5.1 En aktiv eierskapspolitikk

5.1.1 Samandrag

Hovedformålet med statens eierskap er å bidra til selskapenes langsiktige verdiskaping og industrielle utvikling. Bare dersom selskapene er konkurransedyktige over tid, kan de videreføre og videreutvikle sin rolle i norsk økonomi og samfunn.

Selskaper med statlig eierskap må også håndtere miljømessige hensyn godt, og bringe frem et mangfold i ledelsen på alle nivåer. Høye etiske standarder i alle forhold vil være nødvendig for å opprettholde selskapets verdier og legitimitet. Lønnsbetingelsene og eventuelle andre kompensasjonsordninger for selskapets ledelse må være konkurransedyktige men ikke lønnsledende ut fra en norsk sammenheng, og åpne for innsyn. En aktiv eierskapspolitikk innebærer at staten formulerer klare forventninger til utviklingen på disse områdene, og at dette kommuniseres åpent til selskapene. Dette gir en vesentlig tilleggsdimensjon til de alminnelige bedriftsøkonomiske krav til avkastning og utbytte, og skal understøtte målet om en langsiktig verdiskaping og god industriell utvikling.

I den grad staten som eier pålegger heleide statlige selskap å gjennomføre investeringer eller annen virksomhet som styret ikke finner forretningsmessig forsvarlig, legger regjeringen opp til at selskapet vil bli kompensert gjennom egne bevilgninger over statsbudsjettet.

Staten har tidligere tilkjennegitt hovedprinsipper for godt eierskap. Disse prinsippene suppleres av Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse som retter seg mot børsnoterte selskaper. Slike prinsipper sier imidlertid mindre om hvilke hensyn eiere kan ønske å ivareta gjennom sitt eierskap i det enkelte selskap. Derfor har Regjeringen i denne meldingen lagt vekt på å gjøre rede for hvilke hensyn som staten vil ivareta i sin eierskapspolitikk.

Et viktig spørsmål er i hvilken grad statsråden bør benytte myndigheten til å instruere styret i heleide selskaper. Utgangspunktet må være at Stortinget og regjeringen/statsråden fastsetter overordnede mål, mens det er styrets ansvar å gjennomføre disse. Når staten gjennom generalforsamlingen/foretaksmøtet instruerer styret, eller omgjør et styrevedtak, løftes ansvaret opp på generalforsamlingen/foretaksmøtet.

5.1.2 Merknader frå komiteen

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, deler Regjeringa sitt syn på kva som må vera hovudinnhaldet i ein aktiv eigarskapspolitikk. I dei selskapa som har forretningsmessige mål for si verksemd skal det stillast klåre krav om marknadsmessig avkastning på lengre sikt og ei god industriell utvikling. Forventningar til selskapa om å investera i forsking og utvikling, etterleva høge etiske standard, ta sterke omsyn til miljøet i verksemda, ha ein politikk for mangfald i leiinga på alle nivå, og ha ein lønspraksis som er moderat og opent kommunisert, skal understøtta det overordna målet om langsiktig marknadsmessig avkastning og god industriell utvikling.

Fleirtalet ser på samansetning av styre for selskapa og oppfølging av styra sitt arbeid som ei viktig eigaroppgåve. Fleirtalet understrekar at staten som profesjonell eigar skal følgja dei spelereglene som gjeld på dette området, og på den måten hjelpe til at staten og medeigaranes verdiar vert tatt vare på og auka.

Fleirtalet føreset at det er ein nær og jamleg dialog mellom staten som eigar og styre og leiinga i selskapa staten eig, innan dei rammene som er definert av lov og retningsliner for god eigarskaputøving.

Etter eit anna fleirtal i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, si meining er dette ei tydeleggjering av den praksis for statleg eigarstyring som har vore lagt til grunn dei seinare år. Merksemd kring mellom anna etiske retningslinjer er eit ledd i den aktive eigarskapspolitikken som denne Regjeringa fører, som dette fleirtaletstøttar.

Dette flertallet viser til at det ikke er mulig å identifisere en statsrabatt på selskaper som staten forvalter aksjer i, og at det heller ikke er grunnlag for å hevde at andre norske selskaper prises lavere som følge av statens eierskapspolitikk. Dette flertallet slutter seg for øvrig til statsrådens svarbrev til nærings­komiteen av 9. februar 2007 og 12. februar 2007 (vedlagt) der dette er omtalt.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre syner til at dette vil vera ei vidareføring av dei retningsliner og praksis for statleg eigarstyring som har vorte lagt til grunn dei seinare år, og som det har vore brei politisk semje om.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen ikke har egne representanter i styrene, men at styrene som kollegium er ansvarlig overfor alle eiere. Disse medlemmer viser til diskusjonen om statsrabatt og understreker betydningen av åpenhet og profesjonalitet i utøvelsen av eierskapet. Ryddighet i forhold til arbeidet i styrene har betydning for utviklingen i selskapene staten er eier i. Et klart skille mellom eierrollen og myndighetsrollen er viktig også av hensyn til konkurransesituasjonen i de næringer staten er engasjert i gjennom eierskap i enkeltbedrifter. I et demokratisk perspektiv må beslutninger og signaler som gis, være tilgjengelig for offentligheten.

