparti, viser til at et flertall i familie-,
kultur- og administrasjonskomiteen ved behandlingen av digitalt
bakkenett for fjernsyn (Innst. S. nr. 128 (2003-2004)) understreket
at det som en del av det digitale bakkenettet skal settes av kapasitet
til en åpen kanal, der frivillige organisasjoner, livssynsorganisasjoner
og andre ikke-kommersielle virksomheter kan tildeles sendetid på rimelige
vilkår. Det ble her vist til at det har vært gode
erfaringer med tilsvarende kanaler i andre land, og flertallet mener det
er viktig i en tid med sterk kommersiell dominans i mediebildet å sikre
at ikke-kommersielle tilbud kan slippe til, og at man søker å finne
finansielle løsninger som gjør at dette tilbudet
også blir reelt.
Flertallet vil vise til at etableringen
av en slik åpen fjernsynskanal i Norge er et eksempel på hvordan myndighetene
kan legge til rette for en åpen og opplyst samtale.
Komiteen slutter seg
til departementets understreking av at grunnlovsfesting av infrastrukturkravet ikke
er ment å gi selvstendig hjemmel for inngrep i ytringsfriheten.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener
at ansvaret for rammene rundt demokrati og ytringsfrihet ikke kan
overlates til markedet alene. Staten i dialog med det sivile samfunn
må ha et overordnet ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.
Myndighetenes ansvar for å legge forholdene til rette for
kanaler og institusjoner for en åpen og opplyst offentlig
samtale, er en viktig forutsetning for reell ytringsfrihet for alle.
I et stadig mer teknologisk og komplisert samfunn er det mange hindre
for at borgere har reell og faktisk mulighet til å delta.
Slike hindre kan, etter komiteens
medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartis mening, være fattigdom,
mindre tilgang til Internett gjennom offentlige institusjoner som
f. eks. et bibliotek, geografiske hinder, og/ eller en
negativ utestengelse fra deltagelse grunnet alder, kjønn,
etnisitet eller utdannelse.
En åpen og opplyst offentlig
samtale forutsetter reell ytringsfrihet for alle. Etter komiteens
flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstrepartis,
syn blir det særdeles viktig å motivere til, og
få til en åpenhet rundt den uformelle makten som
den vanlige borger/ offentligheten ikke får ta
del i, og de arenaene der viktige føringer blir lagt med
utvalgte aktører. Det er en tendens til at stadig flere
avgjørende bestemmelser som berører mange borgere
løftes ut av det offentlige rom, og hvor det da heller
ikke eksisterer noen innsynsrett. Etter flertallets syn
spiller også den økonomiske tilretteleggingen
en meget sentral rolle. Dersom inntjening og antall kunder skal
være de viktigste parameterne for suksessen til prosjekter
med offentlige bidrag - det være seg medie- eller kunst-
og kulturarenaer - vil ikke retten til ytringsfrihet være
reell for alle. Flertallet mener derfor at lisensiering
av NRK som sikrer mangfoldig TV- tilbud, offentlig kulturpolitikk, bransjeavtalen,
pressestøtten som sikrer et differensiert mediemønster,
i hovedsak offentlig finansiering av utdannelse, utbygging av en åpen
fjernsynskanal gjennom behandlingen av utbygging av et digitalt
bakkenett som skal legges til rette for flere aktører,
er alle meget gode eksempler på myndighetenes rolle i å sikre en
sterk offentlig infrastruktur som styrker og legger til rette for
en reell ytringsfrihet for mange aktører.
Flertallet ser med bekymring
på en samfunnsutvikling der fellesskapsløsninger
basert på demokratiske avgjørelser i folkevalgte
organer blir svekket, og beslutninger blir løftet ut av
folkevalgtes myndighet og tas i lukka rom. En slik utvikling kan
favorisere ressurssterke aktører.
Etter komiteens medlemmer
fra Sosialistisk Venstrepartis syn er det særlig
en utfordring å skape strukturer og arenaer som sikrer
kvinner lik tilgang til ytringer i det offentlige rom, som det menn har.
