1.1 Innledning

Omstillingen i forsvarssektoren i perioden 2002–2005 ble fastsatt gjennom Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005, og Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) Gjennomføringsproposisjonen – utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005. Omstillingen innebar en overgang fra et mobiliseringsforsvar mot et forsvar som skal kunne møte et bredt spekter av utfordringer hjemme og ute. Det ble lagt vekt på at forsvarssektoren måtte være forandringsdyktig og løpende kunne tilpasse seg endringer i omgivelsene. Det ble satt mål om å redusere forsvarssektorens årlige driftsutgifter med til sammen 2 mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Antall årsverk i forsvarssektoren skulle reduseres med minimum 5 000 sammenliknet med nivået per 1. september 2000, og omfanget av eiendom, bygg og anlegg skulle reduseres med 2 mill. m². Stortinget vedtok også gjennom behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000–2001) forsvarssektorens framtidige styrkestruktur. Økte investeringer skulle være et sentralt virkemiddel i omstillingen.

Våren 2004 behandlet Stortinget langtidsplanen for forsvarssektoren for perioden 2005–2008, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004) og St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008. Stortinget vedtok her forsvarssektorens framtidige styrkestruktur. Driftsutgiftene til logistikk- og støttevirksomhet skulle reduseres med minimum 2 mrd. 2004-kroner til fordel for operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Vridningen av ressursstrømmen skulle være et av hovedelementene i omleggingen, og det som skulle gjøre Forsvaret enda bedre i stand til å løse sine oppgaver. Innen utgangen av 2008 skulle antallet årsverk i Forsvaret bringes ned til anslagsvis 15 000, og omfanget av forsvarssektorens eiendom, bygg og anlegg skulle reduseres til maksimalt 3,5 mill. m². Hovedmålet med omstillingen av forsvarssektoren i begge langtidsperiodene har vært å forbedre den operative evnen, det vil si evnen forsvarssektoren har til å løse sine oppgaver.

Forsvarskomiteen understreket i sin behandling av St.prp. nr. 42 (2003–2004) at en videre effektivisering av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var av avgjørende betydning i omstillingen av forsvarssektoren, spesielt med tanke på å vri ressurser fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. FLO skulle i perioden frigjøre minimum 600 mill. kroner. I St.prp. nr. 1 (2007–2008) heter det: "Forsvarets operative behov og kjernevirksomhet skal være dimensjonerende for logistikktjenesten."

Revisjonskriteriene er utledet fra aktuelle stortingsmeldinger og proposisjoner med tilhørende innstillinger, Stortingets behandling av disse og Stortingets bevilgningsreglement.

Undersøkelsen omfatter perioden 2002–2008. Riksrevisjonen har i Dokument nr. 1 i denne perioden hatt vesentlige merknader til Forsvarets regnskap. Riksrevisjonen har i perioden også gjennomført sju forvaltningsrevisjoner, der ulike temaer som er relevante for omstillingen av Forsvaret, er berørt. Blant annet har undersøkelsene omfattet Forsvarets materiellinvesteringer, innføring av felles forvaltningssystemer og forutsetninger for Forsvarets deltakelse i operasjoner i utlandet.

Formålet med denne revisjonen har vært å vurdere om resultatene av omstillingen i forsvarssektoren i periodene 2002–2005 og 2005–2008 har vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Dette har blitt vurdert ved å undersøke:

• i hvilken grad forsvarssektoren når de økonomiske og administrative målene som er satt for periodene

• i hvilken grad FLO understøtter Forsvaret med forsyninger og vedlikehold

• i hvilken grad forsvarssektoren når målene for vedtatt struktur og organisatoriske endringer

• konsekvenser av manglende måloppnåelse, spesielt når det gjelder målet om å forbedre den operative evnen

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyser, intervjuer og analyser av økonomiske og andre statistiske data. Stortingsdokumenter, forsvarssjefens årsrapporter, resultat- og kontrollrapporter og vurdering av operativ evne har vært sentrale kilder for alle problemstillingene. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen.

Operativ evne

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Forsvaret ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008, og grunnen til dette er vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Det er utfordringer og forsinkelser i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og felleskapasitetene. Hæren har store utfordringer med å etablere vedtatt struktur innen 2008, blant annet er Brigade Nord og Mobil taktisk landkommando (MTLK) vurdert som ikke operative innenfor klartidskravet. For Sjøforsvaret er det betydelige forsinkelser med innfasingen av nytt materiell, noe som gjør at den forutsatte kapasiteten for kystvakt, fregatt- og missiltorpedobåtvåpenet (MTB) ikke lar seg realisere som planlagt. Det skyldes blant annet forsinkede leveranser av helikopter NH-90 og nytt sjømålsmissil (NSM). I tillegg er tilgjengeligheten på undervannsbåter forbundet med usikkerhet, blant annet på grunn av en anstrengt reservedelssituasjon. For felleskapasitetene har undersøkelsen blant annet påvist mangler i realiseringen av FLOs logistikkbase land og Forsvarets kompetansesenter logistikk (FKL).

I 2007 rapporterte forsvarssjefen om for lav treningsaktivitet i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet. Hærens øvingsaktivitet har vært vesentlig lavere enn forutsatt for at kvalitetsmålene i Forsvarsdepartementets iverksettingsbrev for 2005–2008 skal kunne nås. Antall seilingstimer i Sjøforsvaret i 2007 var vesentlig lavere enn planlagt. For Luftforsvaret var status at antall gjennomførte flytimer i 2007, for alle flytyper, var lavere enn det som ifølge generalinspektøren for Luftforsvaret var det som er nødvendig for å oppfylle de operative kravene. Forsvarssjefen rapporterte i april 2008 at budsjettet for 2008 medførte et lavere aktivitets- og treningsnivå enn nødvendig ut fra operative behov. I juni 2008 ble det igangsatt tiltak for å holde budsjettet i balanse, noe som førte til at Forsvaret måtte redusere øvingsaktiviteten ytterligere.

