Vik kommune gjorde i 2001 ein avtale om finansielt
sal av konsesjonskraftrettane til kommunen. Avtalen gjekk ut på
at Vik kommune fekk utbetalt eit eingongsbeløp som kommunen investerte i
verdipapir. Terra Fonds ASA (Terra) la til rette avtalen for kommunen.
Kommunerevisoren meinte at avtalen måtte likestillast
med eit lån, og at avtalen dermed var i strid med kommunelova § 50.
Spørsmålet vart reist for Fylkesmannen i Sogn og Fjordane som la
saka fram for Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Departementet
konkluderte med at avtalen ikkje var eit lån i brev av 20. september
2002 (Vik-brevet).
Terra nytta Vik-brevet i marknadsføringa si.
Kommunane Hemnes, Hattfjelldal, Narvik, Rana, Bremanger, Haugesund
og Kvinesdal gjorde avtalar med Terra og investerte vesentlege beløp i
kompliserte finansielle produkt med uklar risikoprofil. Investeringane
kom opp i om lag 1,5 mrd. kroner. Hausten 2007 vart det kjent at
kommunane hadde gått på store tap.
Fylkesmennene gjennomførte lovlegkontroll og konkluderte
med at dei involverte kommunane hadde brote kommunelova og sitt
eige finansreglement da dei investerte i risikofylte finansielle produkt.
Det vart frå fleire hald stilt spørsmål ved
KRDs rolle i Terra-saka. Ordførarar i Terra-kommunane uttalte at
Vik-brevet gav kommunane grønt lys til å gjere dei omstridde investeringane,
og at departementet måtte ha eit medansvar. For å kartleggje den
rolla departementet spelte i Terra-saka, signaliserte statsråden
i KRD at det kunne bli aktuelt med ei intern eller ekstern gransking av
korleis departementet hadde handtert saka i 2002.
KRD bad i brev av 20. desember 2007 om vurdering
frå Justis- og politidepartementet om konklusjonane i KRDs brev
til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane var i tråd med kommunelova § 50.
Lovavdelinga i Justis- og politidepartementet uttalte i brev til
KRD 28. januar 2008 at forholdet Vik kommune hadde til DnB Markets, etter
deira meining må kallast eit "lån" etter kommunelova § 50.
I brev til KRD 23. januar 2008 varsla Riksrevisjonen
at ein ville gjennomføre ei undersøking av måten departementet hadde
behandla Vik-brevet på i 2002.
Formålet har vore å undersøkje KRDs behandling
og oppfølging av brevet "Om finansielt sal av konsesjonskraft og
forholdet til kommunelova §§ 50 nr. 1 og 59a nr. 1" av 20. september 2002.
Formålet er belyst ved hjelp av to problemstillingar:
1. I kor stor grad var
behandlinga i Kommunal- og regionaldepartementet av Vik-brevet i
samsvar med gjeldande rutinar og krava til god saksbehandling?
2. I kor stor grad har oppfølginga i Kommunal- og
regionaldepartementet av Vik-brevet vore tilfredsstillande?
For å belyse problemstillingane i undersøkinga og
situasjonen frå tida før Vik-brevet vart behandla, er det gjennomført
journal- og arkivsøk, intervju og dokumentanalyse. Dei viktigaste kjeldene
for Riksrevisjonen til informasjon om korleis Kommunal- og regionaldepartementet behandla
og følgde opp Vik-brevet, har vore saksdokumenta til departementet
og intervju med leiarar og saksbehandlarar i departementet.
For å kartleggje saksbehandlinga og oppfølginga av
Vik-brevet er 12 noverande og tidlegare medarbeidarar i KRD intervjua.
I tillegg er revisor Ingvar Linde i Sogn Revisjonsdistrikt intervjua. Det
har også vore gjennomført telefonsamtalar og e-postkorrespondanse
med enkelte rådmenn, økonomisjefar, ordførarar og kommunerevisorar i
kommunar som har gjort eller har vurdert å gjere finansielle avtalar
av den typen Vik kommune gjorde med Terra.
Dokumenta til departementet frå Vik-saka og andre
saker der KRD har behandla kommunal økonomiforvaltning i tida både
før og etter 2002, er gjennomgått for å dokumentere saksbehandlinga
i departementet. Vidare er diverse rutineforklaringar, interne retningslinjer,
interne notat, verksemdsplanar og kompetanseplanar i Kommunalavdelinga
gjennomgått.
Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), forskrifta om finansforvaltninga
i kommunar og fylkeskommunar og rundskriv frå KRD er gjennomgått
for å få eit bilete av situasjonen i tida før Vik-brevet vart behandla.
For å finne ut korleis KRD følgde opp Vik-brevet,
er det i tillegg kartlagt kva informasjon KRD hadde om omfanget
av finansielle transaksjonar av den typen Vik kommune gjennomførte.
For å dokumentere dette er mellom anna desse data nytta:
notat og e-postar
som ikkje er journalførte i KRD
telefonsamtalar og e-postkorrespondanse
med saksbehandlarar ved fylkesmannsembeta i Oslo og Akershus, Nordland,
Sør-Trøndelag og Oppland
møtereferat mellom KRD og økonomirådgivarar og
-konsulentar hos fylkesmennene
møtereferat frå fagkomiteen i Foreining
for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)
lovlegkontroll gjort av fylkesmenn
innstillingar frå kontrollutval
revisjonsmeldingar og revisjonsrapportar
notat frå Telemarksforsking-Bø – TF-notat
nr. 5/2005
dokument frå Terra
telefonsamtalar med medarbeidarar ved Advokatfirmaet
Lund & Co DA
telefonsamtale med Morten Hofstad, journalist
i Finansavisen
KRD har ikkje gitt Riksrevisjonen sjølvstendig tilgang
til saksarkivet til departementet. Departementet har grunngitt dette
med at Riksrevisjonen ikkje skulle få innsyn i regjeringsnotat (R-notat).
Riksrevisjonen har fått høve til å søkje etter saker, men ikkje
til å opne dokument i det elektroniske saksarkivet til departementet.
Dette har gjort at revisjonen har motteke kopiar av dokument eller
saker ein har spurt etter, men har ikkje kunna kontrollere at all
relevant informasjon er lagd fram.
I tilbakemeldinga si opplyser KRD at alle departement
journalfører utkasta sine til R-notat, og at dei inngår i det elektroniske
saksarkivet deira. Vidare blir det vist til Innst. O. nr. 54 (2003–2004),
der fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler at innsynsretten
til Riksrevisjonen ikkje omfattar notat som er knytte til interne
politiske prosessar som R-notat. Dersom Riksrevisjonen hadde bede
om innsyn i interne notat av denne typen, ville departementet ha
sett det som nødvendig å vurdere innhaldet nærmare før dokumentet
(eventuelt i sladda form) vart gitt til Riksrevisjonen. Dette var
bakgrunnen for at Riksrevisjonen ikkje kunne få full tilgang til
å opne enkeltdokument i saksarkivet til departementet. Departementet
understrekar at Riksrevisjonen har fått innsyn i alle dokument som
det vart bede om, også interne dokument.
I 2000 vart det vedteke endringar i kommunelova.
Kommunane fekk da større fridom og meir ansvar for si eiga finansforvaltning.
Kommunale låneopptak måtte ikkje lenger ha godkjenning av departementet.
Unntaket var kommunar i økonomisk ubalanse. Desse vart innmeld i
Register om betinga godkjenning og kontroll (ROBEK) og trengde godkjenning
av Fylkesmannen ved opptak av lån.
Fram til 2001 hadde kommunane, etter godkjenning,
høve til å lånefinansiere innkjøp som var knytte til "kapitalformål".
Omgrepet "kapitalformål" hadde inga presis avgrensing, noko som resulterte
i mange tvilstilfelle og behov for tolkingar. Dei nye lånereglane
i kommunelova tillet ikkje lenger låneopptak til kjøp av verdipapir fordi
det vil vere usikkert korleis verdiane av dei vil utvikle seg.
I kommunelova kom det også reglar om at kommunane
skal forvalte midlane slik at dei får tilfredsstillande avkastning,
utan vesentleg finansiell risiko, og under omsyn til betalingsforpliktingar.
Lova påla kommunestyret å gi reglar for finansforvaltinga i kommunen.
Departementet presiserte i forskrift at desse reglane mellom anna
skal ta stilling til finansiell risiko, risikospreiing og rapporteringsrutinar.
Departementet følgde opp finansforskrifta ved
at det bad fylkesmennene om å rapportere kva for kommunar som ikkje
utarbeidde finansreglement. Departementet purra somme av desse kommunane
og gjorde døme på gode reglement tilgjengelege på heimesida si.
I si tilbakemelding seier departementet at det
har eit generelt ansvar for å rettleie om korleis ein skal forstå
kommunelova. Departementet viser til at det ikkje har ansvar for
å løyse konkrete enkeltsaker eller ta stilling til korleis kommunane skal
bruke lova i eit konkret tilfelle, då dette ansvaret er delegert
til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal leggje fram prinsipielle tolkingsspørsmål
for departementet etter å ha gitt si eiga vurdering først. Vidare
uttaler departementet at deira vurderingar i lovtolkingsspørsmål
berre er rettleiande, og at kommunane har eit sjølvstendig ansvar
for å tolke kommunelova og rette seg etter denne.
Kommunal- og regionaldepartementet mottok eit
brev frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 25. juni 2002. Fylkesmannen
ber departementet vurdere om ein avtale som Vik kommune hadde gjort
med DnB Markets i juli 2001, er i strid med reglane i kommunelova
om at kommunane ikkje kan lånefinansiere aksjekjøp, og regelen om
at ROBEK-registrerte kommunar må ha godkjenning av departementet
før låneopptak.
