Stortingets ombudsmann for forvaltningen har i mars 2007 avgitt årsmelding til Stortinget om virksomheten for året 2006.
Kapittel I i meldingen inneholder en oversikt over arbeidet og saksbehandlingen ved institusjonen. I kapittel II er det statistiske opplysninger om saksfordeling og saksbehandling. Kapittel III redegjør for noen generelle forvaltningsrettslige spørsmål med utgangspunkt i de sakene som er behandlet i meldingsåret. Kapittel IV inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis mv. I kapittel V gjengis referat av totalt 83 saker av alminnelig interesse fra meldingsåret. Kapittel VI gir tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. I kapittel VII gis det opplysninger omkring de alminnelige forholdene ved Sivilombudsmannens kontor, som bemanning og likestilling.
Grunnlaget for ombudsmannens arbeid er først
og fremst klager fra borgerne. I 2006 mottok ombudsmannen 2 027
klager. 979 av disse klagene ble avvist på formelt grunnlag.
Bakgrunnen for at en klage blir avvist kan være at den
er rettet mot organer, institusjoner og andre selvstendige rettssubjekter
som ikke er en del av den offentlige forvaltningen og dermed faller utenfor
ombudsmannens arbeidsområde, jf. ombudsmannsloven 22. juni
1962 nr. 8 § 4. I tillegg er det i utgangspunktet
et vilkår for klagebehandling at den forvaltningsrettslige
klageadgangen er uttømt og at klagen til ombudsmannen er
sendt innen ett år etter at endelig avgjørelse
forelå i forvaltningen, eller den handling eller det forhold
det klages over ble foretatt eller opphørte.
I tillegg til saker som avvises ut fra rene
formelle betraktninger, er det hvert år noen saker som
blir avvist ut fra en vurdering av om saken er egnet for behandling hos
ombudsmannen. Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig, og
det foretas normalt ikke avhør av parter eller vitner.
Det er heller ikke vanlig at det gjennomføres befaringer.
Videre er ombudsmannskontrollen først og fremst en rettslig
kontroll. Dette innebærer at saker der resultatet beror
på bevisvurderinger av faktisk karakter, og hvor sakens
dokumenter ikke gir nærmere veiledning, er mindre egnet
for behandling av ombudsmannen. Domstolsbehandling vil da kunne være
et bedre alternativ enn undersøkelser fra ombudsmannens
side. I 2006 ble 129 saker avvist fordi de ble ansett som uegnet
for ombudsmannsbehandling.
Av de sakene som ble tatt opp til nærmere
undersøkelse i 2006, ble 763 saker avsluttet uten at saken
ble tatt opp med forvaltningen. I 559 av disse sakene fant ombudsmannen
etter en gjennomgang av sakens dokumenter at klagen åpenbart
ikke kunne føre frem. I de resterende 204 sakene var det
tilstrekkelig med en telefonhenvendelse til forvaltningen for å ordne
opp i saken. Disse sakene gjaldt primært sen saksbehandling eller
manglende svar fra forvaltningen.
Av de mottatte klagene endte 161 med en eller
annen form for kritikk eller henstilling til forvaltningen. Det følger
av ombudsmannsloven § 10 første ledd
at ombudsmannen kan "uttale sin mening om saken". Dette betyr at
ombudsmannen kan påpeke at det er gjort feil i saksbehandlingen
eller rettsanvendelsen, og kan gi uttrykk for at en avgjørelse
må anses ugyldig, klart urimelig eller strider mot god
forvaltningspraksis. Han kan også gi uttrykk for at det
bør ytes erstatning dersom det foreligger erstatningsbetingende
feil fra forvaltningens side. Viktig er det også at ombudsmannen
kan påpeke at det knytter seg berettiget tvil til de avgjørelser
det klages på. Slik tvil kan både være
knyttet til faktiske og rettslige forhold. Ombudsmannen kan ikke
treffe avgjørelser som er rettslig bindende for forvaltningen
eller borgerne.
Når ombudsmannen mener at det er gjort
feil eller begått urett, vil han normalt be om at forvaltningen vurderer
eller behandler den aktuelle saken på nytt. Forvaltningen
følger alltid slike oppfordringer fra ombudsmannens side.
Forvaltningen legger også normalt til grunn de oppfatninger
ombudsmannen gir uttrykk for. Visse unntak finnes. Men hovedinntrykket er
at forvaltningen sjelden uten grunn ikke forholder seg lojalt til
ombudsmannens henstillinger og anmodninger. I de tilfeller forvaltningen
ikke følger ombudsmannens syn, kan ombudsmannen anbefale
borgeren å anlegge sak. Konsekvensen av dette er at borgeren
har krav på fri sakførsel, jf. rettshjelploven
13. juni 1980 nr. 35 § 16 første
ledd nr. 3. I en del saker kan det være betenkelig å anbefale
en part å begi seg inn på en lang og tidkrevende
rettsprosess, og en slik anbefaling fra ombudsmannen hører
derfor til sjeldenhetene. I 2006 var det ingen saker hvor søksmål
ble anbefalt.
I tillegg til å behandle klager fra
borgerne kan ombudsmannen ta opp saker av eget tiltak. Når ombudsmannen
benytter seg av denne muligheten, kan det skyldes for eksempel at
han er gjort oppmerksom på et problem gjennom omtale i
media. Det hender også at slike undersøkelser
settes i verk når en klage illustrerer et problem uten
at klagen i seg selv er egnet til nærmere undersøkelser.
Dersom ombudsmannen mottar flere klager som gjelder samme spørsmål,
kan det også være mer hensiktsmessig at saken
tas bredere opp, av eget tiltak, enn ved at de konkrete enkeltsakene forfølges.
I løpet av meldingsåret 2006 har ombudsmannen
tatt opp 40 saker av eget tiltak. Dette er en nedgang i forhold
til meldingsåret 2005, men likevel en klar oppgang i forhold
til 2004. Følgende saker er referert i sin helhet i kapittel
V i årsmeldingen:
– Praktisering
av offentlighetsloven ved tilsetting av rådmann - offentlig
søkerliste
– Statens helsetilsyns saksbehandlingstid
i tilsynssaker - betydningen for ileggelse og valg av reaksjon etter
helsepersonelloven
– Spesialistgodkjenning i allmennmedisin
- forholdet til EØS-regelverket og nordisk overenskomst
– Oppfølging av besøk
ved Trondheim fengsel
– Oppfølging av besøk
ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt
– Oppfølging av besøk
ved Bredtveit fengsel, forvarings- og sikringsanstalt
– Saksbehandlingstiden i Utlendingsnemnda
– Taksering av seksjonerte boligeiendommer
- klagebehandling og anvendelse av likhetsprinsippet
– Merverdiavgift for advokattjenester
knyttet til rettspleien - forholdet til Grunnloven § 98.
Saksbehandlingstiden hos ombudsmannen vil variere
etter hva saken gjelder, hvor omfattende den er og hvilke undersøkelser
som anses nødvendig for å opplyse saken på en
tilstrekkelig god måte. Normalt vil borgeren motta et svar
fra ombudsmannen innen en uke etter at klagen ble mottatt. Dersom
klagen må avvises på formelt grunnlag, vil dette
som regel bli avklart umiddelbart. Hvis det er grunn til å undersøke
saken nærmere og ta saken opp med forvaltningen, kan det
ta noen tid før saken avsluttes hos ombudsmannen. Dette har
sammenheng med at forvaltningsorganet i disse sakene må få anledning
til å redegjøre for sitt syn på saken.
Denne redegjørelsen vil så bli oversendt klager for
merknader, som forvaltningsorganet gis anledning til å kommentere.
Både hensynet til kontradiksjon og hensynet til at saken
blir best mulig opplyst for ombudsmannen, medfører dermed
at saksbehandlingstiden for disse sakene blir relativt lang.
Det er altså vanskelig å angi
gjennomsnittlig saksbehandlingstid i alle saker som behandles av
ombudsmannen. Men normalt vil saksbehandlingstiden ligge innenfor
følgende tidsrammer, avhengig av hva som skjer med saken:
– formell
avvisning: 1 uke
– avslutning, men med en foreløpig
undersøkelse av klagen for å avklare om det er
tilstrekkelig grunn til å gå videre med klagen,
dvs. ta opp klagen med forvaltningen: 4-8 uker
– avslutning etter at saken har
vært tatt opp med forvaltningen (uttalelse): 6 mnd.
Ombudsmannen skal også "bidra til at
menneskerettighetene respekteres". Denne tilføyelsen ble
tatt inn i ombudsmannsloven § 3 i 2004, selv om
det også før lovendringen var klart at menneskerettighetene
hører inn under ombudsmannens arbeidsområde. Det
hører også til ombudsmannens arbeidsområde å kontrollere at
forvaltningen følger opp dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstolen
mot Norge. Etter initiativ fra Europarådet og Stortingets
administrasjon vil dette arbeidet nå bli prioritert ytterligere.
Ombudsmannen vil også i tiden fremover bidra til å sikre
at forvaltningen følger opp anbefalinger fra andre håndhevingsorganer
til menneskerettskonvensjoner Norge har forpliktet seg etter.
Det er organisert en ressursgruppe som skal
holde seg særlig orientert om menneskerettighetsspørsmål, og
som også skal sørge for at kollegene deres og ombudsmannen
holdes informert om rettsutviklingen. Det drøftes nå hvordan
arbeidet med å sikre at menneskerettighetene respekteres,
kan styrkes ytterligere.
Ombudsmannen har stilt en juridisk medarbeider med
særlig kjennskap til kinesisk språk og de kinesiske forhold
til rådighet for Utenriksdepartementet for dermed å kunne
bidra til å styrke Norges arbeid for menneskerettighetene
i Kina.
Av prinsipielle grunner har ombudsmannen vært
tilbakeholden og forsiktig med å avgi høringsuttalelser
til lovforslag, unntatt i saker som direkte berører ombudsmannsinstitusjonen
eller angår forhold som tidligere har vært behandlet
av ombudsmannen. Utgangspunktet for ombudsmannens undersøkelser
er gjeldende lovgivning, og det faller utenfor ombudsmannens mandat å overprøve
lovgiverens vurderinger. I 2006 avga ombudsmannen seks høringsuttalelser.
Ombudsmannen nevner særlig tre av uttalelsene, som omhandlet ansattes
ytringsfrihet, ikraftsetting av ny tvistelov, og ratifikasjon av
FN-konvensjonen mot korrupsjon.
I en arbeidsgrupperapport fra Arbeids- og sosialdepartementet
ble det foreslått nye regler i arbeidsmiljøloven
om ansattes ytringsfrihet. Ombudsmannen ga i sin høringsuttalelse
uttrykk for tvil med hensyn til om de foreslåtte lovbestemmelsene
vil bidra til den nødvendige klargjøring av rammene
for ansattes ytringsfrihet og rett til varsling. Det burde blant
annet overveies om det er bedre i samsvar med Grunnloven § 100
dersom loven formuleres slik at det er begrensningene i arbeidsgivers
adgang til å bruke sanksjoner og andre negative virkemidler
som beskrives, og at vilkårene ikke ble knyttet til utøvelsen
av ytringsfriheten.
Justis- og politidepartementet foreslo i et
høringsnotat at Norge ratifiserer FNs konvensjon mot korrupsjon.
I høringsuttalelsen minnet ombudsmannen om sivilombudsmannsordningen
og den rollen institusjonen kan spille i det forebyggende arbeidet
mot korrupsjon. Ombudsmannen pekte spesielt på viktigheten
av offentlighetsprinsippet i forvaltningen, og ombudsmannens oppgave
med å bidra til at dette prinsippet blir etterlevd.
