Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian
Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti,
Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, viser
til at forsvarssektoren i 2000 befant seg i en dyp og vedvarende
strukturell krise med en ubalanse mellom forsvarssektorens størrelse
og tilførte ressurser, jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001). Forsvarssektorens
innretning var ikke egnet til å løse fremtidens oppgaver. På denne
bakgrunn ble det iverksatt en omfattende omstilling av forsvarssektoren.
Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført
ut fra fire hovedproblemstillinger med tilhørende underproblemstillinger.
Det er undersøkt i hvilken grad forsvarssektoren når de økonomiske
og administrative målene som er satt for periodene, blant annet
målet om å redusere driftsutgiftene og utgifter til logistikk og
støttevirksomhet til fordel for materiellinvesteringer og operativ virksomhet.
Videre er det undersøkt om Forsvarets logistikkorganisasjon klarer
å understøtte Forsvaret med forsyninger og vedlikehold, om strukturelle
og organisatoriske endringer er iverksatt, og om konsekvensene eventuelt
manglende måloppnåelse har for forsvarssektoren, blant annet med
hensyn til målet om å forbedre den operative evnen.
Komiteen har merket seg at undersøkelsen
er delt i to perioder. I 2001 innledet forsvarssektoren arbeidet
med omstillingen fra et mobiliseringsforsvar mot et forsvar som
skulle møte et bredt spekter av oppgaver, herunder utenlandsoperasjoner.
En rekke strukturelle og organisatoriske endringer ble gjennomført
blant annet for å redusere driftsutgiftene, antall årsverk og omfanget
av eiendom, bygg og anlegg.
Langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2005–2008
satte mål blant annet knyttet til logistikk- og støttevirksomhet,
årsverksutvikling og materiellinvesteringer mv. Hovedmålet for omstillingen
har vært å forbedre den operative evnen definert som en funksjon
av styrkenes evner og kapasiteter, tilgjengelighet, deployerbarhet
og utholdenhet.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
i 2004 foretok en gjennomgåelse av omstillingsprosessen, jf. Dokument
nr. 3:1 (2004–2005) Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene
til statsregnskapet 2002 desidert "Til observasjon" og en oppfølging
av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget.
Komiteen registrerer at det er
bred enighet om at nedbemanning i Forsvaret var nødvendig, men at
det kan stilles spørsmål ved om man sikret seg at nødvendig kompetanse
forble i organisasjonen.
Komiteen viser til statsrådens
uttalelser i komiteens høring 11. mars 2009:
"Det er riktig som Riksrevisjonen påpeker, at viktig
kompetanse har gått tapt i forbindelse med den omfattende nedbemanningen
i perioden 2002–2005. Praksisen rundt bruken av avgangsstimulerende
tiltak tidlig i perioden var en viktig årsak til dette. Det er derfor
blitt igangsatt flere tiltak i perioden 2005–2008 for å kompensere
for dette. Videre er personell og kompetanse viet spesiell oppmerksomhet
i den nye langtidsplanen for å sikre Forsvaret den nødvendige kompetansen."
Statsråden understreket også nødvendigheten
av å redusere antall ansatte, og anførte at
"det var nødvendig å nedbemanne. Men i ettertid vil
jeg i hvert fall tillate meg å si at når man bare må nedbemanne
på antall uten å se på hvilken kompetanse man mister, blir det en
feil måte å nedbemanne på."
Komiteen mener dette også må
ses i lys av det tempoet i nedbemanningen som var nødvendig, men
deler for øvrig statsrådens vurdering på dette punkt.
Komiteen registrerer
at Riksrevisjonen ikke har foretatt en konkret vurdering av Forsvarets operative
evne ved inngangen til perioden 2002–2008 og at rapporten derfor
ikke gir grunnlag for å foreta en direkte sammenlikning av Forsvarets operative
evne i 2001 og 2009.