Det er problematisk at kvinner ikke får
en reell tilgang til ytringsfrihet grunnet skjulte maktstrukturer. Etter
disse medlemmers syn må kvinners deltagelse taes mer alvorlig
enn gjennom festtaler om et likestilt Norge i verdensklassen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig
i at lovfestingen av infrastrukturkravet er å forstå som
et prinsipp av det offentliges plikt til å ta ansvar for
den reelle ytringsfriheten i samfunnet på alvor, samtidig
som utdyping og konkretisering må skje gjennom en annen
lovgivning. Men utfordringene krever, etter flertallets syn,
at det offentlige samfunn tar et sterkere ansvar for den infrastrukturen
som er en forutsetning for reell rett til ytringsfrihet for alle.
Det er bare fremmet ett forslag til grunnlovstekst
om infrastrukturkravet, jf. alternativ 1 til sjette ledd i Dokument
nr. 12:16 (1999-2000). Departementet tilrår at dette alternativet
vedtas.
Komiteen viser til
komiteens merknad under innstillingens punkt 7.1.1 og støtter
det fremsatte forslag til § 100 sjette ledd.
I kapittel 8 i St.meld. nr. 26 (2003-2004) drøfter departementet behovet for utredning av en del spørsmål med sikte på ulike lovendringer som skal styrke ytringsfriheten. Det er ikke tale om endringer som er nødvendige som følge av at departementets tilråding om valg av grunnlovsbestemmelse følges.
Departementet går inn for at en del spørsmål knyttet til plassering av ansvaret for ulovlige ytringer, utredes nærmere. Det gjelder særlig spørsmålet om kretsen av mulige ansvarssubjekter i mediene bør avgrenses for å styrke ytringsfriheten. I den forbindelse kan det være hensiktsmessig å utrede spørsmål knyttet til kildevern, anonymitetsrett og referatprivilegier. Etter departementets syn bør en ta opp igjen spørsmålet om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet. Hensynene bak en slik lovfesting bør veie tyngre enn at lovgiverne bør være forsiktige med å gripe inn i interne kompetanseforhold i medievirksomhetene. En ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet bør åpne for slik regulering.
Departementet drøfter videre enkelte sider av hvordan reaksjonssystemet bør være utformet, det vil si på hvilken måte det bør reageres dersom det er fremsatt en ulovlig ytring, ut fra det synet at valg av reaksjonssystem påvirker ytringsfriheten. Særlig vurderes noen sider ved reaksjonssystemet ved injurier, men også reaksjoner i forhold til andre typer ytringer drøftes. Departementet mener at en bør være tilbakeholden med å bruke straff mot ulovlige ytringer. Det kan dessuten være spørsmål om å nyansere eller variere reaksjonen alt etter hvilke interesser som krenkes ved overskridelse av ytringsfrihetens grenser. Reaksjoner mot ulovlige ytringer bør uansett være forholdsmessige, både når det gjelder valg av reaksjonstype og utmåling av reaksjonen. Departementet går inn for å oppheve adgangen til privat straffeforfølgning i saker om ærekrenkelser. Departementet drøfter spørsmålet om ordningen med mortifikasjon av ærekrenkelser bør oppheves. En nærmere vurdering vil skje i forbindelse med arbeidet med ny straffelov. Departementet omtaler også andre reaksjonsformer.
Departementet tar avslutningsvis opp enkelte spørsmål om jurisdiksjon og lovvalg i saker om ytringer som krysser landegrenser.
Komiteen viser til
at både Ytringsfrihetskommisjonen og departementet mener
det er behov for å utrede behovet for en lovregulering
som knytter seg til ansvarsplassering for publiserte ytringer og
når det gjelder kildevern/anonymitetsrett.
Komiteen vil peke på at
den teknologiske utviklingen på medieområdet gjør
det nødvendig med videre utredning, blant annet når
det gjelder ansvar i forhold til videreformidling av informasjon
(for eksempel ulike typer av pekere på Internett).
Komiteen viser til departementets
drøfting av områder som trenger nærmere
utredning, og legger til grunn at Regjeringen følger opp
behovet for slik utredning på egnet måte.