Bakgrunnen for saka var at Vik kommune hadde gjort
avtalar som gjekk ut på at kommunen forskotterte framtidige konsesjonskraftinntekter
og investerte beløpet i aksjemarknaden. Avtalane var lagde til rette
av Terra. Ein av avtalepartane var DnB Markets som hadde utbetalt
69 mill. kroner mot at kommunen skulle betale tilbake 102 mill.
kroner over ti år. Beløpet vart sett i eit kraftfond. Pengane skulle
investerast i aksjemarknaden og nyttast til å kjøpe konsesjonskraft.
I vedlegga til Fylkesmannens brev følgde sju
dokument. Eit av dokumenta som var utarbeidd av Terra 7. august
2001, gjorde greie for ulike modellar for korleis kommunar og fylkeskommunar
kan synleggjere og maksimalisere verdiane frå konsesjonskraft. For
den modellen Vik kommune hadde valt, rådde Terra til at lånet til kommunen
burde svare til noverdien av bruttoverdien av konsesjonskrafta,
og at ein del av lånet vart sett av til framtidig kjøp av konsesjonskraft.
Av undersøkinga går det fram at saksbehandlinga
til departementet baserte seg på dokumenta som vart lagde fram i
saka. Det vart ikkje bede om dei avtalane som faktisk var gjorde,
eller om annan utfyllande informasjon. Det var ikkje kontakt mellom
departementet og nokre av aktørane, dvs. Vik kommune og Terra, under
behandlinga av Vik-saka.
Undersøkinga viser at saksbehandlinga av Vik-brevet
er godt dokumentert og kan etterprøvast. I tråd med rutinane i departementet
vart saka drøfta fleire gonger i ei rådgivande arbeidsgruppe, "mikrogruppa".
Formålet med mikrogruppa er mellom anna å drøfte spørsmål om kommunal
økonomiforvaltning. Denne behandlinga sikra breidd i saksbehandlinga
ved at både juridisk og økonomisk seksjon i Kommunalavdelinga var
involverte. Drøftingane i mikrogruppa munna ut i semje om at avtalen
ikkje var eit lån. Etter drøftinga i mikrogruppa vart det skrive
eit notat som låg til grunn for utarbeidinga av Vik-brevet.
Gjennom saksbehandlinga av Vik-brevet tok departementet
for første gong stilling til avtalar om forskottering av inntekter
frå konsesjonskraft. Saka må derfor ha framstått som prinsipiell
for departementet, også i 2002. I notatet som var utarbeidd, står
det: "Avtalen ligger i et grenseland hva angår om motivene til kommunen
og realitetene i avtalen følger intensjonen i regelverket." I Vik-brevet
gir departementet sjølv uttrykk for at ein er usikker. Brevet stiller spørsmål
ved denne typen transaksjonar og uttaler at departementet vil vurdere
om det er behov for regelendringar.
Undersøkinga viser at Vik-saka vart behandla
på eit for lågt nivå i KRD. Reglane i departementet i samband med
delegering av fullmakter tilseier at alle saker i Kommunalavdelinga
i utgangspunktet er delegerte til seksjonane. Saker som inneber
vurderingar og tilrådingar av prinsipiell karakter, skal normalt
behandlast av ekspedisjonssjefen. Vidare skal saker av prinsipiell
interesse leggjast fram for seksjonsleiaren før utsending. Etter
innarbeidd praksis blir negative svar, brev i saker der vedtak i
departementet går imot forslag frå kommunar og fylkeskommunar, vanlegvis
lagde fram for ekspedisjonssjefen. Terskelen for å leggje saker
fram for ekspedisjonssjefen er høgare i saker der departementet
er samd med kommunane.
Vik-saka vart avgjord av nestleiaren i kommuneøkonomiseksjonen.
Det er ingen informasjon som tyder på at saka har vore drøfta med
ekspedisjonssjefen eller den politiske leiinga. Saka burde ha vore
behandla av ekspedisjonssjefen med den formelle og faktiske kvalitetssikringa det
ville ha ført til.
I tilbakemeldinga si erkjenner departementet
at Vik-saka var prinsipiell og burde ha vorte behandla på eit høgare
nivå. Elles hevdar departementet at vurderingane deira berre er
rettleiande og er baserte på ei lovforståing ut frå ei enkelthending,
gitte føresetnader og beste skjønn. Departementet meiner at kommunane,
som eit sjølvstendig forvaltningsnivå, har eit sjølvstendig ansvar
for å tolke kommunelova og rette seg etter denne.
Konklusjonen til departementet i Vik-brevet
vart gjennom rundskriv H-15/03 av 1. juli 2003 distribuert til kommunar,
fylkeskommunar og fylkesmenn som eit mønster på korleis lova skulle
tolkast i tilsvarande saker. Den tvilen som kjem fram av Vik-brevet,
vart det ikkje gitt uttrykk for i rundskrivet.
Det vart ikkje gjort noka ny vurdering av Vik-saka
før det vart referert til henne i rundskrivet. Dette er i tråd med
praksisen i departementet som inneber at saker det blir referert
til i rundskriv, skal vere tilstrekkeleg kvalitetssikra ved den
ordinære saksbehandlinga.
Undersøkinga viser at departementet brukte både
den økonomiske og den juridiske kompetansen sin i saksbehandlinga,
men at dei likevel ikkje gjekk grundig nok inn i saksopplysningane i
2002. Grunngivinga til departementet for å konkludere med at avtalen
ikkje kunne likestillast med lån, var at konsesjonskraftinntektene
dekte betalingsforpliktingane i avtalen, noko som innebar at avtalen
ikkje ville fortrengje framtidig tenesteproduksjon.
Ved ein gjennomgang av saksopplysningane i 2006
oppdaga departementet sjølv at berre 31 mill. kroner av lånekostnadene
på 102 mill. kroner var dekte inn av netto konsesjonskraftinntekter.
Informasjon om dette var tilgjengeleg i vedlegg til brevet frå Fylkesmannen
i Sogn og Fjordane av 25. juni 2002. Dette kunne derfor ha vore
oppdaga av departementet i 2002 dersom saksbehandlinga og kvalitetssikringa
hadde vore grundigare.
I tilbakemeldinga si er departementet samd i
at det i ettertid kan stillast spørsmål ved om saka vart behandla
grundig nok sidan saksbehandlinga i 2002 ikkje fanga opp at avtalen
var basert på bruttoverdien av dei framtidige konsesjonskraftinntektene.
Gjennomgangen i denne undersøkinga av KRDs rundskriv
og 15 brev gir ikkje grunnlag for å hevde at det er nokon systematisk
svikt i korleis Kommunalavdelinga legg vekt på rettskjelder.
Argumentasjonen i saksdokumenta i Vik-saka verkar
også relevant ut frå rettskjeldelæra. KRDs drøftingar viser at departementet
ikkje var i tvil om at avtalen gir dei same økonomiske realitetane
som eit lån. Samstundes meinte KRD at finansielle avtalar som har
dei same økonomiske realitetane som eit lån, burde likestillast
med lån. Problemet for departementet er at det legg til grunn tolkingsmoment
som blir vurderte som sterke nok til å seie at avtalen likevel ikkje
var eit lån.
Departementet seier i svarbrevet sitt at slik
ein der har forstått undersøkinga, gir ho ikkje grunn til å meine
at rettskjeldebruken i KRD har vore prega av ikkje-rettslege omsyn,
ei overdriven vektlegging av omsynet til det kommunale folkestyret
eller på annan måte har vore av dårleg kvalitet. Departementet opplyser
at det har vore ei intern drøfting som ikkje har avdekt usemje eller
misoppfatningar i samband med relevansen og vektinga av dei ulike
rettskjeldefaktorane ved lovtolking.
Undersøkinga viser at måten Kommunal- og regionaldepartementet
følgde opp Vik-saka på, ikkje var tilfredsstillande. Departementet
varsla ved Vik-brevet i 2002 at det ville vurdere å endre regelverket
for å hindre den typen avtalar som Vik kommune hadde gjort. Denne
oppgåva vart aldri gjord sjølv om departementet i perioden 2004–2006
fekk fleire førespurnader om behovet.
I brev til Oppdal kommune 11. mars 2004 omtaler
KRD ein finansiell avtale som Oppdal kommune vurderer å gjere, og
som på viktige område kan samanliknast med Vik-saka. Departementet uttalte
at denne typen byte av kontantstraumar med ein kommersiell aktør
ikkje vil vere i samsvar med intensjonane i kommunelova. Det viste til
fråsegna det kom med i Vik-brevet, om at departementet skulle vurdere
om det var nødvendig å avgrense bruken av slike finansielle avtalar.
Inntil dette arbeidet var avslutta, var slike avtalar ikkje ulovlege.
I etterkant vart eit internt notat om problemstillinga
drøfta i mikrogruppa. Det var usemje om denne typen avtalar burde
likestillast med lån. Saka vart likevel ikkje behandla i linja eller
på annan måte ført fram til formell avgjerd i departementet.
Hausten 2004 sende revisjonssjefen i Valdres kommunerevisjon
ein e-post til ein medarbeidar i KRD. Det kom fram i e-posten at
Vang kommune vurderte å gjere ein liknande avtale som Vik-brevet
omhandlar. Kommunerevisoren forstod ikkje KRDs konklusjon i Vik-brevet,
og spurde om dette brevet betyr at kommunane kan lånefinansiere
kjøp av obligasjonar og aksjar generelt, eller om det er avgjerande
kva kommunen stiller som sikkerheit for lånet. KRD svarer i ein e-post
at ein har problem med å sjå at denne saka er vesentleg annleis
enn Vik-saka. Det blir uttalt at departementet framleis har til
vurdering om det for slike avtalar bør gjelde dei same kontrollmekanismane
som lån fordi like realitetar bør behandlast likt.
I eit notat 8. mars 2005 frå Telemarksforsking-Bø
blir det bede om at ein avklarer om den typen avtalar som Vik-saka
omhandlar, er lovleg. Grunngivinga var at manglande avklaring skaper usikkerheit
for kommunane. Behovet for avklaring vart stadfest da Fagkomiteen
i Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) drøfta notatet
i eit møte. I denne komiteen sat det ein medarbeidar frå KRD. Notatet
vart aldri formelt sendt over til KRD, men det vart distribuert
på e-post i Kommunalavdelinga. Notatet vart ikkje formelt behandla
i KRD, men er omtalt i eit notat til eit møte i mikrogruppa 15. februar
2007.
