Det vises til brev fra Næringskomiteen
datert 24. februar 2006, der komiteen ber om svar på en
rekke spørsmål knyttet til forenklet kunngjøring.
Under følger departementets svar på spørsmålene.
"Det offentlige gjør innkjøp
for om lag 240 mrd. kr. i året. Kan departementet gi et
anslag på omfanget av innkjøp (kroner og antall)
i intervallet 100.000 - 500.000?"
Departementets har to hovedkilder for informasjon om
omfanget av offentlige anskaffelser i Norge: henholdsvis Statistisk
Sentralbyrå (SSB) og Doffin-databasen. SSB publiserer tall
over årlig totalsum av offentlige anskaffelser. De har
imidlertid ikke statistikk over hvordan innkjøpene fordeler
seg avhengig av kontraktens størrelse.
Når det gjelder Doffin, gir datamaterialet
informasjon om antallet kunngjøringer over EØS-tersklene
og antallet kunngjøringer der det foreligger nasjonal kunngjøringsplikt
(over 500.000 kroner etter 9. september 2005). Datamaterialet
inneholder ikke informasjon om anslått størrelse
på de enkelte kontraktene, utover gruppering i henholdsvis
EØS-anskaffelser og "nasjonale" anskaffelser. I intervallet
100.000 kroner til 500.000 kroner er det ikke noe statistisk tallmateriale
på omfanget, verken i antall eller kroneverdi, av anskaffelser.
Dersom en skulle fått et anslag over
hvordan innkjøpene fordeler seg på ulike kontraktsstørrelser,
ville det krevd et omfattende arbeid som ikke lar seg gjennomføre
nå.
"Hvordan har hevingen av terskelverdien for
anbudsplikt fra 200.000 til 500.000 kr påvirket omfanget
av innkjøp via Doffin?"
En sammenlikning mellom perioden september 2004 til
februar 2005 i forhold til perioden september 2005 til februar 2006,
viser at nasjonale kunngjøringer har gått ned
fra 4.195 til 3.157. Dette er utgjør en reduksjon på omlag
25%. Nedgangen kunne tenkes å tilsvare andelen
av nasjonale kontrakter i spennet mellom 200.000 og 500.000. Antallet
kunngjøringer har imidlertid vist seg å svinge
noe fra år til år og mellom ulike perioder. Det
er derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at reduksjonen
er identisk med antall kontrakter i spennet mellom gammel og ny
terskelverdi. Variasjonene i kontraktsutlysninger viser seg også ved
at antallet kunngjøringer over EØS-terskelverdiene,
har en nedgang på 25% i perioden august til desember
2005 i forhold til tilsvarende periode i 2004.
"Hva er omfanget av frivillig annonsering av
offentlige innkjøp under 500.000 kr via Doffin?"
Det føres i dag ingen statistikk over
omfanget av frivillig kunngjøring i Doffin under 500.000
kroner. Frivillige kunngjøringer fylles i dag ut på skjemaene
for nasjonale kunngjøringer. Det er ingen plikt til å opplyse
om anslått kontraktsverdi i en kunngjøring. En oversikt
over antall frivillige kunngjøringer kan framskaffes. En
slik oversikt vil imidlertid også omfatte kunngjøringer
av uprioriterte tjenester, hvilket betyr at oversikten vil inkludere
kunngjøringer av innkjøp over 500.000 kroner.
"Statsråden skriver i brev 27. januar
til Næringskomiteen: "Ved kunngjøring av mindre
anskaffelser vil det kunne melde seg et stort antall interesserte
leverandører". Har departementet opplysninger om hvor mange
tilbydere som vanligvis melder sin interesse i forbindelse med anskaffelser
eller annet datagrunnlag som underbygger påstanden om at
et stort antall interesserte leverandører er et reelt problem?"
Departementet har ikke data som kan gi svar
på hvor mange leverandører som melder seg ved
de enkelte kjøp. I høringssvarene til forslaget
om forenklet kunngjøring ble imidlertid denne problemstillingen
tatt opp av flere høringsinstanser. Under gjengis derfor
enkelte høringsuttalelser hvor dette er omtalt.