Komiteen viser til at flertallet
i Stortingets familie-, kultur og administrasjonskomité (alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet) tidligere har støttet forslaget
om lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten, forutsatt
at Grunnloven åpner for dette (Innst. S. nr. 142 (2000-2001)).
Komiteens flertall; medlemmene
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til at den grunnlovsbestemmelsen flertallet går inn
for ikke er til hinder for slik lovfesting.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Fremskrittspartiet har merket seg Ytringsfrihetskommisjonens
vurdering av at lovfesting av redaksjonell uavhengighet ikke kommer
i konflikt med kommisjonens forslag til nr. § 100, fjerde
ledd i Grunnloven og legger dette til grunn.
Komiteen viser til
at en lovregulering kan bidra til ytterligere å befeste
prinsippet om redaksjonell uavhengighet, som i dag står
sterkt i det norske mediemiljøet. Komiteen har
registrert en tendens til økende eierkonsentrasjon i mediebransjen,
ofte på tvers av landegrensene. Det kan ikke utelukkes
at det vil komme sterke og dominerende eiere inn i det norske mediemarkedet,
som ikke har den samme respekten for prinsippet om redaksjonell
frihet som vi har vært vant til.
Komiteen har merket seg at departementet
viser til at hensynet til mediebedriftenes frihet kan trekke i motsatt
retning, og at et forslag om lovfesting bør gis en utforming
som - så langt det er mulig - tar høyde for de hensynene
som taler mot en lovregulering blir ivaretatt. Komiteen legger
til grunn at Regjeringen vil utarbeide og fremme for Stortinget
et lovforslag i tråd med de vurderingene og avveiningene
som går fram under dette punktet i meldingen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til straffeloven § 134 tredje ledd som lyder.
"Som i andet led bestemt straffes ogsaa den, som offentlig
søker at ophidse nogen, som hører til den væbnede
magt, til uvilje mot tjenesten eller til hat mot militære
foresatte eller overordnede."
Denne straffebestemmelsen blir tolket og praktisert av
myndighetene slik at informasjon om siviltjenesten kun tillates
i svært liten omfang. Til dette uttaler Straffelovskommisjonen
(NOU 2002:4 Ny Straffelov pkt. 10.2 side 398) at straffeloven § 134,
tredje ledd
"…gjelder imidlertid ikke påvirkning
til handling, men til oppfatninger. Kommisjonen har liten forståelse for
at man i dag skal strafflegge det å påvirke andres oppfatninger
eller innstillinger til offentlige myndigheter, og stiller seg dessuten
tvilende til om straffebudet tjener sitt formål. Det er
her fristende å sitere deler av synspunktet til flertallet
i Justiskomiteen, som i Innst O XXIV (1915) s 7 og 8 gikk imot forslaget
om å innføre strl § 134 tredje ledd: «Forfølgelse
av mindretallets "agitation" ved anvendelse av magtmidler
har alltid vist sig tveegget og av høist tvilsom verdi.
Oftest virker den mot sin hensigt."
Straffelovkommisjonen konkluderte utvetydig
med at:
"Strl § 134 tredje ledd foreslås
på denne bakgrunn ikke videreført."
Disse medlemmer viser til hva
Ytringsfrihetskommisjonen uttaler om denne problemstillingen i NOU
1999: 27 under punkt 6.3.3.3:
"Bestemmelsen synes å ramme ytringer et
godt stykke før ytringene med nødvendighet vil
lede til straffbare handlinger. Det kan derfor være grunn
til å presisere bestemmelsens anvendelsesområde
i overensstemmelse med det grunnleggende prinsipp om forskjellen
mellom ytring og handling."
Disse medlemmer oppsummerer situasjonen derfor
slik at noen av Norges ledende eksperter på ytringsfrihet
og straffelov er sterkt kritiske til straffeloven § 134,
tredje ledd.Ytringsfrihetskommisjonen sier
at loven straffer ytringer lenge før de fører
til straffbare handlinger, mens Straffelovkommisjonen går
inn for at hele paragrafen bør strykes.