Departementet fekk også førespurnader frå Fylkesmannen
i Nordland i 2005 om Saltdal kommune og i 2006 om Fauske kommune
som begge var innmelde i ROBEK. Saltdal-saka galdt lovgrunnlaget
for ein mogleg rentebyteavtale med utbetaling av eit eingongsbeløp. Departementet
meinte avtalen var ulovleg da kommunen ville pådra seg ei udekt
betalingsplikt. Fauske-saka galdt den same problemstillinga som
Vik-saka.
Undersøkinga viser at verksemdsplanen er det systemet
Kommunalavdelinga har for å registrere oppgåver av den typen avdelinga
skulle følgje opp i Vik-brevet. Ein gjennomgang av verksemdsplanane
frå 2003 til 2006 viser at departementet i desse åra ikkje hadde
planar for å følgje opp den oppgåva det tok på seg i Vik-brevet,
og som departementet seinare stadfesta i brevet til Oppdal kommune
og i e-post til kommunerevisoren i Valdres.
Det var først i verksemdsplanen for 2007 at
KRD planla å "… utarbeide problemnotat rundt finansielle avtaler
som har likhetstrekk med lån". Til eit møte i mikrogruppa 15. februar
2007 vart det utarbeidd eit omfattande notat, som har karakter av
å vere det notatet som er nemnt i verksemdsplanen. Notatet har ingen
klar konklusjon, og saka vart aldri ført fram til avgjerd for ekspedisjonssjefen
i Kommunalavdelinga før Terra-saka vart kjend i pressa hausten 2007.
Ekspedisjonssjefen i Kommunalavdelinga skreiv
under på brevet til Oppdal kommune og Rundskriv H-15/03 der Vik-brevet
vart oppsummert. Gjennom undersøkinga har det ikkje komme fram annan
informasjon om at den øvste leiinga i Kommunalavdelinga har vore
informert om forhold som er relaterte til oppfølging av Vik-brevet.
Departementet seier i tilbakemeldinga si at
det heile tida hadde ein intensjon om å ta ein gjennomgang av dei
problemstillingane som Vik-saka og andre førespurnader reiste. Sett
i ettertid erkjenner departementet at dette arbeidet burde ha vore
sett i gang tidlegare. Departementet understrekar at den manglande
oppfølginga ikkje kjem av mangel på "kontroll og kunnskap", men at
andre oppgåver vart prioriterte høgare. Departementet hevdar at
dei prinsipielle spørsmåla som Vik-saka reiste i 2002, har vore
godt kjende i departementet. Departementet peiker på at dette går
fram av fleire saksdokument, mellom anna brevet departementet sende
til Oppdal kommune, seinare interne notat og gjennomgangen mikrogruppa
gjorde i 2006.
Hausten 2006/vinteren 2007 tok departementet ein
ny gjennomgang av Vik-saka. Gjennomgangen, i regi av mikrogruppa,
viste at grunngivinga til departementet i 2002 bygde på feilaktige
føresetnader. Departementet hadde ikkje teke omsyn til at Vik kommune
måtte kjøpe konsesjonskraft for 71 mill. kroner før han kunne selje
krafta for 102 mill. kroner. Dette ville seie at Vik kommune hadde
ei udekt betalingsplikt, mens KRD i Vik-brevet hadde lagt til grunn
at Vik kommune ikkje hadde ei udekt betalingsplikt.
Sjølv om desse opplysningane endra den oppfatninga
departementet hadde av lovgrunnlaget for avtalen til Vik kommune,
vart det ikkje teke initiativ til ei ny behandling av Vik-saka i
linja. Saka vart ikkje drøfta på leiarnivå, og KRD kontakta ikkje
Vik kommune for å orientere om den nye vurderinga.
Revisjonsmeldinga for 2006 for Vik kommune viser
til endringar i dei økonomiske disposisjonane til kommunen i perioden
2003 til 2006, og hevdar at det ikkje lenger er samsvar mellom årleg
inntekt og nedbetaling av rentebyteavtalen slik det var i 2002.
Det blir mellom anna nemnt at ordninga er utvida med fleire år,
og at årlege avdrag er erstatta med to store innbetalingar i 2012
og 2017. Det blir etterlyst ei ny vurdering frå Fylkesmannen i Sogn
og Fjordane eller KRD for å avklare om avtalane slik dei no var,
er i strid med kommunelova § 50.
Revisjonsmeldinga førte til at Vik kommune igjen
vart meld inn i ROBEK-registeret. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
vende seg til KRD i e-post 6. september 2007 for å få avklart om
dei nye avtalane var i samsvar med dei retningslinjene som KRD nedfelte
i Vik-brevet 20. september 2002.
Vik kommune ønskte å få gjort om innmeldinga i
ROBEK-registeret og hadde eit møte med KRD 26. september 2007. Vik
kommune hadde med seg representantar frå Terra og Revisorgruppen Bergen.
KRD gav ikkje noka tilbakemelding i møtet, men opplyste at saka
ville bli grundig behandla i departementet. Det vart ikkje opplyst om
dei nye vurderingane som departementet hadde gjort i saka.
Departementet opplyser at ein, i ettertid, erkjenner
at det som vart avdekt i denne gjennomgangen, kunne ha vorte følgt
opp med ei presisering til alle kommunane og fylkeskommunane i landet.
Her burde det ha gått fram at Vik-brevet og omtalen av dette i rundskriv
H-15/03 måtte forståast slik at kommunelova berre gav høve til å
forskottere nettoverdiar for at dette ikkje vart rekna som "lån".
Departementet ser det som eit anna spørsmål
om ein etter eige tiltak og i medhald til kommunelova § 59 nr. 5
burde ha gjort ein lovlegkontroll av den avtalen Vik kommune hadde
med DnB Markets frå 2001. Når ein ikkje tok opp saka til slik kontroll,
seier departementet at det må ein sjå i samanheng med at det i 2006
hadde gått om lag fem år sidan den aktuelle låneavtalen var gjord, og
at det ikkje vart rekna som tenleg å ta ein lovlegkontroll da. Spørsmålet
om å gjennomføre slik lovlegkontroll må ein sjå i lys av den tida som
hadde gått, og i kor stor grad kommunen innretta seg etter den eksisterande
avtalen. Departementet hadde hausten 2006 ikkje informasjon om at
plasseringane som Vik kommune hadde gjort, var i strid med kommunelova
§ 52 eller andre forhold som tilsa at det på det tidspunktet var nødvendig
å ta opp att spørsmålet om avtalen Vik kommune hadde med DnB Markets,
var i strid med kommunelova.
Riksrevisjonen har ikkje fått sjølvstendig tilgang til
saksarkivet til departementet, noko som ein ser på som uheldig.
Ein sentral føresetnad for arbeidet til Riksrevisjonen er å få sjølvstendig
tilgang til dokumenta til den reviderte verksemda når desse kan
utgjere revisjonsbevisa i undersøkinga. Behovet for innsyn omfattar
ikkje regjeringsnotat. Det er eit ansvar departementet har, å finne
måtar å skjerme desse på som ikkje hindrar Riksrevisjonen i arbeidet
sitt. Slik prosedyren har vore i denne undersøkinga, har Riksrevisjonen
ikkje hatt full oversikt over og kontroll med om den dokumentasjonen
som er motteken, er fullstendig.
Undersøkinga viser at kvalitetssikringa til
Kommunal- og regionaldepartementet i samband med Vik-brevet var
mangelfull. Saka var prinsipiell og burde ha vore behandla på eit
høgare nivå i departementet. Departementet gjekk heller ikkje grundig
nok inn i saksopplysningane i 2002, noko som resulterte i at dei
vurderingane departementet kom med i Vik-brevet, vart gjorde på feil
premissar.
Undersøkinga viser òg at oppfølginga av Vik-brevet
burde ha vore sett i gang tidlegare. Departementet er samd i desse
vurderingane.
Vik-brevet og førespurnadene departementet fekk
i etterkant av Vik-brevet, tilsa at det var behov for å avklare
korleis økonomireglane i kommunelova på dette området skulle tolkast.
Da arbeidet med å avklare dette endeleg vart teke inn i verksemdsplanen
for 2007, hadde det gått meir enn fire år. Da Terra-saka vart kjend
i pressa hausten 2007, hadde det gått fem år utan at leiinga i departementet
hadde teke stilling til saka. Vik-brevet hadde i mellomtida vorte
brukt av kommunar og kommersielle interesser til å legitimere finansielle
avtalar av den typen Vik kommune gjorde med Terra.
Den manglande oppfølginga av Vik-brevet i Kommunal-
og regionaldepartementet gir grunn til å stille spørsmål ved om
den øvste administrative leiinga i departementet hadde god nok oversikt
over aktivitetar og problemstillingar for denne delen av verksemda
i Kommunalavdelinga. Det er eit ansvar den øvste leiinga har, at verksemda
har system og rutinar som sikrar at leiinga har tilstrekkeleg kunnskap
om eit prinsipielt forhold som har vore drøfta på lågare nivå i
departementet gjennom fleire år.
Undersøkinga viser at departementet gjorde nye vurderingar
av Vik-saka i 2006 som viste at avgjerda i Vik-brevet i 2002 vart
teken på feil grunnlag. KRD fekk ved e-post frå Fylkesmannen i Sogn
og Fjordane 6. september 2007 spørsmål om å avklare om nye avtalar
som Vik kommune hadde gjort, var i samsvar med premissane som var
nedfelte i Vik-brevet. Da KRD var i møte med Vik kommune 26. september 2007,
heldt departementet seg passivt ved at det ikkje opplyste om dei
nye vurderingane i saka. Vik kommune vart dermed ikkje informert
om at både den opphavlege og dei nye avtalane var i strid med kommunelova.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan ein sterkt kritisere ein slik
forvaltningspraksis.