Justis- og politidepartementet foreslo i høringsbrev endringer
i en rekke lover i forbindelse med ikraftsettingen av tvisteloven
17. juni 2005 nr. 90. Ett av forslagene var å endre
ordlyden i ombudsmannsloven § 7 annet og tredje
ledd om ombudsmannens rett til å kreve opplysninger av
forvaltningen.
I høringsuttalelsen påpekte
ombudsmannen blant annet at forslaget formelt sett innebar nye materielle begrensninger
i retten til å kreve opplysninger. Kommentarene ledet frem
til et forslag om en ny og endret utforming av bestemmelsen.
I løpet av meldingsåret har
ombudsmannen og hans medarbeidere hatt møter med ulike
organisasjoner og offentlige etater. Slike møter åpner
for menings- og informasjonsutveksling og gir ombudsmannen et bedre grunnlag
for kontrollen med forvaltningen.
Også i 2006 har ombudsmannen besøkt
fengsler. Slike besøk gir mulighet til direkte kontakt
med innsatte for blant annet å gjøre ombudsmannsinstitusjonen bedre
kjent for dem. Samtidig er det nyttig i møter med ledelsen å få kunnskap
om de enkelte fengslene. Det tas sikte på å få i
stand fengselsbesøk også i 2007.
I 2006 besøkte ombudsmannen også Politiets
utlendingsinternat på Trandum. De erfaringer som ble gjort ved
dette besøket, førte til at det ble iverksatt
enkelte undersøkelser knyttet til forholdene ved internatet.
Grunnlaget for ombudsmannens arbeid er hovedsakelig
klager fra borgerne. Ombudsmannen kan imidlertid også ta
opp saker av eget tiltak, jf. ombudsmannsloven § 5.
I 2006 ble ca. 10 pst. av sakene gjenåpnet
fordi klageren kom tilbake med en ny henvendelse etter at saken
var avsluttet.
Utfallet av sakene som behandles hos ombudsmannen
kan deles i to hovedkategorier; avviste og realitetsbehandlede saker.
I meldingsåret ble 48 pst. av henvendelsene til ombudsmannen
avvist og 52 pst. realitetsbehandlet.
Som realitetsbehandlet regnes alle saker som
ikke er avvist av formelle grunner. I dette ligger at ombudsmannen
ved sin behandling har gitt uttrykk for et standpunkt i saken som
er brakt inn for ombudsmannen, eller har fått saken ordnet.
En sak regnes også som realitetsbehandlet når
behandlingen bare har begrenset seg til en foreløpig undersøkelse
av om det foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle
klagen, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd.
I disse sakene vil ombudsmannens behandling normalt bare ha hatt
som siktemål å finne ut om det er grunnlag for å sette
i verk en nærmere undersøkelse. I slike tilfeller
har ombudsmannen bare i begrenset grad tatt stilling til realiteten
i den forvaltningssaken det er klaget på. I mange saker
begrenser ombudsmannens undersøkelser seg til forvaltningens
saksbehandling. Mange klager over at offentlige organer ikke svarer
på henvendelser eller at behandlingen tar for lang tid.
Ombudsmannens behandling av disse sakene kan ofte begrenses til
en telefon til vedkommende forvaltningsorgan.
Noen klager kommer fra borgere bosatt i utlandet eller
på institusjon, f.eks. fengsler og psykiatriske institusjoner,
andre klager er anonyme eller kommer inn kun med e-postadresse.
Klagesakene er fordelt på hele den offentlige forvaltning,
dvs. både statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.
Klagene er også fordelt på mange og ulike saksområder
og sakstyper.
I løpet av 2006 har media omtalt flere
tilfeller av korrupsjon og uregelmessigheter i kommunale selskaper.
I kjølvannet av disse sakene er det reist spørsmål
om habilitetsregler og offentlighetens rett til innsyn når statlig
og kommunal virksomhet skilles ut i egne virksomheter og egne rettssubjekter.
Utviklingen reiser også spørsmål om ombudsmannens
arbeidsområde og rolle i forhold til den moderne forvaltning.
Ombudsmannens erfaring fra arbeidet med klagesakene
de siste 10 årene tilsier at virkeområdet for
forvaltningsloven og offentlighetsloven stadig begrenses i forhold
til offentlig virksomhet som organiseres og drives i nye juridiske
former. Dette utfordrer borgernes tillit til forvaltningen. Selv
om den offentlige forvaltning organiseres annerledes i vår
tid, er det fortsatt viktig at borgerne og samfunnet har mulighet
til å kontrollere forvaltningen av fellesskapets verdier
og interesser.
I det klassiske byråkratiet står
saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og innsynsretten
etter offentlighetsloven sentralt. I moderne offentlig forvaltning
vil alminnelig foretaks- og selskapslovgivning i mange tilfeller
få anvendelse. Men lovgivningen inneholder også en
rekke bestemmelser som innebærer at forvaltningsloven og
offentlighetsloven ikke lenger gjelder ved forvaltning av fellesskapets
verdier og interesser. I slike tilfeller er det et spørsmål
om rettssikkerhetsgarantiene og kontrollmulighetene er tilstrekkelige
til å sikre borgernes tillit til at betrodde felles verdier
og interesser forvaltes på samfunnets vegne og til borgernes
beste. Det kan derfor være behov for å se nærmere
på borgernes mulighet til å kontrollere den moderne
offentlige forvaltning gjennom Sivilombudsmannen.
Ombudsmannens arbeidsområde omfatter
"den offentlige forvaltning", jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962
nr. 8 § 4 første ledd. Det klare utgangspunktet
er at rene private virksomheter faller utenfor ombudsmannens kontroll,
samtidig som de klassiske forvaltningsorganer faller innenfor. Forvaltningsloven
og offentlighetsloven gjelder "den virksomhet som drives av forvaltningsorganer",
men ombudsmannens arbeidsområde er ikke avgrenset på samme
måte. Begrepet "den offentlige forvaltning" angir en annen og
videre innfallsvinkel til ombudsmannens kontroll. Et stykke på vei
er virkeområdene overlappende; ombudsmannen vil alltid
kunne behandle en sak som omfattes av anvendelsesområdet
til forvaltningsloven og offentlighetsloven. Men når en
sak faller utenfor forvaltningslovens eller offentlighetslovens
anvendelsesområde, får det selvstendig betydning å ta
stilling til ombudsmannens adgang til å kontrollere "den
offentlige forvaltning". I disse tilfellene er man ofte i et skjæringspunkt
mellom privat og offentlig virksomhet, der spørsmål
om anvendelse av privatrettslige og/eller offentligrettslige
regler og prinsipper kommer på spissen.
Formuleringen "den offentlige forvaltning" kom
inn i ombudsmannsloven ved en endring i 1980, og erstattet den tidligere
ordlyden "offentlige forvaltningsorganer". Lovendringen ble ansett
påkrevd for å "gjøre det helt klart at
ombudsmannens kompetanse også omfatter slike tilfeller
der forvaltningsmyndighet utøves av institusjoner som ikke
er organer i den offentlige forvaltning".
Formålet bak ombudsmannsordningen er å "søke å sikre
at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot
den enkelte borger". Formålet vil ha betydning ved avgrensningen
av ombudsmannens arbeidsområde. Sakens betydning for borgerens
rettsstilling og de involverte offentlige interesser kan innebære
at ombudsmannen vil undersøke en sak selv om den organisatoriske
tilknytningen til stat eller kommune er svak. Dette betyr at selv
om organet som sådan ikke naturlig er en del av offentlig
forvaltning, kan hensynet til offentlige interesser og rettssikkerhet
for borgerne tilsi at ombudsmannen undersøker enkeltsaker
knyttet til virksomheten. Dette er en viktig forskjell i forhold til
forvaltningslovens og offentlighetslovens system.
I forarbeidene til ombudsmannsloven § 4
er det uttalt at virksomheter som arbeider på felt som
anses for "offentlig ansvarsområde", normalt omfattes av ombudsmannens
kompetanse. Hva som til enhver tid anses for offentlig ansvarsområde,
vil variere etter samfunnsforholdene og må nødvendigvis
avgjøres konkret. Det er verdt å merke seg at
lovgiver klart har gitt uttrykk for at ombudsmannens arbeidsområde
ikke er begrenset til forvaltningsorganers klassiske myndighetsutøvelse,
ei heller forvaltningsorganers utøving av privat autonomi
(avtaler og eierrådighet). Også selvstendige rettssubjekter
hvis virksomhet er knyttet til offentlige interesser, vil være
gjenstand for ombudsmannens kontroll. Et eksempel er forvaltning
av statlig og kommunal eiendom som utføres av organer utenfor det
tradisjonelle forvaltningsapparatet. Hovedsynspunktet er at forvaltningen
av statens og kommunenes eiendommer gjelder disponering av offentlige
verdier, som igjen er et offentlig ansvar. En tvist om innholdet i
en leieavtale med en privat part vil derfor i prinsippet kunne undersøkes
av ombudsmannen.
Gjennom praksis har lovgiver gitt ombudsmannen stor
frihet til å definere sitt eget arbeidsområde. Ombudsmannen
har i en rekke saker tatt stilling til ulike virksomheters forhold
til ombudsmannsloven. Et eksempel fra de senere år er ombudsmannens
kontroll av tilsettinger i de nye helseforetakene. Det følger
av helseforetaksloven § 5 at forvaltningsloven
bare i begrenset utstrekning får anvendelse i tilsettingssaker. Et
helseforetak anførte at dette måtte føre
til at også ombudsmannen var avskåret fra å behandle
en slik klagesak. Ombudsmannen slo imidlertid fast at helseforetakene
er forvaltningsorganer etter forvaltningsloven, og at begrensningen
i helseforetaksloven § 5 ikke var til hinder for
ombudsmannskontroll. I den anledning ble det påpekt at
tilsettingssaker har stor rettssikkerhetsmessig betydning for den
enkelte, og at adgangen til ombudsmannskontroll i slike saker vil
kunne styrke tilliten til forvaltningen.
Borgernes tillit til offentlig forvaltning står
sentralt i ombudsmannens virksomhet. Gjennomgående har ombudsmannen
derfor lagt mindre vekt på organisering og tilknytning
til stat eller kommune, men desto større vekt på sakenes
karakter, betydningen for borgerens rettsstilling og de offentlige
interesser involvert. Dette har ikke bare sammenheng med formålet
bak ombudsmannsordningen, men må også sees som
en naturlig konsekvens av at lovgiver sjelden tar stilling til om
en konkret omorganisering får betydning for ombudsmannskontrollen.
Meningsytring i det offentlige rom er en grunnleggende
forutsetning for et velfungerende demokrati. I Norge er ytringsfriheten
konstitusjonelt vernet gjennom Grunnloven § 100,
sist endret ved Stortingets grunnlovsvedtak 30. september
2004. I sin alminnelighet må Grunnloven § 100
antas å gi et sterkere vern om ansattes ytringsfrihet enn
det som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) artikkel 10. Utgangspunktet er at ansatte har ytringsfrihet
på lik linje med alle andre. Det er begrensningene i ytringsfriheten
som må begrunnes - ikke den ansattes ytringsfrihet.
Ombudsmannen har i flere saker de senere årene understreket
betydningen av å respektere offentlig ansattes ytringsfrihet.
Ansattes ytringsfrihet generelt, og retten til å varsle
om kritikkverdige forhold spesielt, har det siste året
fått stor oppmerksomhet i den offentlige debatten. Nye
bestemmelser i arbeidsmiljøloven om såkalt varsling
ble vedtatt av Stortinget 1. desember 2006 og trådte
i kraft 1. januar 2007.