Disse medlemmer har merket seg
at problemstillingen ikke behandles i St.meld. nr. 26 (2003-2004). Disse
medlemmer ber om at denne problemstillingen behandles av
Regjeringen når Straffelovkommisjonens innstilling legges
frem for Stortinget, og at Regjeringen da foreslår hvordan
straffeloven § 134 tredje ledd kan oppheves eller endres
slik at det å spre informasjon om vernepliktsordningen
ikke ilegges begrensninger.
I St.meld. nr. 42 (1999-2000) har Regjeringen
på grunnlag av Ytringsfrihetskommisjonens utredning (NOU
1999:27) utformet alternative forslag til endringer i Grunnloven § 100.
I St.meld. nr. 26 (2003-2004) har Regjeringen
v/Justisdepartementet redegjort for hvilke av de alternative forslagene
til ny § 100 som bør vedtas.
Justisdepartementet fremmer i hovedsak følgende forslag:
– Departementet
gir sin tilslutning til at paragrafens første ledd bør
inneholde en prinsipperklæring om ytringsfriheten, og tilrår
at kommisjonens forslag til første ledd vedtas
– departementet tilrår
at det ikke vedtas en særbestemmelse om adgangen til å gripe
inn mot ytringer på grunn av deres usannhet;
– departementet går inn
for å la den nye grunnlovsbestemmelsen operere med en felles
inngrepsterskel for politiske ytringer og andre ytringer,
og tilrår at hovedalternativ 16 til paragrafens annet og tredje
ledd foretrekkes
– departementet går inn
for en særbestemmelse om at kommersielle ytringer unntas
fra grunnlovsbestemmelsens virkeområde;
– departementet redegjør
for valg av grunnlovsbestemmelse om forhåndskontroll, foreslår å gi
en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll
av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier og
går inn for at det ikke bør gis noen særbestemmelse
om brevsensur i anstalter;
– departementet redegjør
for valg av grunnlovsalternativ som regulerer offentlighetsprinsippet,
– departementet går inn
for å grunnlovsfeste det såkalte infrastrukturkravet.
På denne bakgrunn tilrår Regjeringen
at følgende endring av Grunnloven § 100, basert
på forslagene i Dokument nr. 12:16 (1999-2000), vedtas:
Første ledd:
Alternativ 1 tilrås.
Annet og tredje ledd:
Annet ledd første punktum: Hovedalternativ
16 tilrås.
Annet ledd annet punktum (under hovedalternativ 16)
viser til alternativene under hovedalternativ 2 annet ledd tredje
punktum (3 alternativer). Her velges alternativ 3, det vil si at
annet ledd annet punktum utelates i regjeringens tilråding.
Tredje ledd første, annet og tredje
punktum (under hovedalternativ 16): Alternativ 1 tilrås;
dette innebærer en henvisning til alternativene under henholdsvis fjerde
ledd første punktum (11 alternativer), fjerde ledd annet
punktum (7 alternativer) og fjerde ledd tredje punktum (2 alternativer):
Tredje ledd første punktum i regjeringens
tilråding: Her velges et alternativ som svarer til fjerde
ledd første punktum alternativ 5.
Tredje ledd annet punktum i regjeringens tilråding: Her
velges et alternativ som svarer til fjerde ledd annet punktum alternativ
5.
Tredje ledd tredje punktum i regjeringens tilråding: Her
velges et alternativ som svarer til fjerde ledd tredje punktum alternativ
2, det vil si at tredje ledd tredje punktum utelates.
Fjerde ledd:
Første punktum: Alternativ 8 tilrås.
Annet punktum: Alternativ 6 tilrås,
det vil si at fjerde ledd annet punktum utelates i regjeringens
tilråding.
Tredje punktum: Alternativ 2 tilrås,
det vil si at fjerde ledd tredje punktum utelates i regjeringens
tilråding.
Femte ledd:
Første punktum: Alternativ 1 tilrås.
Annet punktum: Alternativ 5 tilrås.
Sjette ledd:
Alternativ 1 tilrås.
Sjuende ledd:
Alternativ 2 tilrås, det vil si at
sjuende ledd utelates.
