I dokumentet fremmes følgende forslag:
-
"1. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse av en varslingsenhet under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et varslingssted som mottar og registrerer varslingssaker. Enheten bør ha som mål å komme i en dialogsituasjon med involverte parter, men bør også utstyres med myndighet til å få gripe inn i virksomheter, sørge for oppklaring rundt de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor arbeidsgiver.
-
2. Stortinget ber Regjeringen evaluere enheten etter to år for å se om enheten fungerer etter intensjonen."
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse av representantforslaget.
Komiteen ba i brev
6. mars 2008 om statsrådens vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev
av 3. april 2008 følger vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Eva Kristin Hansen, Per Rune Henriksen og Sverre
Myrli, fra Fremskrittspartiet, Robert Eriksson, Kari Kjønaas Kjos
og Kenneth Svendsen, fra Høyre, Martin Engeset, fra Sosialistisk
Venstreparti, lederen Karin Andersen, fra Kristelig Folkeparti,
Åse Gunhild Woie Duesund, fra Senterpartiet, Dagfinn Sundsbø, og fra
Venstre, André N. Skjelstad, viser til at varslere spiller
en viktig demokratisk rolle i dagens samfunn ved å avdekke kritikkverdige
og ulovlige forhold i en virksomhet. Forholdene må derfor legges
best mulig til rette for at kritikkverdige forhold kan komme frem
og bringes til opphør. Med kritikkverdige forhold menes ikke bare
kriminelle (dvs. straffesanksjonerte) forhold, men også mislighold
av andre lovbestemte påbud eller forbud, brudd med virksomhetens etiske
retningslinjer samt alminnelige etiske standarder som det er bred
tilslutning til i samfunnet.
Komiteen viser videre til at
nye varslerbestemmelser i arbeidsmiljøloven trådte i kraft 1. januar 2007.
I likhet med forslagsstillerne mener komiteen det
er svært positivt at de lovendringer Stortinget vedtok har gitt
et bedre varslervern og at dette var et godt skritt i riktig retning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til arbeids- og inkluderingsministerens svarbrev til komiteen
av 3. april 2008 hvor det fremgår at spørsmål om opprettelsen av
et håndhevingsorgan for varslersaker har vært behandlet av arbeidsgruppen
som leverte rapporten "Ansattes ytringsfrihet" 21. desember 2005.
Gruppen konkluderte med at det ikke var hensiktsmessig verken å
legge håndheving av varslingsregelverket til et eksisterende organ
eller å opprette et nytt håndhevingsorgan. Arbeidstilsynet har blant
annet til oppgave å veilede om arbeidsmiljølovens regelverk og vil innenfor
dagens rammer kunne fylle behovet for veiledning om regelverket
vedrørende varslersaker.
Flertallet vil også vise til
at varslers vern i henhold til arbeidsmiljølovens § 2-5 vil beskytte varsler
uavhengig av sakens utfall dersom varsler er i god tro ved varslingstidspunktet.
Flertallet viser videre til at
Arbeidstilsynet sammen med andre høringsinstanser i forbindelse
med arbeidet med Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) Lov om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling)
tok til orde for at eventuelle nye regler om ansattes ytringsfrihet
i arbeidsmiljøloven bør evalueres noen år etter at de har trådt
i kraft og viser til Innst. O. nr. 6 (2006–2007) der det heter:
"Flertallet har merket seg at Arbeidstilsynet sammen
med andre høringsinstanser tar til orde for at eventuelle nye regler
om ansattes ytringsfrihet i arbeidsmiljøloven bør evalueres noen
år etter at de har trådt i kraft. Flertallet støtter dette."
Flertallet mener at det ikke
er riktig tidspunkt for evaluering og viser også til statsrådens svarbrev
av 3. april 2008 der det heter:
"Regelverket om varsling trådte i kraft 1. januar 2007
og har således ikke vært gjeldende rett lenger enn et drøyt år.
Når varslingsregelverket har vært i bruk i en periode vil det kunne
være grunn til å foreta en evaluering for å fremskaffe systematiske
kunnskaper om forekomsten av varsling, erfaringene med reglene og
hvordan veiledning og håndheving har fungert."
Flertallet viser for øvrig til
arbeids- og inkluderingsministerens konklusjon i svarbrevet til
komiteen og støtter denne.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre anser imidlertid at de nye
lovbestemmelsene i arbeidsmiljøloven ikke gir varslerne et tilstrekkelig
rettsvern og at dagens lovparagrafer er for lite informative overfor
potensielle varslere.