Ombudsmannens erfaring gjennom kontakt med borgerne
og arbeidet med klagesakene er at offentlige arbeidsgivere i praksis
søker å legge bånd på offentlig ansattes
ytringsfrihet, i strid med grunnlovsvernet. Dette gjelder ikke bare
politiske og faglige ytringer om oppgaveløsing i den offentlige
forvaltning, men også ytringer om kritikkverdige forhold
i forvaltningen (såkalt varsling). Det kan synes som Grunnlovens
styrkede vern om ytringsfriheten ennå ikke har fått
det tiltenkte gjennomslag i praksis, og at flere offentlige arbeidsgivere
fortsatt praktiserer et foreldet syn på ansattes ytringsfrihet
og rett til varsling. Dette reiser spørsmål om
det bør iverksettes tiltak med sikte på informasjon
og holdningsendring blant ledere i den offentlige forvaltning. Ombudsmannen
er nylig blitt kjent med at flere kommuner har instrukser og interne reglementer,
der de ansattes ytringsfrihet er nærmere omhandlet. I tiden
fremover vil ombudsmannen være spesielt oppmerksom på innholdet
i slike skriv utarbeidet av arbeidsgiver.
Hensynet til åpen informasjon og debatt
i et demokrati tilsier at også arbeidsgivere må leve
med uenighet og kritikk av forhold på arbeidsplassen. Ombudsmannen
har i flere uttalelser de senere år lagt til grunn at en arbeidsgiver
ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer,
med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens
legitime og saklige interesser.
Det er i samfunnets interesse at kritikkverdige
forhold i den offentlige forvaltning blir kjent, slik at de ansvarlige
gis anledning til å rydde opp. Også ansatte som
sitter med kunnskap om kritikkverdige forhold på egen arbeidsplass
må derfor ikke bare ha rettslig adgang, men også gis
faktisk mulighet, til å gå videre med opplysningene.
Debatten om ansattes ytringsfrihet er gjennomgående
lenket til spørsmål om den ansattes lojalitetsplikt, der
fokus er arbeidstakers plikter overfor sin arbeidsgiver. Offentlig
ansatte må fremfor alt ha lojalitet til befolkningen og
det samfunnet som den offentlige forvaltning skal tjene. Dette er
et grunnleggende hensyn bak all offentlig forvaltning, som etter
ombudsmannens syn fortjener større oppmerksomhet både
i den offentlige debatt og ved avgjørelsen av de rettslige spørsmål
som oppstår i saker om såkalt "varsling".
I 2006 mottok ombudsmannen 26 klager i saker
som på ulike måter omhandler barnevernet. De fleste
av disse enkeltsakene kunne ikke tas opp til behandling, fordi de
ikke var avsluttet i forvaltningen, fordi saken skulle behandles
av domstolene eller fordi klagen gjaldt faktiske forhold eller barnevernsfaglige
vurderinger som var lite egnet for behandling hos ombudsmannen.
Ombudsmannen har derfor som siktemål å ta opp
saker av eget initiativ når det gjelder barns rettssikkerhet,
og å følge utviklingen i det aktuelle lov- og
forskriftsverket.
Barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100
oppstiller flere frister for barnevernstjenesten som må følges
ved gjennomføringen av deres oppgaver. Bekymringsmeldinger
skal behandles "snarest og senest innen en uke", jf. barnevernloven § 4-2,
undersøkelser skal gjennomføres snarest og senest
innen tre eller seks måneder, jf. § 6-9.
Ombudsmannen har flere ganger tatt opp spørsmålet
om måloppnåelse av barnevernlovens frister med Barne-
og likestillingsdepartementet.
Som følge av ombudsmannens henvendelser
ba departementet i 2005 om en særskilt innrapportering
av fristoversittelser i kommunene etter barnevernloven § 7-3.
Departementet har opplyst at rapporteringen fra første
halvår 2005 viste at kommunene samlet per 30. juni
2005 hadde mottatt 257 krav fra den private part om endringer i
tidligere vedtak, og av disse var 187 saker behandlet innen fristen
på tre måneder, 26 saker behandlet innen fristen
på seks måneder, mens fristen ikke var overholdt
i 17 saker. (De resterende sakene var ikke ferdigbehandlet.) For
annet halvår 2005 viste rapporteringen at kommunene samlet
per 31. desember 2005 hadde mottatt 261 krav fra den private
part om endringer i tidligere vedtak, og av disse var 193 saker behandlet
innen fristen på tre måneder, 32 saker var behandlet
innen fristen på seks måneder, mens fristen ikke
var overholdt i åtte saker. (De resterende sakene var ikke
ferdigbehandlet). Departementet uttalte at resultatet for annet
halvår viste en betraktelig forbedring fra første
halvår.
Departementet opplyste også at det
i 2006 var planlagt å igangsette forskningsprosjekt om
kvalitetskontroll av barnevernets henleggelser. Ombudsmannen mener
dette er et viktig arbeid, da det er av stor betydning å få undersøkt
nærmere sammenhengen mellom måloppnåelse
og kvaliteten på henleggelsene.
Etter barnevernloven skal fylkesmannen føre
tilsyn med at private og kommunale barnevernsinstitusjoner drives
i samsvar med lov og forskrifter. Dette tilsynsansvaret har vært
undersøkt av Riksrevisjonen. Barne- og familiedepartementet
orienterte i januar 2005 om at departementet i samarbeid med fylkesmennene,
som en oppfølging av Riksrevisjonens rapport, gjennomførte
et landsomfattende tilsyn med den kommunale barnevernstjenesten
høsten 2004. Det ble også gjennomført
flere erfaringskonferanser med landets kommuner, der temaene særlig
var kommunenes oppfølgingsansvar og oppgaver på barnevernsområdet, individuelle
plankrav i barnevernloven og tilsynsførerordningen.
Departementet har også sendt på høring
forslag om plikt til internkontroll på barnevernsområdet,
og opplyste at det planla revisjon av håndbøkene
om saksbehandlingsrutinene i barnevernstjenesten i kommunene.
Fylkesmannens tilsynsansvar omfatter også barnevernstjenesten
generelt i den enkelte kommune. Tilsynsansvaret er regelmessig tema
på ombudsmannens møter med fylkesmenn rundt om
i landet. Inntrykket er at det er problematisk å få prioritert
dette forvaltningstilsynet. Tilsynet er viktig blant annet for å få satt
fokus på de generelle saksbehandlingsreglene som gjelder. Ombudsmannen
har som en sentral oppgave å påse at saksbehandlingsregler
blir fulgt, og ombudsmannen vil derfor fortsatt ha oppmerksomheten
rettet mot departementets oppfølging på dette
punktet.
Ot.prp. nr. 76 (2005-2006) Om lov om endringer
i barnevernloven og sosialtjenesteloven m.v. (saksbehandlingsregler
for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker m.v.) ble behandlet
i Odelstinget 19. oktober 2006. Med dette ble det vedtatt
nye saksbehandlingsregler for fylkesnemndene. Odelstinget fattet vedtak
om at enkelte bestemmelser trådte i kraft 1. januar
2007, mens øvrige bestemmelser skal tre i kraft samtidig
med ny tvistelov, etter planen 1. januar 2008. De bestemmelsene
som trådte i kraft 1. januar 2007 omhandler fylkesnemndenes
stedlige virkeområde og nemndas sammensetning i den enkelte
sak. De vedtatte, men ikke ikrafttrådte bestemmelsene,
viderefører arbeidet med å legge til rette for
en enhetlig og hensiktsmessig saksbehandling i fylkesnemndene, i tråd
med de grunnreglene for god saksbehandling som gjelder for domstolene.
Ombudsmannen kan behandle saker om fylkesnemndenes
saksbehandling. I en sak referert i meldingen for 2005 uttalte ombudsmannen
seg generelt om foreldreansvarets betydning for partsstatus i fylkesnemndssak om
omsorgsovertakelse. Spørsmålet ble tatt opp med Barne-
og familiedepartementet, som avslutningsvis oversendte ombudsmannens
uttalelse til fylkesnemndene.
På bakgrunn av en konkret klagesak
ble det funnet grunn til å ta opp med Barne- og likestillingsdepartementet
enkelte spørsmål knyttet til tilbakeføring
av barn til foreldre etter omsorgsovertakelse, uten at det er fattet
vedtak i fylkesnemnda. Det ble bedt opplyst om departementet er
kjent med at slik tilbakeføring praktiseres, og hvilket
omfang dette eventuelt har. Videre ble det bedt om departementets
syn på en slik praksis sett i forhold til barnevernloven § 4-21.
Det ble dessuten bedt om departementets syn på om det er
behov for å se nærmere på regelverket,
og eventuelt om det er grunn til tiltak i forhold til praksis.
Departementet svarte at det er kjent med at
barnevernstjenesten i enkelte tilfeller har foretatt eller har medvirket
til slik tilbakeføring, og først har lagt saken frem
for fylkesnemnda en tid etter at tilbakeføring faktisk
har skjedd. Videre opplyste departementet at etter dets kjennskap
har noen fylkesnemnder lagt til grunn at vedtaket er bortfalt og
avvist saken uten realitetsbehandling, mens andre nemnder har behandlet
saken. Departementet opplyste også at det ikke har noen
konkret oversikt over omfanget, men har ikke registrert at praksisen
er utbredt.
Departementet fastslo at barnevernstjenesten
ikke har hjemmel til å foreta tilbakeføring uten
at det foreligger formell opphevelse av omsorgsvedtaket fra fylkesnemnda,
og at en slik praksis klart strider mot ordlyden i barnevernloven § 4-21.
I et brev til alle kommunene, med kopi til fylkesmennene, presiserte departementet
at kompetansen til å oppheve et vedtak om omsorgsovertakelse
ligger hos fylkesnemnda.
I 2005 besøkte ombudsmannen Vårli
asylmottak, et mottak for de yngste enslige mindreårige
asylsøkerne, og møtte ledelsen ved mottaket, samt
representanter fra Utlendingsdirektoratet. I en høringsuttalelse
samme år til utkast til lov om representasjon for enslige
mindreårige asylsøkere i NOU 2004:16
(Vergemål), påpekte ombudsmannen blant annet at
det burde overveies å lovfeste prinsippet om barnets rett
til å bli hørt og til å gi uttrykk for
sine synspunkter, jf. barnekonvensjonen artikkel 12.
Ombudsmannen har også fulgt den politiske
diskusjonen om ansvarsforholdene mellom Utlendingsdirektoratet og
barnevernet når det gjelder enslige mindreårige
asylsøkere. Det er planlagt overføring av ansvaret
til barnevernet i løpet av 2007. Utfordringene knyttet
til denne gruppen barn er også av rettslig karakter, og
ombudsmannen vil i tiden fremover fortsatt følge utviklingen
på dette området.
Alle landets kommuner har i medhold av lov om eigedomsskatt
til kommunane 6. juni 1975 nr. 29 (eiendomsskatteloven)
hatt adgang til å utskrive eiendomsskatt fra loven trådte
i kraft 1. januar 1976. Adgangen til å skrive
ut eiendomsskatt etter eiendomsskatteloven § 3
var lenge begrenset til "klårt avgrensa område
som heilt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging
er i gang". Ombudsmannen har i flere år mottatt enkelte
klager på beslutninger om utskriving av eiendomsskatt som
gikk ut på at aktuelle områder ikke var utbygd
"på byvis" og at eiendomsskatten derfor var ulovhjemlet.