Disse medlemmer viser til at Regjeringens formuleringer i eierskapsmeldingen ikke samsvarer helt med en del enkeltutspill fra Regjeringens parlamentariske grunnlag. Disse medlemmer mener at dobbeltkommunikasjon i eierskapspolitikken er uheldig fordi det skaper tvil om håndteringen av eierskapet i bedrifter med andre eiere, mange ansatte og betydelig virksomhet nasjonalt og internasjonalt. Dette gjelder særlig en del utspill i media med krav om inngrep fra Regjeringen overfor ledelse eller styre i tilknytning til strategiske beslutninger hvor ansvarsfordelingen er åpenbar og beslutningsmyndighet ligger hos ledelse og styre.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er behov for en ny aktiv næringspolitikk med en profesjonalisering av det statlige eierskapet ved et i størst mulig grad indirekte eierskap som på en god måte kan skille politikk og profesjonell eierskapsforvaltning. En slik profesjonalisering er av stor betydning for selskapers troverdighet i en skarp konkurransesituasjon. Disse medlemmer mener at det statlige eierskapet begrunnet i behovet for å utnytte vår enorme statlige kapital til å skape vekst også i Norge, skal organiseres i størst mulig grad indirekte gjennom fond-i-fond-løsninger. Disse medlemmer vil fremheve muligheten av etablering av ett eller flere strukturfond etter en fond-i-fond-løsning som forvaltes profesjonelt og har som oppgave å investere statens enorme kapitalstyrke også i norske fremtidige vekstnæringer.

Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av en aktiv næringspolitikk der den statlige kapitalstyrken benyttes også for å legge grunnlag for fremtidig vekst i Norge. Disse medlemmer legger til grunn en modell med indirekte eierskap som vil motvirke en uheldig konkurransesituasjon for selskaper med statlige eierandeler.

Disse medlemmer er av den oppfatning at mange av Regjeringens særlige målsettinger med eierskap vil være et hinder og en usikkerhetsfaktor for selskaper som er i en konkurransesituasjon og som trenger langsiktige og troverdige rammebetingelser. Regjeringens modell for forvaltning av det statlige eierskapet vil, etter disse medlemmers mening, for mange selskaper kunne virke uheldig.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten av etablering av ett eller flere strukturfond etter en fond-i-fond-løsning som forvaltes profesjonelt og som kan bidra når norske bedrifter har behov for økt kapitalstyrke."

5.2 Viktige tverrgående hensyn som selskapene må ivareta

5.2.1 Samandrag

Statseierskapsutvalget la til grunn at selskaper med statlig eierskap bør være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar. Utvalget viste til at staten vil kunne få svekket legitimitet dersom staten ikke også gjennom eierrollen etterlever høye standarder på dette området. Regjeringen støtter dette synet og vil gjennom de kvartalsvise møtene som selskapene har med statens eierforvaltning, følge opp forhold som understøtter selskapenes langsiktige verdiskaping. Aktivt samfunns-ansvar innebærer at økonomi og etikk omforenes i alle deler av virksomheten. Samfunnsansvarlig selskapsledelse innebærer at selskapet bestreber seg på å ha en gjennomgående god praksis overfor alle sine interessenter. Arbeidet med samfunnsansvar er ikke, og bør ikke, ses som løsrevet fra arbeidet med forretningsstrategi og virksomhetsutvikling. Regjeringen forventer at alle selskaper med statlige eierandeler, som ikke allerede gjør det, utformer et verdigrunnlag og etiske retningslinjer. Dette skal gjennomføres aktivt i selskapene.

I meldingen er det redegjort nærmere for forhold Regjeringen vil være opptatt av i eierdialogen med selskapene. Dette er forhold som Regjeringen forventer at styrene tar med i sine vurderinger og som er ment å understøtte en langsiktig høy avkastning og god industriell utvikling.

Selskaper hvor staten er dominerende eier forventes i særlig grad å opptre som ansvarlige aktører og aktive medspillere i omstillingsprosesser i sårbare lokalsamfunn. Staten har videre en nærings- og regionalpolitisk rolle ved omstillinger. I ensidige industrisamfunn bør det gjennom omstillingsprogrammer fremmes utvikling i stedet for avvikling. I utgangspunktet bør utfordringene knyttet til omstilling løses innenfor rammene av det eksisterende virkemiddelapparatet. Det er også åpnet for en ekstraordinær statlig innsats i spesielle tilfeller.

Regjeringen ønsker at næringslivet har et høyt ambisjonsnivå for satsing på forskning og utvikling (FoU), og har som målsetting at selskaper med statlig eierandel skal bidra til økt privat deltakelse i forskning og utvikling i Norge. Investeringer i forskning og utvikling vil variere fra selskap til selskap, blant annet avhengig av sektor, selskapets livssyklus, strategi mv., og bør ikke sees separat fra foretakets øvrige kompetanseområder. Norske selskaper med en stor offentlig eierandel er allerede blant de ledende innen forskning og utvikling i Norge.

Regjeringen er opptatt av at selskapene har en bevisst holdning til at det investeres tilstrekkelig i de ansattes kompetanseutvikling. Selskapene bør tilrettelegge for trainee- og lærlingordninger som en viktig rekrutteringsbase.

Langsiktig verdiskaping forutsetter effektiv bruk av ressurser og minimalisering av negativ påvirkning på det ytre miljø. Dette innebærer at selskapenes arbeid med miljøspørsmål må skje systematisk og dekke hele verdikjeden i virksomheten. Regjeringen ønsker at statlige selskaper skal være i fremste rekke når det gjelder miljøtiltak innen sin bransje.

Regjeringen forutsetter at selskaper med statlig eierandel er i fremste rekke når det gjelder HMS-arbeid. Det må være en selvfølge at selskapenes HMS-arbeid også omfatter deres internasjonale virksomheter.

Det er en utbredt erkjennelse at brudd på etiske regler i forretningsdriften utgjør en stadig større økonomisk risikofaktor. Gjennom ansvarlig adferd, og ved å stille krav til leverandører og andre forretningspartnere, ønsker staten at selskapene skal bidra til velstandsvekst og en positiv utvikling av arbeidslivsstandarder og menneskerettigheter i landene de har virksomhet i. Selskapene som omfattes av meldingen bør i utformingen av etiske retningslinjer for virksomhetene blant annet vurdere de hensyn som ligger til grunn for Pensjonsfondets etiske retningslinjer. Slike etiske retningslinjer bør, som Pensjonsfondets retningslinjer, være i tråd med FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper. I tillegg bør retningslinjene være i tråd med OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i selskaper med statlig eierandel.

