Lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift
skal i henhold til lovens formålsparagraf bidra til økt verdiskapning
i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige
anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket
skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet,
slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer
på en samfunnstjenlig måte.
Regelverket for offentlige anskaffelser gir
rammer for hvordan anskaffelsesprosessen skal foregå, fra planlegging
av anskaffelsen til inngåelse av kontrakt. Offentlige anskaffelser skal
så langt det er mulig være basert på konkurranse. Konkurranse anses
som et egnet virkemiddel for å sikre effektiv ressursbruk, og til
å bidra til økt verdiskapning i samfunnet.
Visse grunnleggende krav gjelder for alle anskaffelser
uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Disse kan ses som en forlengelse
av lovens formålsparagraf. De grunnleggende kravene er: krav til
konkurranse, forholdsmessighetsprinsippet, god anbuds- og forretningsskikk,
likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet.
Riksrevisjonen har i sin årlige selskapskontroll gjennom
flere år rapportert om helseforetakenes manglende konkurranseutsetting
av anskaffelser, og Helse- og omsorgsdepartementet har i foretaksmøter
stilt krav om at helseforetakene skal etterleve regelverket for
offentlige anskaffelser.
Styret i Helse Midt-Norge RHF vedtok 1. desember
2006 å gjennomføre en anbudskonkurranse om ambulansetjenester for
hele helseregionen med Helse Midt-Norge RHF som oppdragsgiver. Bakgrunnen
for vedtaket var at avtalene om ambulansetjenester med 46 eksterne leverandører
ville utløpe 31. desember 2007.
Konkurranse med forhandling om kjøp av ambulansetjenester
i helseregion Midt-Norge ble kunngjort på Doffin 2. april 2007,
med tilbudsfrist 2. mai 2007. Helse Midt-Norge RHF mottok til sammen
tilbud fra 41 tilbydere, hvorav tre ble avvist som følge av mangler
ved tilbudet. Tildelingsbrev med informasjon om hvilke 12 tilbydere
som ble valgt for de til sammen 23 ambulanseområdene ble sendt samtlige
tilbydere den 6. juli 2007. Tilbyderne ble gitt en frist til 23. juli
2007 til å klage på beslutningen. Helse Midt-Norge RHF mottok til
sammen 17 klager. 10 av tilbyderne klaget også vedtaket inn for Klagenemnda
for offentlige anskaffelser (KOFA), som medio november 2007 fastslo
at Helse Midt-Norge RHF hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser
i åtte av sakene. Én av klagerne som fikk medhold i KOFA, tok ut
stevning ved Sunnmøre tingrett. I dom avsagt 12. februar 2009 kom
retten til at det er sannsynliggjort at tilbyderen ville ha blitt
tildelt kontrakt i det aktuelle ambulanseområdet dersom det ikke var
begått saksbehandlingsfeil. Helse Midt-Norge RHF ble dømt til å
betale to mill. kroner i erstatning, men har anket dommen. Flere
andre tilbydere har varslet om mulige søksmål i saken.
Da KOFAs avgjørelser var truffet, opprettholdt Helse
Midt-Norge RHF likevel sin tildelingsbeslutning, og nye kontrakter
for perioden 2008–2012 ble inngått med 12 leverandører innen desember
2007. Kontraktsverdien for 2008 ble anslått til 327 mill. kroner.
Samlet verdi for hele kontraktsperioden er på anslagsvis 1,6 mrd.
kroner.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om
anskaffelsen av ambulansetjenester i helseregion Midt-Norge ble
gjennomført på en forsvarlig måte og i tråd med gjeldende regelverk.
Undersøkelsen omfatter følgende problemstillinger:
1. Ble konkurransen
gjennomført på en forsvarlig måte og i tråd med gjeldende regelverk?
2. Håndterte Helse Midt-Norge RHF fasen
etter tildeling, deriblant oppfølgingen av kontraktene og tildelingen
av tilleggskompensasjon i tråd med gjeldende regelverk?