Disse medlemmer viser til merknader
i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) Lov
om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling), jf. Innst. O. nr. 6
(2006–2007) hvor det ble påpekt at begrensningene i varslingsretten
i størst mulig grad bør angis presist og fremgå av lovteksten. Forslagsstillerne
mener at dagens lov ikke skaper et tilstrekkelig klart rettsvern
og trygghet for varslere. Disse medlemmer deler denne
vurderingen. Lovbestemmelsen gir beskyttelse i ettertid, etter at
man eventuelt har blitt utsatt for gjengjeldelser på grunnlag av
varslet.
Disse medlemmer mener det vil
være ønskelig å gi de ulike partene i en varslingssak større klarhet
og forutberegnelighet enn i dag når det gjelder ytringsfrihetens
grenser. Høringsrunden som fant sted i forkant av Stortingets behandling av
de nye varslerparagrafene i arbeidsmiljølovenn viste at lovforslaget,
slik det ble formulert, vil kunne gi inntrykk av en for snever ytringsfrihet.
I Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) pekte også Regjeringen selv på at bestemmelsen
ville kunne virke mot sin hensikt og ikke gi den veiledning og forutberegnelighet
som etterstrebes. Imidlertid konkluderte Regjeringen med at det
var vanskelig å komme fram til en alternativ lovtekst som er mer
dekkende enn høringsforslaget, og fremmet derfor ikke noe forslag
om regulering av ansattes ytringer generelt.
Disse medlemmer vil peke på at
faktorer som ser ut til å begrense mulighetene for å varsle, er de
ansattes frykt for gjengjeldelse fra arbeidsgiver, ledelse eller
kolleger samt faktiske krav, forventninger eller oppfatninger om arbeidstakernes
lojalitet til sin arbeidsgiver. Disse lojalitetskravene går ofte
langt lenger enn de kravene som følger av den rettslige lojalitetsplikten.
En del arbeidstakere vet heller ikke når de kan eller skal si ifra,
eller til hvem.
Basert på en rekke konkrete eksempler som er omtalt
i pressen eller som disse medlemmer på annen måte
er blitt kjent med, er det ofte en betydelig personlig belastning
å varsle om kritikkverdige eller ulovlige forhold på arbeidsplassen.
Virksomheter som har blitt konfrontert med et ubehagelig budskap
fra en varsler, velger ofte å reagere mot varsleren i stedet for
å rydde opp i problemene. Ved å sikre den som sier ifra tilstrekkelig
beskyttelse, kan samfunnet høste store gevinster både menneskelig,
moralsk, rettslig, økonomisk og sikkerhetsmessig.
Forslagsstillerne skriver i sitt forslag at
de som vurderer å varsle om kritikkverdige forhold, trenger praktisk
og juridisk veiledning som dagens arbeidsmiljølov ikke åpner for. Disse medlemmer viser
til Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) hvor det blant annet står:
"et hovedformål med forslaget er å signalisere at varslingen
er både lovlig og ønskelig."
Videre står det i samme proposisjon:
"jo større interesse ytringen har for allmennheten eller
jo alvorligere forhold man ønsker å melde fra om, jo mer berettiget
er varslingen."
Disse medlemmer er enig i dette,
og mener at det i praksis ofte er svært vanskelig for en potensiell
varsler å gjøre denne vurderingen alene. Hva den enkelte personlig
måtte mene, er etter lovforarbeidene ikke relevant; det er en allmenn vurdering
av hva som vil være kritikkverdig som skal legges til grunn. Disse
medlemmer mener derfor at lovens ordlyd og lovforarbeidene
åpner for en uklarhet som ofte gjør situasjonen svært vanskelig
for den som står overfor valget om vedkommende skal varsle eller
ikke. I praksis vil en varslingssituasjon ofte vise seg å være meget
konfliktfylt for den eller de som er involvert, og det er videre
stor sannsynlighet for at arbeidsgiver ikke synes saken har allmenn interesse.
I slike situasjoner trenger varsleren noen å støtte seg på. Slik disse
medlemmer vurderer det vil dagens bestemmelser i arbeidsmiljøloven
(varslingsparagrafene) med krav til forsvarlighet og krav til allmenn
interesse, ofte begrense arbeidstakers trygghet i en varslingssituasjon
i en så sterk grad at vedkommende ofte velger å la være å varsle.