I juli 2002 trådte den reviderte likestillingsloven i kraft. Loven stiller blant annet strengere krav om at arbeidsgivere aktivt skal arbeide og redegjøre for hva slags innsats de legger i virksomhetens likestillingsarbeid. Rekruttering av kvinner til lederstillinger i selskapene er en oppgave for selskapenes styre og administrasjon. Dette følger av aksjelovens rollefordeling. Det må drives en bevisst utviklings- og utvelgelsespolitikk nedover i selskapenes virksomheter, slik at det blir flere kvinner å velge blant når topposisjonene skal besettes. Bevisst satsing nedover i organisasjonen er et viktig ledelsesansvar. I eierforvaltningen vil det bli fulgt opp at styrene er aktive på dette feltet.

5.2.2 Merknader frå komiteen

Komiteen forventar at samtlege selskap som staten har eigarposter i, traktar etter høge etiske standardar i all si verksemd. Dette har både ein eigenverdi og vil støtta hovudmålet om ei god og langsiktig bærekraftig avkastning.

I tråd med det aksepterte utsegna om at dei tilsette er selskapas fremste aktiva, forventar komiteen at selskapa med statlege eigarposter har eit nært samarbeid med det statlege verkemiddelapparatet når omstillingsprosessar vert planlagd og gjennomførd. Tidleg involvering av og god dialog med tilsette sine representantar skal vera sjølvsagt. Det må vera eit særleg fokus mot å finna løysingar som inneber nye aktive alternativ for overtallige, slik at ein unngår varig utstøyting frå arbeidslivet gjennom uførepensjon eller andre trygdeordningar.

Komiteen stør Regjeringa si presisering av at eit systematisk arbeid med miljøspørsmål i verksemdene betyr at det er klårt definerte ansvarsliner for både gjennomføring og evaluering av miljøarbeid og resultat i kvar enkelt verksemd.

Komiteen forventar at alle selskapa med statlege eigarposter praktiserer nulltoleranse mot korrupsjon, og har gode system på plass for å kontrollera dette.

Komiteen støtter at de beste tradisjoner for samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner skal tas med når selskapet har virksomhet i andre land.

Komiteen er enig i at det skal være en selvfølge at selskapenes HMS-arbeid også omfatter deres internasjonale virksomheter.

Komiteen legg til grunn at Regjeringa, gjennom ansvarlege departement, tek opp dei einskilde tverrgåande omsyna som er nemnt i eigarskapsmeldinga i den jamlege dialogen med verksemdene.

Komiteen føreset at departement med forvaltningsansvar for større eigarposter har høg kompetanse på oppfølginga av desse omsyna, til liks med oppfølginga av krava til forretningsmessig avkastning.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, legger til grunn at statlige selskaper skal være i fremste rekke når det gjelder miljøtiltak innen sin bransje.

Flertallet støtter Regjeringens forslag om at selskapene i utformingen av etiske retningslinjer for virksomhetene blant annet skal vurdere de hensyn som ligger til grunn for Pensjonsfondets etiske retningslinjer.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at Regjeringen ønsker at næringslivet har et høyt ambisjonsnivå for satsing på forskning og utvikling (FoU), og har som målsetting at selskaper med statlig eierandel skal bidra til økt privat deltakelse i forskning og utvikling i Norge.

Dette flertallet forventer at forretningsmessige selskaper med statlige eierandeler driver sin virksomhet ut fra hva som best tjener selskapet og aksjonærene i et langsiktig perspektiv. Virksomhetene har god ­tilgang til det omfattende virkemiddelapparatet som forsk­ningspolitikken allerede har generert. Dette flertallet har et høyt ambisjonsnivå for næringslivets satsing på forskning og utvikling, og forventer at selskapene har en bevisst holdning til egen FoU-virksomhet. Etter dette flertallets mening bør styrene arbeide aktivt og ambisiøst med forskning og innovasjon for å utvikle virksomheten, og for å legge til rette for kommersialisering av forskning internt i bedriften og gjennom knoppskyting. Selskapene bør også ha en bevisst tilnærming til å kommunisere egne forskningsresultater og kommersialisere resultater fra andre forsk­ningsmiljøer og selskaper gjennom samarbeid.

Dette flertallet understreker betydningen av at industri- og teknologibedriftene som staten er en stor eier i, framover legger til grunn en strategi for økt forsk­ning og utvikling.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre vonar at den høge ambisjonen for næringslivet si forskingsinnsats som Regjeringa seier at den har, gjev seg utslag i ein meir offensiv forskingspolitikk. Konkrete tiltak som bør gjennomførast er å komme ut av "kvileskjæret" når det gjeld satsing på høgare utdanning og forsking, og styrka SkatteFUNN-ordninga, som regjeringspartia valde å stramma inn i samband med handsaminga av statsbudsjettet 2007.

Desse medlemene ser det som naturleg at den varsla eigarberetninga som skal publiserast årleg, inneheld ei vurdering frå eigardepartementet både om finansielle resultat og om korleis departementet ser på verksemdene sitt arbeid med dei tverrgåande omsyna.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at Regjeringens hvileskjær på forskning er alvorlig for norske arbeidsplasser på kort og lengre sikt. For å nå de ambisiøse målene i St.meld. nr. 20 (2004-2005) - Vilje til forskning - må andelen forskning i både privat og offentlig sektor økes. Regjeringens kutt i SkatteFUNN for 2007 og de reduserte overføringene til Forskningsfondet i forhold til regjeringen Bondevik IIs budsjettforslag for 2006 er negativt om Norge skal nå sine målsetninger på forskningsområdet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at et profesjonelt statlig eierskap ikke kan sette selskaper med statlig eierandel i en konkurransemessig vanskelig situasjon gjennom helt andre og skiftende rammebetingelser enn sine viktigste konkurrenter. Regjeringen legger, etter disse medlemmers oppfatning, til grunn en holdning der skiftende politiske signaler vil få direkte konsekvenser for den daglige driften.

