4.1 Etiske hensyn i forvaltningen av Statens pensjonsfond

4.1.1 Sammendrag

Statens pensjonsfond eies av det norske folk og kommende generasjoner av nordmenn. Det er et etisk ansvar for en investor å sørge for at fondets eiere får god avkastning over tid. God avkastning for fondet over tid er et viktig bidrag til å sikre velferdsstaten. I tillegg bør investorer også ta et medansvar for hvordan selskapene de er investert i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene sine. Regjeringen legger vekt på å integrere denne typen ansvar i forvaltningen av Statens pensjonsfond fordi det fremmer verdier som er viktige for det norske folk, og fordi det er et viktig bidrag til en bevisstgjøring blant investorer og selskaper i inn- og utland.

Finansdepartementet fastsatte etiske retningslinjer for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond 19. november 2004, basert på utredning og forslag fra det regjeringsoppnevnte Graver-utvalget (NOU 2003:22). Samme år etablerte Folketrygdfondets styre etiske retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond - Norge. Retningslinjene for de to delene av Statens pensjonsfond kan i stor grad sies å bygge på en felles etisk plattform. Samtidig er virkemidlene for integreringen av etiske hensyn noe forskjellig i lys av at fondene har ulik størrelse, ulik investeringsstrategi og ulike investeringsunivers.

Ansvaret for utøvelse av eierrettigheter knyttet til fondets aksjeinvesteringer ligger hos Norges Bank og Folketrygdfondet. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre pensjonsfondets finansielle interesser. Det vil si at kapitalen skal forvaltes på en slik måte at den over tid gir god avkastning og skaper varige verdier for nålevende og framtidige generasjoner. Departementet legger til grunn at det er en sammenheng mellom en bærekraftig økonomisk utvikling og en bærekraftig sosial og miljømessig utvikling. Dette betyr at Statens pensjonsfond på lang sikt vil være tjent med at selskaper respekterer grunnleggende etiske normer. Denne grunntanken er nedfelt i FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse og flernasjonale selskaper. Eierskapsutøvelsen for Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge er i hovedsak basert på disse internasjonale prinsippene. I tråd med dette vil Norges Bank og Folketrygdfondet bl.a. søke å påvirke selskaper de er investert i til å respektere grunnleggende etiske normer.

Regjeringen la 8. desember 2006 fram St.meld. nr. 13 (2006-2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Meldingen omhandler selskaper som helt eller delvis eies direkte av departementene og redegjør bl.a. for eiernes ansvar for å bidra til langsiktig vekst og utvikling av selskapene. Det er viktige forskjeller i mulig innflytelse for staten som stor, langsiktig eier av norske selskaper og staten som finansiell investor gjennom Statens pensjonsfond, som i hovedsak er investert i utlandet. Samtidig har en til felles at staten både som eier og investor må vektlegge god eierstyring og selskapsledelse, så vel som miljømessige og sosiale hensyn. Dette er nødvendig for at selskapene skal drives godt og at det skapes varige verdier for eierne.

Statens pensjonsfond - Utland er i sin helhet plassert i verdipapirer i utlandet. Fondets investeringsstrategi er nedfelt i en referanseportefølje satt sammen av brede aksje- og obligasjonsindekser. Fondet hadde ved utgangen av 2006 aksjeinvesteringer i om lag 3 400 selskaper. Norges Banks gjennomsnittlige eierandel i selskapene er om lag 0,4 pst.

Virkemidlene i integreringen av etiske hensyn er tilpasset fondets investeringsstrategi, herunder at midlene er bredt plassert i mange selskaper med lave eierandeler i hvert selskap. De etiske retningslinjene for fondet angir eierskapsutøvelse og utelukkelse av selskaper ved filtrering og ad hoc-uttrekk som virkemidler for å fremme fondets etiske forpliktelser, se nærmere omtale under punkt 4.2 i meldingen.

