Hovedformålet med meldingen er å gi Stortinget et
godt grunnlag for hvordan det framtidige forholdet mellom staten
og Den norske kirke bør utformes. Meldingen er konsentrert om statskirkeordningen
som rettslig størrelse og om det overordnede rammeverket i Grunnloven. Rettslig
sett består ordningen av en rekke elementer. Det er sju paragrafer
i Grunnloven som etablerer og regulerer statskirkeordningen. Departementet
mener de ulike elementene et stykke på vei vil kunne vurderes uavhengig
av hverandre.
Departementet peker i meldingen ut målene for tros-
og livssynspolitikken og sentrale elementer som bør legges til grunn
for dette politikkområdet. Meldingen gjennomgår statskirkeordningens
historie og innretning i dag, og videre Gjønnes-utvalgets utredning
NOU 2006:2 og høringen om denne. Departementet gir en særlig drøfting
av grunnlovsspørsmålene, blant annet verdiparagrafen i Grunnloven,
den grunnlovsmessige forankringen av Den norske kirke og Kongens
kirkestyre, herunder utnevning av biskoper.
Departementet drøfter også spørsmål som ikke direkte
gjelder endringene i Grunnloven. Det gjelder det kirkelige demokratiet,
finansieringsordninger, kirkegårdsforvaltningen, kirkens organisering
og kirkebyggene. På flere av disse områdene foreslås dagens ordninger
videreført, men på enkelte områder ser departementet grunn til å
vurdere endringer. Meldingen omtaler også spørsmål som i første
rekke berører tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke.
Departementet har sett det som viktig at det
samlede forslaget til endringer i statskirkeordningen kan få størst
mulig oppslutning. Departementet viser i den forbindelse til at
det 10. april 2008 ble inngått en politisk avtale om hvordan forholdet mellom
staten og Den norske kirke skal reguleres rettslig i framtiden.
Avtalen ble inngått mellom alle de sju partiene på Stortinget og
er gjengitt i sin helhet under punkt 2.3 nedenfor. Viktige punkter
i avtalen er utnevning av biskoper og proster, demokratireform,
kirkelig statsråd og kirkeordning, grunnlovsendringer, finansieringsspørsmål,
gravferdsforvaltning og livssynsnøytrale seremonier. Avtalen ligger
til grunn for departementets forslag i meldingen.
Departementet mener det er behov for endringer som
kan ivareta viktige tros- og livssynspolitiske målsettinger. Men
disse må skje på en måte som ivaretar behovet for kontinuitet og
trygghet. Kirkemedlemmenes tilhørighet til Den norske kirke skal
ivaretas. Det skal legges til rette for at kirken kan ivareta sin
rolle som tradisjons-, kultur-, verdi- og trosbærer i lokalsamfunnene
og i storsamfunnet. Den norske kirke skal utvikles videre som en
åpen og inkluderende folkekirke, og det kirkelige demokratiet skal
styrkes slik at de kirkelig valgte organene får en bedre demokratisk
legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. I samarbeid med Den
norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform de nærmeste
årene.
Tilrådingen er etter departementets syn uttrykk for
en hensiktsmessig og balansert avveining mellom grunnleggende og
allmenne tros- og livssynspolitiske hensyn og hensyn som i større grad
framstår som spesifikt kirkepolitiske. Det er videre foretatt en
saklig begrunnet avveining mellom hensynet til likebehandling og
mangfold på den ene siden og på den andre siden hensynet til tradisjon
og kontinuitet. Departementet mener den samlede tilrådingen har
godt grunnlag i høringsmaterialet.
Departementet understreker betydningen av tros-
og livssynsfrihet, av det offentliges forpliktelse til likebehandling
av alle tros- og livssynssamfunn, og til å ivareta internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
Et sentralt mål er at politikken på området aktivt støtter opp om og
legger til rette for tros- og livssynsmangfoldet i samfunnet. Departementet
mener at selv om tro, religion og livssyn kan være kilder til konflikt,
skaper de også tilhørighet og representerer en samfunnsmessig betydning
gjennom den verdi- og tradisjonsformidlingen som skjer. Tros- og
livssynspolitikken skal samtidig bidra til å fremme dialog, samarbeid
og samhandling mellom tros- og livssynssamfunnene. Åpenhet og samtale
fremmer gjensidig forståelse og bidrar til respekt for ulikheter
og for felles verdier.
Departementet gir i meldingen en oversikt over organisasjonsstrukturen
i Den norske kirke og dens rettslige grunnlag i den alminnelige
kirkelovgivningen og annet regelverk. Departementet drøfter også
sentrale sider ved Den norske kirkes identitet og oppdrag, samt
ulike perspektiver på Den norske kirke – som statskirke, trossamfunn, folkekirke
og lokalkirke.
Med bakgrunn i de overordnede målene for tros- og
livssynspolitikken understreker departementet at staten i sin relasjon
til Den norske kirke skal respektere kirkens egenart som trossamfunn
og legge til rette for at kirken kan videreføres som en åpen, inkluderende
og landsdekkende folkekirke, med dåpen som eneste kriterium for medlemskap.