Undersøkinga viser at det i Kommunalavdelinga er
ein høgare terskel for å leggje saker fram for ekspedisjonssjefen
når departementet er samd med kommunane, enn i saker der departementet går
imot kommunane. I lys av den rolla departementet har som forvaltar
av regelverk, kan det etter Riksrevisjonens vurdering stillast spørsmål ved
om denne delegeringspraksisen sikrar at alle saker av meir prinsipiell
art blir behandla på riktig nivå.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan ein reise spørsmål
ved om den samla interne kontrollen i departementet er tilfredsstillande
ved behandling, kvalitetssikring, oppfølging og prioritering av
kommunaløkonomiske saker som har prinsipiell karakter.
Saka har vore lagd fram for Kommunal- og regionaldepartementet,
og statsråden har i brev 28. mai 2008 svart:
"…
1 Om Riksrevisjonen si framstilling
av saka og om departementet si rolle
Innleiingsvis
vil eg kommentera korleis Riksrevisjonen i dokumentutkastet og i
rapporten framstiller saka og departementet si rolle i saka.
Om
kapittel 1 i Dokument nr. 3 og kapittel 1 i rapporten
Riksrevisjonen
skriv at "Terra nytta Vik-brevet i marknadsføringa si. Kommunane
Hemnes, Hattfjelldal, Narvik, Rana, Bremanger, Haugesund og Kvinesdal
gjorde avtalar med Terra og investerte vesentlege beløp i kompliserte
finansielle produkt med uklar risikoprofil. Investeringane kom opp
i om lag 1,5 mrd. kroner. Hausten 2007 vart det kjent at kommunane
hadde gått på store tap."
Vidare står det at "Det
vart frå fleire hald stilt spørsmål ved KRDs rolle i Terra-saka.
Ordførarar i Terra-kommunane uttalte at Vik-brevet gav kommunane
grønt lys til å gjere dei omstridde investeringane, og at departementet
måtte ha eit medansvar."
Desse avsnitta kan oppfattast
som at Vik-brevet var årsak til at kommunar i saka investerte i
kompliserte finansielle produkt med uklår risikoprofil. Mi vurdering
er at det ikkje er nokon klår årsakssamanheng mellom departementet
si tolking av kommunelova § 50 i Vik-brevet frå 2002, og dei finansielle
disposisjonane som dei nemnde kommunane gjorde som førte til store
økonomiske tap.
I 2002 vurderte departementet berre
spørsmålet om ein avtale mellom Vik kommune og DnB Markets, som
var inngått i 2001, måtte reknast som eit lån etter kommunelova
§ 50. Avtalar som må reknast som låneopptak, kan etter kommunelova
§ 50 ikkje vera grunnlag for å finansiera kjøp av aksjar eller andre
finansielle plasseringar. Saka var eit reint lovtolkingsspørsmål,
som var avgrensa til forståinga av kommunelova § 50 om kommunale
låneopptak.
I Vik-brevet vurderte ikkje departementet
plasseringane til Vik kommune. Spørsmålet om risikoen i plasseringane
til Vik kommune i 2002 var i strid med kommunelova § 52, var ikkje
reist i brevet av 25.6.2002 frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane.
I Vik-brevet streka departementet derimot under at kommunar må ha
eit medvite tilhøve til risiko. I Vik-brevet legg departementet
også til grunn at Vik kommune ikkje har teke risiko som bryt med
gjeldande regelverk. Dimed kan ikkje Vik-brevet seiast å ha gjeve
nokon aksept for at kommunar har teke på seg vesentleg risiko i
forvaltninga av framtidige kraftinntekter.
Vik kommune
og dei andre kommunane har seinare endra plasseringane ved å investera
i nye finansielle produkt med vesentleg risiko. Departementet har
heller ikkje vurdert, eller kome med fråsegner om, desse plasseringane.
Riksrevisjonen
viser i kapittel 1 til at eg signaliserte at det kunne verta aktuelt
med ei gransking. Eg er kjend med at eg i Kommunal Rapport er sitert
på at eg ville ha ei intern eller ekstern gransking av korleis departementet
handterte saka i 2002. Derimot meiner eg sjølv at eg var nøye med
ikkje å bruka ordet gransking. Intensjonen min var ein gjennomgang
av sakshandsaminga i departementet.
Om departementet
si rolle i lovtolkingssaker
Til å byrja med vil eg
understreka kva som er departementet si rolle i saker som gjeld
tolking av kommunelova.
Kommunane utgjer eit sjølvstendig
forvaltningsnivå, og dei har eit sjølvstendig ansvar for både å
tolka og innretta seg etter kommunelova. Departementet har ikkje
ansvar for korkje å løysa konkrete einskildsaker, eller ta stilling
til korleis kommunane skal bruka lova i eit konkret tilfelle.
Departementet
har eit generelt rettleiingsansvar i saker om tolking av kommunelova.
Departementet sine vurderingar i ei lovtolkingsak er rettleiiande.
Dei kan ikkje reknast som avgjerder om korleis ein kommune skal
nytta lova i eit konkret tilfelle, eller som godkjenning av vedtak om
enkeltdisposisjonar.
Legalitetsprinsippet inneber
at det er gjeve i lov når staten har mynde til å godkjenna kommunale vedtak.
Når det gjeld dei økonomiske disposisjonane til kommunane, skal
departementet etter kommunelova berre godkjenna vedtak om kommunale
garantiar, jf. kommunelova § 51. For kommunar som er registrerte
i register for vilkårsbunden godkjenning og kontroll (ROBEK), skal
også vedtak om opptak av lån og vedtak om langsiktige leigeavtalar
godkjennast, jf. kommunelova § 60.
Departementet har
delegert ansvaret for rettleiing til kommunar om tolking av kommunelova til
fylkesmannen. Fylkesmannen skal leggja fram prinsipielle tolkingsspørsmål
for departementet, slik at staten ved departementet og fylkesmennene
medverkar til ei mest mogleg einsarta rettleiing i tolkingsspørsmål.
Fylkesmannen skal i slike tilfelle fyrst gje si eiga vurdering av
tolkingsspørsmålet til departementet.
Sjølv om kommunar
og fylkesmenn naturleg vil søkja departementet som ei autoritativ
kjelde i lovtolkingsspørsmål, er ei lovtolkingsutsegn frå departementet
ikkje nokon fasit på korleis ei lovføresegn skal forståast. Vurderingane
til departementet er berre rettleiande, og baserte på ei lovforståing
som byggjer på ei einskildhending, gjevne føresetnader og beste
skjønn.
2 Merknader til Dokument nr. 3
Fyrst
kommenterer eg Riksrevisjonen sine merknader i kapittel 3 i dokumentet
avsnitt for avsnitt. I tillegg har eg ein merknad til kapittel 2 i
dokumentet.
Kapittel 3 – avsnitt 1
Riksrevisjonen
uttaler i fyrste avsnittet at "KRD har ikkje gitt Riksrevisjonen
sjølvstendig tilgang til saksarkivet til departementet. Departementet har
grunngitt dette med at Riksrevisjonen ikkje skulle få innsyn i regjeringsnotat
(R-notat).".
Departementet merkar seg at framstillinga
til Riksrevisjonen utelukkande knyter grunngjevinga til omsynet
til skjerming av utkast til regjeringsnotat. I departementet sitt
brev til Riksrevisjonen dagsett den 5.5.2008 er det derimot gjort
greie for at også omsynet til skjerming av andre
interne notat (som utgjer eit vesentleg større tal dokument
enn utkast til regjeringsnotat), og som også kan innehalda opplysningar om
interne politiske prosessar, gjorde at Riksrevisjonen ikkje kunne
gjevast direkte tilgang til å opna dokument i det elektroniske saksarkivet. Denne
typen internt materiale er òg særskild nemnd i merknader frå fleirtalet
i kontroll- og konstitusjonskomiteen i samband med handsaminga av
ny lov om Riksrevisjonen, jf. sitat i departementet sitt brev dagsett
5.5.2008.
Departementet har elles gjeve Riksrevisjonen innsyn
i dei dokumenta som Riksrevisjonen har bede om å få sjå. Det gjeld
òg interne notat.
Kapittel 3 – avsnitt 2
I
avsnitt 2 heiter det at "Undersøkinga viser at kvalitetssikringa
til Kommunal- og regionaldepartementet i samband med Vik-brevet
var mangelfull.".
Eg er samd i at saka i 2002 burde
ha vore drøfta på eit høgare nivå i Kommunalavdelinga enn kva som
var tilfelle. Samstundes har eg vorte gjort kjend med at det ikkje
er noko som tilseier at saka hadde vorte vurdert annleis viss saka
hadde vorte løfta opp på eit høgare nivå i avdelinga.
Eg
vil visa til at departementet i 2002 hadde ein grundig gjennomgang
og vurdering av saka. Dette går fram av dokumenta i saka, slik departementet
skriv i brev av 5.5.2008. Saka vart drøfta fleire gonger i ei rådgjevande
faggruppe i Kommunalavdelinga. I tråd med interne retningsliner
vart saka òg vurdert av både økonomisk og juridisk seksjon i Kommunalavdelinga. Dei
som tok del i arbeidet var røynde medarbeidarar og leiar med framifrå
kunnskap om fagområdet. Vurderingane i Vik-brevet botna såleis i brei
utgreiing og kvalitetssikring.
Departementet la relevante
rettskjelder til grunn for vurderingane i Vik-brevet. Dette kjem
fram i kapittel 2 i dokumentet. Eg vil peika på at dette ikkje vert
endra av at Lovavdelinga i Justisdepartementet i 2008 kom til ein
annan konklusjon i tolkingsspørsmålet.
Kapittel 3
– avsnitt 3
I avsnitt 3 heiter det vidare at "Undersøkinga viser òg at oppfølginga av Vik-brevet
burde ha vore sett i gang tidlegare.". I Vik-brevet stilte
departementet spørsmål ved om ikkje dei finansielle transaksjonane
som gav Vik kommune inntekter knytte til framtidig konsesjonskraft,
burde jamstellast med lån. Departementet varsla at ein ville vurdera
om det var naudsynt med regelendringar.
