I dokumentet fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede konsekvensene
av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven."
Forslagsstillerne ønsker å bruke den kompetansen
og effektiviteten som finnes i privat sektor innenfor det offentlige,
og dette kan bare gjøres gjennom en markedsorientert politikk med virkemidler
som stykkpris, konkurranseutsetting, fritt brukervalg og utfordringsrett.
Disse velprøvde effektiviseringsvirkemidlene forutsetter imidlertid
at prisene man regner seg frem til i kommunal og privat sektor er
sammenlignbare, noe som er svært vanskelig å gjennomføre i praksis
når kommuner og fylkeskommuner fører regnskap etter andre prinsipper
enn virksomheter i privat sektor.
Forslagsstillerne tror fraværet av periodiseringer med
resultatmessige konsekvenser i norske kommuner bidrar til lav prioritering
av vedlikehold av egen bygningsmasse.
Forslagsstillerne mener dessuten at det vil
være en stor fordel hvis kommunene får normale balanseoppstillinger
slik at kommunen til enhver tid har oversikt over eiendeler, egenkapital
og gjeld.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Tore Hagebakken, Saera Khan, Inger Løite, Arild Stokkan-Grande
og Tom Strømstad Olsen, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen,
Åge Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Bent Høie og Torbjørn Røe
Isaksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra Kristelig
Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Anna Ceselie Brustad
Moe, og fra Venstre, Vera Lysklætt, viser til at Representantforslag
nr. 18 (2008–2009) foreslår å utrede konsekvensene av å gjøre kommunene
og fylkeskommunene regnskapspliktige etter regnskapsloven. Komiteen viser
til svarbrevet fra kommunal- og regionalministeren datert 16. desember
2008 som er vedlagt innstillingen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at forslagsstillerne mener
effektivisering av offentlig sektor skal skje gjennom en markedsorientert
politikk med virkemidler som stykkpris, konkurranseutsetting, fritt
brukervalg og utfordringsrett. Flertallet er sterkt
uenig med forslagsstillerne i at markedskreftene er best egnet til
å gi innbyggerne i kommunene gode velferdstilbud. Flertallet mener
den internasjonale finanskrisen blant annet har vist at det er nødvendig
med mindre markedsorientert politikk, ikke mer, slik forslagsstillerne
fra Fremskrittspartiet tar til orde for.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at det finansielle
budsjett- og regnskapssystemet som benyttes i dag har bakgrunn i
at formålet med kommunal virksomhet ikke er å oppnå et økonomisk
resultat. Systemet skal ta utgangspunkt i og være tilpasset kommunal
sektors karakter og egenart.
Dette flertallet vil peke på
at de grunnleggende prinsippene i regnskapsloven er utformet med
sikre på å måle om bedriften gir eierne et økonomisk resultat. Formålet
med kommunal virksomhet og bedriftenes virksomhet er således ulik
når det gjelder økonomisk resultat.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, mener dagens finansielle budsjett-
og regnskapssystemer fungerer på en god måte, og at dagens regler
er godt egnet til å ivareta kommunenes og fylkeskommunenes formål
og hensynet til en sunn økonomiforvaltning.
Flertallet vil på denne bakgrunn
ikke bifalle forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til bakgrunnsteksten i representantforslaget
og forslaget som sådan. Det er sterke indikasjoner på at man ved
dagens lovgivning ikke har gode forutsetninger for å se kostnadene
ved slitasje og elde i kommunale budsjetter og regnskaper. Dette
medfører at man ikke har tilstrekkelig sammenligningsgrunnlag for
å kunne vurdere offentlig drift opp imot andre måter å organisere
kommunal tjenesteproduksjon eller andre eierskapsmodeller av produksjonsenhetene. Disse
medlemmer finner dette svært betenkelig da dette over tid sannsynligvis
rammer innbyggerne i kommunene og fylkeskommunene gjennom merkostnader
og dårligere tjenestetilbud. Ved dagens system påføres kommunene
unødige merkostnader på grunn av at kostnader som vedlikehold og
avskrivninger ikke føres over regulær drift med mindre man faktisk
foretar bevilgningen. Disse medlemmer vil minne om
at forslaget ikke er et forslag om å foreta en lovendring, men å
utrede konsekvensene av en mulig lovendring. Disse medlemmer er
av den oppfatning at kunnskap og innsikt er gode komponenter i enhver
beslutningsprosess. Disse medlemmer er overrasket
over at flertallet er imot å utrede noe som de beste grunner taler
for vil kunne medføre en bedre økonomistyring og mer forsvarlig
ressursbruk i kommunal og fylkeskommunal sektor, og derved takker
nei til mer kunnskap og innsikt før beslutninger blir fattet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede konsekvensene
av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven."