Forslagsstillerne mener det er et stort behov
for å opprette en offentlig enhet hvor potensielle varslere kan
henvende seg for å få råd og hjelp. En slik enhet kan bidra til
å løse noen av de store utfordringene en person i en varslingssituasjon står
overfor. Mange varslere har gitt uttrykk for at de i en varslingssituasjon
har manglet bistand fra en uhildet person eller enhet. En varslingssituasjon
foreligger når en person tar initiativ til å si ifra om kritikkverdige
forhold eller kriminelle handlinger i virksomheten. En varslerenhet
vil kunne ivareta rettssikkerheten for alle involverte parter i
en kritisk periode og være til hjelp for å avklare kritikkverdige
forhold. En slik enhet kan informere om varslerreglene, om risikoene
ved varsling, at man ikke skal ha personlige motiver, og at varslingen
skal omhandle forhold som kan etterprøves. Dette kan skje ved at
melderen fremsetter etterprøvbare påstander eller ved at vedkommende fremlegger
dokumentasjon der det er mulig. Forslagsstillerne mener denne enheten
bør legges til Arbeidstilsynet.
En varslerenhet bør etter forslagsstillernes
syn være et varslingssted som mottar og registrerer varslingssaker.
I sitt svarbrev til komiteen av 3. april 2008 skriver arbeids- og
inkluderingsministeren:
"Det er noe uklart hva representantene legger i "motta
og registrere varslingssaker". Det er grunn til å tro at de fleste
varslingssaker aldri kommer til media, men blir løst på en tilfredsstillende
måte internt i virksomheten... Jeg ser det som lite hensiktsmessig
at man i slike tilfeller skal ha en rapporteringsplikt til et varslingsorgan
av registreringshensyn."
Disse medlemmer har ikke oppfattet forslagsstillerne
dit hen at deres intensjon er at det skal innføres en "rapporteringsplikt
av registreringshensyn". Snarere tvert imot ved at det er den enkelte
varsler selv som må ta stilling til om han/hun ønsker å rapportere
saken til varslingsenheten i Arbeidstilsynet og videre ta stilling
til om saken skal registreres som en "varslersak", etter at en nærmere
konsultasjon med Arbeidstilsynet om saken er gjennomført.
Disse medlemmer viser til at
forslagsstillerne mener en slik varslingsenhet bør ha som mål å komme
i en dialogsituasjon med involverte parter. Enheten må kunne fastsette
at en varslingssak foreligger fra det tidspunkt da varsleren tok
initiativ til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.
Dette tidspunktet vil nødvendigvis være noe tidligere enn det tidspunktet
da varslerens henvendelse kom frem til Arbeidstilsynet. Fra dette
tidspunktet kan enheten pålegge arbeidsgiver å ikke endre varslerens stilling,
lønn, arbeidsoppgaver eller arbeidsmiljø for øvrig uten å informere
Arbeidstilsynet på forhånd om hvilken endring det er snakk om, og en
begrunnelse for den påtenkte endring. Et slikt pålegg skal gjelde
til varslingssaken er endelig avgjort.
Videre viser disse medlemmer til
at forslagsstillerne mener en slik varslingsenhet må utstyres med
ressurser som setter den i stand til å sikre bevis og etterforske
de innkomne opplysninger.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre vil imidlertid understreke at det ikke kan være
snakk om "etterforskning" i politimessig forstand, men snarere grundige
undersøkelser for å bringe de faktiske forhold på det rene. Disse
medlemmer er enig i at varslingsenheten bør utstyres med
ressurser til eventuelt å føre rettssaker mot arbeidsgiver på arbeidstakers
vegne når allmenne hensyn tilsier det. Ved avdekking av økonomisk
eller annen kriminalitet skal enheten sende denne delen av saken
videre til aktuelle etterforskningsorganer. Ved etiske overtramp
og juridiske gråsoner bør enheten kunne treffe vedtak om nærmere
redegjørelse for de foreliggende forhold, og for hvilke tiltak virksomheten
vil iverksette for å forhindre at slike forhold gjentar seg. Skulle
virksomheten unnlate å redegjøre for forholdene, vil tvangsmulkt kunne
ilegges, jf. arbeidsmiljøloven § 18-7.
Disse medlemmer mener derfor
at det er nødvendig å etablere en offentlig enhet som kan gi råd
og bistand, både før, under og i etterkant av at en varslersak har
oppstått. Disse medlemmer mener en slik enhet vil
bidra til økt rettssikkerhet både for arbeidstaker og arbeidsgiver.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse
av en varslingsenhet under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et
varslingssted som mottar og registrerer varslingssaker. Enheten
bør ha som mål å komme i en dialogsituasjon med involverte parter,
men bør også utstyres med myndighet til å kunne gripe inn i virksomheter,
sørge for oppklaring rundt de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor
arbeidsgiver."