Statens pensjonsfond - Norge er i hovedsak investert innenlands. Referanseindeksen for Statens pensjonsfond - Norges aksjeinvesteringer består av Oslo Børs’ hovedindeks og den nordiske aksjeindeksen VINXB. Fondet hadde ved utgangen av året eierandeler i totalt 41 selskaper notert på Oslo Børs og 32 selskaper i Danmark, Finland og Sverige. Folketrygdfondets gjennomsnittlige eierandel i norske selskaper er om lag 5 pst. I fjor var gjennomsnittlig eierandel i øvrige nordiske selskaper rundt 0,3 pst. Fra og med 2007 er gjennomsnittlig eierandel i Norden vesentlig lavere ettersom investeringene framover vil spres på flere selskaper.

I forvaltningen av Statens pensjonsfond - Norge legger Folketrygdfondet vekt på positiv utvelgelse av de selskapene midlene skal investeres i, og deretter u­tøvelse av eierrettigheter i de samme selskapene. Dette må ses i sammenheng med at investeringsuniverset er oversiktlig og består av et relativt begrenset antall selskaper.

Grunnprinsippene for utøvelse av eierskap er de samme for Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge. Norges Bank og Folketrygdfondet har nedfelt egne prinsipper for utøvelsen av eierrettigheter basert på disse grunnprinsippene.

Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond - Utland skal selskaper utelukkes fra fondets investeringsunivers dersom de har en produksjon eller en virksomhet som innebærer en uakseptabelt høy risiko for at fondet medvirker til grovt uetisk aktivitet. Finansdepartementet har utelukket 21 selskaper fra Statens pensjonsfond - Utland etter kriteriene i de etiske retningslinjene, på bakgrunn av tilrådinger fra Etikkrådet for fondet.

Folketrygdfondet kan også utelukke selskaper som ledd i sin forvaltning av Statens pensjonsfond - Norge, men har ikke gjort det per i dag.

Det vises til pkt. 4.2 i meldingen for nærmere omtale av eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet, samt til nærmere omtale av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond - Utland og Statens pensjonsfond - Norge.

4.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at selskaper skal utelukkes fra Statens pensjonsfond - Utlands investeringsunivers dersom de har en produksjon eller en virksomhet som innebærer en uakseptabelt høy risiko for at fondet medvirker til grovt uetisk aktivitet. Dette er et sentralt virkemiddel for å unngå at fondet bidrar til utvikling i feil retning, og flertallet vil gi sin tilslutning til Regjeringens arbeid på dette området.

Flertallet viser til at åpenhet rundt forvaltningen av Statens pensjonsfond er viktig for tilliten til at kapitalen plasseres til høyest mulig avkastning innenfor etisk forsvarlige rammer.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, understreker at det er gjennom eierskapsutøvelsen man har størst mulighet til å påvirke selskapene. Kombinert med trusselen om utelukkelse fra fondet dersom man ikke får gjennomslag, er det grunn til å håpe at dette kan bli et virkemiddel med betydelig effekt. Flertallet gir sin tilslutning til at satsingsområder i utøvelsen av eierrettigheter i perioden 2007-2010, er:

• – god selskapsstyring med hovedvekt på retten til å nominere og velge styremedlemmer, retten til å bruke sin stemmerett, retten til å handle med sine aksjer og retten til åpen og rettidig informasjon,

• – barns rettigheter og helse, herunder kampen mot barnearbeid, med hovedvekt på verdikjeden til multinasjonale selskaper,

• – selskapers myndighetskontakt ("lobbying") relatert til langsiktige miljøproblemer, herunder klimaforandringer.

Det kan i noen sammenhenger være slik at full offentlighet rundt utøvelsen av eierrettighetene kan redusere muligheten til å få gjennomslag i saker som er reist med utgangspunkt i det etiske regelverket. Flertallet understreker at sannsynligheten for å få gjennomslag må være avgjørende for hvordan man håndterer slike konfliktsituasjoner, men at ethvert avvik fra prinsippet om full offentlighet til enhver tid, må offentliggjøres så fort som mulig slik at det er mulig med en kritisk offentlig debatt om disse valgene.

Flertallet påpeker at Regjeringen i den varslede evalueringen av de etiske retningslinjene særlig må fokusere på hvordan fondet kan bidra til å påvirke utviklingen av selskapene i riktig retning.