Eg er samd
i at departementet burde ha sett i gang arbeidet med å vurdera regelendringar
på eit tidlegare tidspunkt. Dette må likevel sjåast i ljos av at
departementet lyt gjera kontinuerlege og til dels vanskelege avvegingar
mellom kva saker det skal prioriterast å arbeida med. Generelt må
departementet prioritera å fylgja opp vedtak og handsamingar i Stortinget.
Eg har fått opplyst at departementet ikkje har vore kjent med at
kommunar forvalta framtidige kraftinntekter på eit vis som gjorde
det naudsynt å gjera framlegg om regelendringar der og då.
Kapittel
3 – avsnitt 4
I avsnitt 4 heiter det at "Vik-brevet
og førespurnadene departementet fekk i etterkant av Vik-brevet,
tilsa at det var behov for å avklare korleis økonomireglane i kommunelova
på dette området skulle tolkast.".
Eg vil presisera
at formuleringane i Vik-brevet om oppklåring av regelverket ikkje
er knytte til tolking av kommunelova § 50. Fram til Lovavdelinga
i Justisdepartementet gjorde si vurdering av Vik-saka i 2008, la
Kommunal- og regionaldepartementet – på bakgrunn av Vik-brevet –
til grunn at Vik kommune sitt vis å forskottera framtidige inntekter
frå konsesjonskraft på, ikkje laut sjåast på som låneopptak etter
kommunelova § 50. Det departementet signaliserte i Vik-brevet, var
knytt til om det var trong for å stramma inn regelverket på bakgrunn
av omsynet til forsvarleg kommunal økonomiforvaltning.
Kapittel
3 – avsnitt 5
I avsnitt 5 heiter det at "Den manglande
oppfølginga av Vik-brevet i Kommunal- og regionaldepartementet gir
grunn til å stille spørsmål ved om den øvste administrative leiinga
i departementet hadde god nok oversikt over aktivitetar og problemstillingar
for denne delen av verksemda i Kommunalavdelinga.".
Eg
kan ikkje sjå at Riksrevisjonen si undersøking gjev grunnlag for
seia at den øvste administrative leiinga i departementet ikkje har tilstrekkeleg
kontroll med og kunnskap om denne delen av verksemda i Kommunalavdelinga.
Undersøkinga til Riksrevisjonen har berre dreidd seg om korleis
departementet har handsama og fylgt opp éi konkret sak. Eg meiner
dette knappast er noko tilstrekkeleg grunnlag for å kunna trekkja
denne typen generelle slutningar.
Eg har fått opplyst
at grunnen til at ein ikkje sette i gang arbeidet med å vurdera
regelverket tidlegare, ikkje kjem av mangel på "kontroll og kunnskap"
om problemstillingane på leiarnivå, men at andre oppgåver vart prioriterte
høgare.
Som departementet skriv i brev av 5.5.2008
til Riksrevisjonen, har dei prinsipielle spørsmåla som Vik-saka
reiste i 2002 vore godt kjende i departementet. Signala som departementet
gav i Vik-brevet om ein gjennomgang av regelverket, har ikkje vore
gløymde. Dette kjem fram fleire av saksdokumenta, mellom anna departementet sitt
brev til Oppdal kommune den 11.3.2004 og seinare interne notat.
Det går òg fram av gjennomgangen som ein gjorde hausten 2006. Eg viser
elles til at departementet hausten 2006 på eige initiativ tok inn
problemstillinga i verksemdsplanen for 2007.
Kapittel
3 – avsnitt 6
I avsnitt 6 vert det retta kritikk mot
at departementet ikkje informerte Vik kommune om at departementet
i 2006 sjølv hadde vorte merksam på at kommunen si forskottering
av kraftinntekter i 2001, faktisk var basert på framtidige bruttoverdiar,
og ikkje nettoverdiar, av konsesjonskraftinntektene.
Eg
meiner at departementet, då dette vart sannkjent, burde ha fylgt
opp med ei presisering til alle landets kommunar og fylkeskommunar
om kva premissar departementet hadde lagt til grunn for Vik-brevet
og omtalen av Vik-brevet i lovtolkingsrundskriv H-15/03, og korleis
vurderingane til departementet i Vik-brevet måtte forståast.
Det
er eit anna spørsmål om det på eige initiativ, og i samsvar med
kommunelova § 59 nr. 5, burde ha vore gjort ein lovlegkontroll av
Vik kommune sin avtale med DnB Markets frå 2001. Når departementet
ikkje tek saka opp til lovlegkontroll, må dette sjåast i samanheng
med at det i 2006 hadde gått om lag 5 år sidan den aktuelle låneavtalen
var inngått, og at det ikkje vart sett som føremålsteneleg å gjera
ein lovlegkontroll då. Spørsmålet om å gjennomføra lovlegkontroll vart
sett i ljos av tida som var gått, og i kva grad kommunen innretta
seg etter den eksisterande avtalen. Hausten 2006 hadde ikkje departementet
informasjon om at plasseringane som Vik kommune hadde gjort, var
i strid med kommunelova § 52. Departementet hadde heller ikkje kjennskap
til andre tilhøve som tilsa at det på det tidspunktet var naudsynt
– med heimel i kommunelova § 59 nr. 5 – å ta opp spørsmålet om Vik
kommune sin avtale med DnB Markets var i strid med kommunelova.
Kapittel
3 – avsnitt 7
I avsnitt 7 vert det uttalt at "Undersøkinga
viser at det i Kommunalavdelinga er ein høgare terskel for å leggje
saker fram for ekspedisjonssjefen når departementet er samd med kommunane,
enn i saker der departementet går imot kommunane.". Riksrevisjonen
stiller her spørsmål ved om denne praksisen sikrar at alle saker
av prinsipiell art vert handsama på riktig nivå.
Eg
vil streka under at ikkje alle prinsipielle tolkingsspørsmål er
tvilsame eller vanskelege. Dersom spørsmålet ikkje er tvilsamt eller
vanskeleg, er det mindre grunn til å bringa spørsmålet opp på eit
høgare nivå. Det at kommunane og departementet deler den same lovforståinga,
kan vera ein indikasjon på nettopp dette. Eg viser her til "Reglement
for departementenes organisasjon og saksbehandling" frå 1981. Av
§ 10 går det fram at saker ikkje bør handsamast i fleire ledd "enn
nødvendig".
I ljos av denne saka har departementet
i interne retningsliner for lovtolking presisert at det alltid skal
vera ein låg terskel for å løfta ei sak til eit høgare nivå dersom
det rår uvisse om konklusjonen i ei lovtolkingssak (jf. punkt 5
i dette brevet).
Kapittel 3 – avsnitt 8
I
avsnitt 8 avsluttar Riksrevisjonen med at "Etter Riksrevisjonens
vurdering kan ein reise spørsmål ved om den samla interne kontrollen
i departementet er tilfredsstillande ved behandling, kvalitetssikring,
oppfølging og prioritering av kommunaløkonomiske saker som har prinsipiell
karakter."
Undersøkinga til Riksrevisjonens har berre
dreidd seg om departementet si handsaming og oppfylging av ei einskildsak.
Ei slik avgrensa undersøking kan etter mitt skjønn ikkje brukast som
grunnlag for å hevda at det generelt er manglar ved departementet
si forvaltning av kommunaløkonomiske saker som har prinsipiell karakter.
Eg kan heller ikkje sjå at Riksrevisjonen si undersøking gjev grunnlag
for å trekkja ein generell konklusjon om at det ligg føre slike manglar
på grunnlag av den aktuelle saka.
Eg vil på ny visa
til at vurderingane i Vik-brevet botna i brei utgreiing og kvalitetssikring.
Riksrevisjonen ber ikkje til torgs nokon funn som tilseier at departementet
systematisk handsamar lovtolkingssaker lite grundig. Eg viser her
til at Riksrevisjonen sjølv skriv at gjennomgangen deira av departementet
sitt rundskriv og 15 brev, ikkje gjev grunnlag for å hevda at det
er noka systematisk svikt i korleis Kommunalavdelinga legg vekt
på rettskjelder.
Merknad til kapittel 2
Eg
viser til Riksrevisjonen si oppsummering av undersøkinga (jf. kapittel
2 i Dokument nr. 3). I punkt 2.2, nest siste avsnitt, står det at "Problemet for departementet er at det legg
til grunn tolkingsmoment som blir vurderte som sterke nok til å
seie at avtalen likevel ikkje var eit lån.".
Eg
meiner at denne utsegna er noko villeiande. Utsegna presiserer ikkje
kva som skulle vera departementet sitt problem. Departementet si
oppfatning er at dei saksdokumenta som Riksrevisjonen har gått gjennom,
underbyggjer at departementet i denne saka fylgde rettskjeldelæra,
og ikkje la til grunn omsyn i vurderingane sine som ikkje var relevante.
Eg vil visa til at årsaka til at departementet kom til ein annan
konklusjon enn Lovavdelinga i vurderinga av Vik-saka, var at departementet,
basert på ei anna vektlegging av rettskjelder, la til grunn ei anna
forståing av kva som kan utleiast frå omgrepet "lån" i kommunelova
§ 50. Departementet la her mindre vekt på sjølve ordlyden i lovteksten
som rettskjelde enn det Lovavdelinga gjorde.
Sett
i ettertid burde departementet i Vik-brevet ha drøfta eksplisitt
korleis ulike rettskjelder vart vektlagde i vurderinga av kommunelova
§ 50. Departementet legg i det vidare til grunn Lovavdelinga i Justisdepartementet
si forståing av omgrepet lån i kommunelova § 50.
3
Merknader til rapporten frå undersøkinga
Eg viser
til Riksrevisjonen sin rapport. Departementet gav i brev dagsett
den 5.5.2008 merknader til rapporten frå undersøkinga. Riksrevisjonen viser
i sitt brev dagsett den 21.5.2008 til at departementet sine merknader
til faktadelen i rapporten er gjennomgått og i hovudsak teke omsyn til.
