1.1 Bakgrunn

1.1.1 Innledning

Stortingsmeldingen behandler søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere vinter-OL og Paralympics i Tromsø i 2014 som Norges Idrettsforbund og Olympiske komité (NIF) har stilt seg bak.

Dersom Tromsø 2014 AS skal søke Den Internasjonale Olympiske Komité (IOC) om å få arrangere vinter-OL i 2014, er det nødvendig at staten stiller visse garantier både finansielt og på annen måte for gjennomføringen av arrangementet.

Gjennomgangen viser ifølge departementet at det er betydelig usikkerhet knyttet til de fremlagte budsjetter for investeringer, drift og inntekter, planer for innkvartering, sikkerhet, transport, forventninger om positive ringvirkninger på lengre sikt m.m. Det er derfor Regjeringens oppfatning at den endelige kostnaden ved et OL-arrangement i Tromsø, herunder behovet for statstilskudd og tilskudd av spillemidler, vil kunne bli langt høyere enn det som er anslått i søknaden fra Tromsø 2014 AS. På denne bakgrunn konkluderer meldingen med at det ikke er tilrådelig å foreslå at det skal gis en statsgaranti for å arrangere vinter-OL og Paralympics i Tromsø i 2014. Norge har arrangert vinter-OL ved to anledninger; i Oslo i 1952 og på Lillehammer i 1994. Det er Regjeringens vurdering at den økonomiske belastningen ved et OL-arrangement i Norge er så omfattende i forhold til de positive ringvirkninger man kan forvente på noe lengre sikt, at landet ikke bør påta seg dette så kort tid etter vinter-OL på Lillehammer i 1994.

1.1.2 Søknadsprosessen

Både Lillehammer og Tromsø meldte i 2003 sin interesse for å søke om å arrangere OL i 2014. En evalueringsgruppe ble nedsatt av NIF for å vurdere søknadene fra Lillehammer og Tromsø.

Flertallet i gruppen anbefalte Tromsø som Norges kandidat til OL i 2014. Et mindretall anbefalte at det ikke søkes om å arrangere olympiske vinterleker i Norge i 2014.

På bakgrunn av anbefalingen fra flertallet i evalueringsgruppen og Tromsøs søknad, vedtok Idrettsstyret 6. januar 2004 å anbefale at Norge søker OL i 2014, og at Tromsø blir Norges kandidat som søkerby.

1.1.3 Spørsmålet om statsgaranti

Det må foreligge en rekke garantier for å bli akseptert av IOC som kandidat til å arrangere De olympiske leker.

Det fremgår av IOCs krav at det ikke er tilstrekkelig at staten garanterer for netto kostnader, det vil si gjenstående kostnader etter at forventede inntekter er trukket fra. Et tilsagn om garanti må for å tilfredsstille IOCs krav være en bruttogaranti, hvor staten garanterer for dekning av alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre lekene. Ifølge søknaden av 2. mai 2004 vil totalkostnadene beløpe seg til om lag 15 680 mill. kroner. Det understrekes at en eventuell statsgaranti ikke kan være beløpsspesifikk - en tilråding om å stille garanti vil innebære at staten må garantere for alle kostnader, ikke bare anslagene som presenteres i søknaden fra Tromsø 2014 AS.

1.2 Økonomi

1.2.1 Inntekts- og kostnadsrammer

De budsjettmessige vurderingene som lå til grunn for Idrettsstyrets vedtak av 6. januar bygget på beregningene gjort av evalueringsgruppen nedsatt av NIF.

Idrettsstyrets vedtak av 6. januar 2004 var basert på at lekenes totale kostnadsramme var 13 260 mill. kroner med anslått behov for statlige tilskudd på 6 285 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS av 2. mai 2004 presenteres tre forskjellige budsjetter. Dersom det "pessimistiske" budsjettalternativet legges til grunn, er den totale kostnadsrammen for arrangementet 15 680 mill. kroner, med behov for statlige tilskudd på 9 540 mill. kroner. Den totale kostnadsrammen er økt med 2 420 mill. kroner og inntektsprognosene er redusert med 835 mill. kroner. Anslått behov for statlige tilskudd er dermed økt med 3 255 mill. kroner fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret.

Departementet viser til at det er knyttet betydelig usikkerhet til de anslåtte kostnadene. Regjeringen legger det "pessimistiske" budsjettalternativet til grunn for sin vurdering.

I søknaden av 2. mai 2004 er behovet for statlige tilskudd anslått til 6 004 mill. kroner. I tillegg kommer statlige tilskudd som er anslått til 3 536 mill. kroner. Totalt utgjør dette 9 540 mill. kroner i statlige tilskudd. En eventuell statsgaranti må omfatte alle kostnader som er nødvendig for å gjennomføre arrangementet i henhold til forutsetningene. En vurdering av spørsmålet om det skal tilrås garanti må derfor ta utgangspunkt i de anslåtte totalkostnader i søknaden. Statsgarantien kan imidlertid ikke være beløpsspesifikk, avgrenset til nettoanslagene som presenteres i søknaden fra Tromsø 2014 AS eller Kultur- og kirkedepartementets nettoanslag. Dersom Stortinget stiller en garanti, vil dette innebære at staten må garantere for gjennomføringen av arrangementet i henhold til forutsetningene.

Det er stor grad av usikkerhet knyttet til inntektsanslag for olympiske leker ti år frem i tid. På bakgrunn av vurderingene av inntektspotensialet for OL i Tromsø, er Kultur- og kirkedepartementet av den oppfatning at viktige usikkerhetsmomenter er hensyntatt i søkers inntektsanslag "pessimistisk" alternativ i rimelig grad.

Departementet vil imidlertid påpeke at tilskudd av statlige spillemidler ikke kan føres opp som inntekter og at anslaget for billettinntekter synes høyt.