Forsvarsdepartementet framholder i svarbrevet av 27. oktober 2008 at det er enig i Riksrevisjonens vurdering om at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 innen utgangen av 2008. Departementet viser videre til at omstillingen har ført fram til en struktur som gjør det mulig for Norge å raskt respondere på utfordringer nasjonalt og internasjonalt. Dette er en bekreftelse på at den grunnleggende innretningen har vært riktig. Mange av Forsvarets enheter vurderes å ha god operativ evne og bidrar på en god måte til å løse Forsvarets oppgaver. Forsvarsdepartementet vurderer således at den operative evnen innenfor flere områder er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Forsvarsdepartementet viser i denne forbindelse til at Hæren i perioden 2006–2008 har blitt styrket med mer enn 40 prosent bemanningsmessig, og at en omfattende materiellmessig fornyelse er påbegynt, med blant annet ny personlig bekledning, nye håndvåpen og nye lettpansrede kjøretøyer. Sjøforsvaret har nye fregatter og missiltorpedobåter under innfasing, samtidig som andre fartøystyper gjennomgår omfattende oppdateringer. Når dette er gjennomført, vil Norge ifølge Forsvarsdepartementet ha på plass den mest moderne marinen i Europa. Luftforsvaret er i ferd med å fase inn nye transportfly, som etter planen skal leveres i perioden 2008–2010. Kampflyene er blitt løpende oppdatert, og det pågår en omfattende oppdatering av maritime patruljefly. Heimevernet har foretatt en betydelig og nødvendig omlegging gjennom kvalitetsreformen. I svarbrevet uttaler Forsvarsdepartementet at dette samlet viser en betydelig strukturell fornyelse i løpet av perioden 2005–2008. Fortsatt gjenstår det ifølge Forsvarsdepartementet imidlertid utfordringer knyttet til den operative strukturen, blant annet når det gjelder den videre utviklingen av Hæren og Sjøforsvaret.

I årsrapporten for 2007 rapporterer forsvarssjefen at den operative evnen hadde en svak reduksjon fra 2006 til 2007, og videre at den ikke kunne forventes å øke i 2008. Det var snarere en risiko for at den kunne bli ytterligere redusert. En rekke øvelser er blitt kansellert og utsatt, det er store etterslep i å realisere vedtatt struktur, og det er kompetanse- og personellmessige utfordringer. Heller ikke for årene 2005 eller 2006 ble det rapportert om en økning i den operative evnen. Det er derfor grunn til å stille spørsmål om den operative evnen høsten 2008 er på det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av langtidsplanen for 2005–2008.

Både Sjøforsvaret og Luftforsvaret gjennomfører store utskiftninger i materiellet. De neste årene vil det fases inn både nye fartøy og nye fly. For Sjøforsvaret påregnes en periode med færre fartøy med full operativ status, særlig innenfor fregatt- og missiltorpedobåtvåpenet. Når innfasingen av de nye transportflyene i Luftforsvaret starter i 2008/2009, vil dette umiddelbart øke Luftforsvarets operative evne. Forsvarssjefen rapporterte i april 2008 at personellsituasjonen er meget anstrengt i de delene av FLO som skal understøtte Sjøforsvarets, Luftforsvarets og Hærens operative struktur, og at dette har negative konsekvenser for både vedlikehold av strukturen og styrkeproduksjonen. Som følge av de forsinkelsene som er påvist i innfasingen, og utfordringene som er knyttet til å understøtte dette materiellet, er det i undersøkelsen stilt spørsmål om hvilke konsekvenser dette vil ha for den operative evnen de neste årene.

Ifølge Forsvarsdepartementets svarbrev vurderer departementet det som sannsynlig at de kommende årene vil vise at den operative evnen blir styrket. Flere strukturelementer vil oppnå høyere operativitet etter hvert som treningsnivået øker og nytt materiell blir tilgjengelig. Dette gjelder ikke minst overflatefartøyene i Sjøforsvaret. Forsvarsdepartementet anser en midlertidig reduksjon i operativ evne innenfor fregatter og missiltorpedobåter for å være en naturlig konsekvens når nytt og komplekst materiell skal tas i bruk.

Ubalanse mellom FLOs leveranseevne og forsvarsgrenenes behov

Med opprettelsen av FLO skulle det legges til rette for at denne organisasjonen skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne til å møte de skiftende behovene og etterspørselen fra forsvarssektoren. Forventet omfang på de årlige leveransene fra FLO nedfelles gjennom leveranseavtalene mellom FLO og generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Leveranseavtalene gjengir partenes forpliktelser for blant annet vedlikehold og forsyninger. Undersøkelsen viser at FLO i stor grad overholder forpliktelsene i leveranseavtalene som er inngått med både Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.

Generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret har imidlertid uttalt at behovet for å få understøttelse fra FLO i forbindelse med oppgavene som er knyttet til å etablere vedtatt struktur og løse forsvarsgrenenes pålagte oppgaver, er større enn det FLO kan forplikte seg til når leveranseavtalene inngås. Dette tilsier at FLO ikke er dimensjonert for å støtte forsvarsgrenene tilstrekkelig, og at FLO derfor ikke har klart å bidra til utvikling og understøttelse av forsvarsgrenene i tilstrekkelig grad.