"Stortinget ber Regjeringen evaluere enheten
etter to år for å se om enheten fungerer."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til merknader i forbindelse
med behandlingen av Ot.prp. nr. 84 (2005–2006) Lov om endringer
i arbeidsmiljøloven (varsling), jf. Innst. O. nr. 6 (2006–2007),
der en enstemmig komité mener at vernet om varslere utgjør en hovedutfordring
på arbeidsmiljølovens område. Endringene i arbeidsmiljøloven om
varsling, og sikring av arbeidstakernes ytringsfrihet i arbeidsforhold,
ble vedtatt i november 2006.
I sine merknader, sammen med Høyre og Venstre,
pekte disse medlemmer på følgende:
"Disse medlemmer frykter at en så uklar lovformulering
om et forsvarlighetskrav vil medføre at det i praksis ikke vil bli
varslet om kritikkverdige forhold. Videre ser disse medlemmer det
som svært betenkelig at denne lovformuleringen dreier fokuset bort
fra virksomhetens kritikkverdige forhold og over til spørsmålet
om varsleren har opptrådt kritikkverdig i måten det varsles på."
Disse medlemmer støtter intensjonen
i det foreliggende representantforslaget om opprettelse av en varslingsenhet.
Imidlertid anser disse medlemmer at det er gått svært
kort tid siden lovendringen i Innst. O. nr. 6 (2006–2007) trådte
i kraft og at det vil være ønskelig med en bredere gjennomgang av
virkningene av lovendringen før nye tiltak tas i bruk. Etter disse medlemmers syn
vil en slik fremgangsmåte kunne bidra til kvalitetssikring av eventuelle
nye tiltak og øke mulighetene for en tryggere og klarere situasjon
for varslere og bedrifter. Disse medlemmer vil derfor
be Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en evaluering av virkningen
av lovendringen i Innst. O. nr. 6 (2006–2007) etter ytterligere
1 1/2 år. En slik evaluering må bygges på erfaringene både fra arbeidsgiversiden
og arbeidstakerorganisasjonene.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem en evaluering
av virkningene av arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling høsten
2009."
Forslag fra Fremskrittspartiet og Kristelig
Folkeparti:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen legge frem en evaluering
av virkningene av arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling høsten
2009.
Forslag fra Høyre og Venstre:
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse
av en varslingsenhet under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et
varslingssted som mottar og registrerer varslingssaker. Enheten
bør ha som mål å komme i en dialogsituasjon med involverte parter,
men bør også utstyres med myndighet til å kunne gripe inn i virksomheter,
sørge for oppklaring rundt de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor
arbeidsgiver.
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen evaluere enheten
etter to år for å se om enheten fungerer etter intensjonen.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 8:69 (2007–2008) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Odd Einar Dørum, André N. Skjelstad og Gunvald Ludvigsen om opprettelse av en varslerenhet i Arbeidstilsynet – vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev av 6. mars 2008 fra arbeids-
og sosialkomiteen der komiteen ber om departementets vurdering av
forslag fremmet i Dok. nr. 8:69 (2007-2008). Forslaget lyder:
"1. Stortinget
ber regjeringen fremme forslag om opprettelse av en varslingsenhet
under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et varslingssted som mottar
og registrerer varslingssaker. Enheten bør ha som mål å komme i
en dialogsituasjon med involverte parter, men bør også utstyres med
myndighet til å gripe inn i virksomheter, sørge for oppklaring rundt
de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor arbeidsgiver.
2. Stortinget ber
regjeringen evaluere enheten etter to år for å se om enheten fungerer
etter intensjonen."
Regjeringen anser det som svært viktig at arbeidstakere
som varsler om kritikkverdige forhold i egen virksomhet har et godt
juridisk vern og at norske virksomheter utarbeider rutiner for varsling
og setter varsling på dagsorden slik at vi over tid får et arbeidsliv
preget av åpenhet og kommunikasjon omkring eventuelle kritikkverdige forhold.
Det er i høy grad i en virksomhets interesse å avdekke mulige kritikkverdige
forhold så tidlig som mulig, slik at disse kan håndteres på en god
måte.
Vi har derfor fått et regelverk som forbyr gjengjeldelser
etter varsling der varslerens fremgangsmåte har vært forsvarlig.