Komiteen viser til at Riksrevisjonens
undersøkelse avdekker at Forsvaret ikke fullt ut vil nå målet om
å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 på grunn av vesentlige
mangler innen materiell, personell og øving. Videre er det utfordringer
og forsinkelser i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet
og felleskapasitetene.
Komiteen merker seg at forsinkelser
innenfor leveranser av større materiellsystemer er en medvirkende
årsak til at målet om vedtatt struktur ikke fullt ut er nådd. Komiteen registrerer også
at en stor del av Forsvarets materiell er under utskifting, og at
dette midlertidig vil påvirke strukturens operative evne.
Komiteen noterer at forsvarssjefen
i 2007 rapporterer om at den operative evnen hadde en svak reduksjon
fra 2006 til 2007 og at den ikke kan forventes å øke i 2008.
Under høringen i komiteen refererte forsvarssjefen
til sin rapport for 2008, som ikke forelå da Riksrevisjonen avsluttet
sin undersøkelse. Komiteen ba derfor om å få oversendt rapporten
og har bedt Riksrevisjonen utvide sin undersøkelse til å omfatte
hele 2008.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, registrerer også at når det gjelder utviklingen
av operativ evne i perioden 2005–2008 under ett, viser Riksrevisjonen
til at Forsvarssjefen i sin årsrapport for 2008 peker på at utviklingen
har gitt et betydelig operativt løft, og at dette forventes å fortsette
inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene
avsluttes. Dette begrunnes med at det også er forhold hvor det har
vært en styrking av den operative evnen innen alle tre våpengrener,
men at det rapporteringssystemet som benyttes i Forsvaret, ikke
gir mulighet til å rapportere forbedringer i eksisterende kapasiteter
i løpet av perioden, bare mangler.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til statsrådens og forsvarssjefens uttalelser
om at den operative evnen på flere områder er styrket i løpet av
perioden 2005–2008, og at dette forventes å fortsette inn i inneværende
periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes. Disse
medlemmer tar denne vurderingen til etterretning, men har
merket seg at dette er kvalitative vurderinger som faller utenfor
dagens rapporterings- og målstyringssystemer, noe som synes uheldig. Disse
medlemmer har videre merket seg at det både i Riksrevisjonens
rapport og i Forsvarssjefens årsrapport fremkommer alvorlige mangler
på en rekke områder med konsekvenser for den operative evnen også
i inneværende periode.
Komiteen registrerer
at Riksrevisjonen også etter gjennomgangen av Forsvarssjefens årsrapport
for 2008 likevel fastholder sin konklusjon om at den operative evne
ved utgangen av 2008 ikke er blitt forbedret i perioden, slik målsettingen
var.
Komiteen mener Forsvarsdepartementet
må gjennomgå rapporteringssystemet slik at det ikke oppstår grunnlag
for denne type sprikende konklusjoner, spesielt i vurderingen av
utviklingen i operativ evne.
Komiteen vil understreke viktigheten
av korrekt og relevant mål- og resultatstyring, ikke minst for å
muliggjøre Stortingets kontrollfunksjon.
Komiteen har merket
seg at FLO i stort leverer det som er avtalt gjennom leveranseavtalene med
styrkeprodusentene, men at Riksrevisjonens undersøkelse også avdekker
en ubalanse mellom forsvarsgrenenes krav og FLOs kapasitet til å
levere. Ifølge generalinspektøren for Hæren fører dette til at Hæren
ikke får vedlikeholdt materiell tilfredsstillende, og at etterslep skyves
fra ett år til et annet. Ubalansen har også hatt konsekvenser for
Sjøforsvaret. I FLOs rapportering for 2007 heter det
"det oppleves at den utførende produksjonskapasiteten
i forsyningsvirksomheten er for lav til å dekke Sjøforsvarets forventninger
og behov for understøttelse. Bemanningen i FLO/Systemstyring/Maritime
kapasiteter er kritisk lav innenfor enkelte systemområder, og utgjør
en stor bekymring i forhold til evnen til å levere tilfredsstillende
i 2008."