Forsvarets operative behov og kjernevirksomhet skal ifølge St.prp. nr. 1 (2007–2008) være dimensjonerende for logistikktjenestene. På bakgrunn av funnene i undersøkelsen ble det stilt spørsmål om FLO leverer varer og tjenester i samsvar med Stortingets forutsetninger. Forsvarsdepartementet framhever i svarbrevet at det foreligger leveransemessige utfordringer knyttet til FLO. Departementet opplyser at i den grad det oppstår ubalanse mellom forsvarsgrenenes uttalte behov og FLOs kapasitet, forutsettes det at forsvarssjefen følger dette opp i sine årlige budsjettinnspill og foreslår nødvendige tilpasninger. Forsvarsdepartementet har blant annet på grunn av de leveransemessige utfordringene iverksatt en egen gjennomgang av FLO for å kunne se på mulige tiltak, jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) og St.prp. nr. 1 (2008–2009). Et viktig aspekt ved dette arbeidet er å styrke den materiellmessige understøttelsen av Forsvarets operative virksomhet.

FLO skal ivareta eierskapsrollen for alt materiell i Forsvaret på vegne av forsvarssjefen og sørge for at materiellet forvaltes på en forsvarlig og sikker måte. Undersøkelsen har vist at når FLO ikke er i stand til å understøtte forsvarsgrenene, har disse i økende grad benyttet seg av alternative leverandører, eller etablert dublerende enheter i egen organisasjon. Ifølge sjef FLO får dette konsekvenser for materiellsikkerheten. I undersøkelsen ble det stilt spørsmål ved hvilke konsekvenser det kan få for materiellsikkerheten at forsvarsgrenene bestiller varer og utfører tjenester selv, uten at FLO som fagmyndighet er involvert. Forsvarsdepartementet opplyser i svarbrevet at det ved flere anledninger har understreket viktigheten av at investeringer må foregå i tråd med gjeldende retningslinjer. Departementet kan imidlertid ikke se at forsvarssjefen har tatt opp at dette kan gå på bekostning av materiellsikkerheten i Forsvaret. Forsvarsdepartementet anser imidlertid at det fortsatt foreligger utfordringer knyttet til hvordan Forsvarets materiell forvaltes.

Undersøkelsen viser at FLO har oppnådd en gevinstrealisering på 999 mill. kroner i årene 2005–2007. Departementet opplyser i svarbrevet at det først vil bli klarlagt om FLO har tilfredsstilt minimumskravet for perioden, når regnskapet for 2008 er behandlet. Gevinstrealisering i FLO har imidlertid, ifølge sjef FLO, bidratt til en ubalanse mellom Forsvarets operative strukturs behov for logistikkstøtte og FLOs kapasitet til å møte dette behovet. I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål om Forsvarsdepartementet i tilstrekkelig grad har vurdert konsekvensene av målene som er satt for effektiviseringen i FLO.

Manglende vridning av ressurser fra drift til investering

I begge omstillingsperiodene har det vært et sentralt mål å redusere andelen av forsvarssektorens utgifter som benyttes til drift og øke andelen til materiellinvesteringer, jf. Innst. S. nr. 232 (2001–2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) Gjennomføringsproposisjonen – utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005 og Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St. prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008.

Av stortingsdokumenter framgår det som et mål for perioden 2002–2005 å redusere forsvarssektorens årlige driftsutgifter med til sammen 2 mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Driftsutgiftene i 2005 skulle således være 2 mrd. kroner lavere sammenliknet med et nivå uten omstilling. Det framgår også at antall årsverk og omfang av eiendom, bygg og anlegg i Forsvaret skulle reduseres betydelig. Forsvarsdepartementet rapporterer at forsvarssektoren i 2005 hadde oppnådd en innsparing i driftsutgiftene på 2,4 mrd. kroner, sammenliknet med et alternativ uten omstilling. Målet om en innsparing på 2 mrd. kroner ble derfor ifølge Forsvarsdepartementet nådd. Alle struktur- og organisasjonsendringer som var planlagt i perioden 2002–2005, ble gjennomført, og de fastsatte målene for reduksjoner i antall årsverk og omfang av eiendom, bygg og anlegg ble nådd. Undersøkelsen viser imidlertid at andelen av forsvarssektorens totale årlige utgifter som ble benyttet til drift, økte i perioden, og at den i 2005 utgjorde en vesentlig større andel enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002). Andelen benyttet til materiellinvesteringer gikk ned og utgjorde i 2005 en betydelig lavere andel enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002).

Ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004) skulle det i perioden 2005–2008 vris ressurser fra drift over til materiellinvesteringer. Andelen av forsvarssektorens totale utgifter som er benyttet til drift, har i årene 2005–2007 imidlertid vært større enn forutsatt, mens andelen av forsvarssektorens totale utgifter som er benyttet til materiellinvesteringer, har vært betydelig mindre enn forutsatt. Forsvarsdepartementet rapporterer at det i perioden 2005–2008 vil være investert for om lag 4 mrd. kroner mindre i nytt materiell enn opprinnelig planlagt. Forsvarsdepartementet framholder i svarbrevet at driftsutgiftene har hatt en økning framfor en reduksjon i perioden, og at materiellinvesteringene er blitt lavere enn forutsatt. Dette forklares særlig med forsinkelser i gevinstrealiseringen i FLO og manglende besparelser i Forsvarets øverste ledelse og innenfor utenlandsstillinger. I tillegg er bevilgningene ifølge departementet blitt noe lavere enn forutsatt. I undersøkelsen stilles det spørsmål om den manglende vridningen av ressurser fra drift til materiellinvesteringer er i tråd med Stortingets forutsetninger.