Dette legges til grunn i den videre fremstillingen av søknaden at anslaget for totale tilskudd til være 9 955 mill. kroner.

1.2.1.1 Departementets vurdering

De omfattende endringene i søknaden fra første til andre vedtak i Idrettsstyret illustrerer at det er betydelig usikkerhet knyttet til budsjettet som ligger til grunn for søknaden fra Tromsø 2014 AS. Dette gjelder spesielt kostnadsanslagene, hvor de største endringene fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret er foretatt. Kostnadsanslagene i søknaden av 2. mai 2004 gir etter departementets vurdering ikke en fullstendig oversikt over totalkostnadene som må påregnes ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Følgende momenter er lagt til grunn for denne vurderingen:

• – Investeringskostnader for deltakerlandsbyen er ikke tatt inn i investeringsbudsjettet.

• – Investeringskostnadene for idrettsanlegg anses som underbudsjettert.

• – Kostnader til drift og vedlikehold av infrastruktur er ikke hensyntatt.

• – Kostnader for å realisere forventede effekter av arrangementet av samfunnsmessig betydning er ikke tilstrekkelig hensyntatt.

• – Kostnader til sikkerhet anses som underbudsjettert.

• – Det fremgår ikke av budsjettet om kostnader til miljøtiltak er tilstrekkelig hensyntatt.

1.2.2 Behov for tilskudd fra offentlige myndigheter ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014

Et eventuelt OL i Tromsø i 2014 vil medføre ekstraordinære oppgaver og kostnader for staten, fylkeskommuner og kommuner.

Behovet for statlige tilskudd i henhold til søkers kostnadsanslag utgjør 9 955 mill. kroner. Usikkerheter knyttet til søkers totale kostnadsanslag vil kunne føre til at behovet for statlige tilskudd øker ytterligere.

1.2.3 Finansiering av søknadsprosessen

Dersom en søknad fra Tromsø 2014 AS skal fremmes for IOC, er kostnadene ved å utforme endelig søknad og å fremme Tromsøs kandidatur anslått til minimum 75 mill. kroner.

Idrettsstyret forutsatte i vedtaket av 27. mai 2004 at det ikke benyttes spillemidler til å finansiere søk­nadsprosessen. Regjeringen slutter seg til dette.

Regjeringen legger videre til grunn at det heller ikke er aktuelt å fremme forslag om andre statstilskudd for å finansiere søknadsprosessen.

1.2.4 Kvalitetssikring

Kvalitetssikring av store statlige investeringer ble innført i 2000. Kvalitetssikringen omfatter alle statlige investeringer med anslått kostnad over 500 mill. kroner.

Kvalitetssikringen settes inn ved fullført forprosjekt. Det er på dette stadiet i prosjektets fremdrift at en normalt forelegger prosjektet for Stortinget til prinsippgodkjennelse og første gangs bevilgning. Hovedformålet er å kvalitetssikre kostnadsoverslaget og styringsunderlaget for prosjektet.

Et eventuelt OL-prosjekt i Tromsø vil bli meget omfattende. Prosjektet vil bli komplisert både teknisk og styringsmessig, og verdien av den eneste tidligere erfaring en har hatt med noe liknende i moderne tid vil være begrenset når det har gått over ti år siden Lillehammer-OL. Prosjektet er i utgangspunktet beheftet med mer enn alminnelig høy risiko, og gjør det spesielt påkrevet med en nøye oppfølging i henhold til anerkjente prinsipper for evaluering og god prosjektstyring, som kravene til kvalitetssikring bygger på.

Mangelfull informasjon om bakgrunnen for kostnadsanslagene vanskeliggjør en fullverdig vurdering av søknaden. Søknaden fra Tromsø 2014 AS med vedlegg tilfredsstiller ifølge departementet ikke kravene til dokumentasjon i henhold til kvalitetssikringsregimet.

1.3 Søkers visjoner for OL i Tromsø i 2014

I søknaden fra Tromsø 2014 AS legges det vekt på at et eventuelt OL-arrangement skal være noe langt mer enn en idrettsbegivenhet: "OL i Tromsø vil by på et totalkonsept, der visjon og verdier skal prege helheten".

Søknaden har seks fokusområder med målsettinger: idrett, kultur, fred, arktisk natur og miljø, kompakt arrangement og verdiskaping og utvikling.

Departementet mener det er positivt at søker har lagt vekt på et helhetlig konsept som forener viktige samfunnsmessige hensyn i søknaden om å arrangere olympiske leker. Planene er imidlertid av overordnet karakter og det er behov for betydelig konkretisering med hensyn til tiltak, kostnader og finansiering.

1.4 Anlegg og etterbruk

1.4.1 Innledning

Det er to hovedmomenter som må inngå i vurderingen av idrettsanlegg som må oppføres for å kunne gjennomføre olympiske leker: kostnader og behovet for anleggene i etterkant av lekene.

Et OL er i utgangspunktet et idrettsarrangement. Idrettsstyrets vurderinger er derfor viktige som bakgrunn for den videre behandlingen av saken, og det er naturlig at planene for oppføring, finansiering og etterbruk av idrettsanleggene vurderes nøye. Samtidig er olympiske leker noe langt mer enn et idrettsarrangement - andre sektorer av stor samfunnsmessig betydning involveres både i for- og etterkant.

1.4.2 Idrettsanleggene og statlig idrettspolitikk

De samlede kostnader for idrettsanleggene er i søknaden anslått til 1 919 mill. kroner.

Etter Kultur- og kirkedepartementets vurdering er det flere usikkerhetsmomenter ved anleggsplanene i søknaden av 2. mai 2004 som gjør det vanskelig å foreta en fullverdig vurdering av realismen i søknaden. For alle anleggene er det lite bakgrunnsinformasjon om hvordan kostnadsrammene har blitt utarbeidet.

Etter Kultur- og kirkedepartementets vurdering er kostnadsanslagene for bygging av idrettsanlegg for lave. Kostnadene til ombygging vil kunne bli betydelige.