Helse-Sør:
"Det kan lett tenkes at en forenklet kunngjøring avstedkommer
30-40 henvendelser. For at disse skal få en likeverdig
og rettferdig behandling, vil de administrative kostnadene hos oppdragsgiver
bli uforholdsmessig store i forhold til anskaffelsens verdi"
NRK:
"Det store volumet av anskaffelser (ikke i kronebeløp,
men i antall enkeltanskaffelser) befinner seg under nasjonal terskelverdi.
De fleste av disse anskaffelsene gjelder standardprodukter (hyllevarer)
og enkle tjenestekjøp, som vanligvis ikke setter store
krav til leverandøren som sådan. I dette markedet
befinner det seg ofte et stort antall leverandører av samme
type varer og tjenester. […]
Som
påpekt vil det for mange av disse kunngjøringene
være svært mange potensielle tilbydere. Skal man følge
forslaget til departementet om en begrenset beskrivelse av hva som
skal kjøpes, vil et antall av leverandørene føle
et behov for ytterligere informasjon før tilbud sendes.
Slike henvendelser må besvares raskt siden det er begrenset
tid før tilbudsfristen utløper og må prioriteres
fremfor andre oppgaver."
Oslo kommune:
"I stedet for å motta 3-5 tilbud fra konkret
forespurte leverandører basert på undersøkelser
av deres kvalifikasjoner, kan oppdragsgivere risikere å måtte
behandle svært mange tilbud. Med et stort antall leverandører
vil det fremtvinge seg behov å for å fastsette
"kjøreregler" for gjennomføring av konkurranse."
Helse- Øst omtaler den økte
ressursbruken ved krav om protokoll og kunngjøringsplikt
under nasjonal terskelverdi medfører, slik:
"Mengden av anskaffelser mellom 100 000
og 500 000 er betydelig. For et av våre helseforetak,
Sykehuset Innlandet HF, er det beregnet at det hvert år
er 700 anskaffelser i dette området som vil kreve protokoll.
Antall protokoller vil bli mer enn fordoblet, mens antall kunngjøringer
som i dag er ca 100 pr år vil med stor sannsynlighet også bli
fordoblet. Sykehuset Innlandet HF har beregnet at merarbeidet krever
to til tre nye årsverk. Det betyr for Helse Øst
12 til 15 årsverk. Resultatet vil være en prioritering
fra løsningsorientert innkjøpsarbeid til betjening
og kommunikasjon med et økt antall interessenter."
"Er statsråden av den oppfatning at
EØS-avtalens hovedprinsipper, deriblant kravet til konkurranse
gjelder under (norsk) nasjonal terkskelverdi? Hvordan skal en slik
konkurranse gjennomføres og sikres i praksis: a) gjennom
en form for annonsering (slik at alle potensielle leverandører
kan delta) eller b) ved å kontakte 1, 2, 3 eller flere
leverandører?"
Etter EØS-avtalen har Norge særskilte
forpliktelser etter anskaffelsesdirektivene som setter bestemte
prosedyrekrav til anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og
anleggsarbeider over EØS-terskelverdien. Spørsmålet
fra Næringskomiteen forstås slik at komiteen spør
om EØS-avtalens hovedprinsipper knyttet til etableringen
av det indre marked setter krav til bestemte fremgangsmåter
ved anskaffelser under EØS-terskelverdiene.
Dette er et spørsmål som ikke
er entydig besvart gjennom praksis. EØS-avtalens hoveddel
gir ingen anvisninger ut over å angi de grunnleggende prinsippene.
EF-domstolen har imidlertid behandlet flere saker om store tjenestekonsesjoner.
Disse inneholder elementer av tjenestekjøp, uten at konsesjonene
er omfattet av innkjøpsdirektivet. Domstolen har vurdert i
hvilken utstrekning EØS-avtalens krav om ikke-diskriminering
må forstås som plikt til å gi informasjon
til omverdene om anskaffelsen. EF-domstolen har uttalt at de grunnleggende
prinsippene stiller krav til at virksomheter utenfor den stat hvor
oppdragsgiver skal kjøpe tjenesten må få adgang
til de nødvendige opplysninger vedrørende konsesjonskontrakten,
før den tildeles, slik at virksomhetene dersom de ønsker
det, skal være i stand til å melde sin interesse
i å bli tildelt kontrakten.