I undersøkelsen stilles det videre spørsmål ved hvilke konsekvenser manglende vridning til materiellinvesteringer har hatt og får for materielltilgjengeligheten i Forsvaret, og hvilke konsekvenser dette får for den operative evnen. Forsvarsdepartementet viser i svarbrevet til at en planlagt og balansert strukturutvikling vil påvirkes av at materiellet ikke innfases i strukturen på planlagte tidspunkter og i det omfang som er forutsatt. Departementet framholder at forsinkelser i materiellinvesteringer er en viktig årsak til at strukturrealiseringene går saktere enn først planlagt.

Reduksjon i antall årsverk og eiendom, bygg og anlegg er sentrale virkemidler for å redusere driftsutgiftene. Konsekvensene av at Forsvaret per høsten 2008 ikke ser ut til å nå målene innen årsverk, eiendom, bygg og anlegg som er satt for perioden 2005–2008, innen utgangen av 2008, er at driftsutgiftene blir høyere enn forutsatt. Forsvaret må derfor ifølge forsvarssjefen foreta likviditetsstyring, hvor det kuttes i utgifter som kan reduseres på kort sikt. Dette innebærer at Forsvaret må redusere aktivitetsnivået med antall øvelser, seilingsdøgn og flytimer. Forsvarsdepartementet opplyser i svarbrevet at det vil være nødvendig å foreta tilpasninger innenfor bevilgningene, og at det er forsvarssjefen som prioriterer innenfor budsjettrammen for Forsvaret. Forsvarsdepartementet registrerer at denne tilpasningen ofte skjer ved at det blir kuttet i de variable kostnadene, det vil si i antall øvelser, øvingsdøgn, seilingsdøgn og flytimer.

Mindreforbruk av bevilgninger til materiell

Materiellinvesteringene skal realiseres i henhold til gitte budsjettrammer og gitte gjennomføringsoppdrag fra Forsvarsdepartementet. Undersøkelsen viser at forsvarssektoren i årene 2005–2007 ikke har investert i materiell i henhold til det Stortinget har bevilget det enkelte år. I tillegg til et årlig mindreforbruk av materiellinvesteringsmidlene er opprinnelig bevilgning blitt redusert ved budsjettendringer og omgrupperinger. Samlet for årene 2005–2007 utgjør mindreforbruk og budsjettendringer gjennom året 4,1 mrd. kroner. Mindreforbruket som er beregnet etter budsjettendringene, er på 2 mrd. kroner.

Undersøkelsen viser at det er flere årsaker til at forsvarssektoren har hatt manglende materiellinvesteringer i årene 2005–2007. En av årsakene er forsinkelser hos leverandørene. I tillegg har Forsvarsdepartementet i 2004 og 2005 gitt for få gjennomføringsoppdrag til FLO for å sikre omsetning av bevilgede midler til materiellinvesteringer. Ved å planlegge med en større portefølje i materiellplanene enn det budsjettrammene tilsier, kan Forsvarsdepartementet ta høyde for at det kan oppstå forsinkelser hos leverandørene. Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen er enig i at prosjektporteføljen de siste årene ikke har vært stor nok til å ta høyde for dette. Manglende oppdrag i ett år får også oftest konsekvenser for flere år. På bakgrunn av mindreforbruket på investeringsmidler i årene 2005–2007 er det i undersøkelsen stilt spørsmål om Forsvarsdepartementet i tilstrekkelig grad har styrt materiellinvesteringsprosessen i tråd med Stortingets forutsetninger om at de bevilgede midlene skulle benyttes.

Undersøkelsen viser også at kapasiteten knyttet til merkantilt fagområde i FLO/Investering har vært for lav i årene 2005–2007. Kapasiteten fra FLO/Systemstyring og FLO/IKT til å understøtte investeringene i Forsvaret med ingeniør- og systemteknisk kompetanse, er også en utfordring. Flere fagområder innenfor både sjø, luft og land har en bemanning som er på eller er svært nær et kritisk nivå. I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål ved hvilke konsekvenser dette vil kunne få for materiellinvesteringene de kommende årene. Ifølge departementet er begrensningen ikke lenger mangel på oppdrag, men snarere ressursene i FLO, som skal omsette oppdragsmengden til forpliktelser i form av kontrakter. Departementet viser til at det i St.prp. nr. 48 (2007–2008) er lagt opp til et lavere investeringsnivå sammenliknet med omstillingsperioden 2005–2008 og vurderer det som realistisk at forsvarssektoren kan gjennomføre de planlagte materiellinvesteringene.

Mangelfull rapportering på omstillingsmål

I perioden 2005–2008 skal driftsutgiftene til logistikk- og støttevirksomhet, ifølge St.prp. nr. 42 (2003–2004), reduseres med 2,3 mrd. kroner årlig, mens driftsutgiftene til operativ virksomhet og styrkeproduksjon skal økes med 1,4 mrd. kroner. Undersøkelsen viser at det per høsten 2008 ikke er etablert systemer for å rapportere konkret på disse målene. På bakgrunn av dette stilles det i undersøkelsen spørsmål ved hvordan Stortinget skal få informasjon om hvorvidt forsvarssektoren har nådd Stortingets vedtak og forutsetninger. Forsvarsdepartementet viser i svarbrevet til at det ikke er etablert et godt nok system i Forsvaret for at man skal kunne rapportere hvordan frigjorte midler er benyttet. Bakgrunnen for dette er at det har pågått og pågår en betydelig omlegging av rapporterings- og regnskapssystemet i forbindelse med innføringen av Felles integrert forvaltningssystem versjon 2.0. Forsvarsdepartementet vil i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 gi en samlet rapportering for perioden 2005–2008, hvor også hele 2008 er tatt med. Her vil det bli søkt utarbeidet en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene slik det ble lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Øvrige kommentarer fra Forsvarsdepartementet