Disse medlemmer mener dette viser behovet for en organisering av eierskapet som er indirekte, der statlige eierandeler forvaltes profesjonelt og ikke blandes med politisk synsing.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til Høyres alternative statsbudsjett for 2007 der Forsk­ningsfondet foreslås styrket med 25 mrd. kroner, den uheldige svekkelse av SkatteFUNN reverseres og universitetene og høyskolene styrkes utover Regjeringens forslag.

5.3 Lederlønn og insentivordninger

5.3.1 Samandrag

Regjeringen vil sikre moderasjon i lederlønninger i selskaper der staten er en betydelig eier. Regjeringens foreslåtte endringer i aksjeloven m.v. om lederlønnsfastsettelse, jf. Ot.prp. nr. 55 (2005-2006), innebærer at styret skal utarbeide en erklæring om fastsettelse av lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte samt at denne erklæringen skal behandles av generalforsamlingen. Forslaget om saksbehandlingsregler for lederlønn vil gi aksjonærene i allmennaksjeselskapene økt innsyn i og innflytelse over selskapets lederlønnspolitikk. Endringene i allmennaksjeloven vil innebære økt innflytelse for generalforsamlingen ved at denne også skal stemme over erklæringen. Det er imidlertid viktig at aksjelovgivningens foreskrevne rollefordeling mellom selskapenes styrende organer opprettholdes. Det vil fortsatt være styret i det enkelte selskap som er ansvarlig for å vedta de konkrete lønns- og insentivordningene. Det er videre styrets vurdering hvorvidt de enkelte elementer i en eventuell insentivordning er en nødvendig del av en samlet kompensasjonspakke for å sikre konkurransedyktig avlønning av ledere og medarbeidere i et selskap. Staten som aksjonær vil vurdere hvordan styret håndterer dette ansvaret som en del av den totalvurderingen som gjøres av styrets arbeid i det enkelte selskap.

Regjeringen ser behov for mer moderasjon og nøkternhet i selskapenes ledelse. Staten vil på denne bakgrunn stemme mot inngåelse av nye avtaler som innebærer opsjonsordninger i de selskapene som omfattes av denne meldingen.

De selskapene hvor staten er aksjeeier bør imidlertid kunne benytte seg av andre insentivordninger i lederlønnsfastsettelsen. Eventuelle insentivordninger må imidlertid utformes på en måte som sikrer moderasjon i utviklingen av ledernes lønnsbetingelser. Videre må det være et tak for verdien av programmet som framstår som rimelig.

For å sikre styrets uavhengighet skal styret ikke være omfattet av insentivprogrammer.

Nærings- og handelsdepartementet vil i samarbeid med andre berørte departementer, utforme en generell veiledning før generalforsamlingene i 2007.

5.3.2 Merknader frå komiteen

Komiteen er samd med Regjeringa i at det må vera eit mål at leiarlønninger i selskap med statleg eigarskap ikkje hindrar selskapa i å rekruttera dei beste leiarane. Konkurransedyktig løn er eit verkemiddel for å rekruttera leiarar med dei beste føresetnader for å nå dei måla som staten og øvrige eigarar har sett for selskapet. Samstundes er det uheldig om statlege selskap framstår som lønsleiande i sine respektive bransjar. Komiteen meiner difor at det er fullt legitimt at staten som eigar, i tråd med retningsliner for god eigarskapstyring, brukar si eigarmakt til å hindra avløningssystem som kunne gje toppleiarane ei samla løn, inklusiv insentivbaserte ordningar, som ville vera unormalt høgt for vedkomande bransje.

Komiteen ser på insentivbaserte ordningar som eit verkemiddel for å samordna leiarane og tilsette sine økonomiske interesser med eigarane. Det er styra si oppgåve å vedta slike ordningar, innan dei rammene som eigarane har sett i generalforsamlinga. Men komiteen strekar under at staten som eigar må medverka til at slike insentivordningar er rettferdige, dvs. at avløninga har samband med forhold som leiarane og selskapet elles faktisk kan påverka.

Komiteen deler Regjeringa sin skepsis til korleis mange opsjonsordningar for leiarar har vore utforma. Prinsipielt bør opsjonsordningar handsamast frå eigarhald som andre insentivordningar. Som eigar må staten sjå til at rammene for alle insentivordningar er slik at dei vert opplevde som rettferdige, og ikkje framstår som eit isolert reiskap for å auka leiarlønene. Dette bør kommuniserast klårt i eigarskapspolitikken.

Under føresetnad om at dette vert oppfylgt, ser ikkje medlemene i komiteen frå Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre noko sterkt behov for at staten automatisk skal røysta imot alle former for opsjonar til tilsette i statlege selskap.