Eg ynskjer i samband med dette å gjenta fylgjande, som òg vart peika
på i departementet sitt brev dagsett den 5.5.2008:
Avsnitt
3.1 i rapporten
I siste setning i avsnittet står det
at "Fylkesmannen vel sjølv kva saker embetet avgjer, og kva saker
som blir sende vidare til KRD.".
Eg vil peika på at
departementet eller fylkesmannen sine vurderingar i ei lovtolkingssak
er rettleiande, og ikkje kan reknast som avgjerder om korleis ein
kommune skal bruka lova i eit konkret tilfelle. Fylkesmannen avgjer
sjølv når det er trong for å konsultera departementet i samband
med rettleiing til kommunar i spørsmål om tolking av kommunelova.
Fylkesmannen skal leggja prinsipielle tolkingsspørsmål fram for
departementet. Eg viser her til punkt 1 ovanfor, der departementet
si rolle i lovtolkingsspørsmål er gjort greie for.
Avsnitt
4.3.2 i rapporten
I avsnittet vert det vist til at
"I undersøkinga har vi mellom anna spurt fleire i departementet,
ein av meklarane frå Terra, ein revisor frå Sogn revisjonsdistrikt
og leiinga i Vik kommune om det har vore kontakt mellom departementet
og nokre av aktørane, det vil seie Vik kommune og Terra, under behandlinga
av Vik-saka. I undersøkinga har vi ikkje funne fram til informasjon
som stadfester nokon slik kontakt."
Eg ynskjer å presisera
at det ikkje var kontakt mellom departementet og korkje Vik kommune eller
Terra under sakshandsaminga som gjaldt Vik-brevet. På same tid vil
eg peika på at kontakt med partar som sender tolkingsspørsmål over
til departementet, i einskilde tilfelle kan vera føremålstenleg.
Det gjeld ikkje minst når slik kontakt medverkar til å kasta ljos
over fakta i ei sak i samband med saksutgreiinga. Kontakt som leier
til at sakshandsaminga ikkje skjer i tråd med prinsipp for god forvaltningsskikk,
vil sjølvsagt ikkje vera akseptabel.
Avsnitt 4.3.6
i rapporten
I avsnittet vert det vist til at "Gjennom
intervjua har vi fått opplyst at omsynet til kommunal handlefridom
vart diskutert under behandlinga av Vik-brevet i mikrogruppemøtene.
Ein medarbeidar i KRD skildra det slik: "Spørsmålet var i bunn og
grunn om man skulle begrense kommunenes handlefrihet." I saker der
argumenta for og imot vog likt, valde ein gjerne å gå inn for den løysinga
som gjekk i favør av kommunane.". Vidare heiter det at "Ein mogleg
grunn til at konklusjonen i Vik-brevet i 2002 vart annleis enn konklusjonen
til Lovavdelinga i 2008, kan vere at KRD la meir vekt på dei økonomiske
og dei demokratiske omsyna enn dei rettslege under saksbehandlinga.".
Når
det gjeld det generelle, og kva som er "rettslege omsyn", må det
presiserast at tolking av lover inneber bruk av ei rekkje rettskjelder, slik
det er framstilt andre stader i rapporten. Reelle omsyn kan vera
viktige kor lovteksten ikkje gjev eit klårt svar. Dei reelle omsyna
kan òg innebera vurderingar av økonomiske og demokratiske omsyn.
I tolkinga av kommunelova skal ein dessutan leggja vekt på føremålsbetraktningar.
Omsynet til "et funksjonsdyktig kommunalt folkestyre" er
i kommunelova § 1 fastsett som eit sentralt føremål med kommunelova.
Omsynet
til eit funksjonsdyktig kommunalt folkestyre saman med legalitetsprinsippet
inneber at regelverk som innskrenkar handlefridomen til kommunane,
skal vera tydeleg og klårt. Ei framstilling som gjev inntrykk av
at omsynet til det kommunale folkestyret er eit irrelevant og ikkje-rettsleg
omsyn, er såleis ikkje korrekt. Ved spørsmål om det er heimelsgrunnlag
for ei innskrenking av kommunane sin handlefridom, vil legalitetsprinsippet
og omsynet til det kommunale folkestyret vera sentrale argument
i vurderinga.
På den andre sida er det like klårt
at lova sin bokstav ikkje kan setjast til side. Kva rettleiing ein kan
få ved å lesa lova sin ordlyd, og kva vekt den skal tilleggast,
vil det derimot kunna vera grunnlag for ulike oppfatningar om. Dette
vil til dømes kunna vera tilfelle dersom lova bruker omgrep som
ikkje har nokon klår juridisk definisjon, og/eller dersom forarbeida
ikkje gjev uttrykk for høg grad av medvit rundt ordvalet.
I
2002 handsama departementet eit lovtolkingsspørsmål på bakgrunn
av ein avtale som Vik kommune hadde inngått med DnB om ei eingongsutbetaling.
I denne lovtolkinga la departementet til grunn dei ordinære rettskjeldene,
jf. tilvisingane i avsnitt 3.1 i rapporten. I Vik-brevet vart ikkje
omsynet til kommunal handlefridom nemnt særskilt som eit omsyn bak
dei juridiske vurderingane.
Eg meiner at Riksrevisjonen
sine undersøkingar ikkje gjev grunn til å hevda at rettskjeldebruken i
Kommunal- og regionaldepartementet har vore prega av ikkje-rettslege
omsyn, ei overdriven vektlegging av omsynet til det kommunale folkestyret,
eller på anna vis har vore av dårleg kvalitet.
Eg
kan heller ikkje sjå at det er grunnlag for å konkludera med at
departementet i Vik-brevet la urimeleg vekt på kommunane sin handlefridom. Derimot
er det departementet si oppfatning at saksdokumenta som Riksrevisjonen
har gått gjennom, underbyggjer at departementet i denne saken fylgde
rettskjeldelæra, og ikkje la til grunn omsyn i vurderingane sine
som ikkje var relevante. Dette kjem fram i interne notat, Vik-brevet
og departementet sitt brev dagsett den 20.12.07 til Lovavdelinga
i Justisdepartementet.
Sett i ettertid burde departementet
i Vik-brevet ha drøfta eksplisitt korleis ulike rettskjelder vart vektlagde
i vurderinga av kommunelova § 50. I framtida vil departementet,
som nemnt, leggja til grunn Lovavdelinga i Justisdepartementet si forståing
av omgrepet lån i kommunelova § 50.
4 Prosessen rundt
undersøkinga og framlegginga av Dokument nr. 3
Eg
skjønar det slik at undersøkinga og rapporten til Riksrevisjonen
er utforma som om det har vorte gjennomført ei forvaltningsrevisjon,
sjølv om dette ikkje er konkret oppgjeve i dokumentutkastet at undersøkinga
må sjåast slik. Departementet har heller ikkje fått noka skriftleg melding
om at det vert gjennomført ein forvaltningsrevisjon. I brev frå
Riksrevisjonen, dagsett den 23.1.2008, heiter det at:
"Riksrevisjonen
vil gjennomføre en undersøkelse av Kommunal- og regionaldepartementets
behandling av brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane av 20.9.2002
vedrørende finansielt salg av konsesjonskraft i Vik kommune. Undersøkelsen
vil i første omgang ta for seg departementets saksbehandling."
På
det årvisse møtet mellom Riksrevisjonen og departementet den 8.4.2008,
vart det like fullt opplyst om at undersøkinga er ein forvaltningsrevisjon.
Eg
viser til Riksrevisjonen sine retningsliner for forvaltningsrevisjon
dagsett den 1.1.2005 s. 14, der det står fylgjande:
"I
en forvaltningsrevisjon stilles det betydelige krav til utledningen
av revisjonskriteriene, siden disse er grunnlaget for revisors vurderinger.
Det skal være en dialog med forvaltningen i tilknytning til utledningen
av revisjonskriteriene, slik at disse blir omforente. Revisjonskriteriene
bør derfor sendes ansvarlig departement til uttalelse så tidlig
som mulig i revisjonen, normalt tidlig i hovedanalysen. Datainnsamlingen
skal skje etter at dialogen med departementet om revisjonskriteriene
har funnet sted, slik at datainnsamlingen blir mest mulig målrettet.
De revisjonskriteriene som benyttes og kildene for dem skal også
beskrives i forvaltningsrevisjonsrapporten, slik at det kommer klart
fram på hvilket grunnlag Riksrevisjonens vurderinger er gjort."
I
samsvar med desse retningslinene hadde det vore naturleg om Riksrevisjonen
hadde drøfta kriteria for revisjonsvurderingane med departementet.
Riksrevisjonen si undersøking kan synast å ha hatt ein karakter
som etter mi vurdering tilseier at Riksrevisjonen burde ha drøfta
kriteria for Riksrevisjonen sine vurderingar på førehand. Departementet
har ikkje fått nokon opplysningar om slike kriterium før undersøkinga
vart gjennomført.
Eg vil vidare visa til at Riksrevisjonen
la dokumentutkastet fram for departementet ved slutten av arbeidsdagen
onsdag den 21.5.2008. Fristen for fråsegn frå departementet vart
sett til tysdag den 27.5.2008. Eg stiller meg undrande til at denne
saka har ein slik karakter at det er naudsynt for Riksrevisjonen
å setja ein så kort uttalefrist. Difor må eg gjera merksam på at
den korte tidsfristen har gjeve departementet knapt med tid til
å vurdera og laga tilsvar til dokumentutkastet og rapporten.
5 Departementet
si oppfylging av Riksrevisjonen sine merknader
Departementet
har, som nemnt innleiingsvis, eit ansvar for rettleiing i juridiske
spørsmål knytte til kommunelova. Det er viktig at tolkingsutsegnene
som departementet kjem med, held eit høgt fagleg nivå. Eg har all
grunn til å tru at dette gjennomgåande har vore og er tilfelle.