Myndigheten til å utskrive eiendomsskatt tilligger imidlertid
etter eiendomsskatteloven § 2 og 3 kommunestyret
og kan ikke delegeres. Beslutningen om å skrive ut eiendomsskatt
og hvilke områder som var omfattet, kunne av den grunn
ikke tas opp til nærmere behandling her. Begrunnelsen for
det er reelt sett at kommunestyrets beslutning er av utpreget politisk karakter
og derfor ikke egnet til etterfølgende rettslig kontroll
av ombudsmannen. Dette følger av ombudsmannsloven § 4
første ledd bokstav f), som unntar beslutninger som etter
bestemmelse i lov "bare kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget
selv" fra ombudsmannens arbeidsområde. Ombudsmannen kan likevel
av eget tiltak ta opp slike saker "når han finner at hensynet
til rettssikkerheten eller andre særlige grunner tilsier
det.". Regelverket må sies å ivareta de kryssende
hensyn på en balansert måte, og denne typen saker
har derfor normalt blitt avvist fra nærmere behandling
her. I en god del saker har grunneiere gått til søksmål
ved domstolene for å få underkjent kommunestyrets
beslutning om utskriving av eiendomsskatt med den begrunnelse at
det aktuelle området ikke var utbygd på byvis.
Selv om eiendomsskatt er en skatt og ikke et vederlag for en vare
eller tjeneste, bygget lovens krav om "utbygd på byvis"
på at grunneier ville nyte godt av opparbeidet kommunal
infrastruktur i området, og hadde derfor i noen grad karakter
av betaling for ytelser. Ved en lovendring i eiendomsskatteloven
16. juni 2006 nr. 25 § 3 er adgangen
til å utskrive eiendomsskatt utvidet til å kunne
omfatte "faste eigedomar i heile kommunen". Denne endringen synes å ville
innebære at kommuner som velger dette alternativet, vil
kunne gjennomføre utskrivingen av eiendomsskatt uten tvister
om områdets karakter av å være utbygd
på byvis.
Fra en rekke oppslag i lokal presse i 2006 fremgår
det at innføring av eiendomsskatt i mange kommuner har vært
gjenstand for politisk strid og i flere enkeltsaker skapt stort
engasjement fra den enkelte eier av taksert eiendom. En innvending
har vært at eiendomsskatten - som innenfor lovfastsatte
rammer stipuleres til en viss promille av eiendommens omsetningsverdi
- ikke tar hensyn til den enkelte eiers inntekts- og formuesforhold.
Typisk har vært en enke eller enkemann som besitter et
stort hus med inntekter begrenset til minstepensjon. Andre saker
gjelder takstfastsettelsen. Det er ombudsmannens inntrykk at særlig
to forhold skaper tvist. Det ene er om takstfastsettelsen tar tilstrekkelig hensyn
til individuelle forhold ved den enkelte eiendom, og det andre er
angivelig forskjellsbehandling. Andre nokså like eiendommer
i samme område får lavere takst tilsynelatende
uten saklig grunn, eller andre eiendommer i angivelig bedre strøk
verdsettes lavere.
I 2006 har ombudsmannen mottatt flere klager
enn i tidligere år på takseringer i eiendomsskattesaker.
Noen av sakene er avsluttet, og noen saker er fortsatt under behandling.
Ombudsmannens oppgave er først og fremst å sikre
at saksbehandlingsreglene blir fulgt i enkeltsakene. Noen overordnet
verdsettelses- eller takseringsinstans kan ombudsmannen ikke være.
Selv om forvaltningsloven ikke gjelder for eiendomsskattesaker,
vil eiendomsskattekontoret i kommunen likevel måtte opptre
i samsvar med god forvaltningsskikk og tilfredsstille kravene til
forsvarlig saksbehandling. Hovedinntrykket fra eiendomsskatteloven
- både de reglene som er satt i kraft og de reglene Stortinget
har vedtatt, men som ennå ikke er satt i kraft - reflekterer
sakenes karakter av masseforvaltning ved å stille noe mindre
omfattende krav til saksbehandlingen i enkeltsaker enn det for tilsvarende
spørsmål følger av forvaltningsloven.
Hva som konkret ligger i dette, må i utgangspunktet vurderes
fra sak til sak, men visse generelle prinsipper vil nok kunne gjøre
seg gjeldende. Ombudsmannen viser som eksempel til en sak inntatt
i årsmeldingen, der ombudsmannen har uttalt at det må stilles
krav om en kort begrunnelse når klagen ikke tas til følge,
og det er anført konkrete innsigelser mot opprinnelig saksbehandling
eller takst (verdsettelse). Mye kan tale for i noen saker å godta
til dels generelle og standardiserte begrunnelser så lenge
det er på det rene at klagen og klagerens innsigelser har
vært konkret og individuelt vurdert.
Behandlingen av en klage over overskattetakstutvalgets
takstavgjørelse for en leilighet i en seksjonert eiendom
i Trondheim avdekket uklarheter og mangler ved Trondheim kommunes
praksis ved fastsettelse av eiendomsskattetakst for seksjonerte
eiendommer. For ombudsmannen synes det nærliggende at disse
praktiske rettslige spørsmålene særlig
knyttet til seksjonerte eiendommer også er aktuelle for
andre kommuner som skriver ut eiendomsskatt.
Ved Trondheim kommunes alminnelige omtaksering per
1. januar 2004 skulle seksjonerte eiendommer anses som
ett skatteobjekt og takseres som helhet. For enkelte seksjonerte
eiendommer valgte skattetakstutvalget likevel å taksere
de enkelte seksjonene hver for seg på selvstendig grunnlag.
Ut fra lovens ordlyd var det ikke grunn til å kritisere
kommunens oppfatning om at begge takseringsprinsippene kunne hjemles
i byskatteloven § 4. Likhetsprinsippet fordret
likevel at kommunen var konsekvent i anvendelsen av takseringsprinsipp
ved takseringen av seksjonerte eiendommer.
Velger kommunen å anse hver enkelt
seksjon som en selvstendig "eiendom" etter byskatteloven § 4,
er utgangspunktet etter byskatteloven § 5 at det
er den enkelte eierseksjons "beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet"
som skal hensyntas ved takseringen, ikke hvordan disse forholdene
arter seg for bygget som helhet. Skatteverdien for den seksjonerte
eiendommen som helhet vil da kunne være et godt hjelpemiddel
ved fastsettelsen av takstverdien for den enkelte eierseksjon. Forskjellene
mellom de ulike eierseksjonene i en seksjonert eiendom kan likevel
være vesentlige når det gjelder standard, lys-
og/ eller støyforhold, utsikt osv. Når
det er tilfellet, bør kommunen ta i betraktning at en takst
utelukkende basert på en forholdsmessig fordeling etter
eierbrøk av eiendommens skatteverdi, som helhet kan være
i strid både med likhetsprinsippet og med de uttrykte vurderingsnormene
i byskatteloven § 5, som kan medføre
krav om befaring av det enkelte takseringsobjekt (skatteobjekt).
Klagesaken fra Trondheim gir ombudsmannen grunn til å påpeke
og minne om at selv hvis den enkelte seksjons takstverdi etter byskatteloven § 5
skulle kunne følge "automatisk av fordeling i henhold til
eierbrøk" vil takstfastsettelsen like fullt være
enkeltvedtak eller individuelle vedtak i forvaltningsrettslig betydning. Taksten
kan derfor bare fastsettes av de organer som har myndighet til det
etter byskatteloven § 4 første ledd.
Byskatteloven gir ikke kommunen mulighet til å delegere
noe av sin takseringsmyndighet til styrene i de respektive eierseksjonssameier.
Trondheim kommunes redegjørelse til
ombudsmannen i anledning denne klagesaken avdekket at kommunen fant
takseringen av seksjonerte boligeiendommer vanskelig.
Klagesaken fra Trondheim illustrerte derfor
hvor viktig det er at kommunen sørger for å få utarbeidet
og vedtatt gode, anvendelige og detaljerte skriftlige retningslinjer
for denne type taksering i forkant av takseringsarbeidet, og i alle
fall før klagene på de fastsatte eiendomsskattetakstene
skal behandles. Kommunen må særlig påse
at det i takseringsretningslinjene for seksjonerte eiendommer skilles
klart mellom angivelsen av skatteobjekter og verdsettelsesprinsipper.
I saken fra Trondheim var skattetakstutvalgets
verdsettelsesprinsipp for taksering av klagernes eierseksjon - selvstendig
verdsettelse av hver enkelt eierseksjon uavhengig av eiendommens
verdi som helhet - i strid med de fastsatte retningslinjene. Denne
feilen kunne ikke på noen måte lastes skattyter.
Det var også nærliggende at utfallet av en eventuell
feilretting kunne gå i skattyters disfavør, og
føre til et økt skattegrunnlag.
I slike tilfeller tilsier normene for god forvaltningsskikk
og forsvarlig saksbehandling at eiendomsskattekontoret, i stedet
for å fremme klagen direkte for overskattetakstutvalget,
bør gjøre skattetakstutvalget oppmerksom på at
utvalgets valg av verdsettelsesprinsipp for den aktuelle eiendommen
var i strid med retningslinjene, og derfor anmode utvalget om å behandle saken
på nytt. En slik fremgangsmåte vil gi skattyter mulighet
til eventuelt å påklage skattetakstutvalgets nye
vedtak til overskattetakstutvalget.
I ombudsmannsloven § 11 er
det bestemt at "[b]lir Ombudsmannen oppmerksom
på mangler ved lover, administrative forskrifter eller
administrativ praksis, kan han gi vedkommende departement underretning om
det". På bakgrunn av denne klagesaken ba ombudsmannen Finansdepartementet
vurdere om det kunne være behov for sentrale retningslinjer
for fastsettelse av eiendomsskattetakst for seksjonerte eiendommer, herunder
også for behandlingen av klager på eiendomsskattetaksten
for seksjonerte eiendommer.
Ombudsmannen har tatt Finansdepartementets svarbrev
til etterretning.
Under henvisning til ombudsmannsloven § 5,
hvoretter ombudsmannen har adgang til å ta opp saker av eget
tiltak, ba ombudsmannen Finansdepartementet redegjøre for
den praksis som følges av avgiftsmyndighetene ved beregningen
av merverdiavgiften på omsetning av advokattjenester i
tilknytning til rettspleien (sakførsel for domstolene).
Ombudsmannen ba også om departementets syn på om
denne praksisen harmonerer med prinsippene i Grunnloven § 98
som sier at "Med Sportler, som erlægges til Rettens Betjente,
bør ingen Afgifter til Statskassen være forbundne."
Etter å ha undersøkt saken kom ombudsmannen til
at regelen om merverdiavgift på advokattjenester harmonerte dårlig
med prinsippet i Grunnloven § 98, selv om ombudsmannen
ikke hadde grunnlag for å si at lovendringen som førte
til merverdiavgift ved omsetning av advokattjenester i tilknytning
til rettspleien, var grunnlovsstridig. Grunnloven må også anses
som en "rettesnor" som lovgiver og forvaltningen bør søke å rette seg
etter. Ombudsmannen avventer nå en tilbakemelding fra departementet
i saken.
Hvert år mottar ombudsmannen en rekke
klager fra grunneiere over avslag på søknader
om dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen i plan- og bygningsloven.