Komiteen registrerer videre at
generalinspektøren for Luftforsvarets uttalelse om at konsekvensene
av manglende vedlikehold fører til at de ulike flytypene forfaller.
For de siste ti årene er status at systemene lider under forskjøvet
vedlikehold, manglende oppgradering, mangel på deler og manglende
kompetanse.
Komiteen viser til at statsråden
i komiteens høring sa seg enig med Riksrevisjonens påpeking av at
det gjenstår
"utfordringer knyttet til logistikkunderstøttelsen av
våre operative enheter. Hovedutfordringen innen logistikkområdet
ligger i at virksomheten i FLO har blitt for stor og mangeartet.
Videre har det vært en utfordring å sikre tilgang på kompetent personell
som kan følge med når våre militære avdelinger opererer hjemme eller
ute."
Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet
i St.prp. nr. 48 (2006–2007) sa at Regjeringen i videreutviklingen
av Forsvaret vil legge til rette for at endringer i innretning og
bemanning i større grad blir gjort med utgangspunkt i totaløkonomiske
vurderinger for å sikre verdiene som personellet utgjør for sektoren
på en god måte.
Komiteen har merket seg at Regjeringen
i St.prp. nr. 1 (2008–2009) mener det er nødvendig å videreutvikle
og forenkle FLO for å skape et sterkere fokus på organisasjonens
kjernevirksomhet som er å fremskaffe, vedlikeholde og levere materiell
og forsyninger, og at et slikt fokus vil bidra til å styrke Forsvarets
operative evne. Komiteen har også merket seg at
statsråden vil gjennomføre organisatoriske grep for å bedre situasjonen
og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer
til Stortinget på egnet måte.
Komiteen viser til
at et av målene for omstillingen var å få til en vridning av ressurser
fra drift til investering. Til tross for en innsparing i driftsutgifter
på 2,4 mrd. kroner i perioden 2001–2005 økte imidlertid andelen
av forsvarssektorens totale midler brukt til drift i perioden. Andelen
benyttet til materiellinvesteringer derimot, lå på et betydelig
lavere nivå enn forutsatt.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonen
også fremholder at forsvarssektoren har fått en lavere bevilgning
i perioden enn forutsatt, og at dette påvirker resultatet.
Komiteen har merket seg at målet
om ressursoverføring fra drift til investering er opprettholdt i
tråd med premissene i St.prp. nr. 42 (2003–2004), men at man pr.
i dag ikke fullt ut har nådd målet. Komiteen registrerer
imidlertid at Regjeringen i forbindelse med budsjettproposisjonen
for 2010 tar sikte på å gi en samlet vurdering av utviklingen for
perioden 2005–2008.
Komiteen har merket seg at det
angis ulike årsaker til at midlene som er bevilget til materiell det
enkelte år, ikke er benyttet fullt ut fram til og med 2007. En av
grunnene til dette i perioden 2005–2007 er ifølge Riksrevisjonen
at det er utarbeidet for få beslutningsdokumenter.
Videre var verdien av gjennomføringsoppdragene
betydelig mindre enn de årlige bevilgningene. Komiteen har
merket seg at sjef FLO har beregnet summen på gjennomføringsoppdragene
i perioden 2004–2006 til ca. 12 mrd. kroner mindre enn samlet bevilgning.
Komiteen viser til at forsvarsministeren
i høringen pekte på at det store underskuddet Forsvaret opparbeidet
i 2004 og behovet for inndekning av dette, ga store konsekvenser
for gjennomføringen av materiellinvesteringsprosjektene i 2006 og
2007.
Komiteen vil likevel peke på
at det i denne perioden har vært betydelig avvik mellom plan og omsetning,
og vil understreke Regjeringens ansvar for å fremme realistiske
budsjetter og følge opp de vedtak Stortinget har truffet.