I Den norske kirke skal det være rom for ulike grader av trosengasjement,
ulike kulturer og tradisjoner og ulike teologiske retninger, slik
at alle medlemmer kan kjenne tilhørighet til sin kirke. Den framtidige kirkeordningen
skal ivareta kirkens kjennetegn som både trossamfunn og folkekirke.
Departementet viser til det grunnlagsarbeidet som
ble gjort av Gjønnes-utvalget i NOU 2006:2. Her presenteres tre
idealtypiske hovedmodeller for kirkeordningen, karakterisert som en
henholdsvis grunnlovsforankret, lovforankret og selvstendig folkekirke.
Et flertall på 18 av utvalgets 20 medlemmer anbefaler å oppheve dagens
statskirkeordning. 14 medlemmer ønsker organisering som lovforankret
folkekirke, fire anbefaler modellen selvstendig folkekirke, to en fortsatt
grunnlovsforankret folkekirke.
Et flertall i utvalget mener at Den norske kirke
i hovedsak fortsatt bør finansieres over offentlige budsjetter,
med en medlemsavgift i tillegg. Flertallet mener at staten bør ha
hovedansvaret for finansieringen, herunder et større økonomisk ansvar
for kulturhistorisk viktige kirker. Flertallet i utvalget foreslår
at kommunene får forvaltningsansvaret for kirkegårds- og gravferdsforvaltningen,
mens et mindretall mener at dagens forvaltningsordning bør videreføres. Utredningen
ble sendt på høring til ca. 2 500 instanser, og 77 pst. av disse
avga uttalelse.
Departementet foreslår i samsvar med den politiske
avtalen 10. april 2008 endringer i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21,
22 og 27, foruten justeringer av overskriftene til Grunnlovens kapitler
A og B. Avtalen inneholder dessuten konkrete formuleringer av nye
bestemmelser i §§ 2 og 16. Samtidig sier avtalen at "nødvendige utredninger,
lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen
gjennomføres så snart som mulig".
Forslagene innebærer endringer i alle de sju paragrafene
som i dag etablerer og regulerer statskirkeordningen. I tråd med
avtalen foreslår departementet nye bestemmelser til erstatning for
de gjeldende i §§ 2 og 16.
Etter forslaget skal Grunnloven § 2 andre ledd erstattes
av en verdiparagraf. Den nye § 16 har en ordlyd som markerer Den
norske kirke som folkekirke og kirkens særlige stilling overfor staten.
Den inneholder en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn
skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Bestemmelsen skal
dessuten lovteknisk innledes med bestemmelsen om religionsfrihet,
som i dag er plassert i Grunnloven § 2 første ledd. Det vises til
avtalen gjengitt under punkt 2.3.
Departementet understreker behovet for å styrke det
kirkelige demokratiet. I meldingen beskrives grunnlaget for det
kirkelige demokratiet i dag, de kirkelige valgene, samt forsøk og
tiltak som har vært iverksatt for å styrke demokratiet. Departementet
mener at dersom Den norske kirke skal kunne videreføres som en folkekirke
som rommer en forsvarlig bredde av ulike teologiske oppfatninger
og ulike grader av religiøst engasjement, er det viktig at denne
bredden blant annet avspeiles i beslutningsgrunnlaget ved utnevning
til geistlige lederstillinger. I den sammenheng drøfter departementet
spørsmål som knytter seg til det kirkelige demokratiet i bred forstand,
med særlig vekt på den demokratisering som må til for at Kongens
myndighet til å utpeke biskoper og proster skal kunne overføres
til andre kirkelige organer.
Departementet har i samarbeid med Kirkerådet oppnevnt
en arbeidsgruppe med oppgave å identifisere tiltak som kan styrke
det kirkelige demokratiet (Bakkevig-utvalget 2008). Arbeidsgruppen
skal legge fram sin rapport våren 2008. Den skal særlig vurdere
hvordan demokratiet kan styrkes gjennom endringer i valgordningene ved
de kirkelige valgene 2009–2010. En demokratireform med utgangspunkt
i forslag fra arbeidsgruppen forutsettes gjennomført innen utgangen
av 2011.
Departementet drøfter finansieringen av Den norske
kirke i meldingen og spørsmålet om større endringer i kirkens finansieringsordninger.
De offentlige bevilgningene beløp seg i 2006 til 3 mrd. kroner.
Av dette gjaldt det statlige utgiftsansvaret i hovedsak prestetjenesten
og kirkelig administrasjon regionalt og sentralt (1 mrd. kroner),
mens kommunenes ansvar vesentlig er bygging og drift av kirker og
anlegg, samt drift av kirkegårder/gravplasser (2 mrd. kroner).