Disse medlemmer viser til at opsjoner og medeierskap for ansatte er et mye brukt virkemiddel for bedrifter i oppstartsfasen for å sikre tilgang på kvalifisert og motivert arbeidskraft i en fase hvor kapitaltilgangen er begrenset. Disse medlemmer mener denne type virkemidler brukt på riktig måte bidrar positivt til utviklingen av nye bedrifter og vil understreke at debatten om opsjonspakker for ledende ansatte i børsnoterte selskaper ikke må føre til generelle innstramminger i muligheten for å bruke slike belønningsvirkemidler.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger til grunn aksjelovgivningens rollefordeling mellom selskapenes styrende organer der det er styret som har ansvaret for lønns- og intensivordninger. Disse medlemmer mener statlig eierskap ikke skal være et hinder for å kunne tilby markedsbaserte betingelser for å rekruttere ledere med de beste forutsetninger for å lede selskapet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til utviklingen i Sverige, hvor fjerning av opsjonsordninger og strengere regulering av belønningssystemene i de statseide bedriftene medførte en kraftig økning i den ordinære grunnlønn. Disse medlemmer er skeptiske til for stor grad av detaljstyring fra generalforsamlingene i slike spørsmål og viser til at det er styret som foretar den endelige vurderingen basert på generelle retningslinjer behandlet i generalforsamling.

5.4 Statens mål med eierskapet og betydningen av klare mål

5.4.1 Samandrag

Regjeringen deler oppfatningen om at bedre opplysning av målene med det statlige eierskapet vil kunne danne grunnlag for et mer aktivt og verdiøkende eierskap. En kategorisering av eierskap etter formål er et godt hjelpemiddel i denne sammenheng. I selskapsgjennomgangen i kapittel 8 i meldingen har Regjeringen formulert statens mål med eierskapet for hvert enkelt selskap.

Størrelsen på den eierandelen staten ønsker å ha i de største selskapene må blant annet sees i lys av hvilken betydning selskapene har for norsk økonomi og verdiskaping. Regjeringen vil sikre nasjonal forankring av viktige selskaper og nøkkelfunksjoner i samfunnet. Det er nødvendig med en eierandel på over en tredjedel i et selskap for å sikre dette. Det er betydningen av langsiktighet, stabilitet og nasjonal forankring av eierskapet i noen av de store norske industrikonsernene som gjør at staten gjennom sitt direkte eierskap, har spilt og fortsatt spiller en viktig næringspolitisk rolle i Norge.

Nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner i store selskaper er av betydning for verdiskapingen. Dette er derfor et viktig politisk spørsmål både i Norge og i mange andre land. Norsk hovedkontor i selskaper av strategisk betydning bidrar også til å sikre og utvikle spesialisert industriell og finansiell kompetanse og generell lederkompetanse. Regjeringen vil derfor sikre nasjonalt eierskap til nøkkelselskaper i kunnskapssamfunnet, og være opptatt av at disse selskapene også videreutvikler virksomheten i Norge.

Selskapers etterspørsel etter kompetanse er en drivkraft i utviklingen av innenlandske forsknings- og utdannelsesinstitusjoner, samtidig som slike institusjoner på et høyt nivå kan bidra til fremvekst av internasjonalt konkurransedyktige selskaper. Det er derfor grunn til å anta at hovedkontorenes lokalisering er viktig for nasjonale kompetansemiljøer.

Nasjonalt forankret beslutnings- og styringskompetanse kan ha stor betydning for leverandørindustrien, og dermed nasjonal verdiskaping og arbeidsplasser. Staten vil gjennom sitt eierskap bidra til at hovedkontormiljøer på områder av nasjonal strategisk betydning forblir i Norge.

Regjeringen vil sikre råderetten over landets store naturressurser, spesielt innenfor energi. Råderetten over landets naturressurser er regulert ved lov, forskrifter mv. Statlig eierskap i blant annet Statkraft og Statskog er virkemidler ved utnyttelsen av disse ressursene til felleskapets beste. Målet om at inntektene fra naturressursene skal komme hele befolkningen til gode, ivaretas gjennom skattesystemet. Statens eierskap i energiselskapene er likevel en viktig tilleggskomponent i Regjeringens politikk for at inntektene fra naturressursene skal komme fellesskapet til gode i størst mulig grad. Et omfattende statlig eierskap innenfor energi­sektoren har således gitt et ekstra inntektsbidrag til fellesskapet gjennom høye utbytter de siste årene.

Gjennom det statlige eierskapet ønsker Regjeringen å sikre at Norge har en godt utbygd infrastruktur når det gjelder hovedveier, jernbane, flyplasser og sentralnettet for strøm. Kommunene ivaretar også viktig infrastruktur som distribusjonsnett for strøm, vannforsyning og avløp, havner og lokale veier. Det offentlige har videre et spesielt ansvar for å sikre at samfunnet har et rikt og mangfoldig kulturtilbud. Staten vil bruke sitt eierskap innen kultursektoren til å ivareta samfunnets behov for kvalitet, mangfold, og nyskaping.

5.4.2 Merknader frå komiteen

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, viser til den inndelinga av hovudføremål med eigarskapet som Statseigarskaputvalet har gjort framlegg om, og som Regjeringa har formalisert i eigarskapsmeldinga. Dei same hovudmåla - forankring av hovudkontor i viktige verksemder, kontroll med inntekter frå utnytting av naturressursar og sektorpolitiske mål - vart trekt fram i den førre eigarskapsmeldinga (St.meld. nr. 22 (2001-2002), jf. kapittel 4.3). Fleirtalet er nøgd med at Regjeringa følgjer opp framlegget frå Statseigarskaputvalet.

Fleirtalet deler Regjeringa si oppfatning om at betre opplysning av måla med det statlige eigarskapet vil kunne legge grunnlag for eit meir aktivt og verdiaukande eigarskap, og er nøgd med at Regjeringa på denne måten klargjer målet med staten sitt eigarskap i det enkelte selskap.

Fleirtalet viser til at endringar i samfunn og i næringar gjer at kategoriseringa av dei einskilde verksemdene etter hovudføremål for eigarskapet kan endrast over tid. Fleirtalet legg til grunn at det minst ein gong i kvar stortingsperiode vert gjort ei vurdering av om det oppgjevne føremålet for statleg eigarskap framleis er til stades i det einskilde selskap, eller om det kan vera grunn til å endra kategoriseringa av selskapet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener formålet med og behovet for statlig eierskap med jevne mellomrom bør opp til en helhetsvurdering.