Eg
er oppteken av at departementet skal ha så gode rutinar som råd
er for å sikra høg fagleg kvalitet i forvaltninga av kommunelova.
Difor har departementet gått igjennom rutinane sine for sjå om desse
kan gjerast betre. I denne gjennomgangen har departementet mellom
anna lagt vekt på at saker av prinsipiell karakter skal løftast
opp og handsamast på eit tilstrekkeleg høgt nivå. Dette arbeidet
vil medverka til Kommunal- og regionaldepartementet vil handtera lovtolkingssaker
på ein endå meir forsvarleg måte.
I framtida kjem
departementet til å vera tydelegare i brev og rundskriv o.l. på
at kommunane har eit sjølvstendig ansvar for å tolka kommunelova
og innretta seg etter henne. Det vil òg verta presiserast at departementet
sine vurderingar i ei lovtolkingssak ikkje kan reknast som avgjerder
av korleis ein kommune skal bruka lova i eit konkret tilfelle.
Departementet
vil arbeida med å betra departementet sitt lovtolkingsrundskriv
ved å gjera premissar og vurderingar i lovtolkingssaker tilgjengelege
i sin heilskap på internett.
Departementet kjem dessutan
til å etablera eit internt system for kontinuerleg å registrera
saker (av den typen som vart varsla i Vik-brevet) som krev vidare
oppfylging. Eg meiner at dette vil medverka til at saker som må
fylgjast opp, vil verta tekne hand om på eit endå meir forsvarleg vis.
Når
det gjeld tolkinga av kommunelova, viser eg til at departementet
i brev dagsett den 18.4.2008 til alle kommunar og fylkeskommunar,
har presisert forståinga av kommunelova § 50 om låneopptak. Utsegna
frå Lovavdelinga i Justisdepartementet er lagt til grunn dette i
brevet."
Riksrevisjonen har ikkje fått sjølvstendig tilgang til
saksarkivet i departementet. Riksrevisjonen held derfor fast på
at ein av den grunn ikkje har hatt full oversikt over og kontroll
med om den dokumentasjonen som er motteken, er fullstendig. Etter
Riksrevisjonens vurdering gir riksrevisjonslova Riksrevisjonen rett
til sjølv å granske saksarkiva i departementa dersom dette er nødvendig
for å utføre Riksrevisjonens oppgåver, jf. Innst. O. nr. 54 (2003–2004).
Dersom den som vert granska, sjølv skal få bestemme kva revisjonen
skal få tilgang til, kan Riksrevisjonen ikkje gjere ei uavhengig
gransking.
Vik-saka var prinsipiell. Riksrevisjonen konstaterer
at Kommunal- og regionaldepartementet er samd i at Vik-saka burde
ha vore drøfta på eit høgare nivå i departementet. Departementet erkjenner
også at ein burde ha sett i gang arbeidet med å vurdere regelendring
på eit tidlegare tidspunkt. Riksrevisjonen merkar seg i denne samanhengen
at departementet no har gått igjennom rutinane sine for å sjå om
dei kan gjerast betre. Departementet opplyser at dette arbeidet vil
medverke til at Kommunal- og regionaldepartementet vil handtere
lovtolkingssaker på ein enda meir forsvarleg måte.
Undersøkinga viser òg at oppfølginga av Vik-brevet
burde ha vore sett i gang mykje tidlegare. Riksrevisjonen har merka
seg at det vil bli etablert eit system i departementet slik at ein
kontinuerleg får registrert saker som krev vidare oppfølging. Departementet
opplyser at dette vil gjere sitt til at saker som må følgjast opp,
vil bli tekne hand om på eit enda meir forsvarleg vis.
Når det gjeld oppfølginga av Vik-saka, viser
undersøkinga at leiinga i liten grad har gjort seg kjend med og
involvert seg i det arbeidet som har vore gjort på eit lågare nivå
i Kommunalavdelinga. Dersom leiinga likevel har hatt kontroll med og
kunnskap om problemstillingane, slik departementet hevdar, burde
slike prinsipielle problemstillingar ha vore prioriterte av departementet
som ansvarleg forvaltar av regelverket. Etter Riksrevisjonens vurdering
tyder dette på at det har vore svake punkt i rutinane i departementet
når det gjeld oppfølging og prioritering av prinsipielle kommunaløkonomiske saker.
Departementet er samd i at det har eit generelt ansvar
for å rettleie om korleis ein skal forstå kommunelova, men framhevar
at ein har delegert til fylkesmannen ansvaret for rettleiing til
kommunar om korleis kommunelova skal tolkast. Riksrevisjonen meiner
at departementet berre kan delegere oppgåver og myndigheit, mens
ansvaret i alle tilfelle ligg i departementet. Riksrevisjonen viser
i denne samanhengen til at fylkesmannen skal leggje fram prinsipielle
tolkingsspørsmål for departementet, slik at staten ved departementet
og fylkesmennene medverkar til ei mest mogleg einsarta rettleiing
i tolkingsspørsmål.
Riksrevisjonen er likevel samd med departementet
i at kommunane har eit sjølvstendig ansvar for å tolke og innrette
seg etter kommunelova. Dei er også ansvarlege for sine eigne økonomiske
disposisjonar. Lovtolkingane til departementet blir på den andre
sida tillagde stor vekt og nytta som rettskjelder av kommunar, fylkeskommunar
og fylkesmenn. Etter Riksrevisjonens vurdering stiller dette særlege
krav til departementet si behandling av lovtolkingssaker og etterfølgjande
rundskrivarbeid.
Den nye gjennomgangen i departementet i 2006, som
var basert på opplysninger som låg føre i 2002 da Vik-saka vart
behandla, viste at avtalen Vik kommune hadde med DnB Markets, innebar at
kommunen hadde ei udekt betalingsplikt som måtte dekkjast av dei
andre midlane kommunen rådde over. Føresetnaden til departementet
frå 2002 om at det ikkje låg føre ei udekt betalingsplikt, var dermed
ikkje korrekt. Riksrevisjonen meiner at departementet med ein gong
burde ha orientert alle kommunane og fylkeskommunane i landet om
resultatet av gjennomgangen. Riksrevisjonen finn det sterkt kritikkverdig
at Vik kommune i møte med departementet 26. september 2007 ikkje
vart orientert om dei nye vurderingane departementet hadde gjort
i denne saka.
Kommunal- og regionaldepartementet har i det siste
brevet sitt tatt opp ein del forhold som også har vore kommenterte
i tidlegare brev. I all hovudsak er dette merknader som det etter
Riksrevisjonens vurdering alt er teke omsyn til.
Elles er Riksrevisjonen samd med departementet i
at utkast til revisjonskriterier på vanleg måte burde ha vore drøfta
med departementet tidleg i prosessen. Den spesielle bakgrunnen og
ynskje om rask framdrift i undersøkinga gjorde ein slik prosess
vanskeleg i denne saka. Riksrevisjonen har likevel merka seg at
departementet har gitt relativt få kommentarar til dei revisjonskriteria undersøkinga
byggjer på.
Som ledd i handsaminga av saka sende komiteen 9. oktober
2008 eit brev til kommunal- og regionalministeren. Statsråden sitt
svarbrev, dagsett 16. oktober 2008, følgjer som vedlegg til innstillinga.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian
Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti,
Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, viser
til at formålet med Riksrevisjonens gjennomgang har vært å undersøke
KRDs behandling og oppfølging av det såkalte "Vik-brevet" – "Om
finansielt sal av konsesjonskraft og forholdet til kommunelova §§ 50
nr. 1 og 59a nr. 1" av 20. september 2002.
Komiteen merker seg at Kommunal-
og regionaldepartementet er enig i at saken burde ha vært drøftet
på et høyere nivå i departementet enn den ble. Reglene i departementet
i forbindelse med delegering av fullmakter tilsier at alle saker
i Kommunalavdelingen i utgangspunktet er delegerte til seksjonene.
Saker som innebærer vurderinger og tilrådinger av prinsipiell karakter,
skal normalt behandles av ekspedisjonssjefen.
Komiteen vil understreke at Vik-saken
var prinsipiell, og dersom ledelsen likevel har hatt kontroll med
og kunnskap om problemstillingene, slik departementet hevder, burde
slike prinsipielle problemstillinger blitt prioritert av departementet.
Komiteen viser også i denne sammenheng
til brev fra statsråden 16. oktober 2008 til komiteen der det heter:
"Departementet har i tilbakemeldingene til Riksrevisjonen
gjort det klart at intensjonen hele tiden var å foreta en gjennomgang
av de problemstillingene som Vik-saken og andre lignende forespørsler
reiste. Dette er også nærmere omtalt under kapittel 2.3 i rapporten
fra Riksrevisjonen. I ettertid har departementet erkjent at arbeidet burde
ha startet tidligere. Samtidig må vurderingen ses i lys av at et
departement må foreta løpende og til dels vanskelige avveininger
mellom hvilke saker som det skal prioriteres å arbeide med."
Komiteen mener det er kritikkverdig
at ikke departementet fulgte opp varselet om en gjennomgang av regelverket
før i 2007, og har merket seg at det nå er etablert et system i departementet
slik at en fortløpende får registrert saker som krever videre oppfølging. Komiteen viser
til at departementet fra og med inneværende år vil legge inn elektroniske
lenker til alle sakene som er omtalt i rundskrivet, og be kommunene
lese brevene i fulltekst dersom de finner saker som er av relevans
for dem. I tillegg vil departementet innledningsvis understreke
det selvstendige ansvaret som kommuner og andre som anvender kommuneloven
eller lov om interkommunale selskaper, har til å tolke loven og treffe
vedtak etter egen vurdering.
Kommunal- og regionaldepartementet har et generelt
rettledningsansvar i saker om tolking av kommuneloven. Selv om dette
er delegert til fylkesmannen, vil komiteen understreke
at ansvaret i alle tilfeller ligger i departementet og viser til
Riksrevisjonens påpekning av at fylkesmannen skal legge prinsipielle
tolkningsspørsmål fram for departementet. Vik-saken var av en slik
prinsipiell karakter.