Dersom regjeringens tilråding tas til
følge, vil Grunnloven § 100 lyde:
Ytringsfrihed bør
finde Sted.
Indskrænkninger
i Friheden til at meddele eller modtage Oplysninger, Ideer eller
Budskap om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne
ikke opstilles, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie
Meningsdannelse.
Statens Myndigheter kunne
ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af
Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt
holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af
trykt Skrift bør ikke finde Sted.
Disse Grundsætningers
Anvendelse paa kommercielle Ytringer og de Indskrænkninger
de bør undergaa, fastsættes ved Lov.
Enhver har Ret til Indsyn
i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne
i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes
Begrænsninger i denne Ret ut fra Hensyn til Personvern
og af andre tungtveiende Grunde.
Det paaligger Statens Myndigheder
at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.
Komiteen slutter seg
til departementets vurderinger og merknader i meldingen der ikke
annet går frem av merknadene på det enkelte punkt.
Forslagsstillerne setter fram forslag til ny § 100
a i Grunnloven om offentlighet for dokumenter, og åpenhet
knyttet til møter i kommunale organ og rettsmøter. Disse
forslag er også satt fram som nytt femte ledd til en revisjon
av § 100, og forslaget framsettes derfor alene for å få dette
spørsmålet behandlet dersom det ikke lykkes å få vedtatt
revisjon av § 100. Et forslag som ivaretok mange av de
samme hensyn ble framsatt av Lars Sponheim i forrige periode, men
ble ikke vedtatt i Stortinget, bl.a. under henvisning til at dette
ville bli behandlet i tilknytning til § 100 i neste periode.
Det vises til begrunnelsen fra Ytringsfrihetskommisjonen, og til
begrunnelsen i forslaget fra Lars Sponheim i forrige periode.
Komiteen viser til
at samtlige forslag til § 100 a i Dokument nr. 12:17 (1999-2000)
også er en del av Dokument nr. 12:16 (1999-2000), som forslag
til et eget ledd i ny § 100. Komiteen finner
det naturlig at en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet blir
en del av den nye § 100, og støtter således
ikke at noen av alternativene i dokument 12:17 bifalles.
Komiteen viser for øvrig
til merknadene til offentlighetsprinsippet under innstillingens
kapittel 6 ovenfor.
Utkast til innstilling ble 15. juni 2004 oversendt justiskomiteen og familie-, kultur- og administrasjonskomiteen til uttalelse i henhold til vedtak i Stortinget 25. mars 2004.
Justiskomiteen har i brev av 17. juni uttalt at den ikke har merknader til utkastet til innstilling.
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen har i brev av 17. juni 2004 avgitt følgende uttalelse:
"Komiteen har følgende merknader til innstillingen:
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at Senterpartiet ikke er representert i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. Dette medlem vil gjøre oppmerksom på at Senterpartiet støtter Regjeringens vurderinger og tilrådinger når det gjelder å opprettholde dagens lovgivning om blasfemi og pornografiske ytringer, å åpne for å skjerpe vernet mot rasistiske og hatefulle ytringer, å styrke det grunnlovsmessige vernet mot å bli holdt til ansvar for ærekrenkelser samt når det gjelder at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet ikke skal omfatte kommersielle ytringer. Dette medlem støtter også Regjeringens vurderinger rundt det som har å gjøre med grove voldsskildringer, forhåndskontroll av ytringer, begrensninger i ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet, styrking av ansattes ytringsfrihet, eventuell lovfesting av redaksjonell uavhengighet og grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet og infrastrukturkravet.
Dette medlem støtter derimot ikke Regjeringen når den går inn for å oppheve dagens lovforbud mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn. Dette medlem mener åpning for politisk fjernsynsreklame vil skape økte forskjeller mellom de partiene som har mye penger og de som har lite. Dette medlem vil gå imot forslag som gjør økonomisk styrke enda mer avgjørende for den politiske beslutningsprosessen enn hva tilfellet er i dag.
Komiteen for øvrig viser til de respektive partiers merknader i utkast til innstilling."