Under EØS-tersklene er imidlertid departementet ikke
kjent med rettspraksis fra EF-domstolen. Kommisjonen anla i 2004
sak mot Finnland for en varekontrakt med en verdi på ca.
1,5 millioner norske kroner, som er under den aktuelle terskelverdien
i Finnland. Kommisjonen hevder at Finland har tilsidesatt grunnleggende
bestemmelser i EF-traktaten, herunder prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling,
som omfatter forpliktelsen til gjennomsiktighet.
Bestemmelsene om den frie bevegelighet av varer
og tjenester i EØS-avtalen gjelder i prinsippet uavhengig av
varene eller tjenestens verdi. EF-domstolen har imidlertid i sakene
om de store tjenestekonsesjonene uttrykt at EF-rettens proporsjonalitetsprinsipp
også gjelder for offentlige anskaffelser. Det skal være
et rimelig forhold mellom anskaffelsen og kravene til annonsering.
Kravene til annonsering må også sees i lyset av
at et av formålene til de grunnleggende prinsippene i EF-traktaten
er å sikre den frie bevegelighet i det indre marked. EF-domstolen
har uttrykt at det for små anskaffelser kan være
så usikre eller indirekte følger for det indre
marked at det ikke følger krav fra de grunnleggende prinsippene.
Den norske loven om offentlige anskaffelser § 5
stiller krav om konkurranse når en oppdragsgiver skal foreta
en anskaffelse. For anskaffelser som ikke er omfattet av prosedyreregelverket
er det opp til oppdragsgiver hvordan oppdragsgiver vil sikre konkurranse
for den enkelte anskaffelse. Dette kan blant annet gjøres
ved ulike former for annonsering eller ved å kontakte flere
leverandører.
"Der er blitt et dramatisk fall i antall kunngjøringer under
500.000 kr. Hva vil statsråden gjøre med den situasjon
at bedrifter ikke får delta i konkurranse under denne verdi?"
I arbeidet med nytt regelverk om offentlige
anskaffelser er det lagt vekt på å synliggjøre
de grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig
av verdi. I lov om offentlige anskaffelser § 5,
i gjeldende forskrift og i utkast til ny forskrift om offentlige
anskaffelser § 3-1 er det oppstilt krav om at "Enhver
anskaffelse skal så langt det er mulig være basert
på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som
benyttes." Regjeringen har også bestemt at det skal føres
protokoll for alle anskaffelser med en verdi over 100.000 kroner.
I denne protokollen skal innkjøper blant annet redegjøre
for hvilke tiltak som er gjort for å sikre reell konkurranse
om kontrakten. Som det fremgår av brevet til Næringskomiteen
av 27. januar 2006, vil det også bli lagt til
rette for en frivillig kunngjøringsordning i Doffin. I
forbindelse med utarbeidelse av nytt regelverk om offentlige anskaffelser
skal departementet lage en ny veileder til regelverket. Viktigheten
av å sikre konkurranse, også om små oppdrag,
vil være et viktig budskap i den nye veilederen.
Etter departementets mening vil alle disse tiltakene bidra
til å sikre konkurranse om mindre anskaffelser, selv om
det ikke innføres en obligatorisk kunngjøringsplikt.
"Dersom det viser seg at stat, kommuner, fylkeskommuner
tildeler kontrakter direkte til "hoffleverandører". Vil
statsråden gjøre noe for å hindre en
slik utvikling?"
Som det fremgår av brevet til næringskomiteen
av 27. januar 2006, vil det om to år bli gjennomført
en grundig vurdering av hvor den nasjonale terskelverdien bør
ligge. I dette arbeidet kan det også være aktuelt å gjøre
en ny vurdering av spørsmålet om forenklet kunngjøring.
Erfaringene fra hvordan innkjøpere har praktisert kravet
til konkurranse (og eventuelt tildeling av kontrakter til "hoffleverandører")
under nasjonal terskelverdi, vil være et viktig innspill
i en slik vurdering. Hensynet til konkurranse må imidlertid
ses i sammenheng med behovet for forenkling for innkjøpere
i offentlig sektor.