5.5 Åpenhet om eierskapet

5.5.1 Samandrag

Regjeringen vil ta initiativ til at Nærings- og handelsdepartementet utarbeider og årlig publiserer et nytt dokument som gir offentlig uttrykk for Regjeringens eierpolitikk, slik den er kommunisert til Stortinget. Dokumentet vil gjengi overordnede mål for statens eierskap og rollefordelingen i statsforvaltningen og mellom aksjonærer og selskapets organer. Det vil bli formulert forventninger til kapitalavkastning og utbytte. For sektorpolitiske selskaper og selskaper som mottar tilskudd stilles det krav til effektiv drift. I dokumentet vil staten redegjøre for hvilke hensyn den ønsker å legge vekt på i sin løpende eierskapsforvaltning, og hvilke forventninger den har til selskapenes styrer basert på dette.

Det er tre hovedmålgrupper for en slik publikasjon: hel- og deleide selskaper, allmennheten og kapitalmarkedene. Dokumentet vil bli oversendt selskapene og fulgt opp i møter. Dokumentet vil ikke erstatte informasjon, vurderinger eller forslag mv. som Regjeringen vil måtte legge frem for Stortinget gjennom egne fremlegg.

Dokumentet vil bli samordnet med Statens eierberetning.

Statseierskapsutvalget anbefalte at Regjeringen legger frem årlige eierberetninger for hele det statlige eierskapet. En slik samlet fremstilling kan gi en god oversikt over det statlige eierskapet, og bidra til bedre offentlig innsikt og demokratisk kontroll med måten verdiene forvaltes på. Regjeringen deler denne vurderingen og viser til at store deler av statens eierskap nå omhandles i en samlet årlig eierberetning fra Nærings- og handelsdepartementet. Den årlige eierberetningen oversendes Stortinget til orientering.

5.5.2 Merknader frå komiteen

Komiteen tek til etterretning at Regjeringa årleg vil utarbeida eit nytt dokument som gjev uttrykk for Regjeringa sin eigarskapspolitikk. Komiteen stør dei rammene som Regjeringa har lagt for eit slikt dokument i svarbrev av 9. februar 2007 til næringskomiteen på spørsmål frå Høgre og Kristeleg Folkeparti (lagt ved innstillinga):

"Dette nye dokumentet vil beskrive mål for statens eierskap, generelt og for de enkelte selskap - slik dette er formulert i dokumenter som Stortinget har sluttet seg til. Videre vil vi omtale organiseringen av eierskapsforvaltningen og sentrale lover og prinsipper som statens eierskapsforvaltning må forholde seg til. Det blir redegjort for sentrale hensyn som staten legger vekt på i sin eierskapsforvaltning utover de rent økonomiske krav og forventninger. Dette gjelder forhold som etikk, mangfold i ledelse og styrer, miljøhensyn, evne til å håndtere omstillinger godt osv. Staten har et langsiktig perspektiv på sitt eierskap, og en god ivaretakelse av slike forhold vil styrke selskapenes langsiktige utvik­lingsevne. I eierskapsmeldingen har vi behandlet dette grundig, og det er dette som vil ligge til grunn for om­talen i dokumentet."

Komiteen stør intensjonen om å auka innsynet i staten sin eigarskapspolitikk.

Samstundes legg medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre til grunn at innhaldet i eigarskapsmeldinga vil vera godt kjent for både kapitalmarknaden, dei einskilde verksemdene og for den del av befolkninga som har interesse for eigarskaps­politikken. Ei rein repetisjon av innhaldet i eigarskapsmeldinga i det årlege dokumentet vil ha avgrensa nytte. Desse medlemene ber Regjeringa arbeida vidare med ei utforming av eit slikt dokument som, innan dei rammene som er vist til, faktisk gjev auka nytte for kapitalmarknaden, selskapa og befolkninga, og som kan forsvara den offentlege ressursbruken som vil gå med til å utarbeida eit slikt dokument.

Disse medlemmer understreker at det nye dokumentet som skal uttrykke eierskapspolitikken må være i samsvar med aksjeloven og de nasjonale retningslinjer for godt eierskap. Disse medlemmer legger til grunn at dokumentet ikke åpner for signaler som sår tvil om dette, knyttet til enkeltsaker og strategiske vurderinger som hører inn under styrenes ansvar for forretningsmessige beslutninger.

5.6 Organisering av eierskapet

5.6.1 Samandrag

Forretningsmessige selskaper bør, når ikke særlige hensyn taler imot det, forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Regjeringen vil i denne sammenheng peke på at det ikke er praksis for forretningsmessig samordning av statlige selskaper, men at det tvert imot er praksis for at de konkurrerer mot hverandre i den grad de opererer i samme marked.

Dersom eierstyring ikke lenger behøver å bli brukt sammen med regulatoriske instrumenter for å oppnå sektorpolitiske mål, vil ansvaret for forvaltningen av eierskapet bli vurdert endret. Selskaper med sektorpolitiske mål bør være tilknyttet det departement som har det sektorpolitiske ansvaret.

Det er viktig med et interdepartementalt samarbeid i eierskapsspørsmål slik at departementsfellesskapets eierkompetanse utnyttes best mulig.

I et lite antall selskaper forvaltes statens aksjer eller andeler av flere departementer. Regjeringen vil gå inn for at statens aksjer eller andeler i det samme selskapet forvaltes i ett departement.