3. Var anskaffelsesvirksomheten i Helse
Midt-Norge RHF organisert på en måte som tilrettela for at anskaffelser
kunne gjennomføres på en effektiv måte og i tråd med gjeldende regelverk?
Problemstillingene i undersøkelsen er hovedsakelig
belyst ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Dokumentanalysen
omfatter skriftlig materiale innhentet fra Helse Midt-Norge RHF vedrørende
anskaffelsen av ambulansetjenester. Dokumentet gjør nærmere rede
for datainnhentingen, og det kommer også frem at Riksrevisjonen
som en del av datagrunnlaget har brukt to eksterne rapporter, fra
henholdsvis Advokatfirmaet Kvale & Co og advokatfirmaet Haavind Vislie.
Undersøkelsen viser at Helse Midt-Norge RHF ved
anskaffelsen av ambulansetjenester har handlet i strid med de grunnleggende
kravene i anskaffelsesregelverket.
Det foreligger flere tilfeller av brudd på likebehandlingsprinsippet.
Kvalifikasjonskravene er minimumskrav som skal sikre at en leverandør økonomisk,
organisatorisk og teknisk sett er egnet til å levere den tjenesten
det gis tilbud på. Oppdragsgiver skal avvise tilbydere som ikke oppfyller
kvalifikasjonskravene. Tre tilbydere som ikke oppfylte kvalifikasjonskravene,
ble avvist. Riksrevisjonens kontroll av de 15 tilbyderne i de åtte
utvalgte ambulanseområdene viser at flere av disse heller ikke oppfylte
alle de kunngjorte kvalifikasjonskravene, og skulle derfor vært
avvist. Likevel fikk de delta videre i konkurransen.
Det grunnleggende kravet om likebehandling innebærer
at oppdragsgiver skal forhandle med alle tilbyderne som fortsatt
er med i konkurransen på samme måte. Helse Midt-Norge RHF hadde
lagt opp til at forhandlingene kunne skje i fysiske møter, og per
telefon eller e-post. Undersøkelsen viser at tilbyderne ikke ble
behandlet likt når det gjelder informasjon om status i prosessen.
Blant de som ikke ble vurdert å være tilstrekkelig konkurransedyktige,
fikk noen tilbydere beskjed om at tilbudet hadde blitt forkastet,
andre fikk beskjed om at de måtte levere nytt revidert tilbud for
å være aktuelle for forhandlinger. To tilbydere fikk beskjed om
at de var innstilt til kontrakt allerede før forhandlingsmøtene,
og ble derfor ikke invitert til møtene. Én tilbyder fikk beskjed
om at prisen for ett spesifikt tjenesteområde måtte reduseres. De øvrige
fikk en generell informasjon om at prisene måtte reduseres vesentlig.
Én tilbyder som hadde lavest pris, fikk beskjed om at han foreløpig
var uaktuell for forhandlinger, men ble ikke invitert til å gi nytt
revidert tilbud.
I 11 av de 23 ambulanseområdene ble de tilbyderne
som hadde nest lavest pristilbud ikke innkalt til forhandlingsmøter,
mens flere tilbydere som hadde tredje og fjerde laveste pristilbud,
ble innkalt. Da innkallingen til forhandlingsmøtene ble sendt, forelå
det ingen rangering av tilbudene ut fra begge elementene i tildelingskriteriet
(pris og kvalitet). For å sikre reell konkurranse synes det derfor
naturlig å føre forhandlinger med de som hadde de to laveste pristilbudene
for hvert ambulanseområde. Én tilbyder har blant annet klaget dette
forholdet til KOFA, som kom fram til at det var et brudd på likebehandlingsprinsippet
at ikke tilbyderen med nest laveste tilbud ble innkalt til forhandlinger
i stedet for tilbyderen med tredje laveste pristilbud.