Forsvarsdepartementet gir i sine kommentarer uttrykk for at omstillingen i hele perioden 2002–2008 må sees i sammenheng. Dette er etter departementets vurdering nødvendig for å vurdere om de tiltak som er gjennomført, har gitt et forsvar som er bedre tilpasset utfordringer som kan oppstå i raskt skiftende omgivelser, og som kan verne om Norges sikkerhet, interesser og verdier. Departementet viser til at det for begge periodene har vært viktig å skape en bedre balanse mellom oppgaver, struktur og ressurser. Forsvarsdepartementet anser at rapporten i for liten grad får fram de overordnede utviklingstrekkene som preger perioden som helhet. Dette er ifølge departementet nødvendig for å forstå omfanget av den omstillingen som forsvarssektoren har vært gjennom.

Forsvarsdepartementet finner det uheldig at rapporten i betydelig grad vurderer måloppnåelsen basert på endringer fra ett år til et annet, uten å se endringene i forhold til situasjonsbildet i forkant av omstillingsperioden 2002–2008. Ifølge departementet fører dette til at vurderingene i utbredt grad fokuserer på de forholdene hvor måloppnåelsen ser ut til å bli noe svakere enn forutsatt, og ikke på de organisatoriske og strukturmessige grepene som framstår som positive og effektivitetsfremmende for forsvarssektoren. Tilnærmingen i rapporten fører til at situasjonen før og etter omstillingen ikke blir berørt i særlig grad.

Ifølge departementet anses rapportens vektlegging av årene 2006, 2007 og første tertial 2008 å gi et for snevert bilde når omstillingen i forsvarssektoren skal behandles. Departementet påpeker videre de uheldige sidene ved å foreta en vurdering av perioden 2005–2008 uten at også regnskapet og rapporteringen for 2008 foreligger. Departementet anser det også som uheldig å legge Forsvarets rapportering for første tertial 2008 til grunn så lenge det ikke er foretatt en samlet vurdering av 2008 som helhet.

Forsvarsdepartementet registrerer at det i rapporten er benyttet referater fra møter på lavere nivåer i Forsvaret, og da særlig kontaktforum mellom FLO og de ulike brukerne. Dette er arbeidsmøter i Forsvaret som ikke har en formell rolle i etatsstyringen. Utstrakt bruk av referater fra denne type møter bør ifølge departementet kvalifiseres ved oppfølgende samtaler med ulike aktører. Departementet vurderer det således positivt at Riksrevisjonen har gjennomført egne intervjuer med forsvarssjefen, generalinspektørene og sjef FLO for å få et bredere perspektiv.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for begge omstillingsperiodene. Riksrevisjonen ser derfor alvorlig på at omstillingen samlet sett ikke har bedret den operative evnen fra 2005 til 2007. Det vises til at forsvarssjefen i 2005 og 2006 rapporterte at operativ evne var uendret eller noe svakere, mens rapporteringen for 2007 viste en reduksjon. Forsvarssjefen framholder også i sin årsrapport for 2007 at den operative evnen ikke vil kunne forventes å øke i 2008.

Det vises i denne sammenheng til at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008. Grunnen til dette er vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Manglene forekommer i alle forsvarsgrenene, i tillegg til Heimevernet og felleskapasitetene, og omfatter således hovedelementene i Forsvarets styrkeproduksjon.

Forsvarsdepartementet deler Riksrevisjonens vurdering av at forsvarssektoren ikke vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 innen utgangen av 2008. Forsvarsdepartementet framholder imidlertid at den operative evnen høsten 2008, innenfor flere områder, er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Riksrevisjonen vil påpeke at de vesentlige manglene som er knyttet til målet om å nå vedtatt struktur, kansellerte og utsatte øvelser og kompetanse- og personellmessige utfordringer, samlet sett har ført til at den operative evne ikke er bedret, slik Stortinget forutsatte da omstillingen av forsvarssektoren ble vedtatt.

Undersøkelsen viser også at FLO i stor grad leverer det som er avtalt mellom styrkeprodusentene og FLO. Det er imidlertid uheldig at det er ubalanse mellom forsvarsgrenenes krav og FLOs kapasitet når avtalene inngås. Riksrevisjonen vil i den forbindelse vise til at det med opprettelsen av FLO skulle legges til rette for at FLO skulle ha organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne for å møte etterspørselen og de skiftende behovene fra forsvarssektoren. Riksrevisjonen vil understreke Forsvarsdepartementets overordnede ansvar for å sikre at FLO settes i stand til å levere i henhold til forsvarsgrenenes behov.

Et viktig mål med omstillingen i forsvarssektoren har vært å redusere driftsutgiftene og overføre ressurser til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Forsvarsdepartementet rapporterer at målet om å redusere driftsutgiftene med 2 mrd. kroner årlig, sammenliknet med et alternativ uten omstilling, ble nådd for perioden 2002–2005. Undersøkelsen viser imidlertid at driftsutgiftenes andel av forsvarssektorens totale utgifter i perioden 2002–2005 er større og materiellinvesteringenes andel mindre enn forutsatt i St.prp. nr. 55 (2001–2002). Tilsvarende bekrefter Forsvarsdepartementet for perioden 2005–2008 at driftsnivået har hatt en økning framfor en reduksjon, og at avsetninger til materiellinvesteringer er blitt lavere enn forutsatt i langtidsproposisjonen for perioden. Riksrevisjonen vil påpeke at Stortingets forutsetning om at det i perioden skal vris ressurser fra drift til materiellinvesteringer, ikke er oppfylt. Riksrevisjonen har merket seg at forsvarssektoren ikke har fått bevilget det som lå til grunn i planforutsetningene for begge periodene. Dette har fått konsekvenser for omstillingen av forsvarssektoren.

