Kommunelova slår fast at kommunestyret har det
overordna ansvaret for alle oppgåver som vert lagde til kommunen.
Kommunestyret har dermed ansvaret for korleis kommunen vel å organisera
seg politisk og administrativt, til dømes når det gjeld delegasjon
av saker til administrasjonen og utveljinga av saker som kommunestyret
sjølv vel å handtera.
Mange kommunar har nytta organisasjonsfridomen
til å utvikla og omorganisera verksemda si, både politisk og administrativt,
slik dei har meint høver best til sitt føremål. Departementet meiner det
er viktig med eit mangfald av organisasjonsmodellar som er tilpassa
kommunale føresetnader og utfordringar, slik kommunelova legg til rette
for.
Det at kommunane nyttar organisasjonsfridomen
til å leggja til rette for politisk engasjement hjå innbyggjarane,
vil medverka til å skapa eit betre lokaldemokrati.
Det har skjedd store endringar i den politiske
organiseringa i kommunane i dei seinaste tiåra. I mange kommunar
har fokus vore retta mot organisasjonsformer som har lagt til rette
for auka politisk innverknad og kontroll for dei direkte folkevalde,
mellom anna ved at det berre er kommunestyremedlemene som kan sitja
i utval og nemnder.
Reduksjonen i talet på politiske verv kan representera
eit tap av mangfald og engasjement i lokalpolitikken, på same tid
som innbyggjarane får færre høve til å ta direkte del i politikkutforminga
slik deltaking i ulike nemnder opnar for. Det er derfor løfterikt
at fleire kommunar no synest å leggja vekt på å opna seg meir mot lokalsamfunnet.
Regjeringa ser positivt på at mange kommunar legg vinn på å styrkja
politikaren si rolle som ombod for innbyggjarane.
Departementet registrerer at politikarane si
rolle i lokalpolitikken har endra seg. Talet på folkevalde har gått
ned. Det har skjedd ei endring som inneber at lokalpolitikarane
kan seiast å spela ei meir strategisk rolle enn før. Dei handsamar
sjeldnare mindre saker og saker som direkte rører ved innbyggjarane
sin kvardag. Talet på kommunestyre- og formannskapsmøte har òg minska.
Omfanget av delegasjon frå kommunestyret til administrasjonen har
samstundes auka. Dette gjeld spesielt budsjettsaker og personal-
og organisasjonssaker. Den politiske organiseringa i kommunane har
utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane
i mindre grad kjem i kontakt med saker som rører ved den einskilde
innbyggjarens trong for kommunale tenester. Den viktige ombodsrolla
til lokalpolitikaren ser ut til å ha vorte svekt.
I meldinga vert det gjort framlegg om at kommunestyret
i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmynde
frå kommunestyret til administrasjonen. Meininga med ein slik regel
er at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera si rolle i forhold
til administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova
i dag hindrar ikkje kommunestyret i å gjera dette. Departementet
meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Debatten i samband
med eit slikt delegasjonsvedtak vil mellom anna gjera kommunestyret
meir medvite om si rolle som styringsorgan i kommunen. Kva ein slik
regel skal innehalda, vil måtte utgreiast nærare.
Eit anna spørsmål gjeld i kva grad endringar
i kommunelova kan medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar
som er registrerte over lang tid, sjølv om reduksjonen i talet på
representantar sidan førre val ikkje var stor. Departementet vil
gjera framlegg om å endra lova slik at det vert stilt krav om kvalifisert
fleirtal i kommunestyret for å gjera vedtak om å endra talet på
kommunestyrerepresentantar. Eit overordna mål med ei slik lovendring
vil vera at endringa må gjerast med omtanke, og at endring ikkje
kan skje utan at meir enn halvparten av kommunestyret er overtydd
om at det er klokt å endra talet på kommunestyrerepresentantar.
Dette er ei lovendring som vil kunna medverka til å redusera nedgangen
i talet på kommunestyrerepresentantar på landsbasis. Det bør gjerast
unntak for slikt kvalifisert fleirtalskrav når kommunen skifter
befolkningskategori, dvs. i samband med vesentleg opp- eller nedgang
i folketalet, og då kan gjera nye vedtak om talet på kommunestyrerepresentantar.
Ordføraren er den fremste leiaren i kommunen, vald
av kommunestyret. Ordføraren opptrer både som ein politisk leiar
og frontfigur i lokalsamfunnet, og vil i mange tilfelle også vera
ein samlande politisk person i kommuneorganisasjonen.
Når denne kommunevalperioden er omme, har departementet
gjennomført forsøk med direkte ordførarval i tre valperiodar. Departementet konstaterer
at eit av måla som var sett for forsøket i 1999 om auka valdeltaking,
ikkje vart nådd. På den andre sida har forsøket ført med seg ei
rekkje erfaringar som betrar forståinga av den viktige rolla ordføraren
har som politisk leiar i kommunen.
