8.1 Sammendrag

8.1.1 Innledning

Forsvarsdepartementet hadde i 2008 et utgiftsbudsjett på 32,6 mrd. kroner. Departementet har ansvar for fire virksomheter.

8.1.2 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt to avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til Forsvaret og Forsvarsbygg.

8.1.2.1 Forsvarsdepartementet

Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjett

Riksrevisjonen ser styring av underliggende virksomheter som et viktig virkemiddel for å sikre god kvalitet i departementets måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget. Riksrevisjonen ser derfor alvorlig på at det blant merknadene er flere gjengangere og at det for 2008 foreligger nye alvorlige merknader.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet uttaler at forsvarlig forvaltning er gitt høyeste prioritet og at området er en del av departementets målbilde overfor etatene. Departementet har lagt til grunn risikovurderinger i etatsstyringen hvor de mest kritiske områdene for den enkelte etat er vurdert. Riksrevisjonen vil i revisjonen følge opp hvordan de iverksatte tiltak virker med hensyn til de forhold som er tatt opp for 2008 og tidligere år.

8.1.2.2 Forsvaret

Styrkeproduksjon

Riksrevisjonen har merket seg at øvelser og trening er av avgjørende betydning for å sikre Forsvarets operative evne, og at departementet rapporterer om en forventet økning i øvelsesaktiviteten i 2009 sammenlignet med 2008. Riksrevisjonen mener det er uheldig at Forsvaret samlet sett i 2008, og i forrige langtidsperiode for øvrig, ikke ble gitt anledning til å øve sine mannskaper på et nivå som er ønskelig i forhold til oppgaver og operativ evne.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det ved flere enheter er påvist mangler på personell og materiell. De mangler som er avdekket kan gi alvorlige konsekvenser både for personellets sikkerhet og Forsvarets evne til å gjennomføre pålagte oppgaver.

Forsvarets innføring av Økonomiprosjektet FIF 2.0

Riksrevisjonen har merket seg at Økonomiprosjektet FIF 2.0 blir gjennomført med tanke på å styrke økonomiforvaltningen. Riksrevisjonen ser likevel alvorlig på at Forsvaret sommeren 2008 besluttet å sette i drift en del av Økonomiprosjektet FIF 2.0 til tross for at det var kjent at systemet hadde betydelige feil og mangler. En umiddelbar virkning var at arbeidet med å redusere ubetalte fakturaer, som var kommet godt i gang, ble satt kraftig tilbake. Beslutningen har også ført til at Forsvarets oversikt over eget materiell er blitt dårligere, og at innføringen av en komplett logistikkløsning (FIF 3.0) forsinkes. En normalsituasjon vil ventelig ikke være etablert før i 2011.

Ovennevnte mangler påvirker leveringsevnen til Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) negativt, og kan få følger for Forsvarets operative evne i 2009 og 2010. Riksrevisjonen har merket seg at det kunne være aktuelt å endre på kravet om at regnskapet for 2008 skulle avlegges i Økonomiprosjektet FIF 2.0, men at Forsvaret aldri anmodet departementet om dette. Riksrevisjonen ser alvorlig på at forhold som har avgjørende betydning for måloppnåelsen i Forsvaret, ikke er tilfredsstillende avklart i styringsdialogen med Forsvaret.

Driftsanskaffelser

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det er avdekket direkteanskaffelser for henholdsvis 14 og 32 mill. kroner ved to av Forsvarets avdelinger. Riksrevisjonen merker seg at Forsvaret arbeider med å utnytte potensialet i rammeavtalene og at dette området følges opp i den månedlige rapporteringen.

Materiellforvaltning

Riksrevisjonen har tatt opp forhold rundt materiellforvaltningen i regnskapene for årene 2005, 2006 og 2007. Riksrevisjonen ser derfor alvorlig på de problemer som oppstod i forbindelse med overføring av materiellbeholdninger til SAP under og etter innføringen av Økonomiprosjektet FIF 2.0 herunder bl.a. usikre materiellbeholdninger, reduserte muligheter til egenkontroller samt redusert leveranseevne i Forsvarets logistikkorganisasjon. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at Forsvaret har tilfredsstillende kontroll på sine materiellbeholdninger og at det opprettholdes en tilfredsstillende leveranseevne i Forsvarets logistikkorganisasjon slik at dette ikke påvirker den operative evnen negativt på kort og lang sikt.