Undersøkelsen viser også at Forsvaret ikke har investert i materiell tilsvarende det Stortinget har bevilget det enkelte år. Riksrevisjonen vil påpeke at dette er uheldig for materielltilgjengeligheten i forsvarsgrenene. Riksrevisjonen vil videre understreke betydningen av langtidsplanlegging og framholder departementets overordnede ansvar for å styre materiellinvesteringene i tråd med Stortingets forutsetninger.

Det er per høsten 2008 ikke etablert systemer for å rapportere på målet om at det i perioden 2005–2008 skal foretas en vridning av driftsutgiftene fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og styrkeproduksjon. Forsvarsdepartementet opplyser at det først i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 vil søke å utarbeide en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene slik som det ble lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004). Riksrevisjonen mener det er uheldig at Stortinget ikke får løpende informasjon om hvordan sentrale mål for omstillingen i forsvarssektoren blir realisert.

Forsvarsdepartementet finner det uheldig at undersøkelsen ikke omhandler endringene i forhold til situasjonsbildet før omstillingsperioden 2002–2008. Videre framholder departementet at de siste årene av omstillingen vektlegges, noe som gir et for snevert bilde av omstillingen. Departementet finner det også uheldig at ikke regnskapstallene og rapporteringen for hele 2008 foreligger ved gjennomføringen av undersøkelsen. Riksrevisjonen understreker at undersøkelsen blant annet er basert på dokumentanalyser, omfattende intervjuer og analyser av statistiske data, gjennomgang av stortingsdokumenter, årsrapporter, resultat- og kontrollrapporter samt forsvarssjefens vurderinger av operativ evne. Datagrunnlaget er så omfattende at regnskapstallene for 2008 ikke vil påvirke Riksrevisjonens vurdering av omstillingen i forsvarssektoren. Samlet sett gir undersøkelsen derfor, etter Riksrevisjonens mening, et godt grunnlag for å vurdere om målene som ble satt for omstillingen, realiseres.

1.4 Departementets svar

Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, og statsråden har i brev av 27. november 2008 svart:

"(…)

Operativ evne og strukturutvikling

FD anser at omstillingen har ledet frem til en ny struktur som gjør det mulig for Norge å raskt respondere på utfordringer nasjonalt og internasjonalt. Dette er en bekreftelse på at den grunnleggende innretningen har vært riktig. Mange av Forsvarets enheter vurderes å ha god operativ evne, og bidrar på en god måte i løsing av Forsvarets oppgaver, noe også de årlige vurderinger av operativ evne viser. FD vurderer således at den operative evnen innenfor flere områder er i tråd med det nivået som Stortinget forutsatte ved behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Når det gjelder de deler av strukturen som ikke har blitt fullt ut etablert innenfor periodene 2002–2005 og 2005–2008, vises det til Stortingets behandling av innstillingene til de fremlagte årlige proposisjoner og langtidsproposisjonene.

Når det gjelder den operative evnen samlet sett, viser forsvarssjefens vurdering at den ikke har økt i perioden 2005–2007. FD anser det som sannsynlig at de kommende år vil vise en styrking av den operative evnen som resultat av at flere strukturelementer vil oppnå høyere operativitet etter hvert som treningsnivået øker og nytt materiell blir tilgjengelig. Dette gjelder ikke minst overflatefartøyene i Sjøforsvaret.

(…)

Omstillingen siden 2001 har så langt vist at samtlige forsvarsgrener, Heimevernet og fellesenhetene har fått en forbedret operativ evne på de aller fleste kapasitetsområder. Samtidig ser vi at både Hærens struktur, og enkelte spesialistmiljøer, har blitt for små til å kunne bidra med operative leveranser på tilstrekkelig nivå over tid. Forsvaret har erfart stor slitasje på enkelte personellkategorier som representerer små og sårbare fagmiljøer. Dette har sammenheng med at uansett størrelse på et styrkebidrag, så er det et sett med nøkkelkapasiteter som må deployeres, eksempelvis sanitet, samband, logistikk og etterretning. I den nye langtidsproposisjonen varsler regjeringen flere tiltak for å styrke disse nøkkelkapasitetene. Videre legges det opp til at øvings- og treningsaktiviteten økes i den kommende planperioden.

Leveringsevnen til Forsvarets logistikkorganisasjon

Forsvarets operative virksomhet medfører et stort behov for logistikk- og støttevirksomhet som må fungere. FD ønsker likevel å presisere at det ikke er relevant å utelukkende legge til grunn forsvarsgrenenes uttalte behov i denne sammenheng, og at balansering mellom oppgaver, krav og ressurstildeling til forsvarsgrenene er viktig i så måte. I den grad det oppstår ubalanser, forutsetter FD at forsvarssjefen gjør de nødvendige tilpasninger.

FD har det overordnede ansvaret for den totale driften i forsvarssektoren. Det kan imidlertid aldri legges til grunn at ethvert behov til enhver tid kan bli imøtekommet. Å legge til grunn at det alltid skal være balanse mellom det en forsvarsgren mener å skulle få levert til enhver tid og den faktiske leveranseevne, vil ikke være riktig. Imidlertid har omstillingen av FLO, spesielt i perioden 2005–2008, nettopp vært å utvikle FLOs tjenester og produkter til i enda større grad å møte Forsvarets operative behov.