Usikkerheter knyttet til lokalisering av anlegg vanskeliggjør vurderingen av kostnader. Ugunstige tomteforhold og miljørelaterte krav kan medføre økte kostnader.

Det finansielle grunnlaget for den statlige idrettspolitikken kommer fra overskuddet i Norsk Tipping AS, hvorav 50 pst. fra og med 2005 går til idrettsformål.

Det fremgår at Idrettsstyret er innforstått med at det vil bli benyttet spillemidler i finansieringen av idrettsanlegg. Styret legger til grunn 415 mill. kroner (2004-kroner). Idrettsstyret stiller seg negativt til at det benyttes midler utover dette beløpet.

Kultur- og kirkedepartementet har ikke lagt til grunn et konkret beløp i sin vurdering av anvendelse av spillemidler ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Departementet har påpekt at anvendelsen av spillemidler minimum bør ligge på samme relative nivå som ved Lillehammer-OL, det vil si 22,3 pst. av anleggskostnadene. Etter de budsjettendringer som har funnet sted fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret er denne andelen per søknad av 2. mai 2004 steget til om lag 430 mill. kroner. Det fremgår videre av meldingen at søkers kostnadsanslag for idrettsanleggene anses som underbudsjettert. Økte anleggskostnader vil føre til ytterligere bruk av spillemidler utover det nevnte beløp. Departementet påpeker at anvendelse av spillemidler til et eventuelt OL i Tromsø vil innebære en tilsvarende reduksjon av tilskudd til andre idrettsformål. Det vil være urimelig om bygging og rehabilitering av anlegg i kommunene skal bære denne kostnaden alene. Idrettsorganisasjonene må derfor bidra til finansieringen gjennom reduserte tilskudd.

Vurderingen av et eventuelt OL i Tromsø i et idrettspolitisk perspektiv må inkludere planene for etterbruk av idrettsanlegg.

Anvendelse av spillemidler er primært ment å bidra til finansieringen av idrettsanleggene. Hvorvidt etterbruksplanene for et eventuelt OL i Tromsø er forenlig med prinsipper og målsettinger for statlig idrettspolitikk bør spesielt vurderes i forhold til følgende momenter:

• 1. Behov i forhold til eksisterende anlegg lokalt, regionalt og nasjonalt.

• 2. Behov i forhold til planlagt utbygging, uavhengig av et eventuelt OL i Tromsø.

• 3. I hvor stor grad de planlagte OL-anleggene er tenkt videreført som idrettsanlegg, herunder også anleggenes eierform i etterkant av lekene.

Meldingen gjenomgår enkelte anlegg i forhold til etterbruksplanene.

Det er Kultur- og kirkedepartementets vurdering at potensialet i etterbrukssammenheng mht. ankeanlegg er overvurdert i søknaden, både i idrettslig og kommersiell sammenheng.

Når det f.eks. gjelder hoppanlegg kan Kultur- og kirkedepartementet ikke se at det er behov for å bygge nok et stort hoppanlegg i Norge.

Det er videre Kultur- og kirkedepartementets vurdering at de eksisterende alpinanlegg tilfredsstiller behovet for konkurranseanlegg på dette nivået i landsdelen.

Kultur- og kirkedepartementet anser det som lite realistisk at kommersielle selskaper vil ha kapital til å gå inn med vederlag for å overta anleggene som gjenspeiler investeringene som blir gjort i forkant av lekene.

1.4.3 Andre nybygg - kostnader og etterbruk

Av andre nybygg er medielandsbyen og deltakerlandsbyen de største og mest krevende prosjektene med tanke på oppføring, finansiering og etterbruk.

En statlig investering i denne størrelsesorden bør forutsette klare planer for etterbruken. Det er stor grad av usikkerhet knyttet til de skisserte planene.

Deltakerlandsbyen er av søker forutsatt utbygget av private investorer i forkant av lekene og lagt ut for salg på det private boligmarkedet, for deretter å leies inn i forbindelse med De olympiske leker. I motsetning til planene for medielandsbyen, er de nødvendige investeringer ikke tatt inn i budsjettet. Det fremgår av vedlegg til søknaden at investeringskostnadene er anslått til 2 500 mill. kroner.

Det er departementets vurdering at kostnadene til bygging av deltakerlandsby burde vært tatt inn i budsjettet. Det fremgår av tidligere omtale av statsgarantien at denne gjelder alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre arrangementet. På denne bakgrunn må det tas høyde for investeringskostnadene til deltakerlandsbyen i vurderingen av om det skal stilles statsgaranti for søknaden. Det foreligger ikke bakgrunnsmateriale som gjør det mulig å vurdere de totale kostnadene til deltakerlandsbyen og usikkerheter knyttet til det foreslåtte konseptet.

Kultur- og kirkedepartementet påpeker at det er stor grad av usikkerhet knyttet til både kostnader og etterbruk av anleggene som planlegges oppført til OL i Tromsø i 2014. Et eventuelt arrangement krever omfattende investeringer i nybygg og skaper store utfordringer i forhold til etterbruk. Tromsø 2014 AS har søkt løsninger i tråd med retningslinjer fra "Olympic Games Study Commission", med bruk av provisoriske løsninger og ombygging av idrettshaller i henhold til behov i etterkant av lekene. Løsningene som presenteres i søknaden er etter departementets vurdering mindre tilfredsstillende, tatt i betraktning usikkerhetene knyttet til kostnader og etterbruk.