I tillegg kommer det klager fra berørte naboer og interesseorganisasjoner
over gitte dispensasjoner. Ombudsmannen har i møter med
fylkesmennene, samtaler med forvaltningen for øvrig og
oppslag i media fått inntrykk av en omfattende dispensasjonspraksis. Statistisk
sentralbyrås statistikk og tallmateriale vedrørende
dispensasjoner for 2004, publisert i august 2005, bekreftet dette
inntrykket. Ifølge statistikken var andelen innvilgede
søknader 74 pst. både i 2003 og 2004. Da forvaltningspraksis
er av interesse ved vurderingen av enkeltsakene, kom ombudsmannen
til at det var nødvendig å undersøke
praksis noe nærmere. Formålet med undersøkelsen
var i første omgang å få mer informasjon
om dispensasjonspraksis for å kunne vurdere forvaltningspraksis
på dette området, jf. ombudsmannsloven § 11,
og for å ha et bedre grunnlag ved behandlingen av enkeltsaker.
Med bakgrunn i første rekke fra erfaringer fra behandlingen
av enkeltsaker her og dessuten statistikken, fant ombudsmannen grunn
til å stille noen spørsmål til Miljøverndepartementet
for om mulig å få vite noe mer om hva som ligger
bak de høye tallene og om hvilken kunnskap departementet
sitter med på dette området.
Det fremgår av departementets svarbrev
av 21. desember 2005 at reglene for strandsonen skal vurderes
i forbindelse med det arbeidet som pågår med oppfølgingen
av Planlovutvalgets forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven.
Etter det ombudsmannen fikk opplyst fra departementet, ville lovforslaget
bli fremmet i løpet av våren 2007. Ombudsmannen
underrettet departementet om at han ville avvente det varslede lovforslaget
og utviklingen fremover, før saken eventuelt ble fulgt
opp ytterligere, og at han tok departementets svar til foreløpig
etterretning.
Ombudsmannen mottar fra tid til annen klager
på at det offentlige pålegger boplikt - eller
- som regel - avslår å gi fritak for boplikt som
hviler på eiendommen. I flere tilfeller har ombudsmannen
funnet grunn til å be forvaltningen om å se på saken
på nytt.
I lovverket forekommer boplikt så vel
i odelsloven 28. juni 1974 nr. 58 som i konsesjonsloven 28. november
2003 nr. 98. Reglene om boplikt etter disse lovene er nært
beslektet. De formelle utgangspunktene er imidlertid noe forskjellige.
Den som tar over eiendom han har odelsrett til,
plikter å bosette seg på eiendommen innen ett år
og bo på eiendommen i fem år, jf. odelsloven § 27.
Dersom overtagelsen skjer gjennom odelsløsning, forlenges boplikten
til ti år. Boplikt følger direkte av loven, og inntrer
således uten noe forvaltningsvedtak. Om en bestemt eiendom
skal regnes som en odelseiendom, er en privatrettslig vurdering
som forvaltningen verken kan eller skal ta endelig stilling til.
Dersom en person overtar en eiendom han ikke
har noen odelsrett til, kan boplikt være aktuelt med hjemmel
i konsesjonsloven. Regelverket om boplikt er noe annerledes etter
denne loven enn etter odelsloven. Konsesjonsloven bestemmer at erverv
av fast eiendom som utgangspunkt er konsesjonspliktig, men i motsetning
til situasjonen etter odelsloven, utløser ikke et erverv
noe automatisk krav om boplikt. Dersom konsesjon er nødvendig
for å erverve den aktuelle eiendommen, kan konsesjonsmyndighetene
stille boplikt som vilkår for å gi konsesjon,
jf. konsesjonsloven § 11. Om et slikt vilkår
kan stilles i den enkelte sak, må det tas stilling til
konkret. Et slikt vedtak må behandles og begrunnes i samsvar
med de alminnelige reglene i forvaltningsloven.
For visse praktisk viktige erverv har konsesjonsloven regler
om boplikt, men da som betingelse for at ervervet er konsesjonsfritt.
Bopliktsakene reiser en rekke sammensatte og
vanskelige spørsmål som det til dels har vært
stor politisk strid om.
Selv om boplikt inntrer som en direkte følge
av odelsloven, er den ikke unntaksfri. Etter søknad kan departementet
gi varig eller midlertidig fritak for boplikten. Myndigheten er
delegert til kommunene.
Loven gir en forholdsvis presis angivelse av
hvilke hensyn det er relevant og nødvendig å legge
vekt på ved vurderingen av om fritak skal gis. Loven angir disse
hensynene i en rangordning, idet det skilles mellom hensyn det skal
legges "særlig" vekt på og hensyn det "skal" legges
vekt på. Til den første gruppen hører ønsket
om å styrke eller opprettholde bosettingen i det området
eiendommen ligger ("bosettingshensynet"), søkerens tilknytning
til eiendommen ("tilknytningshensynet") og søkerens livssituasjon
("livssituasjonshensynet"). Til den andre gruppen hører
bruksstørrelse, avkastningsevne og husforhold på eiendommen,
men loven angir uttrykkelig at disse hensynene ikke er uttømmende.
Lovens angivelse av trinnhøyden for
de ulike hensynene er blitt endret flere ganger siden loven trådte
i kraft, og må således antas å gi et
uttrykk for lovgiverens standpunkt. Det er særlig grunn
til å merke seg lovens vektlegging av bosettingshensynet.
Loven, slik den lød ved ikrafttredelsen, nevnte ikke bosettingshensynet
som et hensyn som måtte vurderes. På den annen side
krevde loven at søkerens tilknytning til eiendommen var
noe det skulle legges særlig vekt på.
Innenfor hver klasse må hvert av de
nevnte hensynene anses likeverdige. Det er således vanskelig å se
at bosettingshensynet som utgangspunkt skal anses mer tungtveiende
enn søkerens livssituasjon. Disse hensynene hører
begge til dem det skal legges særlig vekt på.
I alle tilfelle må landbruksmyndighetene
foreta en grundig vurdering av hvert av de ulike hensynene som gjør
seg gjeldende i den enkelte sak. I tråd med kravene i forvaltningsloven § 25
må de vurderingene landbruksmyndighetene har gjort, også komme
til uttrykk i begrunnelsen for vedtaket.
En vanlig anførsel i klagene til ombudsmannen
er at eiendommen har for liten avkastningsevne til at det kan forsvares å kreve
at eieren skal bo på eiendommen. Det vil typisk være
tilfellet når eieren er etablert med arbeid langt unna
den kommunen hvor eiendommen ligger.
Den sterke betoningen av bosettingshensynet
som er resultatet av lovendringene i 1995 og 2001, har i mange tilfeller
ført til at dette hensynet er gitt avgjørende
vekt selv der hensynet til avkastningsevnen isolert taler for å gi
fritak. På bakgrunn av lovgivers valg om at hensynet til
bosettingen skal vektlegges tyngre enn eksempelvis hensynet til
avkastningsevnen, vil det ofte ikke være noe rettslig å innvende
mot at bosettingshensynet tillegges avgjørende vekt ved
fritaksvurderingen.
Saken kompliseres imidlertid av at selv om en
eiendom har status som odelsjord, kan denne statusen tapes etter
"skifte i tilhøva", jf. odelsloven § 23.
Dette kan skyldes at eiendommen ikke lenger fyller arealkravene, jf.
odelsloven § 2, eller - mer praktisk - at den
ikke lenger "kan nyttast til landbruksdrift", jf. odelsloven § 1. Dersom
eiendommen ikke kan anses som en odelseiendom, faller grunnlaget
for å pålegge boplikt etter odelsloven bort.
Rettspraksis etter Høyesteretts dom
inntatt i Rt. 1998 s. 450 Vesterøya, har gitt en stadig økende
avklaring av når en eiendom ikke lenger kan "nyttast til
landbruksdrift". Selv om ikke den økonomiske avkastningsevnen alene
er ubetinget avgjørende, er det på det rene at avkastningsevnen
har stor betydning i vurderingen.
I den siste høyesterettsdommen vi har
om bortfall av odelsrett, Rt. 2002 s. 112 Gisløys, ble
det lagt til grunn at en avkastningsevne fra skogsdrift på 5 000
kroner pr. år ikke var tilstrekkelig for å anta
at eiendommen kunne "nyttast til landbruksdrift". Høyesterett
la til grunn at sannsynligheten for at "en fornuftig kjøper
nå vil starte opp skogsdrift ved eget arbeid og investeringer,
eller ved å få andre til å drive ut skogen
med sikte på en avkastning på selve driften på høyst
5 000 kroner i året, fremstår etter mitt
syn som liten". At eiendommen hadde tilleggsinntekter på rundt
12 000 kroner pr. år, kunne ikke endre vurderingen.
Etter Gisløys-dommen foreligger flere
lagmannsrettsdommer som konkluderer med at karakteren av odelsjord
er gått tapt selv for bruk med til dels betydelig høyere
avkastningsevne enn i Gisløys-dommen.
Om et bruk har tapt karakter av å være
en odelseiendom, er en privatrettslig vurdering som ikke hører under
landbruksmyndighetene. Siden det rettslige grunnlaget for boplikt
er knyttet til eiendommens privatrettslige status, synes det likevel
klart at landbruksmyndighetene prejudisielt må ta stilling
til om eiendommen "kan nyttast til landbruksdrift" langs de linjene
som er trukket opp i rettspraksis.
Ombudsmannen behandlet et tilfelle av denne
typen i saken inntatt i årsmeldingen for 2005. Klagen til ombudsmannen
gjaldt varig fritak for boplikt. Eiendommen var av landbruksmyndighetene
blitt vurdert som et "hobbybruk/småskalalandbruk"
ved den opprinnelige behandlingen av saken, men brukets avkastningsevne
ble ikke uttrykkelig vurdert. Ved avslutningen av saken uttalte
ombudsmannen:
"Når forvaltningen vurderer spørsmål
om boplikt for eiendommer som er så små eller
har så begrensede ressurser at det med rimelighet kan spørres
om den fremdeles har karakter av å være en landbrukseiendom,
må det etter mitt skjønn kreves at det tas stilling
til om eiendommen har en slik økonomisk avkastningsevne
at noen kan tenke seg å drive landbruk på den
med sikte på økonomisk vederlag for arbeidsinnsatsen.
I en slik vurdering er det naturlig at landbruksmyndighetene i rimelig
grad søker å tallfeste det økonomiske
utbytte eiendommen antas å gi. Det ligger imidlertid i
sakens natur at en slik tallfesting må bli skjønnsmessig."
Under ombudsmannens undersøkelse av
saken utarbeidet kommunen et anslag over eiendommens avkastningsevne.
Den avkastningsevnen som landbruksmyndighetene hadde kommet til,
syntes ikke å tilfredsstille kravene i rettspraksis for
at eiendommen skal kunne "nyttast til landbruksdrift". Ombudsmannen
ba derfor fylkeslandbruksstyret vurdere saken en gang til i lys
av rettspraksis. Fylkeslandbruksstyret har imidlertid fastholdt
sitt syn. Saken er på nytt forelagt fylkeslandbruksstyret
med spørsmål om boplikt bør opprettholdes i
lys av eiendommens avkastningsevne.
Et tilsvarende tilfelle fra samme fylkeslandbruksstyre
forelå i en sak fra 2004. Saken gjaldt en eiendom som i
kommunens vedtak var beskrevet slik at "innmarka [ikke] egner
seg ... til moderne jordbruksdrift". Eiendommen hadde også "begrensede
arealer, og svært liten avkastingsevne ved tradisjonell
landbruksdrift" og derfor "bare i liten grad [vil] være
til støtte til annet yrke eller næring". På bakgrunn
av den beskrivelsen av eiendommen landbruksmyndighetene selv hadde
gitt av eiendommen, fant ombudsmannen det "uheldig og kritikkverdig
at fylkeslandbruksstyret ved sin opprinnelige behandling av saken
ikke tok stilling til om [eiendommen] fremdeles
kunne "nyttast til landbruksdrift"".