Utover i omstillingsperioden har FLOs virksomhet blitt så omfattende, mangeartet og kompleks at fokuset på fremskaffelse og forvaltning av Forsvarets materiell har blitt svekket. Regjeringen legger derfor opp til endringer i FLOs fremtidige innretning, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). Denne fremtidige innretningen vurderes å bidra positivt for FLOs leveringsevne gjennom en mer effektiv logistikkunderstøttelse og ved at styrings- og ansvarslinjer mellom den operative virksomheten og logistikkvirksomheten forenkles.

Driftsutviklingen

Det har i tidsrommet 2002–2008 blitt gjennomført omfattende tiltak for å sikre intern ressursfrigjøring i sektoren for å kunne overføre ressurser til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. For perioden 2002–2005 ble de økonomiske målene definert i forhold til et alternativ uten omlegging (referansebane). Den faktiske driftsutviklingen sammenlignet med denne referansebanen viste at driftsnivået ved utgangen av 2005 lå om lag 2,4 mrd. kroner lavere enn et alternativ uten omlegging. En betydelig reduksjon i antall årsverk og antall kvadratmeter i perioden bidro i vesentlig til at dette ble oppnådd. Beregninger av nedbemanningen viser en netto besparelse på 3,3 mrd. kroner i årene 2000–2005.

For perioden 2005–2008 ble det definert både en driftsutvikling og et mål for intern ressursfrigjøring. Per dags dato ligger det an til at om lag 2 mrd. kroner vil være frigjort gjennom de tiltak som har blitt iverksatt. Dette vil i så fall være samsvarende med det overordnede målet som ble lagt til grunn for perioden gjennom Stortingets behandling av Innst. S. nr. 314 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). Imidlertid ble det angitt mer detaljerte oppfølgingsmål knyttet til de enkelte tiltak som skulle kunne gi ytterligere innsparinger. Så langt ligger det an til at den omfattende omstillingen av logistikk- og støttevirksomheten i betydelig grad vil være gjennomført innen utgangen av 2008, og det forventes at anslagsvis 85 % av den samlede forutsatte besparelsen blir realisert. Områder hvor utviklingen ikke fullt ut har vært som forventet, er innenfor reduksjoner i antall utenlandsstillinger, Forsvarets øverste ledelse og FLO. En mer nøyaktig vurdering vil kunne fremlegges når regnskapet for 2008 er avsluttet.

Når det gjelder driftsutviklingen totalt sett, ligger den over det nivået som ble lagt til grunn ved utgangen av 2008. Dette skyldes blant annet at antall årsverk i Forsvaret ligger høyere enn lagt til grunn ved utgangen av 2008 (per oktober ca. 1400 årsverk høyere). Dette kan forklares ved at den interne ressursfrigjøringen ikke har blitt fullt ut realisert og ved at det også har vært nødvendig å personellmessig styrke enkelte områder, spesielt knyttet til understøttelse av våre operasjoner utenlands. Dette gjelder innenfor logistikkområdet, Hæren og enkelte felleskapasiteter. Dette er satsninger som også blir videreført i perioden 2009–2012.

Som Riksrevisjonen påpeker, har Stortinget både i perioden 2002–2005 og 2005–2008 ikke fullt bevilget i tråd med de bevilgningsmessige forutsetninger knyttet til Stortingets behandling av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 55 (2001–2002) og Innst. S. nr. 234 (2003–2004) jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004). FD anser at forsvarssektoren er blitt bevilget ca. 4 mrd. kroner mindre enn forutsatt for perioden 2002–2005, og ca. 2,6 mrd. kroner mindre enn forutsatt for perioden 2005–2008. I 2008 ligger nivået på saldert budsjett om lag 1 mrd. kroner under det gjennomsnittsnivået som ble lagt til grunn for perioden 2005–2008.

En viktig forklaring til at materiellinvesteringsnivået i 2008 ligger 1,2 mrd. kroner lavere enn forutsatt ved utgangen av 2008, skyldes således lavere bevilgninger enn forutsatt, at driften har blitt noe høyere enn forutsatt og at det har vært nødvendig å styrke investeringer i eiendom, bygg og anlegg med 600 mill. kroner utover det som var forutsatt ved utgangen av 2008. Dette er justeringer som har blitt behandlet gjennom de årlige proposisjoner.

Videre er det FDs syn at selv om man ikke har vært i stand til konkret å måle den direkte økonomiske styrkingen av den operative virksomheten, tilsier blant annet styrkingen av Hæren, felleskapasiteter og logistikksiden at den operative virksomheten har blitt tilgodesett i perioden 2005–2008. Det er også i forbindelse med budsjettet for 2009 lagt opp til en aktivitetsmessig styrking som planlegges videreført frem til 2012. Samlet forventes det at det ressursmessige grunnlaget for å kunne styrke den operative evnen gradvis forbedres.

Materiellinvesteringer

Det har foregått en betydelig materiellmessig fornyelse i perioden 2005–2008 selv om alle midler innenfor det enkelte år ikke har blitt benyttet. FDs syn er at det blir for snevert å se brukte midler det enkelte år opp mot bevilgningen det enkelte år. Da bevilgninger til investering er overførbare, må bruk av midler ses i et mer langsiktig perspektiv. Midler som ikke brukes ett år forsvinner således ikke, men blir brukt på et senere tidspunkt. Når det gjelder materielltilgjengeligheten, har den i betydelig grad blitt påvirket av leverandørforsinkelser. Dette gjelder for flere store prosjekter.