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at kommunal sektor og private selskaper periodiserer kostnader
ulikt, som blant annet innebærer at kommunal sektor ikke har avskrivninger med
resultatmessige konsekvenser, og at man dermed ikke får synliggjort
kostnadene ved dårlig vedlikehold av kommunale bygg og kommunal
infrastruktur. Disse medlemmer er enig i at dette
bør gjøres på en mer hensiktsmessig og fornuftig måte enn i dag.
Disse medlemmer viser til brevet
fra departementet der forskjellene i regnskapsformen til henholdsvis
et privat selskap og en kommune vektlegges. Departementet mener
blant annet at prinsippene for et resultatorientert regnskap etter regnskapsloven
ikke kan benyttes i kommunal sektor uten modifiseringer som er basert
på formålet med kommunal virksomhet.
Disse medlemmer mener det bør
utredes ulike måter å sikre at grunnlaget for konkurranseutsetting
i kommunal sektor forbedres og at det gjennom økonomisystemet/organiseringen sikres
bedre vedlikehold. Disse medlemmer vil imidlertid
ikke konkludere nå med at den rette måten er å bruke regnskapsformen
fra private selskaper, men vil imøtese en utredning som kan belyse
dette bedre.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Stortinget ber Regjeringen utrede konsekvensene
av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:18 (2008–2009) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Per-Willy Amundsen, Oddvar Hallset
Reiakvam, Ib Thomsen og Jørund Rytman om å utrede konsekvensene
av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven
– bifalles ikke.
Jeg viser til brev av 5. desember 2008.
I brevet bes det om at departementet vurderer forslaget
i Dokument nr. 8:18 (2008–2009) om å utrede konsekvensene av å gjøre
kommunene og fylkeskommunene regnskapspliktige etter regnskapsloven.
Det er viktig at kommunelovens regler om budsjett
og regnskap legger grunnlag for en sunn og god økonomiforvaltning
i kommunene og fylkeskommunene. Det finansielle budsjett- og regnskapssystemet
som benyttes i dag har bakgrunn i at formålet med kommunal virksomhet
ikke er å oppnå et økonomisk resultat, og at årsbudsjettet er det
sentrale styringsinstrumentet i kommuner og fylkeskommuner. I dagens regelverk
er det lagt stor vekt på at systemet skal ta utgangspunkt i og være
tilpasset kommunal sektors karakter og egenart.
Reglene om regnskapsføring finnes i kommuneloven
og i forskrift med hjemmel i kommuneloven. Reglene krever at kommunene
og fylkeskommunene skal utarbeide et årsregnskap, bestående av et
driftsregnskap, et investeringsregnskap og et balanseregnskap, samt
utfyllende opplysninger i noter.
Et resultatorientert regnskap etter regnskapsloven
har fokus på årets økonomiske resultat og endringer i egenkapital.
Dette har bakgrunn i bedrifters økonomiske formål. De grunnleggende
prinsippene i regnskapsloven er utformet med sikte på å måle om
bedriften gir eierne et økonomisk resultat. Disse prinsippene kan
etter departementets vurdering ikke benyttes i kommunal sektor uten
modifiseringer som er basert på formålet med kommunal virksomhet.