Komiteen vil understreke at departementets vurderinger
er rettledende og kan ikke betraktes som avgjørelser om hvordan
en kommune skal benytte loven i et konkret tilfelle, eller som godkjenning
av vedtak om enkeltdisposisjoner. Kommunene har et selvstendig ansvar
for å tolke og innrette seg etter kommuneloven, og de er ansvarlige
for sine egne økonomiske spørsmål. De fortolkninger departementet
gjør, vil likevel tillegges stor vekt, og komiteen er
derfor enig med Riksrevisjonen i at dette stiller et særlig krav
til departementet i behandlingen av lovtolkningsaker og det etterfølgende
rundskrivarbeidet.
Komiteen viser til at den nye
gjennomgangen i departementet i 2006 som var basert på de samme
opplysninger som da saken ble behandlet i 2002, viste at avtalen
kommunen hadde med DnB Markets, innebar at kommunen hadde en udekket
betalingsplikt som måtte dekkes med de andre midlene kommunen rådde
over.
Komiteen mener det er sterkt
kritikkverdig at kommunen ikke ble informert om disse nye vurderingene
i møtet kommunen hadde med departementet 26. september 2007. Departementet burde
også ha informert alle kommunene og fylkeskommunene om resultatet
av den nye gjennomgangen som ga en annen konklusjon enn gjennomgangen
i 2002.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
ikke har fått selvstendig tilgang til saksarkivet i departementet
i forbindelse med undersøkelsen og derfor ikke har hatt full oversikt
over og kontroll med om den dokumentasjonen som er mottatt, er fullstendig.
Riksrevisjonen mener riksrevisjonsloven gir Riksrevisjonen rett
til selv å granske saksarkivene i departementene dersom dette er nødvendig
for å utføre Riksrevisjonens oppgaver og viser til Innst. O. nr.
54 (2003–2004). Riksrevisjonen peker på at hvis den som blir gransket, selv
skal få bestemme hva revisjonen skal få tilgang til, kan Riksrevisjonen
ikke gjøre en uavhengig gransking.
Komiteen er enig i Riksrevisjonens
forståelse av bestemmelsene og viser til komitéflertallets merknader
under Stortingets behandling av ny lov om Riksrevisjonen, jf. Innst.
O. nr. 54 (2003–2004). Komitéflertallet viste her til at:
"en klar forutsetning for at Riksrevisjonen skal kunne
utføre sine oppgaver, er at den får tilgang på den informasjon som
er nødvendig, innenfor rammen av lov og instruks."
Komitéflertallet uttalte videre:
"Flertallet viser i denne sammenheng til Innst. O. nr.
19 (2003-2004), jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) om lov om endringer
i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m.
(kommunal revisjon) hvor det i tilknytning til § 78 nr. 7 vises
til at "det er revisor som må avgjøre hvilke opplysninger og hvilket
materiale som er nødvendig for kontrollen, og som det dermed er
behov for å få tilgang til"."
Flertallet la videre til grunn:
"at den nye bestemmelsen om Riksrevisjonens innsynsrett
verken innebærer en innskrenking eller utvidelse av innsynsretten
i forhold til gjeldende praksis. Flertallet legger videre til grunn
at Riksrevisjonen som hovedregel fortsatt skal ha innsyn i forvaltningens
interne dokumenter. Flertallet har merket seg at det er en uttalt
oppfatning både hos Riksrevisjonen og Regjeringen at innsynsretten
ikke omfatter regjeringsnotater, dagsordener, protokoller, referater,
utkast til regjeringsnotater og håndnotater utarbeidet til statsrådene
til saker som står på dagsorden."
Komiteen forutsetter at Riksrevisjonens
innsynsrett praktiseres i tråd med Stortingets forutsetninger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
meget overrasket over de opplysninger som i ettertid er fremkommet
fra Kommunal- og regionaldepartementet angående den faglige behandling
av Vik-brevet og over mange års mangel på reaksjoner fra departementets
administrative og politiske ledelse.
Disse medlemmer fokuserer på
de ansvarlige i departementets øverste ledelse som overhodet ikke
reagerte i 2004 da de fikk kunnskap om at Terra i sin markedsføring
brukte Vik-brevet for å få andre kommuner til å investere. Disse medlemmer reagerer
på at departementet har sett bort fra klare mottatte advarsler fra
kommunerevisorer allerede i 2004 om at de prinsipper departementet
hadde klarert og gitt uttrykk for i Vik-brevet, var i klar strid
med kommuneloven.
Som alle andre ser disse medlemmer i
ettertid at departementets tolkning av Vik-saken fra 2002 var beheftet
med store grunnleggende feil. Historien viser at departementet –
til tross for advarsler fra fagfolk – fastholdt sine tolkninger
helt frem til februar 2008. Med de fatale konsekvenser departementets
brev har medført, mener disse medlemmer at det her
har skjedd brudd på lover og regler kombinert med grov uforstand i
tjenesten av embets- og tjenestemenn. Slik disse medlemmer vurderer
saken i ettertid, burde departementets embetsmenn allerede i 2004
ha orientert statsråden som satt med ansvaret.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument nr. 3:11 (2007–2008) – Riksrevisjonens
undersøking av behandling og oppfølginga av Vik-brevet i Kommunal-
og regionaldepartementet ("Terra-saka") – vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev av 9. oktober d.å. om Dokument
3:11 (2007–2008) Riksrevisjonens undersøking av behandling og oppfølging
av Vik-brevet i Kommunal- og regionaldepartementet ("Terra-saka").
"I Vik-brevet gir departementet
uttrykk for usikkerhet. Brevet stiller spørsmål ved denne typen transaksjoner,
og det står at departementet vil vurdere om det er behov for regelendringer. Hvorfor
kommer ikke den samme tvilen til uttrykk i Rundskriv H-15/03 av
1. juli 2003?"
Kommunal- og regionaldepartementet foretar på løpende
basis fortolkninger av regelverket som det er satt til å forvalte
og ønsker å gi informasjon om de vurderinger som gjøres i denne
type saker. Departementets tolkninger etter kommuneloven og lov
om interkommunale selskaper sammenfattes i et årlig rundskriv (såkalt
fortolkningsrundskriv), blant disse rundskriv H-15/03 av 1. juli
2003.
For å gjøre tilgangen til stoffet enklere og
for at rundskrivet ikke skal bli for omfattende, har praksis vært
at rundskrivet gir en kort omtale av de aktuelle brevene fra året
som er gått og de vurderinger som er gjort i den enkelte sak. I omtalen
sammenfatter departementet etter beste skjønn saken, slik at den
opplyses best mulig. I tillegg gis det henvisning til departementets
saksreferanse for dem som måtte ønske nærmere innsyn i sakspapirene.
Departementet foretar ikke nye vurderinger i tilknytning til fortolkningsrundskrivet.
I Kommunal- og regionaldepartementets brev av 20. september
2002 til Vik kommune framgår det av drøftingen at departementet
mener at kommunens avtale med banken har de samme økonomiske realitetene
som et lån. Andre forhold ved avtalen, som hensynet til det finansielle ansvarsprinsipp
og hensynet til et stabilt aktivitetsnivå i kommunen, trakk etter
departementets vurdering i retning av motsatt konklusjon. Departementet
stilte spørsmålstegn ved finansielle avtaler som gir denne type
inntekter og varslet at det ville vurdere om det var nødvendig å
endre regelverket for å avgrense bruken av slike avtaler. Den usikkerheten
som departementet gir uttrykk for i brevet fra 2002, kom ikke fram
på samme måte i den nedkortede og sammenfattede omtalen i fortolkningsrundskrivet.
Jeg ser at dette er uheldig og at saken burde ha vært bedre opplyst
i rundskrivet. Jeg vil imidlertid presisere at det ikke ble gjort
nye vurderinger av Vik-saken i tilknytning til rundskrivet og at
det er de samme vurderingene som ligger til grunn for svarbrevet
til kommunen som for omtalen i fortolkningsrundskrivet.
Fra og med inneværende år vil departementet legge
inn elektroniske lenker til alle sakene som er omtalt i rundskrivet,
og be kommunene lese brevene i fulltekst dersom de finner saker
som er av relevans for dem. I tillegg vil departementet innledningsvis
understreke det selvstendige ansvaret som kommuner og andre som
anvender kommuneloven eller lov om interkommunale selskaper, har
til å tolke loven og treffe vedtak etter egen vurdering.
"Det ble foretatt en ny
vurdering av Vik-brevet i forbindelse med utarbeidelsen av Rundskriv
H-15/03. Hvorfor ble det ikke på dette tidspunkt oppdaget at inntektene
knyttet til konsesjonskraftkjøp var basert på nettoverdi og ikke bruttoverdi?"
Jeg viser til mitt svar under spørsmål 1. Det
ble ikke foretatt noen ny vurdering av Vik-brevet i forbindelse
med utarbeidelse av Rundskriv H-15/03.
"I Vik-brevet uttalte departementet
at de vurderte å endre regelverket. Dette ble ikke fulgt opp, til
tross for flere forespørsler om tilsvarende saker i perioden 2004-2006.
Ifølge Riksrevisjonens rapport ble en gjennomgang av problemstillingene
først tatt inn i avdelingens virksomhetsplan for 2007. Hvorfor tok
det så lang tid?"
Departementet har i tilbakemeldingene til Riksrevisjonen
gjort det klart at intensjonen hele tiden var å foreta en gjennomgang
av de problemstillingene som Vik-saken og andre lignende forespørsler
reiste. Dette er også nærmere omtalt under kapittel 2.3 i rapporten
fra Riksrevisjonen. I ettertid har departementet erkjent at arbeidet burde
ha startet tidligere. Samtidig må vurderingen ses i lys av at et
departement må foreta løpende og til dels vanskelige avveininger
mellom hvilke saker som det skal prioriteres å arbeide med.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 27. november 2008
Lodve Solholm |
Ivar Skulstad |
leder |
ordfører |