Det finnes en del eksempler på at statlige forvaltningsetater eier virksomheter som er organisert i selskapsform. Dersom dette er virksomheter med forretningsmessig formål, og ikke rene driftsselskaper, bør det vurderes å legge eierskapet direkte under det ansvarlige departement eller til Nærings- og handelsdepartementet. Dette vil sikre en større grad av politisk styring og kontroll. I enkelte tilfeller kan likevel slik organisering være hensiktsmessig når den samtidig støtter opp om sektorpolitikken.

Regjeringen mener at det ikke er riktig, som alternativ til dagens departementstilknytning, å etablere holdingselskap for å forvalte den norske stats eierandeler. Viktige eierskapssaker er av en slik karakter at de krever behandling i et politisk organ. Et særskilt forvaltnings-/holdingselskap ville kunne medført dobbeltbehandling og uklarhet med hensyn til ansvar. Regjeringen er enig med utvalget i at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, eller selskaper hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, ikke bør legges inn i holdingselskap. Det må uansett regnes med at vesentlige endringer i statens eierandeler i disse selskapene vil kreve politisk behandling. Et holdingselskap kan derfor antas å virke som et ekstra kompliserende og forsinkende ledd i saksbehandlingsprosessen.

Dagens departementstilknytning sikrer åpenhet om eierskapet og ivaretar demokratiske kontrollhensyn. Etter Regjeringens oppfatning bør det bygges videre på den linje og praksis som er lagt gjennom en årrekke, for å gjøre beslutningsprosessen mer effektiv og tillitskapende. Dersom målene med eierskapet er tydelige og forvaltningen er basert på et effektivt og fleksibelt beslutningssystem, er det grunn til å tro at sakene vil kunne håndteres like godt innenfor som utenfor dagens departementsorganisering.

5.6.2 Merknader frå komiteen

Komiteen syner til Regjeringa si grunngjeving for at eigarskapsansvaret for eit nytt fusjonert selskap av Statoil og Norsk Hydro si olje- og gassverksemd må leggjast til Olje- og energidepartementet, jf. svar datert 9. februar 2007 til næringskomiteen på spørsmål frå komiteen ved Kristeleg Folkeparti sin fraksjon. Av omsyn til ei vidareføring av gjeldande avsetningsordning tek komiteen denne organiseringa til orientering.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, er særs positiv til opprettinga av eigarskapsavdelinga i Nærings- og handelsdepartementet. Dette har vore med på å sikre ytterlegare profesjonalisering av det statlege eigarskapet. Fleirtalet stør òg at regjeringa Stoltenberg II fører vidare prinsippet som regjeringa Bondevik II beslutta etter at tidlegare regjeringar starta arbeidet, om at eigarskapsansvaret for verksemder som ikkje har særskilde sektorpolitiske oppgåver, skal samlast i Nærings- og handelsdepartementet, dersom ikkje andre særskilde forhold tilseier noko anna.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er behov for en profesjonalisering av det statlige eierskapet og for å finne en løsning som både sikrer et nasjonalt eierskap av strategisk viktige selskaper, reduserer det direkte statlige eierskapet samt styrker kapitaltilgangen til norsk næringsliv. En løsning kan, etter disse medlemmers oppfatning, være å overføre statlige aksjer til forvaltning i ulike enheter som flere strukturfond. En slik organisering av eierskapet vil sørge for et nødvendig skille mellom politikk og profesjonell eierskapsforvaltning.

5.7 Beslutningsfullmakter

5.7.1 Samandrag

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (regjeringen) som forvalter statens eiendom, herunder aksjer. Det faller ikke inn under statsrådens myndighet etter Grunnloven § 19 å kunne kjøpe eller selge aksjer i selskaper med statlig eierandel. Dette må ha sitt grunnlag i særskilt fullmakt fra Stortinget. Stortinget har selv ved behandlingen av Dokument nr. 7 (1972-1973) i Innst. S. nr. 277 (1976-1977) lagt til grunn at Stortinget har den reelle avgjørelsen når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement i selskaper hvor staten er eneaksjonær. Det er lagt til grunn at praksisen beskrevet i Innst. S. nr. 277 (1976-1977) også gjelder for deleide selskaper.

Regjeringen har i dag følgende forhåndsfullmakter fra Stortinget som ikke er fullt utnyttet: Cermaq ASA (ned til 34 prosent), Norsk Hydro ASA (opp til 51 prosent) og Telenor ASA (nedsalg til 51 prosent og ned til 34 prosent ved en fusjon-/oppkjøpstransaksjon der selskapets aksjer blir brukt som oppgjørs- eller byttemiddel). I tillegg har Regjeringen fullmakt til å redusere statens eierandel i Statoil til 66,67 prosent. I forbindelse med fisjonen av Norsk Hydro ASA ble det truffet vedtak om at statens eierandel i Yara International ASA skal være minimum 33,4 prosent. Disse fullmaktene ble gitt etter konkrete saksfremlegg, og ikke som del av et generelt opplegg.

Regjeringen vil i senere fremlegg for Stortinget foreslå at Stortinget trekker tilbake eksisterende fullmakter, gitt i tidligere stortingsperioder, til å redusere statens eierandel gjennom salg av aksjer. Adgangen til å kunne foreta industrielle løsninger innenfor fullmaktenes rammer videreføres.

Regjeringen har etter en helhetlig vurdering kommet til at den ikke vil foreslå et fullmaktssystem slik statseierskapsutvalget har anbefalt. Dagens praksis innebærer at selskapssaker kan behandles tilstrekkelig hurtig, også når det er nødvendig å forelegge saken for Stortinget. Regjeringen vil derfor behandle slike saker enkeltvis, i tråd med tidligere praksis.