Helse Midt-Norge RHF mottok muntlig varsel om
inhabilitet knyttet til en av fire tilbydere innen ett ambulanseområde
hos to av tre medlemmer i den lokale faggruppen ved ett helseforetak. Det
ble verken sørget for å dokumentere habilitetsvurderingen, oppnevne
stedfortredere, overføre evalueringen av alle tilbyderne til andre eller
sikre at de inhabile personene ikke deltok i evalueringen. Handlingsunnlatelsen
innebar en saksbehandlingsfeil.
For å sikre etterprøvbarhet må oppdragsgiver sørge
for å dokumentere alle sider ved anskaffelsen. Undersøkelsen viser
at Helse Midt-Norge RHF ikke har dokumentert vurderingene av hvilke
tilbydere som skulle inviteres til forhandlingsmøtene og hvilke
tilbydere som skulle tildeles kontrakt.
I konkurransegrunnlaget ble det ikke stilt krav
til tilbyderne om å dokumentere de forhold som skulle beskrives
i tilbudene (løsningsforslaget). Dette resulterte i at løsningsforslagene
til dels både var uforpliktende og teoretiske i sin utforming. Helse
Midt-Norge RHF la til grunn at de gitte beskrivelsene var reelle,
slik at god uttelling i karakteren for kvalitet i tilbudet synes
å henge mer sammen med kvaliteten på selve beskrivelsen av løsningene,
enn kvaliteten på de løsninger som beskrives. Dette synes å samsvare
dårlig med kravet om gjennomsiktighet, som også er en forutsetning
for at Helse Midt-Norge RHFs vurderinger kan etterprøves.
Ifølge konkurransegrunnlaget kunne det gis tilbud
på ett eller flere hele ambulanseområder og/eller ett eller flere
av de enkelte tjenesteområdene. Ambulanseområdene er inndelt i til
sammen 60 tjenesteområder. Et ambulanseområde består av fra ett
til fem tjenesteområder.
Oppdragsgiver hadde forbeholdt seg retten til
å foreta justeringer i sammensetningen av ambulanseområder. Undersøkelsen
viser at alle tilbydere som bare leverte tilbud på tjenesteområder, uten
videre ble utelukket fra den videre konkurransen fordi evalueringen
bare omfattet tilbud på hele ambulanseområder.
Helse Midt-Norge RHF hadde kunngjort at faggrupper
fra helseforetakene skulle benyttes til å evaluere de innkomne tilbudene
for å sikre lokal-, medisinsk- og ambulansefaglig kunnskap. Uten forutgående
informasjon til tilbyderne ble denne prosessen brått endret i sluttfasen
av evalueringen. Ettersom de lokale vurderingene sprikte, fant Helse
Midt-Norge RHF det nødvendig å gjøre en ny selvstendig vurdering
for å sikre at disse var konsistente.
Tildelingskriteriet besto av to elementer: pris
og kvalitet. Ifølge evalueringsmodellen skulle det gis en karakter
fra 1 til 6 for henholdsvis pris og kvalitet, som så skulle vektes
40 prosent for pris og 60 prosent for kvalitet. Prisen besto i dette tilfellet
av en vesentlig del faste kostnader, slik at en relativt stor del
av priselementet var likt for alle tilbyderne. Fastsettelsen av
karakter tok utgangspunkt i den prosentvise forskjellen mellom beste
tilbud i ett ambulanseområde og hvert av de øvrige tilbudene. Karakteren
ville som følge av den høye andelen faste kostnader variere innenfor
en begrenset del av karakterskalaen. Karakteren for kvalitet, derimot,
tok i bruk hele skalaen. Dette resulterte i at selv tilbydere som fikk
en relativt høy karakter for kvalitet, ble utelukket fra å oppnå
kontrakt ettersom dette ikke kunne kompenseres innenfor de faktiske
prisforskjeller. Evalueringsmodellen har derfor innebygd i seg en
mekanisme som fungerer som et minimumskrav til kvalitet. Tilbyderne
fikk ingen informasjon om denne effekten, og det kan derfor stilles
spørsmål ved om en slik evalueringsmodell er i samsvar med kravet
til forutberegnelighet.