FD støtter Riksrevisjonens bemerkning om at planlegging av store investeringsprosjekter krever et langsiktig perspektiv, spesielt med tanke på å kunne ta høyde for risiko som påvirker materiellinvesteringsporteføljen, eksempelvis leverandørforsinkelser. Det er FDs syn at dette overordnede ansvaret ivaretas av departementet. FD gjør løpende vurderinger av materiellinvesteringsporteføljen, og nedsetter det interne planverket i en intern perspektivplan med opp til 20 års tidshorisont. En tilsvarende plan er utarbeidet for investeringer innenfor eiendom, bygg og anlegg. Perspektivplanen er avstemt mot strukturutviklingen for øvrig, og er løpende oppdatert med endringer i forutsetninger og ambisjoner gitt av Stortingets vedtak.

Ressursvridning

Stortinget er både gjennom de årlige budsjettproposisjoner og med fremleggelsen av den nye langtidsplanen informert om status knyttet til gjennomføringen av Stortingets vedtak og forutsetninger. Videre vil FD i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 gi en samlet rapportering for perioden 2005–2008 hvor også hele 2008 er tatt med. Det vil bli søkt utarbeidet en oversikt over hvorvidt det har foregått en dreining av driftsutgiftene som lagt til grunn i St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Avslutning

Avslutningsvis vil jeg slutte meg til Riksrevisjonens påpekning av at forsvarssektoren, i tråd med Stortingets forutsetninger, har foretatt omfattende reduksjoner i antall årsverk samt eiendom, bygg og anlegg. I tillegg er det gjennomført betydelige strukturelle og organisatoriske endringer som forutsatt. Sammenlignet med utgangssituasjonen i 2002 har denne omstillingen bidratt avgjørende til utviklingen av et moderne, effektivt og fleksibelt innsatsforsvar som vil være anvendelig i forhold til de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer vi står overfor både hjemme og ute. De samlede oppnådde resultatene fra omstillingsperioden nyter vi godt av også når vi nå går inn i neste langtidsplanperiode 2009–2012, hvor hovedsiktemålet er å videreutvikle dette fleksible innsatsforsvaret.

Samtidig vil jeg understreke at omstillingen har vært utfordrende både for Forsvaret og dets personell, og for departementets oppfølging. Fortsatt gjenstår det nødvendige og krevende grep for å oppnå langsiktig balanse i sektorens oppgaver, ambisjoner og tildelinger. I tillegg vil jeg fremheve at til tross for en krevende omstilling, har Forsvaret samtidig imøtekommet leveransekrav både nasjonalt og i utlandet.

Når det gjelder Riksrevisjonens bemerkninger, anser FD at en rekke forhold allerede er ivaretatt gjennom den nye langtidsplanen som Stortinget nylig har vedtatt. Jeg vil imidlertid foreta en egen vurdering av perioden 2005–2008 når regnskap for 2008 er avsluttet, med sikte på å ytterligere forbedre departementets evne til styring og oppfølging av forsvarssektoren. Jeg vil også understreke at det med den økonomiske rammen og de tiltak som ligger i den nye langtidsplanen, etableres en forsvarsstruktur i langsiktig balanse."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Operativ evne er samlet sett for årene 2005–2007 redusert. Forsvarssjefens rapportering per 1. oktober 2008 viser at operativ evne også i 2008 hadde en svak reduksjon sammenliknet med 2007. Riksrevisjonen vil understreke at økt operativ evne har vært et hovedmål for omstillingen i perioden 2005–2008, og ser derfor alvorlig på at den operative evnen samlet sett er redusert i perioden.

Den operative evnen er i perioden 2005–2008 svekket på grunn av betydelige mangler knyttet til innfasing og understøttelse av materiell, redusert og kansellert øvingsaktivitet og kompetansemessige mangler knyttet til personell. Riksrevisjonen konstaterer således at vedtatt struktur for Forsvaret ikke er etablert som forutsatt. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet har behandlet disse utfordringene i den nye langtidsplanen, og forutsetter at departementet aktivt følger opp dette.

Riksrevisjonen merker seg at Forsvarsdepartementet er enig i at FLOs framskaffelse og forvaltning av Forsvarets materiell har blitt svekket. Riksrevisjonen vil påpeke at FLOs leveranser til forsvarsgrenene er en helt nødvendig forutsetning for at forsvarsgrenene skal kunne gjennomføre sine oppgaver. Riksrevisjonen vil understreke Forsvarsdepartementets overordnede ansvar for å sikre at FLO settes i stand til å levere i henhold til forsvarsgrenenes behov.

Riksrevisjonen merker seg videre at Forsvarsdepartementet er enig i at driftsutgiftene totalt sett ligger over det nivået som ble lagt til grunn ved utgangen av 2008, mens materiellinvesteringsnivået ligger lavere. Riksrevisjonen vil i den forbindelse vise til at forsvarssektoren ikke har fått bevilget det som lå til grunn i planforutsetningene for begge periodene. Dette har fått konsekvenser for omstillingen av forsvarssektoren.

Undersøkelsen viser imidlertid at Forsvaret ikke har investert i materiell tilsvarende det Stortinget har bevilget det enkelte år. For at investeringene skal bidra til at Stortingets mål for omstillingen i forsvarssektoren nås, vil Riksrevisjonen understreke at investeringsporteføljen må realiseres som forutsatt. Departementet har det overordnede ansvaret for å styre materiellinvesteringene. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av en forbedret langtidsplanlegging ved omfattende investeringsprosjekter.

Forsvarsdepartementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 2008 vil være vesentlig forbedret i forhold til et alternativ uten omlegging. Departementet mener videre at det er uheldig at ikke undersøkelsen omfatter en sammenlikning med situasjonen i 2001 slik den var før omstillingen ble igangsatt. Riksrevisjonen har i undersøkelsen lagt til grunn Stortingets mål for omstillingen av forsvarssektoren for de to omstillingsperiodene i årene 2002–2008.