Departementet vil derfor peke på at dersom kommuneregnskapet skal
utformes med utgangspunkt i regnskapslovens prinsipper, vil det
være behov for å foreta tilpasninger i retning av dagens system
for å kunne ivareta viktige hensyn i kommunal sektor.
Regnskapssystemet i kommunal sektor har utgangspunkt
i at formålet med kommunal virksomhet er å yte velferdstjenester,
og at kommunestyret og fylkestinget i årsbudsjettet tar stilling
til hvordan midlene (inntektene) en har til disposisjon i året skal
fordeles og prioriteres på ulike tjenesteområder eller avsettes
til senere år. Til forskjell fra det resultatorienterte regnskapet
har derfor det kommunale regnskapssystemet et fokus på tilgang og
bruk av finansielle midler, hvor regnskapet skal vise årlig tilgang
på og bruk av midler. I dette ligger det at resultatbegrepet netto
driftsresultat er knyttet til utviklingen i finansiell stilling,
og ikke til endringer egenkapitalen.
Selv om resultatbegrepet og periodiseringen
i kommuneregnskapet i prinsippet er forskjellig fra et resultatorientert
regnskap, er det etter departementets vurdering mange likheter med tanke
på hvilken informasjon regnskapet totalt sett gir.
Balanseregnskapet skal på samme måte som etter
regnskapsloven gi en oppstilling over eiendeler, gjeld og egenkapital.
Herunder vil balanseregnskapet vise bokført verdi av bygninger,
anlegg og andre varige driftsmidler etter årets avskrivninger og
eventuelle nedskrivninger. Videre vil balanseregnskapet vise størrelsen
på egenkapitalen ved utgangen av året, etter årets avsetninger og
bruk av egenkapital.
Den mest sentrale forskjellen i praksis er at
det er låneavdrag og ikke årlige avskrivninger som inngår i resultatbegrepet
(netto driftsresultat) i kommuneregnskapet. Reglene pålegger imidlertid kommunene
og fylkeskommunene å beregne årlige avskrivninger, og synliggjøre
disse i oppstillingen av driftsregnskapet (uten resultateffekt).
Kapitalslitet, som er en vesentlig del av kostnadene ved tjenesteproduksjonen, vises
således i driftsregnskapet, og påvirker også egenkapitalen i balanseregnskapet.
Det er videre et krav at avskrivningene skal rapporteres i KOSTRA,
og her vises på de ulike tjenesteområdende.
Kravet om at avskrivninger skal beregnes og
vises i regnskapet innebærer slik departementet ser det, at man
har eliminert den viktigste forskjellen mellom kommuneregnskapet
og et resultatorientert regnskap når det gjelder regnskapets informasjon
om kostnadene ved kommunale og fylkeskommunale tjenester.
Dette har gitt bedre mulighet for å sammenligne regnskapstall
i kommuneregnskapet med kostnadene for en privat virksomhet. Departementet vil
peke på at i en eventuell anbudssituasjon vil sammenligningen av
anbud uansett ikke kunne baseres på regnskapstall alene.
En konsekvens av at avskrivninger ikke har resultateffekt,
er at det ikke sikres at det settes av midler (egenkapital) til
å reinvestere i bygninger. God økonomiforvaltning vil ofte kreve
at det foretas avsetninger til investeringer. Det ligger imidlertid
til grunn for gjeldende regler at slike avsetninger ikke skal være
regelstyrt, men at spørsmålet om avsetninger og finansiering av
investeringer er en lokal politisk vurdering som må foretas etter
lokale behov og prioriteringer. Driftsregnskapet viser i dag hvor
mye midler den enkelte kommune og fylkeskommune avsetter til bruk
i senere år.
God eiendomsforvaltning og et løpende vedlikehold
er viktig for en sunn økonomiforvaltning og tjenester med god kvalitet.