1.5 Miljø

På bakgrunn av søknaden fra Tromsø 2014 AS har Miljøverndepartementet vurdert aspekter knyttet til bærekraftig utvikling og planlegging. Departementet påpeker at omtalen av bærekraftig utvikling og miljø er på et svært overordnet nivå, og at det er et stort behov for å konkretisere søknaden, for eksempel når det gjelder hvordan bærekraftig utvikling skal revitaliseres gjennom OL

Miljøverndepartementet støtter søknadens punkt om miljøsertifisering. Ved å miljøsertifisere organisasjonen som opprettes for å gjennomføre arrangementet, bidrar man til å sikre at miljøhensyn blir ivaretatt i alle ledd i gjennomføringen. Departementet presiserer at miljøfokuset må opprettholdes også etter at et eventuelt OL er avsluttet.

Søknaden fra Tromsø 2014 AS omfatter også Paralympiske leker. I disse lekene er universell utforming, med tilgjengelighet for alle, en svært viktig dimensjon. Miljøverndepartementet mener at søknaden omtaler arbeidet med dette på en god, men overordnet måte.

Utbygging av anlegg, bygg og ny infrastruktur vil innebære betydelige arealinngrep. Miljøverndepartementet vil understreke Norges forpliktelser og ansvar for at hele prosjektet i alle faser er i tråd med internasjonale konvensjoner som FN-konvensjonen om biologisk mangfold og den europeiske landskapsvernkonvensjonen.

1.6 Innkvartering

Kultur- og kirkedepartementet er av den oppfatning at søknaden av 2. mai 2004 er forbedret i forhold til den første søknaden når det gjelder IOCs formelle krav til 20 000 rom. Flere landbaserte tilbud er synliggjort, og avhengigheten av skip er redusert. Det er fremdeles store utfordringer knyttet til det totale innkvarteringskonseptet. Ved å redusere antall sengeplasser på skip har det blitt en større utfordring å presentere gode innkvarteringstilbud for andre besøkende i rimelig avstand fra Tromsø.

Som det går frem av meldingens kapittel 2, er investeringer knyttet til bygging av deltakerlandsbyen ikke inkludert i budsjettet fra Tromsø 2014 AS, men investeringskostnadene er estimert til 2 500 mill. kroner i vedlegg til søknaden. Det foreligger ingen intensjonsavtaler med entreprenører for bygging av landsbyen. Kultur- og kirkedepartementet legger til grunn at denne kostnaden burde vært inkludert i søknadens totalbudsjett, og at den må omfattes av en eventuell statsgaranti.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS presenteres det ikke kostnadsbetraktninger for innkvartering utover et rammebeløp for posten som helhet. Det har av den grunn ikke vært mulig å vurdere de anslåtte kostnadene til innkvartering. På bakgrunn av ovenstående gjennomgang legges det imidlertid til grunn at kostnadsanslagene for innkvartering er beheftet med stor usikkerhet.

1.7 Transport

1.7.1 Innledning

Et eventuelt OL-arrangement vil by på betydelige utfordringer for og nødvendiggjøre investeringer i vegnettet i og rundt Tromsø-området og på flyplassene i Tromsø og Bardufoss. Meldingens kap. 7 er utarbeidet i samarbeid med og basert på vurderinger fra Samferdselsdepartementet.

På forespørsel fra Tromsø 2014 AS har Statens vegvesen og Avinor AS levert rapporter om transportutfordringer i forbindelse med et eventuelt OL i Tromsø.

1.7.2 Forhold av betydning for avvikling av flytrafikk

Avinors rapporter tar utgangspunkt i at OL i 1994 medførte en økning på ca. 160 000 terminalpassasjerer for flyplassene Fornebu og Gardermoen.

Til grunn for Avinors beregninger for et eventuelt OL i Tromsø i 2014 ligger en forventet økning i ordinær flytrafikk på 40 pst. Samlet antall OL-reisende anslås til 200 000 terminalpassasjerer.

For at Tromsø og Bardufoss Lufthavn skal kunne håndtere den trafikken som forventes under et eventuelt OL i Tromsø i 2014 er det nødvendig med kapasitetsutvidelse og tilrettelegging ved begge flyplassene.

Avinors beregninger tar ikke eksplisitt hensyn til besøkende som er innkvartert i flyavstand fra Tromsø. Det er derfor betydelig tvil om søkers planer om innkvartering av gjester i flyavstand fra Tromsø vil være gjennomførbare.

1.7.2.1 Kostnader

Ifølge Avinors beregninger i hovedrapporten vil nødvendige investeringer beløpe seg til 366-494 mill. kroner. Denne vurderingen forutsetter at Tromsø Lufthavn skal være hovedflyplass, med noe avlastning fra Bardufoss på kritiske dager. I tilleggsrapporten er det foretatt vurderinger som baserer seg på at bruken av Bardufoss Lufthavn økes. Dette vil føre til kostnadsbesparelser. I tilleggsrapporten anslås totalkostnadene til 250-300 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS av 2. mai 2004 er det budsjettert med 278 mill. kroner i statlige investeringer ved flyplassene.

Basert på Avinors vurderinger anslår Samferdselsdepartementet kostnadene til 435 mill. kroner, fordelt på 350 mill. kroner til investeringer med antatt etterbruksverdi, og 85 mill. kroner til investeringer som følge av et OL.

Differansen mellom søkers kostnadsanslag på 278 mill. kroner og Samferdselsdepartementets anslag på 435 millioner skyldes i hovedsak at det høyeste kostnadsanslaget er basert på at Tromsø Lufthavn tar tyngden av trafikken, mens Bardufoss Lufthavn mer er å betrakte som avlastningslufthavn ved de største trafikktoppene.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det budsjettert med investeringskostnader i tråd med det laveste anslaget fra Avinor, som forutsetter betydelig bruk av Bardufoss Lufthavn. Det er ikke tatt hensyn til økte driftskostnader. På denne bakgrunn vurderes kostnads­-anslagene i søknaden til å være for lave.

1.7.3 Forhold av betydning for avvikling av vegtrafikk

Rapporten fra Statens vegvesen - Region Nord skisserer trafikale løsninger knyttet til vegnettet for å møte de utfordringer et eventuelt OL-arrangement vil innebære.

