Stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner, Svein Flåtten,
Per-Kristian Foss, Elisabeth Røbekk Nørve og Gunnar Gundersen fremsatte 14. oktober
2008 følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å sette ned et faglig
basert utvalg som vurderer de dynamiske effektene på kort og lang
sikt ved redusert skatt på arbeid og formue. Utvalget skal se både
på nasjonale og internasjonale erfaringer. Konklusjoner og politiske
anbefalinger legges frem for Stortinget i en egen sak innen utgangen
av 2009."
Det vises til Dokument nr 8:2 (2008–2009) for en
nærmere redegjørelse og begrunnelse for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar
Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund
Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde,
fra Høyre, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore
Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Ingunn
Gjerstad, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet,
Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser
til at representantforslaget er oversendt finansminister Kristin
Halvorsen til uttalelse. Hennes svarbrev av 7. januar 2009 følger
som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen peker på at den mest
verdifulle ressursen samfunnet har, er arbeidskraftressursen. I St.meld.
nr. 9 (2008–2009) anslås nåværende og framtidig arbeidsinnsats til
å utgjøre 82 pst. av nasjonalformuen. I meldingen konkluderer Regjeringen
med at "høy arbeidsinnsats og produktivitetsvekst er mest avgjørende
for levestandarden i Norge". Komiteen deler fullt
ut dette synet.
Komiteen viser til at selve strukturen
i skatte- og avgiftssystemet bør stå fast over en lengre tidsperiode,
av hensyn til forutsigbarheten for næringslivet og privatpersoner,
og at det derfor er en stor fordel at denne strukturen utformes gjennom
brede politiske forlik, slik som tilfellet var for viktige deler
av skattereformen som ble gjennomført i 2006. Det er, og vil være,
politisk uenighet om hva samlet skattenivå bør være, og om de årlige
skatte- og avgiftsvedtakene. Etter komiteens mening
reduserer ikke dette behovet for at både kortsiktige og langsiktige
effekter av aktuelle skatte- og avgiftsendringer på arbeidstilbudet,
og dermed også på statens inntekter og nasjonalformuen, blir grundig belyst. Komiteen understreker
at fordelingseffekter både på kort og lang sikt bør være tilsvarende
belyst.
Komiteen viser til at det er
nedsatt en arbeidsgruppe med deltakere fra Finansdepartementet og
Statistisk sentralbyrå som skal vurdere om arbeidstilbudsendringer
og etterspørselsendringer, og eventuelt andre dynamiske effekter,
er tilfredsstillende ivaretatt i de makroøkonomiske anslagene i
budsjettoppleggene, og hvordan dette eventuelt bør endres. I brev
datert 7. januar 2009 varsler finansministeren at Stortinget vil orienteres
om dette arbeidet i budsjettet for 2010. På dette grunnlag anbefaler
ikke finansministeren forslaget i Dokument nr. 8:2 (2008–2009) om å
nedsette et faglig utvalg for å vurdere de dynamiske effektene av
skatteendringer på kort og lang sikt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at skatte-
og avgiftssystemet har tre hovedoppgaver. Det skal skaffe inntekter
til det offentlige for finansiering av velferdsgoder. Videre skal
skattesystemet virke omfordelende og utjevnende, samt bidra til
effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
vil understreke behovet for et skattesystem som bygger på skatt
etter evne. Dette har bred oppslutning ute blant folk, og sikrer
en bedre finansiering av fellesskapet. Skatt etter evne betyr at
lave inntekter må ha lav marginalskatt i forhold til høye inntekter.
Dette flertallet viser til at
det er bred enighet om at marginalskattesatsene på arbeid påvirker arbeidstilbudet,
først og fremst for de laveste inntektene. Det er viktig å utforme
skattesystemet slik at det er færrest mulig hull og unntak, altså
et bredt skattegrunnlag som gjør det mulig å ha lave skattesatser.
Generelt vil et slikt prinsipp både være mer samfunnsøkonomisk effektivt
og også virke mer rettferdig i praksis enn et system med mange hull,
smale skattegrunnlag og høye satser.