Det oppstilles også krav om at arbeidsgiver, i tilknytning til det systematiske
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, skal utarbeide rutiner for
intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten, dersom forholdene
i virksomheten tilsier det.
Regelverket gir et godt juridisk vern for enkeltpersoner
som varsler. Situasjonen for arbeidstaker vil imidlertid kunne oppleves
som vanskelig, både når man vurderer om man bør varsle, og etterpå,
dersom man opplever ulike former for gjengjeldelser og samarbeidsproblemer.
Jeg er enig i at man bør ha gode muligheter for arbeidstakere til
å søke hjelp i denne prosessen, og et slike muligheter finnes også
i dag. Arbeidstilsynet har ansvar for veiledning omkring regelverket
og kan fungere som en samtalepartner i forhold til prosessen i en
varslingssak, og således også være til hjelp for vurderinger arbeidstakeren
selv må ta når det gjelder ulike problemstillinger og valg i forhold
til varslingen. Når en arbeidstaker står overfor et valg om å varsle
eller ikke, eller er i tvil om man har avdekket et kritikkverdig
forhold, kan og bør man også ta kontakt med verneombud og tillitsvalgte, for
råd og bistand. Det er også en rekke offentlige fagorganer, for
eksempel Skatteetaten, Helsetilsynet, Petroleumstilsynet eller andre
tilsynsetater, som kan kontaktes med faglige spørsmål eller varsles
til.
Arbeidsgruppen som leverte rapporten "Ansattes ytringsfrihet"
21. desember 2005 konkluderte med at det ikke var hensiktsmessig
verken å legge håndhevingen av varslingsregelverket til et eksisterende
organ eller opprette et nytt håndhevingsorgan (pkt. 6.7.2). Partene
i arbeidslivet deltok i arbeidet i form av en referansegruppe. Rapporten
lå til grunn for Ot. prp. nr. 84 (2005-2006) Om lov om endringer
i arbeidsmiljøloven (varsling). Arbeidsgruppen la bl.a. følgende
argumentasjon til grunn for sin konklusjon:
Det er problematisk
at et offentlig organ skal ta side i enkeltsaker og opptre utad
til støtte for den ene parten i en privatrettslig konflikt som kan være
til dels svært komplisert.
Organet vil lett kunne utvikle seg til
en "godkjenningsinstans" for om en ytring er tilrådelig og i tråd
med § 2-4/§ 2-5.
De fleste privatrettslige bestemmelser
i arbeidsmiljøloven mangler et offentlig håndhevingsorgan.
Et nytt varslingsorgan vil bli svært ressurskrevende.
Det kan ikke på empirisk grunnlag legges
til grunn at problemene på dette området er så store at det bør
opprettes et eget organ.
Saksområdet vil være underlagt Arbeidstilsynets veiledningsansvar.
Et varslingsorgan vil kunne sette søkelys på varsling
og ytringsfrihet, noe som er både positivt og viktig. Representantene
Dørum, Skjelstad og Ludvigsens forslag åpner imidlertid for en rekke
problematiske forhold når det gjelder rollen et særskilt organ skal
ha, og jeg ønsker å knytte noen kommentarer til dette, relatert
til innholdet i representantforslaget
Representantene foreslår først at en varslingsenhet
skal kunne informere om varslingsreglene, om
risikoen ved varsling, at man ikke skal ha personlige motiver og
at varslingen skal omhandle forhold som kan etterprøves.
Det er viktig at arbeidstakere som står i en
situasjon der de vurderer å varsle internt eller eksternt kan forholde
seg til noen som kan veilede om varslingsregelverket. En slik instans
har vi allerede i Arbeidstilsynet, som bistår arbeidstakere med
veiledning om regelverket og kan informere om de forhold representantene
nevner.
Representantene foreslår dernest at en varslingsenhet
bør motta og registrere varslingssaker, samt
komme i en dialogsituasjon med de involverte parter.
Det er noe uklart hva representantene legger
i "motta og registrere varslingssaker". Det er grunn til å tro at
de fleste varslingssaker aldri kommer til media, men blir løst på
en tilfredsstillende måte internt i virksomheten, uten at de impliserte
parter tenker på det som en "varslingssak". Jeg ser det som lite
hensiktsmessig at man i slike tilfeller skal ha en rapporteringsplikt
til et varslingsorgan av registreringshensyn. Arbeidstilsynets svartjeneste
har dessuten i dag et system for registrering av innkomne henvendelser,
bl.a. relatert til tema. Det vil også være mulig å finne ut hvor
mange varslingssaker som har vært oppe for domstolene.