1.7.3.1 Drift og vedlikehold

Foruten å sikre at vegnettet er godt nok utbygget til å håndtere trafikale utfordringer, presiserer Vegvesenet behovet for å være forberedt på uvær og trafikkuhell som kan medføre ubeleilige forsinkelser i trafikkavviklingen. Det kan bli aktuelt med økt driftsberedskap ved ekstreme værforhold og økt trafikkavviklingsberedskap ved trafikkuhell.

Når det gjelder driftsberedskap, påpeker Vegvesenet at viktige forutsetninger er endret siden Lillehammer-OL. Statens vegvesen besitter etter 2003 ikke egen produksjonsvirksomhet. Dette medfører at økt driftsberedskap må bestilles fra de entreprenørene som har kontrakter med Vegvesenet. Det utvidete OL-området som er vurdert i rapporten (Alta-Tromsø-Narvik) består av 7 kontraktsområder.

Disse organisatoriske endringene innebærer større usikkerhet for kostnader knyttet til økt driftsberedskap. Slike kostnader er ikke inkludert i Vegvesenets kostnadsanslag.

Tilfredsstillende trafikkavvikling krever et opplegg som sikrer at alle stopp i trafikken blir oppdaget og løst hurtigst mulig. Det er av stor betydning for arrangementet at konkurranser ikke blir utsatt. For å sikre tilfredsstillende koordinering av trafikkavviklingen, med de krav det stiller til informasjonsflyt, er det nødvendig at arbeidet ledes av en trafikksentral. Kostnader for økt trafikkavviklingsberedskap er ikke inkludert i Vegvesenets kostnadsanslag.

1.7.4 Utbyggingsbehov

Statens vegvesen vurderer det samlede investeringsbehovet innen 2014 til 1 155 mill. kroner, inkludert prosjektene som er sikret investeringsmidler gjennom Tromsøpakke 2 (95 mill. kroner). I tillegg kommer nødvendige investeringer i tilfartsparkeringer på 60 mill. kroner.

Ovennevnte kostnadsoverslag gjelder investeringer som Vegvesenet betrakter som nødvendige investeringer, forutsatt et kompakt OL i Tromsø. Det er i tillegg skissert en rekke mulige tilleggsinvesteringer til om lag 2 500 mill. kroner.

I forbindelse med de ulike arenaene vil det måtte bygges tilførselsveger, gangveger og parkeringsplasser. Disse kostnadene inngår ikke i Vegvesenets beregninger av vegkostnadene, da de forutsettes å inngå i arenakostnadene. Totalt beregner Vegvesenet disse kostnadene til 230 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det satt av 950 mill. kroner i statlige veginvesteringer. Dette er for lavt i henhold til den gjennomgang og kvalitetssikring av materialet som Vegdirektoratet senere har foretatt. Kostnader knyttet til økt driftsberedskap og økt trafikkavviklingsberedskap, som ikke inngår i Vegvesenets kostnadsbetraktninger, er ikke hensyntatt i søkers kostnadsbudsjett. Det samme gjelder for vegkostnader knyttet til OL-arenaene.

Vegdirektoratet kommer frem til at investeringer for 845 mill. kroner er prosjekter som vil komme uavhengig av OL, mens investeringene for de resterende 310 mill. kroner er OL-spesifikke. Det er per dato ikke mulig å klargjøre om prosjektene som vil komme uavhengig av OL vil bli prioritert innen 2014.

På bakgrunn av gjennomgangen av rapportene er det departementets vurdering at søkers kostnadsanslag for forhold av betydning for vegnettet er for lavt.

1.7.5 Kollektivtrafikk

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det budsjettert med 400 mill. kroner til transport.

Departementet anfører at det ikke gis tilstrekkelig informasjon i søknaden til å gi en reell vurdering av kostnadsanslagene tilknyttet kollektivtransporten under et eventuelt OL i Tromsø.

1.8 Tidspunktet for arrangementet

Departementets vurderinger

I ny søknad av 2. mai 2004 har Tromsø 2014 AS fremskyndet avviklingstidspunktet til perioden 21. februar-9. mars.

Det har vært stor grad av usikkerhet knyttet til hvorvidt lysforholdene tilfredsstiller kravene til fjernsynsproduksjon i den planlagte avviklingsperioden.

I brev til Kultur- og kirkedepartementet fra Norsk rikskringkasting (NRK), datert 16. september 2004, fremgår det at nødvendige vær- og lysmålinger ikke er foretatt per dato, og at det i søknaden av 2. mai 2004 ikke presenteres dokumentasjon som gir grunnlag for å vurdere om lysforholdene ved de aktuelle arenaer tilfredsstiller kravene til fjernsynsproduksjon.

I perioden 19.-22. oktober 2004 utførte NRK lysmålinger på de aktuelle utendørsarenaene på oppdrag fra Tromsø 2014 AS. I brev fra NRK til Tromsø 2014 AS med kopi til Kultur- og kirkedepartementet blir det konkludert med at det er tilstrekkelig lys til å gjennomføre fjernsynsproduksjon i forbindelse med et eventuelt OL i Tromsø. NRK anbefaler at kontrollmålinger foretas i februar/mars 2005.

På bakgrunn av de ovennevnte opplysninger synes usikkerhet vedrørende lysforhold redusert. Det er imidlertid ikke dokumentert at internasjonale særforbund aksepterer avviklingstidspunktet, noe som kan redusere inntektene fra fjernsynsavtaler.

1.9 Sikkerhet

Å arrangere olympiske leker innebærer betydelige utfordringer i forhold til sikkerhetsopplegg. Gjennomgangen av søkers planer for sikkerhet er utarbeidet i samarbeid med og basert på vurderinger fra Justis- og politidepartementet.

Søkers anslag for kostnader til sikkerhet er noe oppjustert i forhold til kostnadene under OL på Lillehammer i 1994.