Tilrådningen til I første
ledd støttes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I annet ledd støttes
av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I tredje ledd støttes
av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I fjerde ledd støttes
av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I femte ledd, første
punktum støttes av en samlet komité. Tilrådningen
til I femte ledd annet punktum støttes av komiteens medlemmer
fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I sjette og sjuende
ledd og øvrige alternativer støttes av en samlet
komité.
Ut fra flertallenes tilrådning vil
ny § 100 i Grunnloven lyde:
"Ytringsfrihed bør finde Sted.
Indskrænkninger
i Friheden til at meddele eller modtage Oplysninger, Ideer eller
Budskap om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne ikke
opstilles, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens
Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie
Meningsdannelse.
Statens Myndigheter kunne ikke udøve
Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre
tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op
imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift
bør ikke finde Sted. Censur af Brev og anden privat Korrespondance
kan kun sættes i Værk i Anstalter.
Disse
Grundsætningers Anvendelse paa kommercielle Ytringer og
de Indskrænkninger de bør undergaa, fastsættes
ved Lov.
Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter
og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte
Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger
i denne Ret ut fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende
Grunde.
Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale."
Etter mindretallsforslag fra komiteens medlemmer fra
Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet vil ny § 100 i Grunnloven
lyde:
"Ytringsfrihed bør finde Sted.
Ingen
kan holdes retsligt ansvarlig for at have meddelt eller modtaget
Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare
holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati
og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør
være klart foreskrevet i Lov. Ingen kan holdes retsligt
ansvarlig for at en Paastand er usand, naar den er fremsat i agtsom
god Tro.
Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilken som
helst anden Gjenstand ere Enhver tilladte.
Forhaandscensur
og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes,
med mindre det er nødvendigt for at beskytte Børn
og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur
kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter
Tilladelse af Domstol.
Enhver har Ret til Indsyn i
Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne
i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte
slike klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende
Hensyn gjøre dette nødvendigt.
Det
paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette
for en aaben og oplyst offentlig Samtale."
Etter forslag fra komiteens medlemmer fra Sosialistisk
Venstreparti vil første ledd i § 100 i Grunnloven lyde:
"Ytringsfrihed skal finde Sted."
Forslag fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) - forslag fra
Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen,
Kristin Halvorsen og Lars Sponheim om endring av Grunnloven § 100
(Ytringsfrihet):
Annet og tredje ledd: Hovedalternativ 1 bifalles
Fjerde ledd: Til første punktum bifalles
alternativ 1. Til annet punktum bifalles alternativ 1.
Femte ledd: Til annet punktum bifalles alternativ
1.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) - forslag fra
Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen,
Kristin Halvorsen og Lars Sponheim om endring av Grunnloven § 100
(Ytringsfrihet):
Første ledd: Alternativ 2 bifalles.
Tilrådningen til I første ledd støttes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I annet ledd støttes av komiteens medlemmer fra, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I tredje ledd støttes av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I fjerde ledd støttes av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I femte ledd, første punktum støttes av en samlet komité. Tilrådningen til I femte ledd annet punktum støttes av komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.
Tilrådningen til I sjette og sjuende ledd og øvrige alternativer, og til II, III, IV og V støttes av en samlet komité.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentene og meldingene og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I
Dokument nr. 12:16 (1999-2000) - forslag fra Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim om endring av Grunnloven § 100 (Ytringsfrihet) - bifalles som følger:
Første ledd: Alternativ 1 bifalles.
Annet ledd: Hovedalternativ 16 bifalles. Til annet ledd annet punktum bifalles dessuten hovedalternativ 2 annet ledd tredje punktum alternativ 3.
Tredje ledd: Hovedalternativ 16 alternativ 1 bifalles. Til tredje ledd første punktum bifalles dessuten fjerde ledd første punktum alternativ 5. Til tredje ledd annet punktum bifalles dessuten fjerde ledd annet punktum alternativ 5. Til tredje ledd tredje punktum bifalles dessuten fjerde ledd tredje punktum alternativ 1 og presisert som fjerde ledd annet punktum alternativ 3.
