7.1 Sammendrag

Kommunelova slår fast at kommunestyret har det overordna ansvaret for alle oppgåver som vert lagde til kommunen. Kommunestyret har dermed ansvaret for korleis kommunen vel å organisera seg politisk og administrativt, til dømes når det gjeld delegasjon av saker til administrasjonen og utveljinga av saker som kommunestyret sjølv vel å handtera.

Mange kommunar har nytta organisasjonsfridomen til å utvikla og omorganisera verksemda si, både politisk og administrativt, slik dei har meint høver best til sitt føremål. Departementet meiner det er viktig med eit mangfald av organisasjonsmodellar som er tilpassa kommunale føresetnader og utfordringar, slik kommunelova legg til rette for.

Det at kommunane nyttar organisasjonsfridomen til å leggja til rette for politisk engasjement hjå innbyggjarane, vil medverka til å skapa eit betre lokaldemokrati.

7.1.1 Politisk organisering

Det har skjedd store endringar i den politiske organiseringa i kommunane i dei seinaste tiåra. I mange kommunar har fokus vore retta mot organisasjonsformer som har lagt til rette for auka politisk innverknad og kontroll for dei direkte folkevalde, mellom anna ved at det berre er kommunestyremedlemene som kan sitja i utval og nemnder.

Reduksjonen i talet på politiske verv kan representera eit tap av mangfald og engasjement i lokalpolitikken, på same tid som innbyggjarane får færre høve til å ta direkte del i politikkutforminga slik deltaking i ulike nemnder opnar for. Det er derfor løfterikt at fleire kommunar no synest å leggja vekt på å opna seg meir mot lokalsamfunnet. Regjeringa ser positivt på at mange kommunar legg vinn på å styrkja politikaren si rolle som ombod for innbyggjarane.

Departementet registrerer at politikarane si rolle i lokalpolitikken har endra seg. Talet på folkevalde har gått ned. Det har skjedd ei endring som inneber at lokalpolitikarane kan seiast å spela ei meir strategisk rolle enn før. Dei handsamar sjeldnare mindre saker og saker som direkte rører ved innbyggjarane sin kvardag. Talet på kommunestyre- og formannskapsmøte har òg minska. Omfanget av delegasjon frå kommunestyret til administrasjonen har samstundes auka. Dette gjeld spesielt budsjettsaker og personal- og organisasjonssaker. Den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem i kontakt med saker som rører ved den einskilde innbyggjarens trong for kommunale tenester. Den viktige ombodsrolla til lokalpolitikaren ser ut til å ha vorte svekt.

I meldinga vert det gjort framlegg om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmynde frå kommunestyret til administrasjonen. Meininga med ein slik regel er at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera si rolle i forhold til administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova i dag hindrar ikkje kommunestyret i å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Debatten i samband med eit slikt delegasjonsvedtak vil mellom anna gjera kommunestyret meir medvite om si rolle som styringsorgan i kommunen. Kva ein slik regel skal innehalda, vil måtte utgreiast nærare.

Eit anna spørsmål gjeld i kva grad endringar i kommunelova kan medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar som er registrerte over lang tid, sjølv om reduksjonen i talet på representantar sidan førre val ikkje var stor. Departementet vil gjera framlegg om å endra lova slik at det vert stilt krav om kvalifisert fleirtal i kommunestyret for å gjera vedtak om å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Eit overordna mål med ei slik lovendring vil vera at endringa må gjerast med omtanke, og at endring ikkje kan skje utan at meir enn halvparten av kommunestyret er overtydd om at det er klokt å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Dette er ei lovendring som vil kunna medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar på landsbasis. Det bør gjerast unntak for slikt kvalifisert fleirtalskrav når kommunen skifter befolkningskategori, dvs. i samband med vesentleg opp- eller nedgang i folketalet, og då kan gjera nye vedtak om talet på kommunestyrerepresentantar.

7.1.2 Ordføraren

Ordføraren er den fremste leiaren i kommunen, vald av kommunestyret. Ordføraren opptrer både som ein politisk leiar og frontfigur i lokalsamfunnet, og vil i mange tilfelle også vera ein samlande politisk person i kommuneorganisasjonen.

Når denne kommunevalperioden er omme, har departementet gjennomført forsøk med direkte ordførarval i tre valperiodar. Departementet konstaterer at eit av måla som var sett for forsøket i 1999 om auka valdeltaking, ikkje vart nådd. På den andre sida har forsøket ført med seg ei rekkje erfaringar som betrar forståinga av den viktige rolla ordføraren har som politisk leiar i kommunen.