Komiteen ser det som positivt
at det i Forsvarssjefens rapport for 2008 rapporteres at materiellinvesteringene
for Forsvarets del av budsjettet, i hovedsak er i samsvar med bevilgningen
dette året, og at regnskapet for 2008 viser at alle bevilgede midler
i perioden 2005–2008 er omsatt.
Komiteen viser til
St.prp. nr. 42 (2003–2004) hvoretter driftsutgiftene til logistikk
og støttevirksomhet skulle reduseres med 2,3 mrd. kroner, mens driftsutgiftene
til operativ virksomhet og styrkeproduksjon skulle økes med 1,4
mrd. kroner.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse
viser at det pr. høsten 2008 ikke er etablert systemer for å rapportere
konkret når det gjelder disse målene. Komiteen finner
det kritikkverdig at man ikke sørger for å etablere kontrollrutiner
parallelt med iverksettelse av tiltak for å oppfylle Stortingets
vedtak.
Komiteen registrerer at man tar
sikte på å gi en samlet vurdering for perioden 2005–2008 i budsjettproposisjonen
for 2010 og har ikke innvendinger mot det. En slik rapportering
tilfredsstiller imidlertid ikke kravet til løpende oppfølging og gir
ikke Stortinget mulighet til å reagere ved avvik i perioden.
Komiteen viser til departementets
uttalelse om at Riksrevisjonens vektlegging av årene 2006, 2007
og første kvartal 2008 gir et for snevert bilde når omstillingen
i forsvarssektoren skal behandles. Komiteen har fått
tilgang til Forsvarssjefens årsrapport og registrerer at denne fullt
ut underbygger Riksrevisjonens funn, og registrerer at Riksrevisjonen
opprettholder sine merknader.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonen
er tilfreds med forsvarssektorens fokus på betydningen av en forbedret
langtidsplanlegging av investeringsobjekter, og at materiellinvesteringene
i 2008 i hovedsak var i samsvar med bevilgningene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at Riksrevisjonen i den perioden denne undersøkelsen omfatter, har
gjennomført i alt syv forvaltningsrevisjoner, der ulike temaer som er
relevante for omstillingen i Forsvaret er berørt. Det gjelder blant
andre Forsvarets materiellinvesteringer, innføring av felles forvaltningssystem
og forutsetninger for Forsvarets deltakelse i utenlandske operasjoner.
I lys av disse undersøkelsene konstaterer flertallet at flere
av de funn som er gjort i denne undersøkelsen, er avdekket i tidligere
undersøkelser.
Flertallet har merket seg at
departementet har iverksatt en rekke tiltak for å ivareta de funn
som Riksrevisjonen omtaler, spesielt gjennom den nye langtidsplanen
som Stortinget har vedtatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er opptatt av at Forsvaret har en økonomi og organisasjon
som gjenspeiler de oppgaver det er satt til å løse. Disse
medlemmer er bekymret over at det ikke er en balanse mellom
de krav og mål som er satt av Stortinget og det Forsvaret er i stand
til å levere. Disse medlemmer mener denne manglende
måloppnåelsen er uheldig for Norge både rent militært og sikkerhetspolitisk.
Videre mener disse medlemmer at en slik manglende
realisering av mål medfører svekket tillit mellom folket, Forsvaret
og de styrende politikere. Disse medlemmer vil understreke
at det er svært viktig å ha en bred forankring i befolkningen for Forsvarets
behov for økonomi og tilstedeværelse i inn- og utland. Disse
medlemmer ser en fortsatt utvikling hvor Forsvarets aktivitets-
og organisasjonsmål endres hyppig for å møte den stadig dårligere
økonomien i Forsvaret. Disse medlemmer finner dette
uheldig og mener de stadige endringene i aktiviteter og organisasjonsmål
har tvunget frem uønskede tiltak, som reduksjoner i organisasjon
og aktiviteter for å oppnå budsjettbalanse. Disse medlemmer oppfatter
de senere års ubalanse mellom økonomi og pålagte oppgaver for Forsvaret
som et tegn på at Forsvarets militære og politiske ledelse ikke har
samme forståelse av hva Forsvaret som organisasjon kan prestere
innenfor de gitte rammer.