Ombudsmannens anmodning om fornyet behandling av
to saker har resultert i at landbruksmyndighetene har opprettholdt
boplikt, nå med hjemmel i konsesjonsloven § 5.
Etter denne bestemmelsen er erverv fra visse nærstående
familiemedlemmer konsesjonsfrie. Ved erverv av jord- og skogbrukseiendommer
med et totalareal på over 100 dekar, eller der mer enn
20 dekar er fulldyrket, er imidlertid konsesjonsfriheten betinget
av boplikt. Som det fremgår, er arealkravet til en viss
grad sammenfallende med odelslovens arealkrav til odelseiendommer.
Spørsmålet her er imidlertid om en eiendom som
på bakgrunn av den rettspraksis om odelsloven som nå foreligger
er vurdert slik at den ikke lenger "kan nyttast til landbruksdrift",
likevel kan anses som en "jord- og skogbrukseiendom" etter konsesjonsloven.
Etter at fylkeslandbruksstyret opprettholdt
sitt vedtak med endret begrunnelse i sak 04/2672, skrev
ombudsmannen bl.a. følgende til fylkeslandbruksstyret:
"Det er antatt at kriteriet "jord- og skogbrukseiendom"
faller sammen med odelslovens kriterium om at eiendommen må kunne
"nyttast til landbruksdrift". I St.meld. nr. 109 (1975-76) s. 9
het det således:
"Odelsloven er imidlertid
ikke direkte avgjørende for forståelsen av konsesjonsloven
på dettepunkt, og det er ikke utelukket at en eiendom kan
bli ansett som "jord- og skogbrukseiendom" ikonsesjonslovens forstand, selv
om den ikke kan regnes som odlingsjord etter odelsloven. En antar
imidlertid at slike tilfelle vil være sjeldne."
Selv om den aktuelle stortingsmeldingen tar
viktige forbehold, må utgangspunktet være at en
eiendom som vurderes slik at den ikke "kan nyttast til landbruksdrift" etter
odelsloven, heller ikke kan anses som en jord- og skogbrukseiendom
etter konsesjonsloven.
Ut fra rettspraksis er det på det rene
at det i betydelig grad må sees hen til eiendommens økonomiske
avkastningsevne når det vurderes om en eiendom "kan nyttast til
landbrukseiendom", jf. odelsloven § 1. Ombudsmannen
antar at vurderingene vil være nokså like når det
tas stilling til om eiendommen er en "jord- og skogbrukseiendom"
etter konsesjonsloven. I Landbruks- og matdepartementets rundskriv
M-2/ 2004 om boplikt heter det således under pkt.
7.3:
"Ved vurderingen av om det er en jord- og skogbrukseiendom
må det foretas en helhetsvurdering, der en ved siden av
eiendommens størrelse og produksjonsevne også må legge
vekt på eiendommens beliggenhet, arealenes karakter og
eiendommens tradisjonelle bruk. En må ha for øye
at det ikke knytter seg bo- og driveplikt til en eiendom med mindre
det er mulig å drive selvstendig landbruksvirksomhet på eiendommen
på en regningsvarende måte."
Fylkeslandbruksstyret gir uttrykk for at det
forstår rundskrivet slik at det må drives landbruk
med et positivt økonomisk resultat. I forholdet til kriteriet
i odelsloven § 1 om at eiendommen må kunne
"nyttast til landbruksdrift" er det ikke tilstrekkelig at driften
av bruket gir et positivt, økonomisk resultat. Bruket må i tillegg
kunne gi et tilskudd av betydning til familiens underhold. Det kan
vanskelig sees at det er grunnlag for å forstå begrepet
"jord- og skogbrukseiendom" på annen måte. Også i
forhold til konsesjonsloven må det tas stilling til "om
det - ut fra de rådende forhold eller sett i et lengre
tidsperspektiv - kan fremstå som realistisk at en fornuftig
kjøper vil erverve eiendommen til landbruksdrift", jf.
Rt. 1998 s. 450 Vesterøya på s. 454."
Ombudsmannen ba fylkeslandbruksstyret behandle saken
på nytt, idet han vanskelig kunne se at eiendommen kunne
anses som en "jord- og skogbrukseiendom". Saken er ikke avsluttet.
Ombudsmannen antar således at begrepet
"jord- og skogbrukseiendom" i konsesjonsloven i det vesentlige er
sammenfallende med kriteriet om at en eiendom må kunne
"nyttast til landbruksdrift" for å kunne anses som en odelseiendom.
Rettspraksis omkring odelsloven § 1 vil derfor
kunne gi et viktig bidrag til forståelsen av begrepet.
Ved behandling av fritakssøknader er
det sentralt at alle relevante hensyn vurderes av landbruksmyndighetene.
Gjelder det en eiendom der det med rimelighet kan spørres
om den fremdeles er underlagt odelsrett, må landbruksmyndighetene
prejudisielt ta stilling til om eiendommen "kan nyttast til landbruksdrift".
Den omfattende rettspraksis som nå foreligger omkring emnet
vil kunne gi nyttig veiledning. Om nødvendig må landbruksmyndighetene
gjennom takster eller på annen måte anslå eiendommens
avkastningsevne.
Selv om eiendommens avkastningsevne er slik
at eiendommen må anses som odelsjord eller som en jord- og
skogbrukseiendom, kan midlertidig eller varig fritak gis. I slike
tilfeller vil imidlertid bosettingshensynet kunne veie tyngst.
Bopliktreglene spiller trolig en viktig rolle
i ønsket om å opprettholde bosettingsmønsteret
i distriktene. Boplikt har tradisjonelt vært knyttet til
en virksomhet som har mulighet for å gi et ikke ubetydelig
bidrag til en families underhold. Ombudsmannen kan vanskelig se
at lovgivningen i dag gir hjemmel for å pålegge boplikt
for eiendommer som for alle praktiske formål fremstår
som fritidseiendommer.
Dersom det er ønskelig at også eiendommer
som ikke kan gi noe bidrag til en families underhold skal påheftes
boplikt, må kommunen i tilfelle innføre 0-konsesjonsgrense
i samsvar med reglene i konsesjonsloven § 7.
Ombudsmannen tar sikte på å ta
opp disse generelle spørsmålene med Landbruks-
og matdepartementet.
Ved lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven)
17. juni 2005 nr. 90 har Stortinget gitt en ny lov om behandlingen
av sivile rettstvister. Når loven trer i kraft, vil den
erstatte den någjeldende tvistemålsloven 13. august
1915 nr. 6.
I tvisteloven § 37-3 er det
gitt bestemmelser om endringer i flere lover, og da i første
rekke bestemmelser som kunne påvirke utformingen av tvisteloven.
Det ble imidlertid ikke ved vedtakelsen av loven gitt bestemmelser
om endringer i alle lover som på ulike måter vil bli
påvirket av ikrafttredelsen av tvisteloven. Dette ble overlatt
til et eget lovarbeid.
Justis- og politidepartementet fremmet i høringsbrev 22. desember
2005 og tilhørende høringsnotat med vedlegg forslag
til en lang rekke endringer i lovverket som tilpasning til tvisteloven.
Departementet uttalte i høringsnotat at endringsforslagene
var ment som en tilpasning til de nye reglene i tvisteloven og at
det etter departementets syn "i all hovedsak" var tale om "konsekvensendringer
av redaksjonell eller teknisk karakter", jf. høringsnotatet
side 1.
Ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr.
8 § 7 har i dag følgende ordlyd:
"Ombudsmannen kan hos offentlige tjenestemenn og hos
alle andre som virker i forvaltningens tjeneste, kreve de opplysninger
han trenger for å kunne utføre sitt verv. I samme
utstrekning kan han kreve fremlagt protokoller og andre dokumenter.
Reglene
i rettergangslovens § § 204-209
får tilsvarende anvendelse for Ombudsmannens rett til å kreve opplysninger.
Ombudsmannen
kan kreve bevisopptak ved domstolene etter reglene i domstolslovens § 43
annet ledd. Rettsmøtene er ikke offentlige."
Ettersom det i ombudsmannsloven § 7
annet ledd er vist til tvistemålslovens regler, er det
nødvendig å endre bestemmelsen fra det tidspunktet
tvisteloven trer i kraft. I departementets høringsforslag
ble det derfor foreslått å gi § 7
annet og tredje ledd følgende ordlyd:
"Reglene i tvisteloven kapittel 22 får tilsvarende anvendelse
for Ombudsmannens rett til å kreve opplysninger. Ombudsmannen
kan kreve bevisopptak ved domstolene etter reglene i domstolsloven § 43
annet ledd."
I forhold til ombudsmannsloven § 7
tredje ledd bestod den foreslåtte endringen i at siste
punktum, som nå sier at rettsmøtene om bevisopptak
ikke er offentlige, ble foreslått opphevet.
Ombudsmannen fant grunn til å komme
med merknader til forslaget til endringer i ombudsmannsloven § 7,
og avga derfor høringsuttalelse 1. mars 2006 til Justis-
og politidepartementet. En kopi av høringsuttalelsen ble
oversendt Stortingets presidentskap til orientering.
I høringsuttalelsen pekte ombudsmannen
på at forslagene til endringer i ombudsmannsloven § 7
gikk ut over det som det er naturlig å omtale som "konsekvensendringer
av redaksjonell eller teknisk karakter". Det ble anført
at departementets forslag til endring i ombudsmannsloven § 7
annet ledd formelt sett innebar nye materielle begrensninger i ombudsmannens
rett til å kreve opplysninger fra forvaltningen. Dette
fordi den foreslåtte henvisningen til tvisteloven kapittel
22 omfatter flere bestemmelser som ikke omfattes av dagens henvisning
til tvistemålsloven §§ 204-209,
og fordi dagens henvisning til tvistemålslovens bestemmelser
alltid har hatt en mer begrenset rekkevidde og betydning i praksis
enn det ordlyden isolert sett har kunnet tyde på.
I forhold til bestemmelsen i tvistemålsloven § 204
nr. 1 ble det påpekt at det er på det rene at
en muntlig forklaring fra forvaltningens tjenestemenn direkte overfor ombudsmannen,
eller gjennom bevisopptak om "forhold som holdes hemmelig av hensyn
til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat", ikke kan skje
uten samtykke av Kongen. Videre ble det vist til at reelle hensyn
tilsier at det samme gjelder for oversendelsen av skriftlige nedtegnelser
av slike opplysninger, noe som ble lagt til grunn av Utenriksdepartementet
i ombudsmannssak 2000/382. I den saken, som gjaldt avslag
på en begjæring fra avisen Bergens Tidende om innsyn
etter offentlighetsloven i flere dokumenter om Globus II-radaren
i Vardø, anmodet ombudsmannen Kongen i statsråd
om utlån av de dokumentene som var holdt hemmelige av hensyn
til rikets sikkerhet eller fremmed stat. Anmodningen ble etterkommet,
slik at ombudsmannen og to av hans medarbeidere fikk innsyn i de
aktuelle dokumentene.
Det ble videre påpekt at praksis i
forhold til øvrige taushetsbelagte saksdokumenter og opplysninger
fra forvaltningen, jf. tvistemålsloven § 204
nr. 2, alltid har vært at ombudsmannen har bedt om, og
stilt spørsmål knyttet til, slike dokumenter,
uten først å innhente samtykke fra vedkommende
departement. Videre ble det påpekt at forvaltningen nærmest
unntaksfritt har etterkommet dette, slik at tvistemålsloven § 204
nr. 2 i praksis ikke har voldt noen særlige tolkningsproblemer.