Undersøkelsen viser at Helse Midt-Norge RHF
i tildelingen også vektla forhold som ikke var gjort kjent for tilbyderne.
Dette gjaldt styrets forutsetning om at det skulle bli færre leverandører
og større ambulanseområder enn tidligere, samtidig som det ikke
var ønskelig at enkelte aktører ble for store av hensyn til framtidige
konkurransemuligheter. Det var ønskelig at nye profesjonelle leverandører
fikk kontrakt som grunnlag for å etablere seg og sikre framtidig konkurranse.
Videre var det et ønske om en geografisk hensiktsmessighet i de
kontraktene som ble inngått. Vektleggingen av disse forholdene medførte
at rangeringen ble fraveket i fem ambulanseområder.
Ut fra kravet til god anbuds- og forretningsskikk bør
oppdragsgiver sørge for å skille tydelig mellom de ulike kravene
i kunngjøring og konkurransegrunnlag. Undersøkelsen viser at det
var vanskelig å skille mellom de forskjellige kravene. Avklaringsnotatene
inneholdt tilleggsinformasjon som Helse Midt-Norge RHF fant det
nødvendig å gi som følge av uklarheter og feil, men avklaringene
var i noen grad kilde til nye misforståelser. Gjennom avklaringsnotatene har
Helse Midt-Norge i realiteten omgjort absolutte kvalifikasjonskrav
til leverandøren, til å bli krav til tjenesten. I tillegg var krav
med tilnærmet lik ordlyd listet både som absolutte krav til leverandøren
(kvalifikasjonskrav i kunngjøringen) og som krav til tjenesten som skal
leveres (i kravsspesifikasjonen i konkurransegrunnlaget).
I tiden mellom kontraktstildeling i juli 2007
og kontraktssignering i desember 2007, ble Helse Midt-Norge RHF
klar over at to av de valgte tilbyderne ville få problemer med å
stå ved den økonomiske delen av tilbudene de hadde levert. Bakgrunnen
for problemene var at det i konkurransen ble benyttet to ulike gyldige
landsomfattende tariffer; NHO-tariffen som kostnadsmessig er gunstigst
for arbeidsgiver og NAVO-tariffen som gir bedre vilkår for de ansatte.
Begge tilbyderne hadde kalkulert sine pristilbud basert på NHO-tariffen.
På grunn av ulikhetene i lønnsvilkårene viste det seg å være vanskelig
for de to tilbyderne å rekruttere nødvendig personell basert på
NHO-tariffen. Det ble inngått særavtaler som ga samme lønnsvilkår
til de ansatte som NAVO-tariffen. De faktiske lønnskostnadene for
de to tilbyderne ble dermed høyere enn det de hadde lagt til grunn
i sine tilbud.
Det følger av det grunnleggende kravet om likebehandling
at et tilbud ikke kan endres i tiden mellom tildeling og kontraktssignering.
Det er det tilbudet som har gått seirende ut av konkurransen som
sammen med tilbudsgrunnlaget utgjør kontrakten. Dersom de kommersielle vilkårene
i tilbudet endres, vil det kunne anses som en ny kontrakt som ikke
kan inngås uten forutgående anbud.
Ledelsen i Helse Midt-Norge RHF fikk faglig råd
fra administrasjonen om at tilbudene fra de to tilbyderne som var
rangert som nr. 1 burde forkastes ut fra læren om bristende forutsetninger, og
at tilbydere rangert som nr. 2 burde kontaktes. Den bristende forutsetningen
var i dette tilfellet at Helse Midt-Norge RHF var kjent med at disse tilbyderne
ville få problemer med å stå ved den økonomiske delen av tilbudene
de hadde levert. Undersøkelsen viser at tilbyder nr. 2 aldri ble kontaktet,
og at Helse Midt-Norge RHF valgte å kontrahere med de to tilbyderne
på de vilkårene som framgår av konkurransen til tross for den kjente
risikoen.