Når det gjelder dialog mellom partene, i betydningen
mekling i en konfliktsituasjon, er dette en rolle Arbeidstilsynet
ikke har i dag. Arbeidstilsynet er et tilsynsorgan hvis hovedoppgave
er å kontrollere at arbeidsmiljølovens offentligrettslige regler
følges, og gi pålegg til arbeidsgiver dersom konkrete tilsyn viser
at dette ikke er tilfelle. Problemstillingen i en varslingssak blir
hva man skal mekle om. Dersom en arbeidstaker oppdager f.eks. korrupsjon
eller andre kriminelle forhold i virksomheten, vil mekling mellom
arbeidsgiver og arbeidstaker ikke være verken hensiktsmessig eller
tilrådelig. Behovet for eventuell mekling vil først oppstå dersom
arbeidstaker opplever ulike former for gjengjeldelse etter en varsling,
for eksempel dersom man føler seg frosset ut, trakassert eller man blir
fratatt arbeidsoppgaver eller omplassert mot egen vilje. Denne typen
gjengjeldelse vil ikke bare være i strid med varslingsregelverket,
men også arbeidsmiljøloven § 4-3, som stiller krav til det psykososiale
arbeidsmiljøet og forbyr alle former for mobbing og trakassering.
Denne bestemmelsen er underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse,
som kan gi pålegg i slike saker, uansett om trakasseringen skjer
som gjengjeldelse etter varsling eller ikke. Arbeidstilsynet går
imidlertid ikke inn som mekler i disse sakene. Mobbing og trakassering
er i strid med arbeidsmiljøloven, og skal opphøre umiddelbart. Denne
typen adferd bør ikke være gjenstand for mekling.
For øvrig er det også grunn til å understreke
at konflikter og visse samarbeidsproblemer tidvis vil eksistere
på de fleste arbeidsplasser. Dette gjelder i saker knyttet til varslingsproblematikk, men
selvsagt også i saker hvor varsling ikke er så aktuelt. Hvordan
man velger å løse slike konflikter og samarbeidsproblemer vil normalt
være opp til den enkelte arbeidsplass. Noen velger eksterne meklere
og rådgivere og andre løser samarbeidsproblemer internt. Det er
vanskelig å se at konflikter i arbeidslivet generelt bør være gjenstand
for mekling i regi av et nytt offentlig organ.
Representantene foreslår dernest at enheten
skal utstyres med ressurser som setter dem i stand til å sikre bevis og etterforske de innkomne
opplysninger, samt få ressurser til å føre
rettssaker mot arbeidsgiver på arbeidstakers vegne.
Dersom et organ skal ha kompetanse til å foreta fullverdige
granskninger av et forhold som en ansatt mistenker kan være kritikkverdig,
vil dette forutsette at organet sitter med svært bred kunnskap om
en rekke ulike forhold som det vil kunne være aktuelt å varsle om,
for eksempel brudd på arbeidsmiljøregelverket, brudd på straffeloven,
brudd på skattelovgivningen, regnskapslovgivningen og andre regelsett,
samt ulike virksomheters eller bransjers etiske standarder. Man
vil dessuten måtte besitte etterforskningskompetanse, samt at organet
må gis de juridiske rettigheter til å foreta undersøkelser i en virksomhet
som en slik etterforskning vil kreve.
Vi har allerede offentlige organer som tar seg
av ulike typer lovbrudd i virksomheter, for eksempel Arbeidstilsynet
og andre tilsynsetater, Skatteetaten og politiet. Det anses lite ressurseffektivt
å opprette et nytt organ med samme typer kompetanse som det vi allerede
har i en rekke ulike spesialorganer. Dersom en arbeidstaker mistenker
brudd på straffeloven (for eksempel korrupsjon) bør vedkommende
forholde seg til politiet, som anses best skikket til å foreta en
vurdering av om det foreligger et straffbart forhold i en virksomhet.
Dersom arbeidstakeren mistenker andre lovbrudd bør vedkommende henvende
seg til den offentlige instans som er nærmest til å gi råd og veiledning evt.
følge opp saken i form av tilsyn eller kontroll.
Varsling til offentlige myndigheter er for øvrig også
alltid å regne som forsvarlig varsling iht. arbeidsmiljøloven § 2-4.
De fleste tilsynsmyndigheter har også taushetsplikt om de tips de
får inn.