Dette flertallet viser til brev
fra finansministeren av 7. januar 2009 der det fremgår at Stortinget
vil bli orientert om arbeidet i den arbeidsgruppen som er satt ned,
i budsjettet for 2010. Dette flertallet avviser på
denne bakgrunn forslaget i Dokument nr. 8:2 (2008–2009).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det
er bred enighet om at marginalskattesatsene på arbeid påvirker arbeidstilbudet.
Det er også alminnelig antatt at dette gjelder for alle inntektsintervaller,
men at påvirkningen er sterkest når det gjelder de lavere inntektsintervallene.
På dette grunnlag er det sterkt ønskelig at det offentlige søker
å hente inn nødvendige skatteinntekter gjennom et bredt skattegrunnlag
kombinert med lave marginalskattesatser. Generelt vil et slikt prinsipp
også ha positive fordelingseffekter, og oppleves som rettferdig.
Disse medlemmer peker på at det
er svært få som vil hevde at skattelettelser er "gratis" for staten,
det vil si at provenytapet som staten får ved skattelettelser i
sin helhet motsvares av økte skatteinntekter skapt av den økte aktiviteten
som det initielle skattekuttet har skapt. Men det foreligger mange
interessante faglige innspill, med ulike konklusjoner, om hvor stort
netto provenytap over tid vil være. Det foreligger også flere interessante
internasjonale studier av hvilke netto provenyeffekter som skatteendringer
i ulike land har medført. Selv om konklusjoner fra slike internasjonale
studier ikke uten videre er overførbare til norsk økonomi, ser disse
medlemmer likevel verdien av å få en bredere faglig vurdering
av dette erfaringsmaterialet. Disse medlemmer understreker
at det å kunne legge til grunn mest mulig faglig kvalitetssikrede
anslag på arbeidstilbudssensitiviteten ved ulike typer skatteendringer,
vil kunne få stor praktisk betydning for budsjettbeslutninger både
fra regjeringens og Stortingets side.
Disse medlemmer anerkjenner fullt
ut den makroøkonomiske kompetansen som Finansdepartementet og Statistisk
sentralbyrå besitter. Det vil likevel kunne være av stor verdi at
representanter for disse fagmiljøene ble supplert med representanter
fra andre fagmiljøer, for eksempel fra analyseavdelinger i finansinstitusjonene, og
med personer med spisskompetanse på andre relevante fagområder,
for eksempel innen Behavioral Finance.
Disse medlemmer viser til at
representantforslaget har fått bred støtte i forbindelse med komiteens
høring. Flere organisasjoner, blant annet NHO, HSH, FNH og Skattebetalerforeningen,
støtter forslaget om å sette ned et faglig basert utvalg for å vurdere
de dynamiske effektene ved redusert skatt på arbeid og formue.
Disse medlemmer peker på at forslagsstillerne
har bedt Regjeringen om å sette ned et faglig basert utvalg som
vurderer de dynamiske effektene ved redusert skatt på arbeid og
formue. Selv om det er grunn til å tro at de dynamiske effektene
på arbeidstilbud er lavere ved avgiftsendringer som ikke endrer
marginalskattesatsene, legges det til grunn at også dette bør omtales.
Disse medlemmer fremmer etter
dette følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å sette ned et
faglig basert utvalg som vurderer de dynamiske effektene på kort
og lang sikt ved redusert skatt på arbeid og formue. Utvalget skal
se både på nasjonale og internasjonale erfaringer."
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at forslagsstillerne
har bedt om at det settes en frist for et slikt utvalgsarbeid slik
at de politiske konklusjonene kan legges fram innen utgangen av
2009. På bakgrunn av tiden som er gått etter at forslaget ble satt
fram, samt ønsket om et noe utvidet mandat, finner disse
medlemmer at en slik anmodning ikke vil være realistisk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Norge har et svært høyt skattenivå og høyt kostnadsnivå i
internasjonal sammenheng. Disse medlemmer mener derfor
at redusert skatt på arbeid og formue i Norge uten tvil vil medføre
at norsk næringsliv blir mer konkurransedyktig internasjonalt. Dette
vil resultere i økt økonomisk vekst, flere arbeidsplasser og dermed
også økte skatteinntekter til staten. Dette viser allerede internasjonalt
forskning. For å få vurdert dette i norsk sammenheng, er disse medlemmer enige
i at det er på sin plass å få satt sammen et bredt faglig basert
utvalg som vurderer de dynamiske effektene på kort og lang sikt
ved redusert skatt på arbeid og formue. Disse medlemmer minner
om at ingen høringsinstanser har sagt seg uenig i dette, men at forslaget
tvert imot har fått bred støtte fra de ulike norske fagmiljøer og
organisasjoner.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre:
Stortinget ber Regjeringen om å sette ned et
faglig basert utvalg som vurderer de dynamiske effektene på kort
og lang sikt ved redusert skatt på arbeid og formue. Utvalget skal
se både på nasjonale og internasjonale erfaringer.