Fjerde ledd: Til første punktum bifalles alternativ 8. Til annet punktum bifalles alternativ 6. Til tredje punktum bifalles alternativ 2.
Femte ledd: Til første punktum bifalles alternativ 1. Til annet punktum bifalles alternativ 5.
Sjette ledd: Alternativ 1 bifalles.
Sjuende ledd: Alternativ 2 bifalles.
Øvrige alternativer bifalles ikke.
II
Dokument nr. 12:17 (1999-2000) - forslag fra Gunnar Kvassheim og Lars Sponheim om ny § 100 a i Grunnloven (Offentlighetsprinsippet) - bifalles ikke.
III
St.meld. nr. 42 (1999-2000) Om endring av Grunnloven § 100 - vedlegges protokollen.
IV
St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 - vedlegges protokollen.
V
Stortinget ber Regjeringen utrede vernet av privatlivets fred, herunder spørsmålet om mulige utforminger av en eventuell grunnlovsfesting.
Jeg viser til brev 10. juni 2004, med ønske
om en vurdering av rekkevidden av departementets anbefalte forslag
til grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten, sammenlignet med dagens
grunnlovsbestemmelse.
Nedenfor følger en oversikt over forholdet
mellom regjeringens tilråding om endring av Grunnloven § 100 og
dagens grunnlovsbestemmelse, med sikte på å klargjøre
hvilken bestemmelse som vil gi sterkest grunnlovsvern om ytringsfriheten.
Jeg konsentrerer meg om sentrale områder, som nedenfor
klassifiseres etter graden av grunnlovsvern sammenlignet med dagens
grunnlovsbestemmelse.
Spørsmålet om styrking av
ytringsfriheten i regjeringens tilråding har flere sider:
– Styrking
av grunnlovsvernet "i bredden": Om den nye grunnlovsbestemmelsen
gis anvendelse på flere rettsforhold enn den klassiske
ytringsfriheten, og om den gis anvendelse i alle medier. Grunnloven § 100
er i dag konsentrert om den klassiske ytringsfriheten og trykte
skrifter.
– Styrking av grunnlovsvernet
"i dybden": Om den nye grunnlovsbestemmelsen gir en sterkere ytringsfrihet
på områder som "allerede er dekket av dagens
grunnlovsbestemmelsen (for eksempel på området
for ærekrenkelsene).
– Styrking av ytringsfriheten
gjennom den ordinære lovgivningen: Regjeringen går
på noen punkter inn for en styrking av ytringsfriheten
gjennom lovgivningen uten at det er nødvendig som følge
av grunnlovsforslaget, for eksempel når det gjelder reklame
for politiske budskap og livssyn i fjernsyn. Slike spørsmål
er ikke tatt med nedenfor.
– informasjonsfrihet,
– retten til taushet,
– demonstrasjonsretten,
– offentlighetsprinsippet og infrastrukturkravet;
– frihet fra inngrep fra andre
private, herunder arbeidsgivere
– Ærekrenkelser
– Forhåndskontroll
– ved
at tilrådingen i tillegg til trykte skrifter omfatter alle
andre medier
– ved at ikke bare klassisk sensur,
men alle former for forhåndskontroll, for eksempel midlertidige
forføyninger, er omfattet
2. Punkter i regjeringens
tilråding der det gis klare signaler om et sterkt grunnlovsvern
3. Punkter med noenlunde tilsvarende grunnlovsvern som
i dag
4. Punkter i regjeringens tilråding
som innebærer redusert grunnlovsvern for ytringsfriheten
Min konklusjon er følgende: Samlet
sett er det klart at regjeringens tilråding til grunnlovsbestemmelse
gir et sterkere grunnlovsvern om ytringsfriheten enn gjeldende grunnlovsbestemmelse.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 18. juni 2004
Ågot Valle
leder |
Martin Engeset
ordfører for Dokument nr. 12:16 (1999-2000) St.meld. nr. 42 (1999-2000) St.meld. nr. 26 (2003-2004) |
Carl I. Hagen
ordfører for Dokument nr. 12:17 (1999-2000) |