Våren 2008 framsatte de to leverandørene konkrete
krav om tilleggskompensasjon overfor Helse Midt-Norge RHF. Juli
2008 vedtok styret i Helse Midt-Norge RHF å tildele de to leverandørene
en samlet kompensasjon på 84 mill. kroner for hele kontraktsperioden.
Undersøkelsen viser at tilleggskompensasjonen ikke er hjemlet i
de inngåtte avtalene, og at det heller ikke synes å foreligge andre
rettslige grunnlag som kunne innebære en forpliktelse for Helse Midt-Norge
RHF til å yte denne kompensasjonen. Tilleggskompensasjonen ble ikke
meldt til og godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA).
Helse- og omsorgsdepartementet kommenterer at
det ikke er avklart om tilleggskompensasjonen er å anse som ulovlig
statsstøtte, men mener at det uten tvil er et faktum at tilleggskompensasjonen
skulle ha vært vurdert av ESA før denne ble utbetalt.
Styret vedtok å stanse tilleggskompensasjonen til
de to leverandørene i desember 2008, og leverandørene varslet at
de ikke kunne fortsette sine leveranser av ambulansetjenester uten tilleggskompensasjonen.
Avtalene om levering av ambulansetjenester inngått i desember 2007 ble
sagt opp i januar 2009, og Helse Midt-Norge RHF foretok en hurtiganskaffelse
uten konkurranseutsetting fra de samme to leverandørene for en midlertidig
periode fram til oktober 2009 med bakgrunn i en unntaksbestemmelse.
Unntaksbestemmelsen slår fast at anskaffelsen kan skje som direkte
anskaffelse dersom anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter
ikke kan utsettes i den tid det tar å gjennomføre en konkurranse.
Undersøkelsen viser imidlertid at Helse Midt-Norge RHF allerede
ved inngåelsen av kontraktene med de to leverandørene var fullt klart
over at de ikke ville kunne levere tjenestene i henhold til kontrakt
uten tilleggskompensasjon. Vilkåret om uforutsette omstendigheter
kan med det vanskelig sies å være oppfylt, og hurtiganskaffelsen
fra disse leverandørene kan ha vært en ulovlig direkteanskaffelse.
Undersøkelsen viser at Helse Midt-Norge RHF ikke
har implementert kravene gitt på foretaksmøtet i januar 2006 om
å påse at internkontrollen i det regionale helseforetaket og helseforetaksgruppen
er sikret i tilstrekkelig omfang og på en systematisk måte, tilpasset
risiko og vesentlighet, med nødvendig ledelsesmessig forankring
i hele organisasjonen. Helse Midt-Norge RHF har ikke hatt et internkontrollsystem verken
på anskaffelsesområdet eller generelt, og de grunnleggende kravene
i internkontrollforskriften § 4 var således ikke oppfylt.
Videre viser undersøkelsen at det i Helse Midt-Norge
RHF har vært en dårlig organisering av anskaffelsesprosessene med
liten grad av dokumentasjon. Dette har konkret kommet til syne gjennom
fravær av beskrivelser av fullmaktsstruktur og ansvarsforhold innen
anskaffelsesområdet, og manglende rutiner og prosedyrer for innkjøpsprosessen.
Innkjøpsprosessene i Helse Midt-Norge RHF ble i all hovedsak gjennomført
av en person alene, uavhengig av de enkelte anskaffelsenes omfang.
Den konkrete anskaffelsen av ambulansetjenester synes å ha vært
dårlig planlagt og bemanningen synes å ha vært utilstrekkelig, særlig
sett i forhold til den korte tiden anskaffelsen skulle gjennomføres
på.
Helse Midt-Norge RHF foretok høsten 2008 flere
organisasjonsmessige endringer, og har iverksatt flere tiltak for
å styrke innkjøpsfunksjonen i løpet av 2008 og 2009. Ettersom prosessen
fremdeles pågår, er det for tidlig å si noe om effekten av de iverksatte
tiltakene.