Troms politidistrikt har gitt en sikkerhetsvurdering i forbindelse med et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Man konkluderer med at sikkerheten vil være like godt ivaretatt under et eventuelt OL i Tromsø som på Lillehammer i 1994.

Vurderingen fra Troms politidistrikt inkluderer ikke kostnadsberegninger.

Den senere tids utvikling på terrorsiden har imidlertid vist at man også i idrettssammenheng må planlegge for et betydelig økt sikkerhetsnivå sammenliknet med situasjonen i 1994. Justis- og politidepartementet regner med at både planleggingsprosessen og gjennomføringsfasen for sikkerhet blir klart mer omfattende enn hva tilfellet var for 10 år siden. Konkret vil det måtte legges ned mer ressurser både i grensekontroll, vakt- og sikringsoppgaver samt andre sikkerhetsrelaterte funksjoner enn man gjorde på Lillehammer. Man vil løpende måtte vurdere om politiet skal investere i nytt materiell og utstyr over tid eller som en kraftinnsats rett før lekene. Dette gir grunnlag for usikkerhet omkring behovet for øremerkede budsjettressurser til sikkerheten under et olympisk arrangement i Tromsø.

Justis- og politidepartementet regner med at også avvikling av lekene i Tromsø vil få konsekvenser for de øvrige deler av landet når det gjelder avgivelse av ressurser og økte sikkerhetsoppgaver.

Justis- og politidepartementet legger til grunn at konseptet for planleggingsfasen fra Lillehammer kan anvendes for planleggingsprosessen forut for Tromsø i 2014. Men gjennomføringsfasen med både investeringer og drift vil åpenbart preges av betydelige budsjettbehov.

Departementet bemerker at det er problematisk å foreta en direkte sammenlikning av kostnader til sikkerhet mellom Lillehammer-OL i 1994 og et eventuelt arrangement i Tromsø i 2014 ut fra opplysningene som kommer frem i søknaden. Basert på opplysningene fra Justis- og politidepartementet er det rimelig å konkludere med at Tromsø 2014 AS ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til de endrede forutsetninger av sikkerhetsbildet siden 1994. Kostnadsprognosene for sikkerhetsutfordringer ved et OL i Tromsø i 2014 er beheftet med betydelig usikkerhet, men det må påregnes langt større kostnader enn hva som var tilfelle under Lillehammer-OL.

1.10 Forventede effekter av samfunnsmessig betydning

1.10.1 Innledning

En eventuell søknad fra Tromsø 2014 AS til IOC om å arrangere OL i 2014 betinger en statlig bruttogaranti og omfattende statlige tilskudd. En vurdering av de samfunnsmessige og regionale effektene av et eventuelt OL i Tromsø i 2014 er derfor et viktig moment i vurderingen av søknaden fra Tromsø 2014 AS.

1.10.2 Dokumentasjon

I søknaden av 2. mai 2004 er det i liten grad informasjon om vurderingen av potensielle effekter av å arrangere OL i Tromsø i 2014. Det foreligger imidlertid flere bakgrunnsnotater om ulike typer potensielle effekter som vedlegg til og i form av ettersendelser til den første søknaden.

Det er store usikkerheter knyttet til å forutsi effekter av et OL ti år frem i tid. Det er spesielt vanskelig å anslå de langsiktige virkningene. Rapportene som er utarbeidet for Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet behandler forhold som mangler eller er mangelfullt utredet i materialet som er levert av og for Tromsø 2014 AS, og vurderer prognosene som legges frem i søknadsmaterialet vedrørende ringvirkninger av et eventuelt OL i Tromsø.

1.10.3 Erfaringer fra Lillehammer-OL 1994

De analysene som er gjort av effektene av OL på Lillehammer er først og fremst fra tiden før og umiddelbart etter avviklingen av arrangementet. Det er i liten grad foretatt analyser av de langsiktige effektene i forhold til de omfattende investeringene i en bredere samfunnsøkonomisk sammenheng. I rapporten fra TØI, "Regionale virkninger av OL i Tromsø", er tilgjengelig dokumentasjon om effekter av Lillehammer-OL benyttet som bakgrunnsmateriale. I rapporten oppsummeres det at det er stor grad av usikkerhet knyttet til de langsiktige effektene av arrangementet: "Erfaringene fra Lillehammer er usikre, slik at man ikke kan si at OL der hadde entydig positive effekter for næringsliv og sysselsetting."

1.10.4 Vurderinger av forventede effekter

På bakgrunn av søknaden fra Tromsø 2014 AS utlyste Kommunal- og regionaldepartementet et utredningsoppdrag om regionale effekter av et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Oppdraget gikk til TØI, som fremla sin rapport 6. september 2004. Rapporten tar utgangspunkt i de forventede effekter slik de er presentert av og for Tromsø 2014 AS, inkludert ettersendte notater. TØI har i tillegg gjort egne og uavhengige vurderinger av effekter av et eventuelt OL i Tromsø.

TØI peker på at det er en rekke faktorer som vil påvirke effektene av et OL i Tromsø, både negativt og positivt. I rapporten understrekes at det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene som ligger til grunn for søknaden fra Tromsø 2014 AS. Det uttales videre i rapporten at å bruke inntil 10 mrd. statlige kroner på OL ikke er et spesielt godt tiltak for langsiktig næringsutvikling, sammenliknet med mange andre tiltak som kunne vært gjennomført til samme pris.

1.10.5 Befolknings- og næringsutvikling

TØI-rapporten gjennomgår befolknings- og næringsstrukturen i de to kommunene og fylkene de tilhører, sammenligner de to kommunene med hverandre og med landet som helhet og gir en omtale av antatte effekter av Lillehammer-OL. TØI tar imidlertid forbehold om at hva som var effektene av OL på Lillehammer er vanskelig å isolere fra effektene av andre, mer generelle, utviklingstrekk. Derfor vil omtalen av "OL-effekten" måtte oppfattes mer som antydninger enn som observasjoner av OL-effekten.