Det er også verdt å nevne at selv om det i ettertid viser
seg at det man varslet om ikke var et kritikkverdig forhold vil
varselet i seg selv kunne være rettmessig og i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4
dersom varsleren var i god tro på varslingstidspunktet. Det er således
ikke et vilkår for at en varsling skal være i tråd med varslingsregelverket
at det kritikkverdige forholdet var reelt. Jeg har forståelse for
at det vil kunne oppfattes som tryggere å vite positivt at det man
mistenker er "riktig" før man varsler, men en slik kunnskap vil
verken være en forutsetning for, eller en forsikring om, at varslingen
vil anses som rettmessig.
Det som skisseres fra representantene er at
organet både skal etterforske årsaken til varslingen, og når organet
har fastslått at det foreligger kritikkverdige forhold, skal de
også kunne representere varsleren i en eventuelle sivil sak om brudd
på varslingsbestemmelsene, der varsleren for eksempel har blitt
gjenstand for lovstridig gjengjeldelse. En slik dobbeltrolle vil
kunne anses som svært problematisk ut fra et rettssikkerhetsperspektiv.
Dersom samme instans først skal foreta en objektiv og balansert
granskning av et forhold og deretter representere den ene partene i
en tvist mot den andre, vil det meget lett kunne sås tvil om organets
faktiske objektivitet under granskningen. Selv om det er viktig
å ivareta varslerens interesser vil også arbeidsgiver ha en berettiget
interesse i en korrekt håndtering av en varslersak, og dersom et
eventuelt varslingsorgan både skal granske grunnlaget for varslingen, om
varslingen er gjort på en forsvarlig måte, samt fremme arbeidstakers
erstatningssak for retten, ville dette i høy grad være egnet til
å svekke tilliten til organet fra arbeidsgivers side. For at en
offentlig etat skal kunne fungere tilfredsstillende er det essensielt
at alle impliserte parter kan føle seg trygge på at etaten foretar
objektive vurderinger av faktum i relasjon til regelverket.
Representantene foreslår også at varslerenheten skal
kunne fastsette at det foreligger en varslingssak fra det tidspunktet
varsleren tok initiativ til å varsle, og at man fra dette tidspunktet
skal kunne pålegge arbeidsgiveren å ikke endre varslerens
stilling, lønn, arbeidsoppgaver og arbeidsmiljø uten å informere
Arbeidstilsynet på forhånd. Et slikt pålegg skal gjelde til varslingssaken
er endelig avgjort.
Varslingsorganet skal med andre ord kunne stille krav
til informasjon om, og begrunnelse for, alle eventuelle endringer
i en arbeidstakers arbeidsforhold, fra et tidspunkt der det ikke
er foretatt noen vurderinger verken av om det foreligger et kritikkverdig
forhold eller om arbeidstakeren har varslet på en forsvarlig måte.
Det vil kunne ta lang tid før en varslingssak er endelig avgjort. Dersom
arbeidsgiver i denne perioden skal ha plikt til å rapportere om
alle eventuelle endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette
oppfattes som et inngrep i arbeidsgivers styringsrett og en mistenkeliggjøring
av arbeidsgivers motiver.
Det fremstår også som uklart hvilken hensikt denne
rapporteringsplikten skal ha. Dersom hensikten er at Arbeidstilsynet
etter en konkret vurdering skal kunne nekte arbeidsgiver å foreta
de planlagte endringer vil dette fremstå som svært problematisk
ut fra et rettsikkerhetshensyn. Gjengjeldelse er forbudt dersom
arbeidstakeren har varslet om et kritikkverdig forhold på en forsvarlig
måte, Dersom arbeidstakeren ikke har varslet på en forsvarlig måte
vil arbeidsgiver stå friere til å reagere. Hvis Arbeidstilsynet
- før det har blitt fastslått om varslingen har funnet sted i tråd
med aml. § 2-4 - skal gis anledning til å nekte arbeidsgiver å gjøre
endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette i realiteten representere
en forhåndsvurdering av arbeidsgivers handling som en lovstridig
gjengjeldelse, før man faktisk besitter kunnskap om arbeidstaker
har varslet i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4 eller ikke.
Representantene legger til grunn for sitt forslag at
det vil kunne være vanskelig for en varsler å vurdere
om man bør varsle eller ikke, og at et eventuelt nytt organ
vil kunne bistå i denne vurderingen.
Jeg har full forståelse for at arbeidstakere
enkelte ganger vil kunne befinne seg i situasjoner der de har behov
for hjelp for å foreta en vurdering av om man bør varsle eller ikke.
Jeg stiller meg imidlertid tvilende til at løsningen er å overlate denne
vurderingen til et myndighetsorgan.