Eiendomsforvaltning og vedlikehold er primært et spørsmål om god lokal
styring, planlegging og prioriteringer. Departementets vurdering
er at valg av regnskapssystem ikke vil ha noen innvirkning på omfanget av
vedlikeholdet i kommunal sektor.
Departementets vurdering er videre at verken dagens
kommuneregnskap eller et resultatorientert regnskap i seg selv vil
forhindre at kommuner og fylkeskommuner beslutter å utsette vedlikehold
av eiendom og at det således oppstår et vedlikeholdsetterslep. Departementet
legger til grunn at den enkelte kommune og fylkeskommune, uavhengig
av regnskapssystem, årlig må bevilge penger til vedlikehold, og
at ingen regnskapssystemer i seg selv vil sikre at det bevilges nok.
Bevilgninger til vedlikehold vil måtte komme i tillegg til eventuelle
bevilgninger til avsetninger og investeringer.
Både i dagens kommuneregnskap og i et resultatorientert
regnskap skal årets vedlikehold resultatføres. Et utsatt eller manglende
vedlikehold vil kunne være aktuelt å omtale i en note til årsregnskapet
eller i årsberetningen. Å utsette vedlikehold vil både i dagens
system og i et resultatorientert system gi et bedre økonomisk handlingsrom
på kort sikt. I begge systemer kan det dermed ligge et incentiv
til på kort sikt å utsette vedlikehold. Dette tilsier at det ikke
er grunn til å tro at et resultatorientert regnskapssystem vil være
et målrettet tiltak for et bedre vedlikehold i kommunal sektor.
Departementet vil peke på at utfordringene med god
eiendomsforvaltning er en generell problemstilling i offentlig sektor,
herunder også i helseforetakene, som fører regnskap etter regnskapsloven.
Så langt departementet forstår, er utsatt vedlikehold også en problemstilling
i sykehussektoren, hvor man følger regnskapsloven. Det vises i denne
sammenheng til Riksrevisjonens omtale av vedlikehold av sykehusbygg
i Dokument nr. 1 (2007–2008) Helse- og omsorgsdepartementet.
Departementet er enig i at det er viktig å utforme systemer
som bidrar til at vedlikeholdsetterslepet reduseres og til at vedlikehold
ikke utsettes. Som nevnt vil en primær forutsetning for dette være
at kommuner og fylkeskommuner setter større fokus på eiendomsforvaltning lokalt,
både i form av eiendomsstrategier, vedlikeholdsplaner og prioriteringer
i budsjettet.
Departementet vil vise til arbeidet som pågår med
å forbedre informasjonen i KOSTRA om utgifter til forvaltning, drift
og vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale bygg. Departementet
forventer at bedre nøkkeltall i KOSTRA vil bidra til økt fokus i
kommunesektoren på eiendomsforvaltning og vedlikehold. Departementet
vil også vise til at det er utarbeidet en veileder om bruk av internhusleie
i kommuner og fylkeskommuner. Internhusleie kan for kommuner og
fylkeskommuner være et virkemiddel for å sette fokus på og oppnå
bedre eiendomsforvaltning.
På bakgrunn av dette anser jeg det ikke som
hensiktsmessig å innføre regnskapslovens prinsipper i kommunal sektor
av hensyn til behovet for vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale
bygg.
Departementet vil vise til at ingen regnskapssystemer
kan sikre en sunn økonomiforvaltning alene. En sunn økonomiforvaltning
vil i siste instans bero på den enkelte kommunes og fylkeskommunes
disposisjoner.
Det er departementets vurdering at dagens finansielle
budsjett- og regnskapssystem fungerer på en god måte, og at dagens
regler er godt egnet til å ivareta kommunenes og fylkeskommunenes formål
og hensynet til en sunn økonomiforvaltning. Departementet anser
at det derfor ikke er behov for å utrede spørsmålet om regnskapsplikt etter
regnskapsloven nærmere.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 31. mars 2009
Tore Hagebakken |
Tom Strømstad Olsen |
leder |
ordfører |