På same tid ser departementet forsøket som eit brot
på viktige trekk ved den norske styreordninga på lokalplanet. Det
eine er knytt til det kollektive ansvaret kommunestyret har når
det gjeld politisk styring av kommunen. Med direkte ordførval kan
kommunestyret si rolle koma meir i bakgrunnen. For veljarane kan
det verta uklart kven det er som står ansvarleg for kommunen sine
resultat dersom ordføraren skal vera direkte vald og stillast til
ansvar samtidig som veljarane gjennom val også skal stilla kommunestyret
til ansvar.
Alle desse vurderingane ligg til grunn for departementet
si avgjerd om ikkje å vilja gjera endringar i kommunelova som fastset
at det er kommunestyret som skal ha ansvaret for å velja ordførar.
Departementet vil arbeida vidare i forhold til både
å forstå og å utvikla ordførarrolla.
Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling
der mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen
å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad
i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga (Ringkjøb
m.fl. 2007). Det er i lys av dette at departementet ønskjer å vurdera ulike
ordningar for innstilling til vedtak i saker som skal opp til handsaming
i kommunestyret og andre folkevalde organ.
Det er heilt opp til kommunen sjølv kven som skal
ha rett til å innstilla overfor kommunestyret og andre folkevalde
organ. I stor grad er det praksis i Kommune-Noreg å la administrasjonssjefen
stå for innstillinga til vedtak i saker som skal opp til kommunestyret
for vedtak. Det finst derimot døme på kommunar som har gjeve ordføraren
eller politiske komitear ansvaret for å innstilla til vedtak i kommunestyret.
Departementet meiner likevel det no er viktig
å synleggjera ytterlegare det ansvaret som ligg til det einskilde
kommunestyret.
I meldinga vert det gjort framlegg om at gjeldande
rett om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal gje innstilling
i saker, vert slegen fast i kommunelova. Dette vil gjera kommunestyret meir
medvite om rolla si som det øvste organet i kommunen. Samstundes
vil departementet i oppfølginga av stortingsmeldinga vidare utgreia
eit alternativ der ein i tillegg pålegg kommunestyret å ta aktiv
stilling til innstillingsinstituttet, dvs. om ein skal ha innstilling
før saker skal opp til kommunestyret og eventuelt andre folkevalde organ,
og i tilfelle kven det er som skal stå for innstillinga.
I meldinga tek departementet opp spørsmålet
om det går mot mot meir fragmentering av den kommunale styringa.
Bruken av interkommunalt samarbeid og bruken av selskapsformer i kommunane
vert drøfta nærare.
Interkommunalt samarbeid dekkjer eit breitt
spekter av ulike samhandlingsformer mellom kommunar. Organiseringa
av interkommunale samarbeid spenner frå faglege nettverk utan noko
grad av formalisering, til meir avtalebasert samarbeid, og vidare
til samarbeid organisert etter ein lovfesta organisasjonsmodell
med eit felles styre. I praksis er det for ein stor del av samarbeida
oppretta eigne felles styringsorgan, til dømes etter kommunelova
§ 27. Interkommunalt samarbeid er ofte også organisert som selskap,
i praksis anten som interkommunalt selskap (IKS) eller som aksjeselskap
(AS).
Departementet vil framheva at kommunane i eit samarbeid
må finna fram til eit balansepunkt mellom omsynet til styring frå
den einskilde kommunen si side, og omsynet til at det skal vera ein
viss effektivitet i avgjerdsprosessane.
Dette balansepunktet kan liggja på ulike stader alt
etter kva for myndigheit det gjeld. Omsynet til folkevald innverknad
og kontroll veg ikkje like tungt når det gjeld administrative støttetenester
som når det er snakk om tenesteyting til innbyggjarane og lokalpolitisk
skjønnsutøving på sentrale område. Etter departementet sitt syn
er kommunane sjølve dei næraste til å vurdera kor dette balansepunktet
skal liggja. Dette er godt i samsvar med det kommunale sjølvstyret.
I den fridomen kommunane har til å skipa interkommunalt samarbeid
ligg det såleis også eit ansvar. Kommunane må vega dei ulike omsyna mot
kvarandre, og vera medvitne om dei effektane interkommunalt samarbeid
har, mellom anna med omsyn til folkevald innverknad.
Samstundes er det grunn til å tru at den einskilde kommunen
vil vera varsam med å delegera avgjerdsmakt i viktige lokalpolitiske
saker. Dette kan gje grunn til å peika på at det såkalla demokratiske
underskotet i samband med interkommunalt samarbeid ikkje bør overvurderast.