Offentlige anskaffelser skal så langt det er
mulig være basert på konkurranse. Regelverket for offentlige anskaffelser
skal bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik
at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer
på en samfunnstjenlig måte som sikrer effektiv ressursbruk og økt
verdiskaping. Riksrevisjonen vil peke på at Helse Midt-Norge RHF
har handlet i strid med de grunnleggende kravene i regelverket ved
anskaffelsen av ambulansetjenester. Dette skyldes svikt på mange
områder, men en hovedårsak synes å være manglende internkontroll.
Likebehandling av alle tilbydere er ett av flere grunnleggende
krav til anskaffelser. Undersøkelsen viser at noen tilbydere ble
avvist fordi de ikke oppfylte kvalifikasjonskravene, mens andre
ikke ble det. Tilbyderne ble også behandlet ulikt når det gjelder
hvilken informasjon de mottok, vilkårene for å bli innkalt til forhandlinger og
kriteriene for å oppnå kontrakt. Riksrevisjonen ser alvorlig på
de mange bruddene på et så sentralt krav, og alvoret forsterkes
av anskaffelsens økonomiske omfang.
For å gi innsyn i anskaffelsesprosessen er det helt
avgjørende at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for
gjennomføringen av konkurransen, foreligger tilstrekkelig klart
og skriftlig. Undersøkelsen viser at det er en gjennomgående mangel
på dokumentasjon. Det gjelder særlig vurderingene av hvilke tilbydere som
skulle inviteres til forhandlingsmøtene og evalueringen av tilbudene.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor ikke mulig å etterprøve det
som har vært utslagsgivende for Helse Midt-Norge RHFs tildeling
av kontrakter.
Forutberegnelighet er et annet grunnleggende krav.
Undersøkelsen viser at gjennomføringen av konkurransen bryter med
dette kravet på flere måter. Det ble invitert til å gi tilbud på tjenesteområder,
men disse tilbudene ble det uten videre sett bort fra. Temaer det
ble forhandlet om var delvis andre enn de som var kunngjort, og
det samme gjelder med hensyn til hvem som foretok evalueringen av
tilbudene. Ved tildelingen av kontrakter ble det tatt hensyn til forhold
som ikke inngikk i tildelingskriteriene. Etter Riksrevisjonens vurdering
skyldes den manglende forutberegneligheten alvorlig svikt i Helse
Midt-Norge RHFs planlegging, gjennomføring og kvalitetssikring.
Undersøkelsen viser at Helse Midt-Norge RHF valgte
å kontrahere med to tilbydere til tross for at disse tilbyderne
hadde varslet om at de ikke kunne stå ved den økonomiske delen av tilbudene
de hadde levert, og at Helse Midt-Norge RHF dermed også kjente til
risikoen for framtidig manglende kontraktsoppfyllelse. Denne håndteringen
medførte at de to leverandørene fikk tildelt tilleggskompensasjon.
På grunn av spørsmålet om dette var ulovlig statsstøtte ble kompensasjonen
stanset og avtalene sagt opp. Dette medførte at nye midlertidige
avtaler ble inngått med de samme leverandørene. Riksrevisjonen stiller
spørsmål ved om dette innebærer en ulovlig direkteanskaffelse.
Riksrevisjonen har i sin årlige selskapskontroll gjennom
flere år rapportert om helseforetakenes manglende konkurranseutsetting
av anskaffelser. Helse- og omsorgsdepartementet har i foretaksmøter
stilt krav om at regelverket for offentlige anskaffelser skal etterleves.