Flertallet vil i denne sammenhengen vise til arbeidet med å få på plass etiske retningslinjer i selskapene staten har eierandeler i. Menneskehandel er en av de tre største illegale handelsvarene ved siden av narkotika og illegal våpenhandel. Å motarbeide etterspørselen etter prostitusjon vil etter flertallets mening bidra til arbeid mot krenking av menneskerettigheter og en mer bærekraftig verdensøkonomi. Flertallet viser i denne anledning til statens egne retningslinjer og næringsminsterens arbeid med det samme tema overfor de direkteeide statlige selskapene. Flertallet mener det er naturlig at det i forbindelse med evalueringen av de etiske retningslinjene vurderes om Norges Bank bør arbeide for at selskapene legger klare føringer på at det ikke skal tilrettelegges for prostitusjon i forbindelse med bedriftens virksomhet og at ansatte på tjenestereiser ikke skal kjøpe seksuelle tjenester av prostituerte.

Flertallet viser for øvrig til behandlingen av Dokument nr. 8:57 (2006-2007) om videreutvikling av etiske retningslinjer for Statens pensjonsfond - Utland, der det fremmes forslag med målsetting om å bidra til en styrking av det etiske perspektivet for forvaltning av Statens pensjonsfond - Utland.

Flertallet ber Regjeringen i forbindelse med evalueringen av de etiske retningslinjene vurdere negativ filtrering overfor selskaper som produserer varer som er svært skadelige for brukerne av varene og deres omgivelser, som for eksempel tobakksprodusenter. Dette i tråd med brev fra finansministeren av 3. mai 2007. Flertallet ber Regjeringen i den samme anledning vurdere om "best i klassen"-investeringer kan bidra til et mer virksomt etisk eierskap som et tillegg til den aktive eierskapsutøvelsen. Flertallet støtter, slik finansministeren også gjør det i brev av 3. mai 2007, intensjonen om å styrke åpenhet og dialog med frivillige organisasjoner omkring utøvelsen av det aktive eierskapet, men er enig med finansministeren i at det ikke er hensiktsmessig å fastsette fra Stortingets side en fast måte å gjennomføre dette på. Flertallet oppfatter finansministeren dit hen at hun ønsker å arbeide videre for kontinuerlig å styrke arbeidet med åpenhet og dialog omkring det aktive eierskapet, med frivillige organisasjoner, fordi dette gir viktige innspill til hvordan strategien kan utvikles og forbedres. Flertallet viser for øvrig til finansministerens kommentarer til de øvrige forslagene fremmet i Dokument nr. 8:57 (2006-2007) i brev av 3. mai 2007.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser med bekymring på de signaler som Regjeringen gir ved å stadig åpne for nye etiske krav til Statens pensjonsfond - Utlands investeringer, og disse medlemmer frykter at Regjeringen har ambisjoner om å etablere helt nye rammebetingelser for investeringer på verdens børser, og at den gjennom størrelsen på Statens pensjonsfond - Utland vil påtvinge også andre markedsaktører svært strenge etiske retningslinjer. Disse medlemmer antar at målet er å skape et investeringsunivers hvor internasjonalt anerkjente og aksepterte investeringsreguleringer overprøves, og blir erstattet med rigid politisk styring av markedskreftene.

Disse medlemmer deler ikke Regjeringens visjoner når det gjelder praktiseringen av de etiske retningslinjene. Kapitalisme og det frie marked er utvilsomt det redskap som etter 2. verdenskrig har fått flest mennesker ut av fattigdommen. Kina, Indonesia, Malaysia, Japan, Sør-Korea, Vietnam, Brasil, Argentina og Tyrkia er gode eksempler på dette. Disse medlemmer ønsker ikke å erstatte det frie markedet med kontroll, styring og enda flere rigide etiske bestemmelser.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at i henhold til de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond - Utland er eierskapsutøvelsen delegert til Norges Bank. I henhold til disse retningslinjene, som ble fremmet av regjeringen Bondevik II med støtte av et bredt politisk flertall, skal eierskapsutøvelsen baseres på FNs Global Compact og på OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse i multinasjonale selskaper. Dette medlem viser til at i tråd med denne ansvarsfordelingen, er det Norges Bank selv som har utpekt de tre satsingsområdene for eierskapsutøvelse som er referert til i St.meld. nr. 24 (2006-2007).