"Hvilke konsekvenser har det i forhold til lovens krav
til likebehandling, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet
at et innkjøp er kunngjort? Påvirker kunngjøringen
i seg selv hvilke regler som gjelder for innkjøpet?"
Når oppdragsgiver kunngjør
en anskaffelse, skal alle som ønsker å konkurrere
om en kontrakt behandles likt og på en måte som
sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Dette gjelder
også under den nasjonale terskelverdien på 500.000
kroner. Selv ved kunngjøringer av mindre anskaffelser,
kan det melde seg et stort antall interesserte leverandører.
Ved slike kjøp kan det være problematisk for oppdragsgiver å tilfredsstille
de grunnleggende prinsippene, dersom oppdragsgiveren ikke har gjort
synlig hvilke prinsipper som ligger til grunn for utvelgelse av
aktuelle kandidater og valg av beste tilbud. Det vil dermed ligge
et press i retning av på forhånd å utarbeide
regler for gjennomføring av konkurransen, herunder behov
for presise konkurransegrunnlag og kvalifikasjonskrav.
Uten å kunngjøre på forhånd,
kan oppdragsgiver ivareta kravet til konkurranse ved å ta
direkte kontakt med og forholde seg til et mindre utvalg leverandører.
I slike situasjoner kan prinsippene om likebehandling og etterprøvbarhet
mv. ivaretas med andre og mer fleksible fremgangsmåter
enn dersom kontrakten er kunngjort. Oppdragsgiver behøver
for eksempel ikke oppstille kvalifikasjonskrav fordi henvendelsen
kan gå direkte til leverandører som oppdragsgiver
anser innehar de nødvendige kvalifikasjonene. Med færre
leverandører kan det og være lettere å utforme
konkurransegrunnlaget mindre omstendelig fordi tilbyderne og oppdragsgiver
er i dialog, og supplerende informasjon kan gis pr telefon og e-post.
De administrative kostnadene blir dermed normalt mindre når
deltakerantallet er sikret å være lite.
De grunnleggende prinsippene er enklere å overholde
når man har et begrenset antall leverandører å forholde
seg til. Det er altså ikke kunngjøringsplikten isolert
sett som oppleves som byrdefull, men konsekvensene av kunngjøringsplikten.
En innføring av en plikt til forenklet
kunngjøring, vil kunne lede til etterspørsel etter
et relativt omfattende prosedyresett, beslektet med de alminnelige
prosedyrekravene i forskriften. Dersom dette ikke utvikles sentralt,
vil det være oppdragsgivere som ikke har den nødvendige
kompetanse og ressurser til å håndtere prosessen
selv.
"Hvordan kan en potensiell leverandør
som ønsker å selge sine varer eller tjenester
til kommunen, gjøre seg kjent med kommunens innkjøpsplaner
dersom innkjøpene ikke kunngjøres?"
Grunnleggende prinsipper krever at anskaffelser
så langt som mulig er basert på konkurranse. Dette
kan skje på flere måter. Oppdragsgiver kan for
eksempel foreta en henvendelse til utvalgte kvalifiserte leverandører,
de kan gå målrettet ut til aktuelle leverandører for
eksempel gjennom kunngjøring i et fagtidsskrift, de kan
kunngjøre på egne hjemmesider eller foreta en
frivillige kunngjøring i sentrale databaser slik som Doffin.
Dette medfører at oppdragsgiver gis en fleksibilitet samtidig
som de kan være målrettet i sin kontakt mot leverandørmarkedet.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse
om offentlige innkjøp i positiv eller negativ retning påvirker
de økonomiske og kvalitetsmessige vilkårene som
kan oppnås?"