På same tid ser departementet forsøket som eit brot på viktige trekk ved den norske styreordninga på lokalplanet. Det eine er knytt til det kollektive ansvaret kommunestyret har når det gjeld politisk styring av kommunen. Med direkte ordførval kan kommunestyret si rolle koma meir i bakgrunnen. For veljarane kan det verta uklart kven det er som står ansvarleg for kommunen sine resultat dersom ordføraren skal vera direkte vald og stillast til ansvar samtidig som veljarane gjennom val også skal stilla kommunestyret til ansvar.

Alle desse vurderingane ligg til grunn for departementet si avgjerd om ikkje å vilja gjera endringar i kommunelova som fastset at det er kommunestyret som skal ha ansvaret for å velja ordførar.

Departementet vil arbeida vidare i forhold til både å forstå og å utvikla ordførarrolla.

7.1.3 Innstilling i saker som skal til handsaming i folkevalde organ

Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling der mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga (Ringkjøb m.fl. 2007). Det er i lys av dette at departementet ønskjer å vurdera ulike ordningar for innstilling til vedtak i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret og andre folkevalde organ.

Det er heilt opp til kommunen sjølv kven som skal ha rett til å innstilla overfor kommunestyret og andre folkevalde organ. I stor grad er det praksis i Kommune-Noreg å la administrasjonssjefen stå for innstillinga til vedtak i saker som skal opp til kommunestyret for vedtak. Det finst derimot døme på kommunar som har gjeve ordføraren eller politiske komitear ansvaret for å innstilla til vedtak i kommunestyret.

Departementet meiner likevel det no er viktig å synleggjera ytterlegare det ansvaret som ligg til det einskilde kommunestyret.

I meldinga vert det gjort framlegg om at gjeldande rett om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal gje innstilling i saker, vert slegen fast i kommunelova. Dette vil gjera kommunestyret meir medvite om rolla si som det øvste organet i kommunen. Samstundes vil departementet i oppfølginga av stortingsmeldinga vidare utgreia eit alternativ der ein i tillegg pålegg kommunestyret å ta aktiv stilling til innstillingsinstituttet, dvs. om ein skal ha innstilling før saker skal opp til kommunestyret og eventuelt andre folkevalde organ, og i tilfelle kven det er som skal stå for innstillinga.

7.1.4 Mot meir fragmentering av kommunal styring?

I meldinga tek departementet opp spørsmålet om det går mot mot meir fragmentering av den kommunale styringa. Bruken av interkommunalt samarbeid og bruken av selskapsformer i kommunane vert drøfta nærare.

Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid dekkjer eit breitt spekter av ulike samhandlingsformer mellom kommunar. Organiseringa av interkommunale samarbeid spenner frå faglege nettverk utan noko grad av formalisering, til meir avtalebasert samarbeid, og vidare til samarbeid organisert etter ein lovfesta organisasjonsmodell med eit felles styre. I praksis er det for ein stor del av samarbeida oppretta eigne felles styringsorgan, til dømes etter kommunelova § 27. Interkommunalt samarbeid er ofte også organisert som selskap, i praksis anten som interkommunalt selskap (IKS) eller som aksjeselskap (AS).

Departementet vil framheva at kommunane i eit samarbeid må finna fram til eit balansepunkt mellom omsynet til styring frå den einskilde kommunen si side, og omsynet til at det skal vera ein viss effektivitet i avgjerdsprosessane.

Dette balansepunktet kan liggja på ulike stader alt etter kva for myndigheit det gjeld. Omsynet til folkevald innverknad og kontroll veg ikkje like tungt når det gjeld administrative støttetenester som når det er snakk om tenesteyting til innbyggjarane og lokalpolitisk skjønnsutøving på sentrale område. Etter departementet sitt syn er kommunane sjølve dei næraste til å vurdera kor dette balansepunktet skal liggja. Dette er godt i samsvar med det kommunale sjølvstyret. I den fridomen kommunane har til å skipa interkommunalt samarbeid ligg det såleis også eit ansvar. Kommunane må vega dei ulike omsyna mot kvarandre, og vera medvitne om dei effektane interkommunalt samarbeid har, mellom anna med omsyn til folkevald innverknad.

Samstundes er det grunn til å tru at den einskilde kommunen vil vera varsam med å delegera avgjerdsmakt i viktige lokalpolitiske saker. Dette kan gje grunn til å peika på at det såkalla demokratiske underskotet i samband med interkommunalt samarbeid ikkje bør overvurderast.

Selskapsorganisering

Det har vore ein sterk vekst i talet på selskap i kommunane det siste tiåret. Departementet er merksam på denne auken, og vil følgja utviklinga på området. Det er ei demokratisk utfordring når kommunane vel organisasjonsformer som gjer at verksemd kommunen har ansvaret for vert lagt lenger unna direkte folkevald styring.