Det ble vist til at dette også må sees i lys av
den omfattende taushetsplikt som både ombudsmannen og hans
medarbeidere har i forhold til opplysninger som mottas i tjenesten,
jf. ombudsmannsloven § 9 annet ledd.
Ombudsmannen viste i høringsuttalelsen
til at det i praksis er lagt til grunn at forvaltningen ikke kan
nekte å etterkomme en anmodning fra ombudsmannens side om å utlevere
interne dokumenter, men at det fra tid til annen har aktualisert
seg om dette gjelder uten reservasjoner. Det ble vist til at det
bl.a. har vært et spørsmål i forhold
til regjeringsnotater, men at også slike dokumenter har
vært oversendt til ombudsmannen i enkelte saker.
Om henvisningen til tvisteloven § 22-2
(Bevisforbud om drøftelser i regjeringskonferanser) uttalte
ombudsmannen at endringsforslaget synes å løse
spørsmålet om forvaltningen kan nekte å etterkomme
en anmodning fra ombudsmannen om innsyn i regjeringsnotater, uten
at det er drøftet på prinsipielt grunnlag. Ombudsmannen
ga likevel uttrykk for at han legger til grunn at forvaltningen
ikke kan være avskåret fra å oversende slike
dokumenter i den grad de inngår i, eller kaster lys over,
den saken som behandles av ombudsmannen, eller dersom det for øvrig
er hensiktsmessig ut fra tilliten til forvaltningen. Videre ble
det påpekt at ombudsmannen ikke kan være avskåret
fra å motta og legge til grunn opplysninger i regjeringsnotater
som er innsendt fra klagere som måtte ha disse i sin besittelse.
I forhold til henvisningen til tvisteloven § 22-3 (Bevisforbud
om opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt), forutsatte
ombudsmannen i høringsuttalelsen at den foreslåtte
endringen i ombudsmannsloven ikke innebærer noen endring
i den praksisen som er etablert. Det vil si at ombudsmannen ber
om saksdokumenter og stiller skriftlige spørsmål
knyttet til taushetsbelagte opplysninger uten å forelegge
dette for departementet, noe som i praksis er etterkommet nærmest unntaksfritt.
På bakgrunn av departementets endringsforslag
fant ombudsmannen i høringsuttalelsen grunn til å stille spørsmål
på prinsipielt grunnlag om berettigelsen av i det hele
tatt å ha en henvisning i ombudsmannsloven til de bevisforbuds-
og fritaksgrunnene som gjelder for domstolenes virksomhet, all den
tid virksomhetene har en så vidt ulik karakter.
I høringsuttalelsen redegjorde ombudsmannen
også for rettstilstanden i Danmark. Den danske ombudsmannsloven
inneholder ikke i dag noen tilsvarende begrensninger som den norske,
når det gjelder ombudsmannens rett til å kreve å få seg
forelagt opplysninger fra forvaltningen.
På bakgrunn av dette, og den betydningen
det har for de undersøkelser ombudsmannen foretar, foreslo ombudsmannen
avslutningsvis å oppheve ombudsmannsloven § 7
annet ledd i sin helhet.
Ombudsmannens synspunkter i høringsuttalelsen
ble delvis tatt til følge av departementet i forhold til ombudsmannsloven § 7
annet ledd, og fullt ut i forhold til ombudsmannsloven § 7
tredje ledd.
I proposisjonen foreslo departementet å gi
ombudsmannsloven § 7 annet og tredje ledd følgende
ordlyd:
"Reglene i tvisteloven kapittel 22, med unntak for § § 22-2,
22-6 og § 22-7 får tilsvarende anvendelse
for ombudsmannens rett til å kreve opplysninger.
Ombudsmannen
kan kreve bevisopptak ved domstolene etter reglene i domstollovens § 43
annet ledd. Rettsmøtene er ikke offentlige".
Departementet uttalte blant annet:
"Sivilombudsmannen understreker hvilken begrenset
betydning reglene tvistemålsloven § 204
i dag har for ombudsmannens virksomhet, og viser til at forvaltningen
nærmest unntaksfritt har besvart spørsmål
selv om det har nødvendiggjort bruk av taushetsbelagte opplysninger.
Departementet kan ikke se at tvisteloven § 22-3,
som viderefører tvistemålsloven § 204
nr. 2, vil være til hinder for at Sivilombudsmannen mottar
opplysninger i samme omfang som i dag. At henvisningen i lov om
Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 7 annet
ledd endres slik at tvistemålsloven § 204
nr. 2 erstattes med tvisteloven § 22-3, tar uansett
ikke sikte på noen endring av gjeldende rett om omfanget
av opplysninger som kan kreves.
Departementet finner
ikke grunn til å oppheve hele § 7 annet
ledd, slik Sivilombudsmannen har foreslått. Det vil ligge
utenfor rammen for denne proposisjonen å foreta en generell
revisjon av de prosess- og saksbehandlingsregler i andre lover som
må endres som følge av opphevelsen av tvistemålsloven,
eller å vurdere de prosessuelle reglene for Sivilombudsmannens
virksomhet, jf. punkt 3.1 foran. …"
På bakgrunn av departementets oppfølging
av merknadene i høringsuttalelsen, fant ombudsmannen grunn til
på nytt å gjøre Stortinget oppmerksom
på saken før behandlingen av proposisjonen. Ombudsmannen
henvendte seg derfor i brev 17. oktober 2006 til Stortingets presidentskap.
Ombudsmannen pekte blant annet på at den lovgivningsteknikken
som var benyttet av departementet i lovforslaget, ved at det henvises
til hele tvisteloven kapittel 22 og gjøres unntak for enkeltbestemmelser,
gir uheldige utslag i dette tilfellet. I denne forbindelse uttalte
ombudsmannen:
"Etter min mening får denne lovgivningsteknikken
et uheldig utslag i dette tilfellet, bl.a. fordi det forsterker inntrykket
av at de øvrige bestemmelsene i tvistelovens kapittel 22
har en større betydning for ombudsmannens rett til å kreve
opplysninger enn det som er tilfellet."
Ombudsmannen stilte seg videre "undrende til
departementets grunnlag for å slå fast" at det
foreligger en ulovfestet regel om at ombudsmannen "ikke har krav på å få innsyn
i regjeringsnotater mv.". Det ble vist til at det i høringsuttalelsen
tvert imot var lagt til grunn at dette spørsmålet
ikke kan sees å ha fått sin endelige avklaring
i praksis, og at det er på det rene at forvaltningen i
enkelte saker har oversendt også regjeringsnotater hit.
Ombudsmannen ba om at justiskomiteen merket seg dette ved behandlingen
av proposisjonen.
Deretter gjorde ombudsmannen på nytt
oppmerksom på sitt synspunkt om å oppheve ombudsmannsloven § 7
annet ledd, og viste igjen til at domstolenes og ombudsmannens virksomhet
er av ulik karakter. Videre viste ombudsmannen blant annet til at
det i hovedsak bare er bestemmelsen i tvisteloven § 22-1
om bevisforbud for opplysninger av betydning for rikets sikkerhet eller
forhold til fremmed stat, som er dekkende for dagens praksis.
I Innst. O. nr. 7 (2006-2007) fra justiskomiteen
er ombudsmannens høringsuttalelse omtalt generelt. Komiteens
medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har videre vist
til ombudsmannens brev 17. oktober 2006 til Stortingets
presidentskap. Under henvisning til brevet ble det av disse representantene
forutsatt "at den etablerte praksis med mulighet for innsyn i forvaltningens
dokumenter videreføres". Det ble også vist til uttalelser
fra flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen i tilknytning
til behandlingen av ny lov for Riksrevisjonen. Komiteen uttalte
at det er en klar forutsetning for at Riksrevisjonen skal kunne
utføre sine oppgaver at "den får tilgang på den
informasjon som er nødvendig innenfor lov og instruks",
jf. Innst. O. nr. 54 (2003-2004). Videre ble det vist til at det
her ble lagt til grunn at Riksrevisjonens behov for opplysninger
som kontrollorgan på vegne av Stortinget måtte
være avgjørende for vurderingen av retten til å kunne
kreve opplysninger. Det het videre:
"Disse medlemmer viser til at de samme prinsipielle hensyn
gjør seg gjeldende i forhold til Sivilombudsmannen og har
dannet grunnlaget for Sivilombudsmannens virke på vegne
av Stortinget. Disse medlemmer slutter seg på denne bakgrunn
ikke til forslaget om å endre sivilombudsmannsloven § 7,
men foreslår at bestemmelsen i § 7 annet
ledd strykes og legger til grunn merknadene gitt av Sivilombudsmannen
i ovennevnte brev. Dette innebærer at nåværende
annet ledd går ut, mens tredje ledd blir nytt annet ledd."
Mindretallets forslag ble fremmet av saksordføreren innledningsvis
under debatten i Odelstinget 23. november 2006. Senere
ble imidlertid forslaget gjort om til et oversendelsesforslag.
Under debatten i Stortinget ble det fra flere
hold presisert at det ikke var intensjonen å endre ombudsmannens
rettslige stilling på noen måte.
Det ble understreket av flere at det er viktig
at ombudsmannen får tilgang til all den informasjon som er
nødvendig for en forsvarlig saksbehandling.
Ved voteringen ble forslaget til endring av
ombudsmannsloven § 7 enstemmig bifalt som foreslått
i Ot.prp. nr. 74 (2005-2006). Mindretallets forslag ble trukket
av forslagstillerne "av formelle årsaker".
Bakgrunnen for at ombudsmannen i denne saken
har funnet grunn til å avgi høringsuttalelse og
gjøre Stortinget oppmerksom på sine synspunkter,
har i første rekke vært departementets lovgivningsteknikk
og det forhold at det i alle fall formelt sett har vært
foreslått nye materielle begrensninger i ombudsmannens
innsynsrett. Selv om dette muligens ikke har vært tilsiktet fra
departementets side, ville det etter ombudsmannens mening ha vært
uheldig om ombudsmannsloven § 7 annet ledd hadde
fått en ordlyd som ville gitt, eller etterlatt inntrykk
av, større begrensninger i ombudsmannens innsynsrett enn
det som reelt sett er tilfellet. Ombudsmannen ser det derfor som
positivt at hans synspunkter i alle fall et stykke på vei
har blitt tatt til følge, selv om ombudsmannen fortsatt
ikke anser den ordlyden bestemmelsen har fått som fullt
ut tilfredsstillende. Ombudsmannen har merket seg, og er tilfreds med,
at det under debatten i Odelstinget ble presisert fra flere hold,
herunder blant annet justisministeren, at den vedtatte lovendringen
ikke er ment å skulle innebære en endring i dagens
rettstilstand for så vidt gjelder ombudsmannens innsynsrett.
Ombudsmannen legger til grunn at i den grad ordlyden eller uttalelser
i forarbeidene kan tyde på noe annet, vil det ikke få noen praktisk
betydning.
Forslaget om å oppheve dagens begrensning
i innsynsretten i ombudsmannsloven § 7 annet ledd,
ble fremsatt av ombudsmannen på et mer prinsipielt grunnlag.
Ombudsmannen er naturlig nok innforstått med at det aktuelle
lovgivningsarbeidet i forbindelse med ikraftsettingen av tvisteloven
i første rekke har tatt sikte på nødvendige
endringer av mer teknisk karakter, og at det dermed ikke har ligget
til rette for mer realitetspregede endringer. Slik forslaget til
endringer i ombudsmannsloven § 7 annet og tredje
ledd var utformet, ga det ombudsmannen imidlertid også en
oppfordring til å ta opp forslaget om å oppheve § 7
annet ledd, selv om det ikke var utredet i sin fulle bredde hvilke
konsekvenser en slik lovendring vil kunne få. Ombudsmannen
har forståelse for at det kan være grunn til å klarlegge
konsekvensene nærmere, for å gi Stortinget et
fullt tilfredsstillende beslutningsgrunnlag til å vurdere
spørsmålet på et senere tidspunkt.