Det har vore ein sterk vekst i talet på selskap
i kommunane det siste tiåret. Departementet er merksam på denne
auken, og vil følgja utviklinga på området. Det er ei demokratisk
utfordring når kommunane vel organisasjonsformer som gjer at verksemd
kommunen har ansvaret for vert lagt lenger unna direkte folkevald
styring.
Departementet vil derfor også understreka det ansvaret
kommunestyret som eigar har for verksemda selskapa driv. Når eit
selskap er etablert, bør ein ha ein eigarkontroll som er godt forankra blant
politikarane. Dei fleste selskapsformene legg til rette for eigarstyring
i større eller mindre grad. Ulike typar verksemder kan krevja ulike typar
styring og kontroll. Det er viktig at kommunane er merksame på dette
og har relevant kompetanse som gjer at eigarstyringa vert tilpassa behova.
Selskapsforma bør først og fremst nyttast på
område der ho vil gje ein klar gevinst for kommunen og fremjar mål
kommunen har sett for verksemda si.
Dersom bruken av selskap i kommunal sektor skulle
halda fram å stiga i same takt som no, vil ein kunna koma til eit
punkt der ein må vurdera om denne utviklinga er tenleg i høve til spørsmålet
om folkevald styring og kontroll.
For Regjeringa er det viktig å peika på at nettverksdanning
mellom kommunen/fylkeskommunen, private organisasjonar, friviljuge
organisasjonar og andre offentlege institusjonar kan medverka til
løysing av viktige oppgåver. Ikkje minst kan nettverksdanning utløysa
viktige ressursar til samfunnsutvikling. Men Regjeringa ser også
faren i at dette er nettverk som kan koma til å leva sine eigne
liv utanom den representative styringskjeda i kommunen. Dette vil
i så fall vera ei utvikling som må vurderast og følgjast nøye. Generelt
vil departementet uttrykkja at det er sentralt at kommunal deltaking
i nettverk vert kopla til det representative systemet. Dette kan for
eksempel gjerast ved at avgjerder som kjem innanfor ramma av eit
nettverk og løysingar det finn, vert forankra i kommunestyret, og
at det vert sikra innsyn i og opne prosessar i nettverket.
Komiteen støtter Regjeringen
når den foreslår at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt
reglement for delegering av myndighet fra kommunestyret til administrasjonen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, støtter også Regjeringens forslag
om at kun et kvalifisert flertall i kommunestyret kan endre antall
kommunestyrerepresentanter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er opptatt av å sikre mindretallets rettigheter
i lokaldemokratiet, men vil ikke sette likhetstegn mellom antall
kommunestyrerepresentanter og kvaliteten på folkestyret. Det er
stor variasjon i størrelsen på norske kommunestyrer, og det kan
finnes lokale eksempler både på kommunestyrer som bør bli mindre eller
større, og kommunestyrer som bør forbli som de er. Disse
medlemmer vil også minne om at en lovregel om kvalifisert
flertall for å endre antall representanter også kan gjøre det vanskelig
å øke kommunestyrets størrelse dersom det er ønskelig for eksempel
etter kommunesammenslåing. Disse medlemmer vil derfor
gå imot et lovforslag som stiller krav til kvalifisert flertall
i kommunestyret for å gjøre vedtak om å endre tallet på kommunestyrerepresentanter.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig
Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det har blitt
gjennomført forsøk med direktevalg av ordfører ved lokalvalgene
i 1999, 2003 og 2007. Selv om ordningen viste seg å være populær,
førte ikke ordningen til økt valgdeltakelse. Flertallet støtter Regjeringens
forslag om at det ikke gjøres endringer i kommunelovens bestemmelser
om at det er kommunestyret som skal ha ansvaret for å velge ordfører.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre mener at hver enkelt kommune selv må få avgjøre
om den vil ha direkte valg på ordfører. Dette kan med fordel kombineres
med en "borgermesterfunksjon", der innstillingsretten flyttes fra
administrasjonen til folkevalgt nivå.
Disse medlemmer foreslår derfor
følgende:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endring
av kommuneloven og valgloven som gir kommunestyret adgang til å
bestemme om de ønsker direkte valg av ordfører."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener kommunens behov for folkevalgt kontroll ikke
nødvendigvis må innebære at de folkevalgte selv innehar alle styreplasser
eller har direkte myndighet over virksomheten. Disse medlemmer mener
kommunens kontroll og myndighet kan forvaltes gjennom generelle
regelverk og planer samt årsrapporter og revisjoner.
Disse medlemmer viser til at
opprettelsen av interkommunale selskaper synes å øke i omfang. Selv
om dette kan være en hensiktsmessig måte å organisere virksomheter
på, er det ingen tvil om at viktige politiske beslutninger på denne måten
flyttes ut av folkevalgte organ og utenfor demokratisk innflytelse
og kontroll. Disse medlemmer mener resultatet av
dette vil være mindre politisk innflytelse over saker som er viktig
for innbyggerne.