Departementet vil derfor også understreka det ansvaret kommunestyret som eigar har for verksemda selskapa driv. Når eit selskap er etablert, bør ein ha ein eigarkontroll som er godt forankra blant politikarane. Dei fleste selskapsformene legg til rette for eigarstyring i større eller mindre grad. Ulike typar verksemder kan krevja ulike typar styring og kontroll. Det er viktig at kommunane er merksame på dette og har relevant kompetanse som gjer at eigarstyringa vert tilpassa behova.

Selskapsforma bør først og fremst nyttast på område der ho vil gje ein klar gevinst for kommunen og fremjar mål kommunen har sett for verksemda si.

Dersom bruken av selskap i kommunal sektor skulle halda fram å stiga i same takt som no, vil ein kunna koma til eit punkt der ein må vurdera om denne utviklinga er tenleg i høve til spørsmålet om folkevald styring og kontroll.

Nettverk i lokalpolitikken

For Regjeringa er det viktig å peika på at nettverksdanning mellom kommunen/fylkeskommunen, private organisasjonar, friviljuge organisasjonar og andre offentlege institusjonar kan medverka til løysing av viktige oppgåver. Ikkje minst kan nettverksdanning utløysa viktige ressursar til samfunnsutvikling. Men Regjeringa ser også faren i at dette er nettverk som kan koma til å leva sine eigne liv utanom den representative styringskjeda i kommunen. Dette vil i så fall vera ei utvikling som må vurderast og følgjast nøye. Generelt vil departementet uttrykkja at det er sentralt at kommunal deltaking i nettverk vert kopla til det representative systemet. Dette kan for eksempel gjerast ved at avgjerder som kjem innanfor ramma av eit nettverk og løysingar det finn, vert forankra i kommunestyret, og at det vert sikra innsyn i og opne prosessar i nettverket.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter Regjeringen når den foreslår at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt reglement for delegering av myndighet fra kommunestyret til administrasjonen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter også Regjeringens forslag om at kun et kvalifisert flertall i kommunestyret kan endre antall kommunestyrerepresentanter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er opptatt av å sikre mindretallets rettigheter i lokaldemokratiet, men vil ikke sette likhetstegn mellom antall kommunestyrerepresentanter og kvaliteten på folkestyret. Det er stor variasjon i størrelsen på norske kommunestyrer, og det kan finnes lokale eksempler både på kommunestyrer som bør bli mindre eller større, og kommunestyrer som bør forbli som de er. Disse medlemmer vil også minne om at en lovregel om kvalifisert flertall for å endre antall representanter også kan gjøre det vanskelig å øke kommunestyrets størrelse dersom det er ønskelig for eksempel etter kommunesammenslåing. Disse medlemmer vil derfor gå imot et lovforslag som stiller krav til kvalifisert flertall i kommunestyret for å gjøre vedtak om å endre tallet på kommunestyrerepresentanter.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det har blitt gjennomført forsøk med direktevalg av ordfører ved lokalvalgene i 1999, 2003 og 2007. Selv om ordningen viste seg å være populær, førte ikke ordningen til økt valgdeltakelse. Flertallet støtter Regjeringens forslag om at det ikke gjøres endringer i kommunelovens bestemmelser om at det er kommunestyret som skal ha ansvaret for å velge ordfører.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre mener at hver enkelt kommune selv må få avgjøre om den vil ha direkte valg på ordfører. Dette kan med fordel kombineres med en "borgermesterfunksjon", der innstillingsretten flyttes fra administrasjonen til folkevalgt nivå.

Disse medlemmer foreslår derfor følgende:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endring av kommuneloven og valgloven som gir kommunestyret adgang til å bestemme om de ønsker direkte valg av ordfører."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener kommunens behov for folkevalgt kontroll ikke nødvendigvis må innebære at de folkevalgte selv innehar alle styreplasser eller har direkte myndighet over virksomheten. Disse medlemmer mener kommunens kontroll og myndighet kan forvaltes gjennom generelle regelverk og planer samt årsrapporter og revisjoner.

Disse medlemmer viser til at opprettelsen av interkommunale selskaper synes å øke i omfang. Selv om dette kan være en hensiktsmessig måte å organisere virksomheter på, er det ingen tvil om at viktige politiske beslutninger på denne måten flyttes ut av folkevalgte organ og utenfor demokratisk innflytelse og kontroll. Disse medlemmer mener resultatet av dette vil være mindre politisk innflytelse over saker som er viktig for innbyggerne.