Komiteen viser til
representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:2 (2008–2009) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner, Svein Flåtten, Per-Kristian
Foss, Elisabeth Røbekk Nørve og Gunnar Gundersen om å sette ned
et faglig basert utvalg som vurderer de dynamiske effektene ved
redusert skatt på arbeid og formue – bifalles ikke.
Jeg viser til forslaget fra representantene
Jan Tore Sanner, Svein Flåtten, Per-Kristian Foss, Elisabeth Røbekk
Nørve og Gunnar Gundersen om å sette ned et faglig basert utvalg
som vurderer de dynamiske effektene ved redusert skatt på arbeid
og formue.
Det er riktig som forslagsstillerne hevder,
at skattelettelser kan gi økt arbeidstilbud. Det er imidlertid ikke
slik at alle skattelettelser automatisk gir økt arbeidstilbud. Først
og fremst avhenger virkningen på arbeidstilbudet av hvordan skattelettelsen
utformes. Skattelettelser som påvirker marginalskatten på arbeidsinntekt
vil generelt sett virke positivt på arbeidstilbudet. I tillegg viser
det meste av forskning på området at lavtlønte responderer mest
på skatteendringer, og at skattelettelser rettet mot denne gruppen derfor
kan forventes å ha størst effekt på arbeidstilbudet. Både effektivitets-
og fordelingshensyn trekker dermed i retning av relativt lave marginalskatter
på lave inntekter.
Virkningen vil også avhenge av hvordan skattelettelsen
finansieres. Dersom den finansieres med økte skatter andre steder,
eller reduserte offentlige utgifter, kan dette gi en reduksjon i
arbeidstilbudet, noe som vil motvirke den initiale positive effekten.
I denne sammenhengen må det understrekes at skatt ikke er den eneste
faktoren som påvirker arbeidstilbudet. For eksempel vil økt satsing
på barnehage være vel så viktig som skattelettelser når det gjelder
å øke småbarnsforeldres arbeidstilbud.
Det er ønskelig fra departementets side å ha
best mulig forståelse av indirekte virkninger som er relevante for
provenyanslagene. Som ledd i arbeidet med å forbedre anslag og beregninger følger
departementet derfor med på arbeidstilbudsforskningen, og resultater
fra denne inngår i informasjonsgrunnlaget for departementets vurderinger
av budsjetteffekter. Finansdepartementet har derfor over lang tid
støttet prosjekter knyttet til indirekte effekter av skatte- og
avgiftsendringer gjennom et eget skatteforskningsprogram administrert
av Norges Forskningsråd, og til utviklingen av en mikroøkonomisk
simuleringsmodell (LOTTE-Arbeid) i Statistisk sentralbyrå.
Selv om LOTTE-Arbeid kan gi oss nyttig innsikt i
hvordan skattelettelser påvirker arbeidstilbudet, gjenstår likevel
en del arbeid før modellen kan benyttes direkte i arbeidet med de
årlige budsjettene. Det er stor usikkerhet knyttet til resultatene
fra denne typen modeller, både mht. nivået på effektene og mht.
hvor fort de kommer. Det siste gjør at de fulle, indirekte virkningene fra
LOTTE-Arbeid ikke kan innarbeides allerede i det kommende budsjettåret.
Det er videre et problem, som forskerne også peker på, at man ikke
tar hensyn til hvordan skattelettelser blir finansiert.