Dette medlemstøtter prinsippet om at eierskapsutøvelsen som et redskap for å sikre fondets langsiktige finansielle interesser skal delegeres til Norges Bank, innenfor overordnede retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet. Dette medlem mener at dette ikke er i konflikt med å ha et høyt etisk ambisjonsnivå for forvaltningen, noe også Norges Banks eget valg av satsingsområder innenfor eierskapsutøvelsen har vist.

Dette medlem mener at det bør være både i Finansdepartementets og Norges Banks egen interesse å sikre en god, toveis dialog med frivillige organisasjoner som er engasjert i utviklings-, miljø- og menneskerettighetsspørsmål om alle sider ved de etiske retningslinjene. Nettopp siden det ikke er hensiktsmessig at Norges Bank informerer åpent om enhver kontakt med selskapene i sin portefølje, vil dette medlem understreke betydningen av at det etableres kanaler hvor frivillige organisasjoner kan få direkte kontakt med de ansvarlige for eierskapsutøvelsen, sikres et innblikk i metodegrunnlag og bakgrunn for prioriteringer i eierskapsutøvelsen, og komme med innspill til forvaltningsorganisasjonen. Dette er ikke i strid med at ansvaret for eierskapsutøvelsen samtidig er overlatt til Norges Bank.

Dette medlem viser til at fondets referanseindeks for aksjer består av samtlige utviklede markeder i FTSE-indeksen og de største framvoksende aksjemarkeder i samme indeks, etter beslutning av Finansdepartementet. En konsekvens av dette er for eksempel at det chilenske aksjemarkedet ikke inngår i referanseindeksen, selv om det er mer enn dobbelt så stort som aksjemarkedet i New Zealand, som inngår i referanseindeksen. Det vises videre til at Finansdepartementet som svar på brev fra Kristelig Folkeparti opplyser at departementet vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering av hvilke framvoksende markeder som bør inngå i fondets referanseindeks, og at det i den sammenheng nevnes 4 konkrete markeder. Dette medlemviser til at det etter Regjeringens forslag i St.meld. nr. 24 (2006-2007) ikke lenger er Finansdepartementet, men Norges Bank selv som skal godkjenne hvilke aksje - og obligasjonsmarkeder fondet skal investeres i. I utgangspunktet bør det værenaturlig at avkastningen på disse investeringene måles mot en referanseindeks hvor de samme markeder som Norges Bank har godkjent inngår, så framt disse markedene er representert i FTSE-indeksen som Finansdepartementet har valgt som leverandør for fondets referanseindeks. På bakgrunn av at departementet også i St.meld. nr. 24 (2006-2007) argumenterer for fordelene ved en bredest mulig referanseindeks, mener derfor dette medlem at samtlige framvoksende aksjemarkeder som inngår i FTSE-indeksen bør inngå i den nye evalueringen som departementet varsler i sitt svarbrev.

Dette medlem viser til forslagene fremmet i Dokument nr. 8:57 (2006-2007), og til Finansdepartementets vurdering av dette. Dette medlem mener at det ikke er i strid med ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet og Norges Bank at departementet ber den ansvarlige forvalter for Statens pensjonsfond - Utland utrede nærmere reelle muligheter for eventuelle mindre investeringer i mikrokredittfond og fond for investeringer i fornybar energi. Dette medlem presiserer at en utredning ikke samtidig skal oppfattes som et pålegg om å investere, som ville være i strid med den vedtatte ansvarsfordelingen.

Dette medlem viser for øvrig til begrunnelsene gitt i Dokument nr. 8:57 (2006-2007), og vil fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utelukke investerin­ger i tobakksprodusenter fra referanseindeksen og investeringsuniverset til Statens pensjonsfond - Utland."

"Stortinget ber Regjeringen vurdere om "best i klassen"-investeringer i børsnoterte aksjer kan legges som en føring for mindre deler av forvalt­ningskapitalen."

"Stortinget ber Regjeringen vurdere om investe­ringer i mikrokredittfond og venturefond, med tilleggskrav om bærekraftig utvikling, kan være aktuelle investeringsalternativer i forbindelse med en utvidelse av Statens pensjonsfond - Utlands investeringsmuligheter til ikke-børsnoterte aktivaklasser."