Departementet er kommet til at hovedfinansieringen
av Den norske kirke over offentlige budsjetter bør videreføres etter
samme oppgavefordeling mellom staten og kommunene som nå. Departementet
ser ikke medlemsbasert betaling eller en felles livssynsavgift som
aktuelle finansieringskilder. Departementet ser det også slik at en
hovedfinansiering over statsbudsjettet ville innebære en sentralisering
og bryte med den nære økonomiske forbindelsen mellom kirke og lokalsamfunn.
Når det gjelder den framtidige eiendomsretten
til Opplysningsvesenets fond, mener departementet at dette spørsmålet
må vurderes dersom statskirkeordningen avvikles, og at spørsmålet da
vil bli avklart politisk. Departementet kan ikke se at det er grunn
til å ta spørsmålet opp til vurdering nå.
Hva angår forvaltningsordningen for kirkegårdene,
drøfter meldingen spørsmålet om kirkegårdene fortsatt bør være underlagt
en kirkelig forvaltning eller om kommunene bør ha ansvaret. Departementet
mener at dagens lovgivning bør videreføres. Departementet peker
på at gravferdsloven fra 1996 balanserer ulike hensyn, og at den
åpner for lokalt tilpassede drifts- og forvaltningsformer. Departementet
understreker at det ved fortsatt kirkelig forvaltning er avgjørende
at kirkegårdsmyndighetene opptrer med respekt og forståelse i sin
kontakt med de pårørende, uansett tro eller livssyn hos den enkelte.
Departementet vil i samarbeid med kirkelige instanser og med de
ulike tros- og livssynsamfunnene vurdere tiltak som kan sikre dette
hensynet. Departementet vil gjennomgå lovverket med tanke på bruk
av livssynsnøytrale betegnelser og liknende tilpasninger.
Departementet peker i meldingen på at offentlige
myndigheter ikke er pålagt å stille livssynsnøytrale seremonirom
til rådighet i forbindelse med gravferd. Selv om det i de større
byene finnes lokaler som gjennom utsmykning og symbolbruk framstår
som livssynsnøytrale, er det en generell mangel på slike lokaler.
Det samme gjelder livssynsnøytrale lokaler til bruk ved ekteskapsinngåelse.
Departementet vil få utredet om kommunene gjennom lov skal forpliktes
til å stille slike seremonirom til rådighet, og kostnadene i den
forbindelse. Det vil også bli arbeidet med å videreutvikle og forbedre
den borgerlige seremonien ved inngåelse av ekteskap, herunder en
utvidelse av hvem som kan forestå vielsen.
Departementet mener det foreligger et betydelig utviklingsbehov
når det gjelder kirkens organisering lokalt. Departementet mener
målet i første rekke må være å legge til rette for en mer funksjonell
og formålstjenlig lokal organisering. Departementet mener at forsøks-
og utviklingsarbeid som kan gi nye former for samarbeid på tvers
av menighets- og kommunegrenser, bør forsterkes i tråd med utviklingen
i kommunesektoren.
Meldingen har et eget kapittel om kirkene, kirkegårdene
og kirkekunsten. Departementet mener det er viktig å fastholde kommunenes lovbestemte
ansvar for vedlikeholdet og driften av kirkebyggene. Uklarheter
i ansvarsfordelingen vil kunne svekke den samlede innsatsen på feltet.
Departementet kan ikke se at det er grunnlag for endringer når det
gjelder eiendomsretten til kirkene. Nasjonale tiltak for bygg er bl.a.
rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirkebygg og ordningen
med tilskudd fra Opplysningsvesenets fond til eldre kirker. Endringer
i eller utvidelse av de nasjonale tiltakene som er etablert spesielt
for kirkebyggene og deres forvaltning, vil på vanlig måte bli vurdert
i budsjettsammenheng. Det samme gjelder spørsmålet om å styrke den
kulturminnefaglige kompetansen i kirken, for eksempel ved å etablere
et kulturminnefaglig kompetansesenter innen Den norske kirken.
Departementet viser til at tros- og livssynssamfunn
utenom Den norske kirke har rett til offentlige tilskudd som tilnærmet
svarer til det offentliges utgifter til Den norske kirke, regnet per
medlem. Tros- og livssynssamfunnene er ved dette økonomisk likestilt
av det offentlige, og departementet vil videreføre denne ordningen.
Departementet ser ikke grunn til å ta opp spørsmålet om et nytt
og felles finansieringssystem for alle tros- og livssynssamfunnene.
Departementet opplyser at de grunnlovsendringene
som er aktuelle, ikke har økonomiske konsekvenser eller administrative
konsekvenser av vesentlig betydning.
Når det gjelder spørsmål som ikke direkte følger av
grunnlovsendringene, men som kan ha budsjettmessige konsekvenser,
nevnes særlig tiltak for å styrke det kirkelige demokratiet, herunder forsøk,
og en eventuell lovfestet plikt for kommunene til å sørge for livssynsnøytrale
seremonirom. Departementet kommer tilbake til de budsjettmessige
konsekvensene på vanlig måte i budsjettsammenheng.