Etter ombudsmannens mening er det vanskelig å se avgjørende
motforestillinger mot å oppheve ombudsmannsloven § 7
annet ledd. En slik endring vil være egnet til å aksentuere
ombudsmannens uavhengighet og styrke tilliten til ombudsmannsordningen
blant borgerne. Tilliten til forvaltningen vil også kunne øke gjennom
styrkingen av ombudsmannens innsynsrett.
I flere saker er vedkommende departement blitt
bedt om å vurdere endringer eller tilføyelser
til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis.
Dette gjelder blant annet Landbruks- og matdepartementet i forhold
til kvoteordningen for melk og plikten til å utøve
skjønn. Slike anmodninger har også blitt rettet
til andre organer, som Aetat Arbeidsdirektoratet i forbindelse med
stans i ventestønad og Skattedirektoratet i forbindelse
med gjennomføring av tvangsdekning. Sakene er nærmere
omtalt i kapittel IV i årsmeldingen.
Per 31. desember 2006 hadde ombudsmannens
kontor 40 årsverk (inklusive ombudsmannen), hvorav seks kontorsjefer
og en administrasjonssjef. Kontoret hadde 22 juridiske saksbehandlerstillinger
og ti stillinger knyttet til administrasjonen. I tillegg kommer
en stilling som er finansiert av Utenriksdepartementet med Sivilombudsmannen
som arbeidsgiver. Vedkommende jurist arbeider med menneskerettighetsspørsmål
i Kina.
Ombudsmannens kontor er inndelt i fem fagavdelinger.
Forholdstallet mellom kvinner og menn ved ombudsmannens
kontor per 31. desember 2006 ut fra et samlet antall på 43
personer (40 årsverk), var 29 kvinner (67 pst.) og 14 menn
(33 pst.).
I ledergruppen var det i tillegg til ombudsmannen seks
personer, fem kontorsjefer og en administrasjonssjef (en kontorsjef
har spesialoppdrag og tas ikke med i statistikken på ledergruppen).
Av de syv lederne var 3 kvinner og 4 menn.
I de fem nestlederfunksjoner i hver avdeling
var det fem kvinner. Av de 25 juridiske saksbehandlere (inklusive
nestledere) var det 14 kvinner (56 pst) og 10 menn (44 pst).
Ombudsmannens kontor har en stillingsstruktur
og lønnspolitikk som gir like muligheter for alle i forhold til
lønnsopprykk og avansement. Av de juridiske saksbehandlerne
er det 10 seniorrådgivere, tre menn og syv kvinner, ti
rådgivere, fire menn og seks kvinner og fire førstekonsulenter,
to menn og to kvinner.
Arbeidstiden fordelte seg slik at ti av de kvinnelige saksbehandlerne
arbeidet heltid og fem deltid. Av de 10 mannlige saksbehandlerne
arbeidet samtlige heltid.
I administrasjonen arbeidet 10 heltid og 2 deltid.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Solveig Kopperstad Bratseth, og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa,viser til årsmeldingen for 2006, Dokument nr. 4 (2006-2007) fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen.
Komiteen finner årsmeldingen innholdsrik, informativ og godt strukturert. Årsmeldingen gir et meget godt bilde av en rekke ulike problemstillinger som berører forskjellige forvaltningsområder, samtidig som den belyser brukeres situasjon, stilt overfor forvaltningens praktisering av lover og forskrifter. Lovgivning er en dynamisk prosess, hvor det alltid vil være rom for forbedringer, og årsmeldingen er et godt instrument for å vurdere hvordan enkelte lover og forskrifter virker i praksis.
Det skal ikke øves urett mot den enkelte borger - dette er et viktig prinsipp i en rettsstat, og et viktig grunnlag for ombudsmannens kontrollfunksjon. Derfor er det etter komiteens mening viktig at ombudsmannen våkent og påpasselig følger med i den samfunnsmessige utviklingen, med særlig fokus på den offentlige forvaltning.
Komiteenviser til at ombudsmannen i årsmeldingens kapittel III reiser spørsmålet om avgrensingen av den offentlige forvaltning og således av Sivilombudsmannens arbeidsområde. Det vises til utviklingen hvor deler av offentlig forvaltning organiseres i egne rettssubjekter og de følger det kan få for forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde.
Komiteen viser til instruksen for ombudsmannen, hvor det i § 1 heter at
"Stortingets ombudsmann for forvaltningen - Sivilombudsmannen - skal arbeide for at det i den offentlige forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte borger og at embets- og tjenestemenn og andre som virker i forvaltningens tjeneste ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter".
I 1980 kom formuleringen "den offentlige forvaltning" inn i ombudsmannsloven § 4 til erstatning for "offentlige forvaltningsorganer". Lovendringen ble begrunnet med at ombudsmannens arbeidsområde også omfatter tilfeller hvor forvaltningsmyndighet utøves av institusjoner som ikke er organer i den offentlige forvaltning.
Komiteen er enig med ombudsmannen i at dette er en viktig problemstilling og viser til at denne også er drøftet i forbindelse med endringene som er vedtatt i offentlighetsloven, jf. Innst. O. nr. 41 (2005-2006). Med utgangspunkt i ombudsmannens oppgave om å forhindre at den enkelte borger utsettes for feil eller urett av forvaltningen, vil det ikke være i tråd med intensjonene bak ombudsmannsordningen om det gis muligheter til å organisere seg bort fra ombudsmannens arbeidsområde.
Etter komiteens syn vil derfor også selvstendige rettssubjekter som utøver forvaltningsoppgaver, kunne falle inn under ombudsmannens ansvarsområde. I årsmeldingen peker ombudsmannen også på at selvstendige rettssubjekter hvis virksomhet er knyttet til offentlige interesser, vil være gjenstand for ombudsmannens kontroll. Komiteen er enig i det, med utgangspunkt i Stortingets instruks for ombudsmannen. Når det gjelder den mer generelle kontroll av denne type virksomheter, vil det tilligge Riksrevisjonen eller de politiske styringsorganer.
Komiteen har merket seg at antallet innkomne saker hos ombudsmannen er stabilt, med en viss økning fra år til år. I 2004 var antallet saker 1 932, i 2005 var antallet saker 1 956 og i 2006 innkom det 2 027 saker. Også antallet ferdige behandlete saker er stabilt, noe som kan indikere at det antagelig ikke er store restanser ved ombudsmannens kontor.
Ombudsmannen tar også opp saker etter eget initiativ. Antallet saker i denne kategori var i 2006 noe lavere enn i 2005, 40 saker i forhold til 64 saker. Komiteen er imidlertid klar over at antallet saker i seg selv ikke er noe godt mål for ombudsmannens arbeidsmengde, da sakenes omfang og kompleksitet kan variere sterkt.
Komiteen ser positivt på at ombudsmannen tar opp saker etter eget initiativ og vil understreke at dette er en viktig funksjon med henblikk på kontroll av forvaltningen og bidrag til forbedring av rutiner. Komiteen forutsetter at denne virksomheten ikke går på bekostning av tilbudet til den enkelte klager.
Den enkelte samfunnsborger er den svakere part overfor offentlige forvaltningsorganer på ulike nivåer.
Komiteen har merket seg ombudsmannens henvendelse til Finansdepartementet (Dokument nr. 4, side 30) vedrørende moms på advokattjenester, som ble innført 1. juli 2001. Ombudsmannen ber departementet om en redegjørelse, særlig med henblikk på om denne avgiften kan sees å stride mot Grunnloven § 98.
Komiteen har også merket seg ombudsmannens bekymring over at ytringsfriheten til offentlig ansatte synes å være under press, til tross for grunnlovsendringen i 2004, hvor noe av formålet nettopp var å styrke offentlig ansattes rett til å kunne ytre seg fritt.
Komiteen har merket seg at ombudsmannen i 2006 mottok 26 klager som berørte barnevernet.
Dette er en type saker hvor den sentrale part er barnet og hvor det er mange kryssende eller motstridende interesser, og til dels et sterkt følelsesmessig engasjement. Av forskjellige årsaker kunne de fleste av disse sakene ikke behandles av ombudsmannen, men komiteen vil bifalle ombudsmannens initiativ for å få i stand et forskningsprosjekt om kvalitetskontroll av barnevernets henleggelser. Komiteen imøteser videre informasjon om dette tiltaket.
Komiteen har registrert at det hvert år innkommer til ombudsmannen en rekke klager fra grunneiere som har fått avslag på søknad om dispensasjon for å kunne bygge i strandsonen.
Komiteen vil vise til det som er sagt i Regjeringens Soria Moria-erklæring, hvor det fremgår at Regjeringen ønsker å stanse nedbyggingen av strandsonen, samtidig som det innføres en sterkere geografisk differensiering. Dette innebærer at vernet gjøres strengere i områder med store befolkningskonsentrasjoner, mens dispensasjoner lettere skal kunne gis i områder med lite bebyggelse, hvor det ikke foreligger særlige grunner for vern. Denne typen saker befinner seg i grenseområdet mellom det forvaltningsmessige og det politiske, og dermed må ombudsmannens rolle i disse sakene begrense seg til å påpeke feil i lovanvendelse eller feil i den forvaltingsmessige behandlingen av en sak. Etter hva komiteen forstår, er behovet for strengere regler for utbygging i strandsonen fortsatt under vurdering i Miljøverndepartementet.
Komiteen har merket seg ombudsmannens bekymring over den endrede ordlyden i ombudsmannsloven § 7 annet ledd, som følge av ikraftsettingen av ny tvistelov, og at ombudsmannen mener at bestemmelsen heller bør oppheves enn endres.
Komiteen viser til at forslaget til endring av ombudsmannsloven § 7 annet ledd, som ble fremmet i Ot.prp. nr. 74 (2005-2006), ble enstemmig vedtatt av Stortinget.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser til lov om målbruk i offentleg teneste, der det i fyrste paragrafen heiter at "Bokmål og nynorsk er likeverdige målformer og skal vere jamstelte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune". Fleirtalet har merka seg at mållova dinest inneheld nærmare reglar for målbruken i statstenesta, og at mellom anna Sivilombodsmannen er friteken for desse. Fleirtalet vil derimot streke under at dette ikkje på noko vis hindrar Sivilombodsmannen i å bruke begge dei offisielle målformene i Noreg.
Fleirtalet viser til at Sivilombodsmannen har produsert informasjonsmateriell både på nynorsk, bokmål, samisk og engelsk. I tillegg vert utsegner skrivne både på nynorsk og bokmål. Fleirtalet peikar samstundes på at årsmeldingar og særskilde meldingar til Stortinget kjem på bokmål. Fleirtalet meiner det ville medverke til auka respekt for nynorsk om Sivilombodsmannen i større grad - over tid - brukte begge dei offisielle norske språka i meldingar som vert presenterte for Stortinget. Ein slik praksis ville også spegle det overordna målet for norsk språkpolitikk, som er å leggje tilhøva til rette for at bokmål og nynorsk skal vere jamstelte skriftspråk. Stat, fylkeskommunar og kommunar pregar og formar i røynda viktige delar av språkbruken i Noreg, og fleirtalet meiner Sivilombudsmannen bør medverke til auka reell, språkleg jamstelling.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 4 (2006-2007) - om årsmelding for 2006 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen - vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 29. mai 2007
Lodve Solholm
leder og ordfører |