Disse medlemmer viser til at
kontroll- og konstitusjonskomiteen i løpet av denne stortingsperioden
har behandlet flere forvaltningsrevisjoner vedrørende Forsvaret.
Hver for seg og samlet har disse tegnet et bilde av en forsvarssektor
under stort press og med betydelige gjenstående utfordringer også
etter de gjennomførte og planlagte omstillinger. Den fortsatte betydelige
ubalansen mellom Forsvarets vedtatte oppgaver, struktur og ressurstilgang
dokumenteres ytterligere av Riksrevisjonens funn i Dokument nr.
3:6 (2008–2009). Disse medlemmer er sterkt bekymret
over situasjonen i Forsvaret.
Disse medlemmer har i den forbindelse
notert seg at Forsvarsdepartementet viser til den vedtatte langtidsplanen
for Forsvaret i perioden 2009–2012, som etter Regjeringens vurdering inneholder
tiltak som ivaretar Riksrevisjonens funn i Dokument nr. 3:6 (2008–2009),
og som også utover dette vesentlig skal forbedre situasjonen i Forsvaret. Disse
medlemmer vil understreke at det er betydelig uenighet om langtidsplanens
bærekraft, og vil særlig vise til merknadene fra flertallet i forsvarskomiteen
i Innst. S. nr. 318 (2007–2008) vedrørende de usikre økonomiske
forutsetningene for langtidsplanen
Disse medlemmer vil vise til
at komiteen i løpet av behandlingen av denne saken har gjennomført
en åpen høring med statsråden, mottatt svar på skriftlige spørsmål,
samt fått seg forelagt etterspurt dokumentasjon, inkludert Forsvarssjefens
årsrapport for 2008 i sin helhet. Disse medlemmer viser
videre til at deler av dette materialet, da det er gradert, ikke
direkte kan siteres i denne innstillingen. Bakgrunnsmaterialet er
likevel høyst relevant for Stortingets behandling av saken.
Disse medlemmer har med undring
merket seg at forsvarssjefen både i den åpne høringen og i deler
av bakgrunnsmaterialet har gitt uttrykk for at deler av dagens system
for rapportering på mål- og resultatstyringen i Forsvaret oppleves som
lite relevant, og at det heller ikke rapporteres i henhold til gjeldende
retningslinjer. Disse medlemmer ser alvorlig på dette,
og forutsetter at Forsvarsdepartementet sørger for at det utarbeides
og implementeres korrekte og relevante styringsparametre som bidrar
til styringsfokus og som er egnet som god styringsinformasjon i etaten.
Når det gjelder spørsmål om operativ evne, strukturutvikling,
måloppnåelse og aktivitetsnivå, fremkommer det i det bakgrunnsmateriale
komiteen gjennom sin behandling har fått seg forelagt, etter disse
medlemmers oppfatning, opplysninger som forsterker inntrykket
av en særdeles presset forsvarssektor. På enkelte områder fremstår
tilstanden som kritisk. Opplysningene underbygger og forsterker
etter disse medlemmers oppfatning den virkelighetsforståelse
som flertallet i forsvarskomiteen, og en samlet opposisjon, la til
grunn ved Stortingets behandling av langtidsplanen for 2009–2012,
jf. Innst S. nr. 318 (2007–2008).