Før dagens regelverk med prosedyrekrav
under EØS-terskelverdiene trådte i kraft viste
undersøkelserOffentlige anskaffelser på anbyd – virkninger
og erfaringer med EØS-regelverket for offentlige anskaffelser,
NORUT Samfunnsforskning AS, 1996 at man gjennom å regulere
de offentlige anskaffelsene med sikte på å stimulere
til størst mulig konkurranse hadde oppnådd store
innsparinger. Et stort antall innkjøpere opplevde at prisnivået
hadde sunket med mellom 5 % og 20 % som følge
av å gjennomføre innkjøpsdirektivene
i norsk rett. Etter at dagens regelverk med prosedyrekrav under
EØS-terskelverdi hadde virket i 3 år, gjennomførte
Asplan Viak i 2004 en evaluering av regelverketEvaluering
av regelverket for offentlige anskaffelser. Asplan Viak juni 2004. på oppdrag
av Nærings- og handelsdepartementet. Undersøkelsen
baserte seg på et begrenset datamateriale, og gir dermed
ikke grunnlag for generelle konklusjoner. Imidlertid gir materialet
rom for betraktninger rundt vesentlige problemstillinger. Hovedinntrykket
fra denne undersøkelsen var at prisene ikke så ut
til å ha endret seg vesentlig etter at de nye prosedyrekravene
ble innført. Svarene fra leverandørene viste de
samme resultatene. En årsak kan være at anskaffelser
av lavere verdi var gjenstand for konkurranse også før
regelverksinnføringen, og at prisgevinsten av konkurransen
allerede var hentet ut. En annen årsak kan være
at pris, selv om den er et viktig tildelingskriterium, ikke alene
er avgjørende for utfallet av konkurransen.
Begge undersøkelsene gir inntrykk av
at kvaliteten på varer og tjenester er uendret som følge
av regelverkets krav om konkurranse. Imidlertid virker det entydig som
om kvaliteten på anskaffelsesprosessen, herunder planlegging,
gjennomføring og kontroll av innkjøpene er bedret.
Det er nærliggende å tro at dette er knyttet til at
anskaffelsesprosessen må formaliseres og systematiseres
for å oppfylle forskriftens krav. At innkjøpene
er bedre planlagt og tilpasset virksomhetens behov bidrar til at
kvaliteten i offentlige tjenester øker.
"Har departementet en oppfatning av om konkurranse
om offentlige innkjøp påvirker omfanget av innovasjon
hos leverandører til offentlig sektor?"
Økt konkurranse kan gi utslag i nytenking
og kreativitet blant leverandørene, og at stadig bedre
produkter tilbys til konkurransedyktige priser. I begge undersøkelsene
mente innkjøperne imidlertid at de kun i begrenset grad,
eller ikke i det hele tatt, hadde merket en slik tendens som følge
av innkjøpsregelverket. I følge begge undersøkelsene
har ikke antallet leverandører økt i vesentlig
grad, og gjennomgående sett er leverandørene de
samme som før innføringen av regelverket.
"Dersom en kommune skal gjøre et innkjøp
kjent gjennom annonsering eller andre former for kunngjøring,
er det etter departementets vurdering tungvint og/eller
kostbart å bruke en web basert LilleDoffin løsning i
forhold til andre kjente kunngjøringsmetoder?"
Dersom det ble innført en plikt til
forenklet kunngjøring, ville et sentralt kunngjøringssted
gi effektivitetsgevinster ved at både leverandører
og oppdragsgivere slipper å orientere seg om hvor det skal/bør
kunngjøres og at de blir kjent med hvordan det aktuelle
kunngjøringsstedet fungerer.
"Det er frivillig å offentliggjøre
innkjøp under terskelverdi på DOFFIN. KS hevdet
på høringen til Næringskommiteen 15.februar
2006 at innkjøp under terskelverdi i stor grad blir offentliggjort
på DOFFIN. I hvor stor grad offentliggjøres innkjøp
under terskelverdi på DOFFIN, og finnes det statistikk
om hvor stor andel av innkjøpene under terskelverdi som
offentliggjøres? Siden de nye terskelverdien har virket
såpass kort tid kan det gjerne tas utgangspunkt i den gamle
terskelverdien, men i den grad det finnes noen tall eller kommentarer
ift. ny terskelverdi er det bra."
Som nevnt i svar på spørsmål
3, føres det ingen statistikk over frivillige kunngjøringer
i Doffin. Departementet har forelagt spørsmål
13 for e-handelssekretariatet, som antar at uttalelsen fra KS var
rettet mot at mange kommuner frivillig kunngjør innkjøp
under terskelverdi på egne nettsteder og i lokalpresse.
Det er etter e-handelssekretariatets erfaring heller ingen sentral
statistikk på omfanget av denne typen kunngjøringer.