5.7.2 Merknader frå komiteen

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er tilfreds med at Regjeringa vil be Stortinget trekkja attende dei salsfullmaktene som er gjevne, og støttar dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at staten har et betydelig direkte eierskap i næringslivet. Disse medlemmer mener at et statlig eierskap ikke er et mål i seg selv, men bør ha en klar begrunnelse knyttet til det enkelte selskap, næringens behov eller andre nasjonale forhold. Disse medlemmer mener at det vil skape ryddigere forhold i skillet mellom myndighetsrolle og eierrolle dersom det private eierskapet øker som andel på bekostning av det statlige eierskapet.

Disse medlemmer mener at det i mange tilfeller kan være positivt både for det enkelte selskap og for næringen selskapet opererer i at staten reduserer sin eierandel når tiden er moden for det. Disse medlemmer stiller seg undrende til den dogmatiske til­nærmingen til statlig eierskap som Regjeringen legger opp til. Det er vanskelig å se det prinsipielle eller praktiske grunnlaget for at statens eierposter skal låses akkurat på dagens nivå. Disse medlemmer mener at dette ikke er en god eierskapspolitikk i et lengre tidsperspektiv.

Disse medlemmer vil foreslå salgsfullmakter i selskaper hvor det etter disse medlemmers oppfatning i et kort til mellomlangt perspektiv kan være riktig med en reduksjon i statens eierskap. Disse medlemmer vil understreke at endringer i eierskap er langsiktige beslutninger som må gjennomføres med utgangspunkt i selskapenes behov, næringen selskapet opererer i og statens økonomiske interesser som eier.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti tek til orientering at Regjeringa vil be Stortinget trekkja attende dei salsfullmaktene som er gjevne, men kan ikkje sjå at ei slik innskrenking av handlingsrom gagnar det statlege eigarskapet.

Medlemene i komiteen fra Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre viser til at dei salsfullmaktene som er unytta gjev Regjeringa høve til, men ikkje plikt til, å gjennomføra endringar i den statlege eigardelen innan rammene gjevne i fullmaktene. Disse medlemene viser òg til statseigarskaputvalet sin argumentasjon for fordelar ved at Regjeringa kan ha generelle fullmakter. Den statlege eigardelen bør følgje av føremålet for det statlege eigarskapet, og bør soleis kunne vera open for vurdering over tid.

5.8 Utbytte i heleide selskaper og tilbakekjøp av aksjer

5.8.1 Samandrag

Regjeringen uttalte i Soria Moria-erklæringen at offentlige selskaper skal sikres forutsigbar utbyttepolitikk. Statseierskapsutvalgets forslag var å innføre aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger i statsaksjeselskap og statsforetak. Regjeringen vil føre en forutsigbar utbyttepolitikk i de heleide selskapene. Dette ivaretas gjennom at staten for hvert enkelt selskap utformer langsiktige utbytteforventninger for en periode på 3-5 år. Regjeringen mener at dette vil gi styrene i de enkelte selskapene den forutsigbarhet som trengs for å planlegge virksomheten, og ser det derfor ikke som nødvendig å innføre aksjelovens normalordning for statsaksjeselskap og statsforetak.

Staten har i noen år hatt avtaler med enkelte børsnoterte selskaper med statlig eierandel om proporsjonal sletting av statens aksjer i forbindelse med selskapenes tilbakekjøpsprogram. Dette innebærer at når selskapene har kjøpt tilbake og slettet egne aksjer har staten innløst et proporsjonalt antall aksjer mot avtalt kontantvederlag, slik at statens eierandel ikke er blitt endret. Disse sakene er således ikke forelagt Stortinget på forhånd.

Tilbakekjøp av egne aksjer ses som en effektiv måte å tilpasse selskapets egenkapital til selskapets behov, og vurderes positivt i aksjemarkedet.

Regjeringen mener at børsnoterte selskaper med statlig eierandel bør ha tilsvarende mulighet som andre selskaper til å benytte tilbakekjøp av aksjer som supplement til den ordinære utbyttepolitikken. Om det er aktuelt for staten å delta i en slik ordning bør imidlertid vurderes konkret i den enkelte sak.

5.8.2 Merknader frå komiteen

Komiteen viser til framlegget frå Statseigarskaputvalet om å innføra aksjelova sine normalreglar for utbyttevedtak i statsføretak og statsaksjeselskap.

Komiteen er samd med Regjeringa i at selskap med statleg eigarskap må ha ein forutsigbar utbyttepolitikk.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, stør framlegget om å utforma langsiktige utbytteforventningar på 3-5 års sikt.

Fleirtalet stør Regjeringa si vurdering av at å utforma langsiktige utbytteforventningar til desse selskapa gjev ein tilstrekkeleg plattform for langsiktig planlegging frå selskapa si side, slik at dette framlegget frå utvalet ikkje vert fylgt opp. Dette føreset at rammene for utbytteforventningane ikkje vert vidare enn at det tek vare på omsynet til god langsiktig planlegging frå selskapa sine styre. I det einskilde budsjettår kan likevel det faktiske framlegget om utbytte vera utanfor ramma.

Medlemene i komiteen frå Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre legg difor til grunn at om Regjeringa i det årlege budsjettdokumentet gjer framlegg om eit utbytte som både avvik frå styret sitt eige framlegg og som avvik klårt frå midtpunktet i ramma for utbytteforventningar, grunngjev samstundes Regjeringa sitt framlegg og vurderer korleis dette kan påverka selskapet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at aksjelovens normalregler også skal gjelde for heleide statlige selskaper. Selskapenes utbetalinger av utbytte til staten må være forenlig med selskapenes langsiktige strategier og ikke være uforutsigbare slik at videreutvikling undergraves. Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til den skiftende utbyttepolitikken Statkraft har blitt til del og til Dokument nr. 8:25 (2004-2005), forslag fra stortingsrepresentantene Olav Akselsen, Øystein Hedstrøm og Odd Roger Enoksen om lov om endring i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak, som omhandlet en mer forutsigbar utbyttepolitikk for dette selskapet.