Det er også viktig å være klar over at resultatene som
forskerne har kommet frem til bl.a. i Dagsvik, Kornstad, Jia og
Thoresen 2008 "LOTTE-Arbeid – en mikrosimuleringsmodell for arbeidstilbudseffekter",
er spesifikke for de skatteendringene som undersøkes. For andre endringer
kan effektene være annerledes.
Departementet legger ikke arbeidstilbudsvirkninger
inn i anslagene for hvordan skatteendringer påvirker skatteinntektene
i budsjettåret. Skattegrunnlagene justeres imidlertid løpende i lys
av ny informasjon om den økonomiske utviklingen. I den grad indirekte
virkninger som en i utgangspunktet ikke har greid å anslå riktig
gjør seg gjeldende, vil de fanges opp ettersom de kommer til syne
i den faktiske utviklingen i skattegrunnlagene. De vil da også bli
ivaretatt i arbeidet med de løpende skatteanslagene.
Selv om indirekte virkninger av skatteendringer ikke
er tatt med i provenyanslagene i de årlige budsjettene, vil de alltid
være en del av beslutningsgrunnlaget ved skatteendringer. Dette gjelder
særlig ved store endringer i skattesystemet. Ved utformingen av
det norske skattesystemet har hensynet til virkninger på arbeidstilbud, verdiskaping
og økonomisk vekst vært tillagt stor vekt.
Forlagsstillerne er opptatt av at arbeidstilbudseffekter
også tas hensyn til i pensjons- og trygdesystemet. Det er også Regjeringen.
Et av hovedmålene med pensjonsreformen er å gjøre det enklere og
mer attraktivt for eldre arbeidstakere å jobbe lenger. Med levealdersjustering
vil den årlige pensjonen fra folketrygden bli høyere dersom man
venter med å ta ut pensjonen. Det skal være fullt mulig å kombinere
arbeid og pensjon og man kan velge om man vil ta ut hele eller gradert
pensjon. Pensjonen skal ikke reduseres mot arbeidsinntekt. Pensjonsreformen
trer ikke i kraft før 2011, men allerede fra neste år vil Regjeringen
fjerne avkorting av pensjonen for 68-åringer.
Ettersom Finansdepartementet ser på dynamiske virkninger
som relevante og er svært opptatt av å lage så korrekte anslag som
mulig, er det nylig opprettet en arbeidsgruppe hvor Finansdepartementet
i samarbeid med Statistisk sentralbyrå ser nærmere på hvordan dynamiske
virkninger kan beregnes og om effektene i større grad bør synliggjøres
i budsjettmaterialet.
Arbeidsgruppen skal vurdere om arbeidstilbudsendringer
og etterspørselsendringer, og eventuelt andre, dynamiske effekter
er tifredsstillende ivaretatt i dag i de makroøkonomiske anslagene i
de årlige budsjettoppleggene. Arbeidet i gruppen vil basere seg
på LOTTE-Arbeid og makromodellen MODAG, og gruppen skal vurdere hvordan
disse to modellene i felleskap kan gi bedre anslag på dynamiske
effekter. Gruppen skal videre vurdere om effektene i større grad
bør synliggjøres i budsjettmaterialet og hvordan dette i så fall
bør gjøres. Arbeidsgruppen skal også vurdere om økt vekt på og synliggjøring
av partielle virkninger av skatteendringer på arbeidstilbudet tilsier
at også andre sider ved budsjettopplegget som virker inn på arbeidstilbudet, bør
hensyntas og synliggjøres. Resultatene av arbeidsgruppens arbeid
vil bli lagt frem i budsjettet for 2010.
I lys av at det allerede er satt i gang et arbeid
på dette området, mener jeg det ikke bør oppnevnes et faglig utvalg
i tråd med forslaget. Det ville i så fall forsinke prosessen og
neppe bringe nye, viktige momenter til saken siden det sentrale
fagmiljøet på feltet i Norge, SSB og forskere knyttet til SSB, allerede
er involvert i arbeidet. Når det gjelder forslaget om å vurdere
dynamiske effekter av endringer i formuesskatten, er det en separat
problemstilling som ikke er naturlig å vurdere i sammenheng med
dynamiske virkninger gjennom arbeidsmarkedet.
Oslo, i finanskomiteen, den 19. februar 2009
Reidar Sandal |
Hans Olav Syversen |
leder |
ordfører |