Disse medlemmer anser at komiteen
gjennom sin behandling av denne saken har fått kjennskap til forhold
som er avgjørende for at Stortinget skal kunne både styre og føre
den nødvendige kontroll med utviklingen i Forsvaret, men kan ikke
se at disse forhold tidligere er tilstrekkelig redegjort for for
Stortinget. På enkelte områder synes det å være til dels betydelige
avvik mellom opplysninger Stortinget har mottatt i denne og andre
saker, og det som i materialet beskrives som den reelle tilstand
i deler av Forsvaret.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn anmode forsvarskomiteen om å vurdere å benytte sin mulighet
til, ut fra beredskapshensyn, å ta opp status og den reelle tilstanden
i Forsvaret som en egen sak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet undres
over forsvarssjefens stadige uttalelser vedrørende Forsvarets tilstand
og økonomiske situasjon. Disse medlemmer har registrert
at det er svært sprikende hva som legges til grunn for Forsvarets
tilstand i de uttalelser som fremkommer i presse og andre redegjørelser. Disse
medlemmer ser forsvarssjefens uttalelser og forklaringer
som tegn på at forsvarssjefen er under sterk politisk styring og derfor
ikke er i stand til å komme med en ren militærfaglig vurdering av
de ulike utfordringer Forsvaret har og har hatt. Disse medlemmer forventer
at Stortinget blir forelagt nødvendig informasjon om Forsvarets
tilstand og utvikling. Disse medlemmer ser en rekke
svakheter i de opplysninger som blir fremlagt for Stortinget i budsjettproposisjoner
og langtidsproposisjoner. Disse medlemmer ønsker
en bredere og mer konkret presentasjon av Forsvarets organisasjonsutvikling
og økonomiske situasjon, herunder årsaker til avvik med hensyn til
vedtatt budsjett og aktivitet. Disse medlemmer vil
spesielt påpeke at opplysninger om tilstand på materiell er vesentlig
når det gjelder å forstå kommende behov for fornying og vedlikehold. Disse
medlemmer viser også til behovet for å få oversikt over
nivået på operasjonell aktivitet i de ulike våpengrener, slik at
Stortinget ser utviklingen fra år til år.
Disse medlemmer ser store utfordringer
ved de komplekse militærfaglige problemstillingene, hvor det stilles
store krav til fagkunnskap og innsikt for å kunne vurdere påstander
og resultater rundt denne saken.
Disse medlemmer ser klare sammenhenger mellom
Forsvarets tilstand og de bevilgede budsjetter. Disse medlemmer mener
Forsvaret ville ha vært i en helt annen situasjon dersom Forsvarets
budsjetter var tilpasset de reelle behov. Disse medlemmer er
urolige for den utviklingen vi har sett og ser når det gjelder den økonomiske
og organisasjonsmessige utviklingen for Forsvaret. Disse
medlemmer registrerer at verken forsvarsminister eller forsvarssjef har
maktet å bringe Stortinget de reelle fakta vedrørende Forsvarets
reelle tilstand og utvikling. Disse medlemmer oppfatter
at forsvarssjefen har vært bundet opp av politiske føringer i sine
anbefalinger vedrørende Forsvarets fremtidige struktur og økonomi. Disse medlemmer mener
at forsvarssjefen i større grad burde fokusert på de reelle utfordringer Forsvaret
sto overfor. Disse medlemmer antar at dette ville
ha ført til anbefalinger om en mindre ambisiøs nedskalering av Forsvaret. Disse
medlemmer mener det ville vært naturlig at forsvarssjefen
ba om større økonomiske bevilgninger for å opprettholde den organisasjon
som er nødvendig, for å utføre de oppgaver Forsvaret er pålagt. Disse
medlemmer registrerer at forsvarsministeren i hele perioden
har forsikret at Forsvarets utvikling er i rute og at Forsvarets
kapasiteter og operativitet aldri har vært bedre. Disse medlemmer finner
dette underlig og lite sammenfallende med de fakta som fremkommer
gjennom Riksrevisjonens rapport og Forsvarssjefens årsrapport for
2008. Disse medlemmer tar dette som et tegn på dårlig
intern kommunikasjon og manglende kvalitetssikring og resultatoppfølging
i Forsvaret og Forsvarsdepartementet.