På bakgrunn av denne kartleggingen mener TØI at OL på Lillehammer etter all sannsynlighet har hatt betydelige lokale og til dels regionale effekter for sysselsetting, befolkningsutvikling og næringsutvikling i forkant av selve OL-arrangementet.

Utviklingen i bosetting og sysselsetting for Oppland samlet har vært vesentlig svakere enn landsgjennomsnittet, mens utviklingen for Lillehammer har vært noe over landsgjennomsnittet (vesentlig over når det gjelder sysselsetting). Det synes å være enighet blant fo­rskere om at lekene i seg selv hadde store effekter i tiden forut for og under arrangementet. De langsiktige utviklingstrekkene, både lokalt og nasjonalt, påvirkes imidlertid i mindre grad av store evenementer enn av strukturelle forhold.

1.10.5.1 Reiselivsutvikling

Vurderingene av potensialet for vekst i reiselivs­eksporten er et sentralt tema i TØIs vurderinger, spesielt Tromsøs kvaliteter som turistattraksjon. Utgangspunktet er vurderinger av vekstpotensialet som anslås til 30 pst. målt i eksportverdi for landsdelen, samt prognosene om at Nord-Norges andel av internasjonale overnattinger potensielt kan øke fra 10,1 pst. i 2003 til 20 pst. i 2015. Ut fra egne analyser kommer TØI frem til at dette er klart optimistiske anslag, og konkluderer som følger:

"Det er neppe grunn til å betvile at det foreligger vekstmuligheter. De høyeste vekstoverslagene synes imidlertid urealistiske. Anslaget på 30 % vekst i reiselivseksporten synes optimistisk, men representerer kanskje ikke noen stor overdrivelse, gitt at man kan oppfylle de angitte forutsetningene om betydelig forbedret produktutvikling, promosjon og markedsføring. Samtidig må man legge seg på minnet at vinterlekene på Lillehammer ikke ga forventet vekst i ettertid (...)."

Selv om vurderingene som er gjort på forespørsel av Tromsø 2014 AS anses som optimistiske, er det likevel innenfor reiseliv at TØI anser sjansene for langsiktige effekter som størst. Dette betinger en satsing som innebærer store kostnader i forkant av arrangementet, både i forhold til produktutvikling, promosjon og markedsføring.

Det gis ikke tilfredsstillende informasjon i søknaden om hvor mye ressurser som kreves for å utløse det potensialet som søker peker på for reiselivsutvikling. Markedsføringen av landsdelen som reisemål er bare en av flere forutsetninger som må være oppfylt for at det potensialet som beskrives skal utløses. Ifølge notatet "Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?" vil kostnadene til markedsføring alene beløpe seg til 500-750 mill. kroner. Det er uklart hvem som skal finansiere et slikt beløp. Det er imidlertid på det rene at lokale og regionale myndigheter ikke har anledning til å bruke ressurser i denne størrelsesorden på markedsføring uten betydelige overføringer fra staten. Mye av ansvaret vil dermed falle på næringslivet selv eller staten. Dette medfører økt usikkerhet knyttet til både statens kostnader og effektene av et eventuelt OL.

1.10.5.2 Bygg- og anleggssektoren

TØI peker på at de planlagte investeringer i bygg og anlegg er av de mest konkrete indikatorene for å måle virkninger for næringsliv og sysselsetting. TØI har bedt Entreprenørforeningen for bygg og anlegg (EBA) i Hålogaland om å anslå hvilken kapasitet bransjen har i Troms og Tromsø. På bakgrunn av EBAs vurderinger fastslår TØI at den sterke konsentrasjonen av investeringer knyttet til OL innebærer, dersom EBAs vurderinger av kapasiteten er rett, at bransjen ikke kan ta unna investeringene på egen hånd, selv om de gjennomføres over fire år.

Søkers forventninger for bygg- og anleggssektoren fremstår iflg. departementet samlet sett som lite realistiske. Det er ikke gitt at de fleste kontrakter tilknyttet OL tilfaller Norge generelt og regionen spesielt. Dette skyldes blant annet den manglende kapasiteten i næringen, og den manglende muligheten til å tildele kontrakter til regionale entreprenører uten konkurranse med nasjonale og internasjonale aktører.

1.10.5.3 Fortrengningseffekter

Et eventuelt OL i Tromsø vil binde opp ressurser både i form av kapital og arbeidskraft. Disse ressursene har en alternativ bruk som ikke vil bli realisert ved et eventuelt OL Dersom den økte ressursbruken inntreffer i en høykonjunktur, vil fortrengningseffektene være større enn om den inntreffer i en lavkonjunktur. Fortrengningseffektene vil bli lavere dersom det er muligheter for å importere arbeidskraft.

Fortrengning av øvrig næringsvirksomhet kan føre til prisøkninger. Dette kan ha som effekt at det øvrige næringslivet ikke får tilgang til ressurser til samme pris som tidligere.

Investeringer i infrastruktur til et eventuelt OL vil kunne føre til utsettelser for andre og mer lønnsomme prosjekter. Det kan da oppstå et samfunnsøkonomisk tap som ikke er medregnet i arrangementets kostnader. Dette er i liten grad tatt hensyn til i materialet som er utarbeidet av og for Tromsø 2014 AS.

1.10.6 Miljømessige effekter av et eventuelt OL i Tromsø

Miljøverndepartementet understreker at det er stor usikkerhet rundt hvilke miljøvirkninger et eventuelt OL-arrangement vil få. Dette er blant annet knyttet til lokalisering av anlegg og transportavvikling.