Videre er det i foretaksmøter stilt krav om at de regionale helseforetakenes
styrer skal se til at internkontrollen er sikret i tilstrekkelig
omfang og på en systematisk måte, tilpasset risiko og vesentlighet,
og med nødvendig ledelsesforankring. Denne undersøkelsen viser at
selv når en anskaffelse er konkurranseutsatt, skjer det alvorlige brudd
på de grunnleggende kravene til gjennomføring av konkurransen. Videre
viser undersøkelsen at Helse Midt-Norge RHF ikke i tilstrekkelig
grad har implementert kravene til internkontroll, og Riksrevisjonen
stiller spørsmål om hvorvidt styre og ledelse har ivaretatt sine
oppgaver på dette området. Riksrevisjonen stiller også spørsmål
om Helse- og omsorgsdepartementet har hatt tilstrekkelig oppfølging
av at Helse Midt-Norge RHF oppfyller kravene i forskriften om internkontroll
og styringskrav om internkontroll og etterlevelse av regelverket
for offentlige anskaffelser stilt i foretaksmøter.
Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdepartementet,
og statsråden har i brev av 15. mai 2009 svart:
"Det vises til Riksrevisjonens brev av 30.04.09 vedlagt
hovedanalyserapport og utkast til dokument nr. 3 til Stortinget.
Helse-
og omsorgsdepartementet mener at Helse Midt-Norge RHFs håndtering
av prosessen i forbindelse med anskaffelse av ambulansetjenester
gjennom konkurranse med forhandlinger i 2007, og prosessen rundt tilleggskompensasjon
til to av tilbyderne, var mangelfull. Dette er dokumentert i den
såkalte Kvale-rapporten som Helse Midt-Norge RHF tok initiativ til,
i deler av KOFAs behandling av aktuelle klagesaker og gjennom de
vurderinger som Helse Midt-Norge RHF har gjort i sakens anledning.
Helse-
og omsorgsdepartementet har gjennom sin styringsdialog med de regionale
helseforetakene understreket viktigheten av at regelverket overholdes
ved offentlige anskaffelser. Eierstyringen har gjennom flere år
hatt oppmerksomheten rettet mot behovet for å få bedre kvalitet
i spesialisthelsetjenestens anskaffelser. I de senere år har det
fra departementets side blitt rettet sterkere oppmerksomhet mot
organisatoriske tiltak som skal bidra til dette.
I
foretaksmøtene for 2007 ble de regionale helseforetakene pålagt
å gjennomgå sine innkjøpssystemer, og å påse at nytt regelverk om
offentlige anskaffelser blir gjort kjent og etterlevd. Dette ble
blant annet fulgt opp av Helse Midt-Norge RHF gjennom internrevisjonens
utarbeidelse av rapport om offentlige anskaffelser og styrets oppfølging
av denne. I 2009 har departementet pålagt de regionale helseforetakene
å gjennomføre ytterligere tiltak for å bedre kvaliteten i anskaffelsesprosesser.
De regionale helseforetakene ble i foretaksmøtene for 2009 bedt
om å utrede og vurdere etablering av en nasjonal kompetanseenhet
for offentlige anskaffelser, med utgangspunkt i Helseforetakenes Innkjøpsservice
AS. De ble samtidig bedt om å vurdere hvorvidt andre løsninger,
for eksempel etablering av nettverk, kunne være mer hensiktsmessig
for å sikre bedre kvalitet i anskaffelsesprosesser, samt å vurdere
eventuelle supplerende tiltak. Denne utredningen med vurderinger
og anbefalinger skal oversendes departementet innen 1. juni 2009.
Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp dette arbeidet i forbindelse
med foretaksmøtene for 2010.
Departementet forholder
seg til de etablerte ansvarslinjer innenfor spesialisthelsetjenesten.
Det er viktig at de regionale helseforetakene og helseforetakene
ivaretar det ansvar som blant annet følger av at de er organisert
som egne rettsubjekter, og tilsvarende at ledere i disse virksomhetene
tar det ansvar som forventes blant annet i forhold til god organisering.
De regionale helseforetakene rapporterer som kjent på krav i foretaksmøtene
og i oppdragsdokumentene i forbindelse med behandling av årlig melding
i foretaksmøtene i mai/juni hvert år.
Denne konkrete
saken viser også at slike ansvarssystemer fungerer, og at alvorlige
avvik som dette får konsekvenser."