Når loven stiller krav om at varslingen skal
være forsvarlig, betyr det at varsleren skal ha vært i aktsom god
tro om at det forelå et kritikkverdig forhold på varslingstidspunktet,
ut fra posisjon, kompetanse og tilgjengelig kunnskap. Man bør også
ha fulgt interne varslingsrutiner før man går ut eksternt, og forholdet
det varsles om bør ha allmenn interesse. Det er med andre ord ikke,
som representantene indikerer, en objektiv forsvarlighetsvurdering
som skal legges til grunn, men en vurdering ut fra den enkelte varslers kunnskap
i varslingsøyeblikket. Forsvarlighetsvurderingen er en konkret helhetsvurdering
som må gjøres i det enkelte tilfelle, der også negative konsekvenser
for arbeidsgiver vil kunne ha betydning i vurderingen, i tillegg
til om arbeidstaker var i god tro på varslingstidspunktet.
Et varslingsorgan vil således kunne gi en potensiell
varsler veiledning om hva som ligger i forsvarlighetskravet. Veiledning
fra et offentlig organ om hvordan man bør opptre etter handle i en
varslingssituasjon vil imidlertid langt på vei kunne bli oppfattet
av arbeidstakeren (og omgivelsene) som en type "forhåndsgodkjenning",
slik at varslingsorganet gir et ok til at varsling er rettmessig
før varslingen har funnet sted. Dette vil ikke være i tråd med det
system som er lagt til grunn i regelverket, og det er gode grunner
til at et offentlig organ heller ikke bør ha en slik rolle.
En situasjon der et offentlig organ har gitt
et klart råd om å for eksempel varsle eksternt vil også kunne by
på problemer dersom domstolen, med bakgrunn i en konkret helhetsvurdering,
i ettertid kommer til at varslingen ikke var rettmessig.
Igjen er det imidlertid viktig for meg å presisere at
Arbeidstilsynet allerede i dag fungerer som veileder i forhold til
regelverket om varsling og hensiktsmessige prosesser for intern
varsling etc. Arbeidstakere som sliter med tanker omkring en potensiell
varsling vil således kunne kontakte Arbeidstilsynet. De vil også
kunne kontakte verneombud, tillitsvalgte, arbeidsgiver, andre relevante
offentlige organer og eventuell advokat for bistand.
Representantene legger opp til at et eventuelt nytt
varslerorgan skal være en enhet under Arbeidstilsynet.
Arbeidstilsynet er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet,
og er et tilsynsorgan som ikke har egne underliggende organer. Dersom
en varslingsenhet skulle være en enhet under Arbeidstilsynet ville
det således representere en ny konstruksjon. En slik enhet vil heller
ikke være uavhengig, men en del av en annen etat.
Jeg anser det ikke som tilrådelig å opprette
en egen varslerenhet på det nåværende tidspunkt.
Jeg har forståelse for at arbeidstakere som
står enn situasjon der de vurderer å varsle vil kunne ha behov for
å snakke med noen om dette. Arbeidstilsynet fungerer imidlertid
allerede i dag som veiledningsorgan i forhold til innholdet i regelverket
og vil til en viss grad også kunne gi råd om hvordan man bør gå
fram i en varslersak (for eksempel først kontakte verneombud/tillitsvalgt
osv.). De kan imidlertid ikke fungere som etterforskningsorgan eller
advokat for parten. Utstrakt veiledning om hvorvidt man bør varsle i
enkeltsaker vil også være problematisk, da dette lett vil kunne
bli oppfattet som at varslingen har fått et "godkjent"-stempel fra
et offentlig organ. Det å legge slike roller til en varslingsenhet
under Arbeidstilsynet ville åpne for en rekke juridiske og praktiske
problemstillinger, som skissert ovenfor.
Regelverket om varsling trådte i kraft 1. januar 2007
og har således ikke vært gjeldende rett lenger enn et drøyt år.
Når varslingsregelverket har vært i bruk i en periode vil det kunne
være grunn til å foreta en evaluering for å fremskaffe systematiske
kunnskaper om forekomsten av varsling, erfaringene med reglene og
hvordan veiledning og håndheving har fungert. Regjeringen er opptatt
av å følge nøye med på utviklingen på dette viktige området framover
og ønsker å sikre og utvikle både regelverk og offentlige ordninger
slik at de oppgaver myndighetene bør ha løses på en best mulig måte
i forhold til de behovene som foreligger.
Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 20. mai 2008
Karin Andersen |
Martin Engeset |
leder |
ordfører |