Miljøverndepartementet vil videre peke på at dersom søknaden fra Tromsø 2014 AS skal kunne realiseres når det gjelder målet om å revitalisere bærekraftsbegrepet og bli et miljøvennlig OL, er det behov for å bruke betydelig mer ressurser til å sikre en miljømessig forsvarlig avvikling enn tilfellet var ved OL på Lillehammer. Begrunnelsen for dette er tredelt; det bør foretas en bedre oppfølging av miljøtiltak i etterkant av eventuelle leker i Tromsø enn tilfellet var på Lillehammer, søknaden fra Tromsø 2014 er ambisiøs på miljøsiden og IOCs krav til integrering av miljø i lekene er mer omfattende nå enn for ti år siden.

1.10.7 Oppsummering av potensielle effekter

I meldingens kap. 10 er mulige ringvirkninger av et OL-arrangement i Tromsø i 2014 slik de fremkommer i søknaden med vedlegg og tilleggsrapporter gjennomgått med hensyn til befolknings-, sysselsettings- og næringsutvikling, reiselivsutvikling, bygg- og anleggssektoren samt mulige fortrengningseffekter eller alternativ bruk av ressursene som ikke blir realisert ved et eventuelt OL.

Det foreligger ikke omfattende forskning om langtidseffektene av OL på Lillehammer i 1994. Det er vanskelig å isolere OL-effekter fra andre årsaksforhold, men det er alminnelig antatt at ringvirkningene er størst forut for og under arrangementet. På bakgrunn av forskjeller i befolknings- og næringsstruktur og den geografiske avstanden til Oslo er det videre reist spørsmål ved om erfaringene fra Lillehammer-OL i 1994 er direkte relevante for et arrangement i Tromsø i 2014.

Gjennomgangen viser iflg. departementet at en må anta at forventningene om betydelige positive ringvirkninger av et OL i Tromsø i 2014 er overdrevet. Positive effekter for reiselivsnæringen forutsetter egen satsing på profilering og markedsføring som ikke er tilstrekkelig hensyntatt i OL-søknaden, og det hersker betydelig usikkerhet med hensyn til muligheten for å lykkes med innovasjon i næringsutvikling og vekst i sysselsetting som følge av OL.

På denne bakgrunn kan det oppsummeres at det ikke foreligger regionalpolitiske og næringsmessige grunner til at staten bør gå inn med ressurser i det omfang som et OL-arrangement krever.

Når det gjelder miljøprofilen i arrangementet, slik den er presentert av søker, synes det som om de budsjetterte kostnadene ikke er tilstrekkelige for å ivareta ambisjonene.

1.11 Konklusjon

I en totalvurdering av spørsmålet om det skal stilles statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014, er det fire hovedforhold som er sentrale for Regjeringens vurdering:

• 1. Totale kostnader, herunder usikkerheter ved kostnadsanslag i søknaden.

• 2. Bruk og prioriteringer av spillemidler.

• 3. Forventede effekter av arrangementet.

• 4. Mulighetene for at søknaden kan nå frem.

I en vurdering av ressursbruken ved å arrangere OL i Tromsø i 2014 må det tas hensyn til omfanget av de anslåtte kostnader, usikkerheter knyttet til kostnadsanslagene og de samfunnsmessige effektene som kan forventes i forhold til ressursbruken. Eventuelle ressurser til å arrangere OL må også vurderes i forhold til alternative formål og behov, ikke minst på kultur- og idrettsområdet.

En eventuell videre søknadsprosess er anslått til å koste minimum 75 mill. kroner. Det er derfor nødvendig å vurdere søknadens kvalitet også i forhold til IOCs krav til byer som søker om å arrangere olympiske leker.

En eventuell statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS må omfatte alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre arrangementet og kan i forhold til IOC ikke være beløpsspesifikk. I søknaden anslås totalkostnadene til 15 680 mill. kroner, med behov for et statlig tilskudd på 9 540 mill. kroner (ekskl. bruk av spillemidler).

Påviste usikkerheter ved søkers kostnadsanslag for flere viktige budsjettposter, herunder finansiering av deltakerlandsby, søkers kostnadsanslag for transport, sikkerhet og idrettsanlegg innebærer at en endelig statsgaranti vil kunne bli betydelig høyere enn 15 680 mill. kroner. Også det "pessimistiske" budsjettanslaget er beheftet med usikkerhet.

Usikkerhet knyttet til forventede effekter på befolkning, sysselsetting, næringsutvikling og reiselivsutvikling tilsier at et OL i Tromsø i 2014 ikke forsvarer bruk av statlige midler i nevnte størrelsesorden.

Et eventuelt OL i Tromsø vil innebære omfattende bruk av spillemidler til idrettsformål. Det er lagt til grunn minimum 22,3 pst. av anleggskostnadene, som ut fra kostnadsanslagene i søknaden tilsvarer om lag 430 mill. kroner. Påviste mangler ved søkers anslag for investeringskostnader til idrettsanlegg vil kunne innebære ytterligere bruk av spillemidler utover det anslåtte beløp. Dette vil innebære en tilsvarende reduksjon av tilskudd til ordinære anlegg og andre idrettsformål i hele landet.

De påpekte usikkerheter og svakheter ved søkers etterbruksplaner for idrettsanleggene bidrar til Regjeringens vurdering av at OL i Tromsø ikke vil være et velegnet virkemiddel til å oppfylle sentrale idrettspolitiske målsettinger.

De olympiske vinterleker er blitt arrangert i Norge to ganger tidligere, i 1952 og 1994. Vinteridrett står sterkt i Norge og det er derfor ikke unaturlig at Norge over tid tar ansvar som vertsnasjon for De olympiske vinterleker og Paralympics. Tidsspennet mellom Lillehammer-OL og et eventuelt OL i Tromsø er imidlertid kun 20 år, og Regjeringen anser det ikke som rimelig at Norge skal ta på seg de store kostnadene et OL i Tromsø vil innebære så kort tid etter Lillehammer-OL.

På denne bakgrunn er det Regjeringens tilråding at det ikke stilles statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014.