Riksrevisjonens undersøkelse viser omfattende brudd
på de grunnleggende kravene til likebehandling, etterprøvbarhet
og forutberegnelighet. Videre viser undersøkelsen at tildelingen
av tilleggskompensasjon til to av leverandørene heller ikke var
i tråd med gjeldende regelverk. Helse Midt-Norge RHFs påfølgende
håndtering ved å inngå midlertidige avtaler med de samme to leverandørene
uten konkurranseutsetting, kan dessuten innebære en ulovlig direkteanskaffelse. Helse-
og omsorgsdepartementet er enig i at Helse Midt-Norge RHFs håndtering
av prosessen i forbindelse med anskaffelse av ambulansetjenester
og prosessen rundt tilleggskompensasjon til to av tilbyderne, var mangelfull.
Etter Riksrevisjonens vurdering skyldes de omfattende
bruddene på regelverket for offentlige anskaffelser og behovet for
å tildele tilleggskompensasjon at sentrale deler av virksomheten
i Helse Midt-Norge RHF var utilstrekkelig organisert gjennom sviktende planlegging,
manglende rutiner, skriftlighet og kvalitetssikring, samt utilstrekkelig
kompetanse i viktige ledelsesfunksjoner. Styret har ikke fulgt opp
sitt ansvar og sett til at ledelsen har implementert kravene til
internkontroll. Etter Riksrevisjonens vurdering har heller ikke departementet
i tilstrekkelig grad forvisset seg om at styret har fulgt opp styringskrav
om god internkontroll og etterlevelse av regelverket for offentlige
anskaffelser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, har fått
seg forelagt Riksrevisjonens rapport om undersøkelse vedrørende
Helse Midt-Norge RHFs gjennomføring av anskaffelsesprosessen og
oppfølging av kontraktene om levering av ambulansetjenester.
Komiteen har gjennomgått denne
omfattende rapporten, og er godt tilfreds med den grundige gjennomgangen
som saken er undergitt av Riksrevisjonen.
Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning
om at Helse Midt-Norge RHF har handlet i strid med de grunnleggende
kravene i regelverket ved sin anskaffelse av ambulansetjenester,
og at en hovedårsak synes å være manglende internkontroll.
Komiteen ser i likhet med Riksrevisjonen
alvorlig på de mange bruddene på regler for anskaffelser, og særlig
sett i forhold til anskaffelsens økonomiske omfang.
Komiteen har merket seg innholdet
i statsrådens brev til Riksrevisjonen av 15. mai 2009, og er tilfreds
med at Helse- og omsorgsdepartementet i 2009 har pålagt de regionale
helseforetakene å gjennomføre ytterligere tiltak for å bedre kvaliteten
i anskaffelsesprosessen, og at dette skal følges opp i forbindelse
med foretaksmøtene i 2010.
Komiteen mener at dette er forhold
som må ha meget høy prioritet i tiden som kommer, slik at tilbyderne
for framtiden kan være trygge på at de blir behandlet likt og i
tråd med gjeldende regelverk.
Komiteen vil poengtere at en
troverdig anbudsprosess er avgjørende viktig for at de riktige tilbyderne
kan få oppdragene med å utføre de meget viktige tjenestene som her
blir etterspurt.
Komiteens medlem fra Høyre viser
til Høyres forslag i Dokument nr. 8:94 (2008–2009) Representantforslag
fra stortingsrepresentantene Sonja Irene Sjøli og Inge Lønning om
en ny nasjonal helseplan, som skiller bestiller og eierrollen i
de regionale helseforetakene, noe som vil bidra til større grad
av uavhengighet og økt kompetanse om offentlige anskaffelser.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:12 (2008–2009) – Riksrevisjonens
undersøkelse av Helse Midt-Norge RHFs gjennomføring av anskaffelsesprosessen
og oppfølging av kontraktene om levering av ambulansetjenester –
vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 1. desember 2009
Anders Anundsen |
Bendiks H. Arnesen |
leder |
ordfører |