Investeringer

Nye fregatter

Riksrevisjonen er kritisk til at reservedeler og dokumentasjon til de nye fregattene ikke er levert i henhold til kontrakten. Riksrevisjonen vil peke på at manglene kan gi redusert tilgjengelighet på fartøyer og økte vedlikeholdskostnader.

Riksrevisjonen mener det er uheldig at totalverdien av feil og mangler på fregattene i enkelte tilfeller har oversteget verdien av tilhørende betalingsmilepæl. Dette betyr en risiko for at Forsvaret vil ha utestående krav mot leverandøren ved avslutningen av prosjektet.

Økonomiprosjektet

Riksrevisjonen mener det er uheldig at kostnadsrammen i tilknytning til prosjekt 2814 Logistikkprosjektet er gjort kjent i forkant av inngått kontrakt, selv om det nå er besluttet at kontrakten skal konkurranseutsettes. Dette er informasjon som mulige leverandører kan dra fordeler av ved å tilpasse sine tilbud.

Øvrige investeringsprosjekter

Riksrevisjonen ser alvorlig på at 11 av 25 reviderte investeringsprosjekter er forsinket med mer enn ett år i forhold til opprinnelig plan, og at syv av disse er forsinket med fire til seks år. Forsinkelsene vil føre til at Forsvaret ikke får tilført materiell som forutsatt, og at strukturelementer ikke blir implementert. Dette vil kunne resultere i nedsatt/forsinket operativ evne. Riksrevisjonen registrerer at Forsvarsdepartementet og Forsvaret har igangsatt tiltak for å forhindre forsinkelser i materiellprosjekter.

Den særlige lønnsavtalen for flygere – praktiseringen

Riksrevisjonen er kritisk til at Forsvaret ikke har kunnet peke på tiltak eller vurderinger som er foretatt for å redusere bruken av høyt avlønnet flygerkompetanse i "ikke-flygende stillinger" som presisert i 2006, og at departementet heller ikke har fulgt opp dette. Lønnsordningen for flygere er svært kostbar, og setter flygerne i en lønnsmessig særstilling i Forsvaret. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at slike særordninger praktiseres målrettet, og konstaterer at Forsvarsdepartementet nå vil foreta en slik vurdering og dermed sikre at fastsatte rapporteringsrutiner følges.

Rettidig betaling

Riksrevisjonen har tatt opp Forsvarets problemer med å få betalt fakturaer til rett tid både til 2004-, 2006- og 2007-regnskapene. Riksrevisjonen er kritisk til at de samme forholdene heller ikke er brakt i orden for 2008-regnskapet. Riksrevisjonen har merket seg at tiltak er iverksatt gjennom driftsstabilisering av Økonomiprosjektet FIF 2.0 og forsvarssjefens kampanjeplan for forbedret forvaltning. Riksrevisjonen har også merket seg at forsvarets fakturaflyt følges tett opp av departementet i styringsdialogen. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp de skisserte tiltak, slik at fakturaer betales ved forfall og at staten ikke påføres unødige kostnader som forsinkelsesrenter og inkassoutgifter.

Betaling før forfallsdato

Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvaret har brutt bevilgningsreglementet ved å framskynde utbetalinger for i alt 364 mill. kroner ved årsskiftet, slik at disse ble belastet 2008-regnskapet. Samme forhold ble påpekt til 2007-regnskapet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet fortsatt vil følge Forsvarets budsjettstyring tett opp, blant annet for å bidra til å sikre at utbetalinger rundt årsskiftet foregår innenfor regelverket. Riksrevisjonen anser at det å ha mange forfalte fakturaer ved årsskiftet, og forsere utbetalinger av andre fakturaer for betydelige beløp er alvorlige brudd på bevilgningsreglementet.

Bankkonti knyttet til Foreign Military Sales

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at innestående beløp ved utgangen av 2008, ca. 1 mrd. kroner på amerikanske bankkonti som benyttes til FMS-anskaffelser, ikke er innrapportert til kapitalregnskapet i henhold til bevilgningsreglementet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet arbeider med en gjennomgang av prosesser og rutiner rundt føring av FMS. Riksrevisjonen kan ikke se at departementet har forklart hvorfor en innrapportering av kontiene til kapitalregnskapet vil kreve dialog og eventuelle endringer i avtalen mellom partene så lenge det ikke bestrides at midlene tilhører den norske stat. Riksrevisjonen forutsetter at innestående på FMS-kontoer blir rapportert til kapitalregnskapet fra og med 2009.

Renteinntekter knyttet til NATO Maintenance and Supply Agency

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at renter på ca. 9 mill. kroner på bankkonto knyttet til NAMSA for perioden 2002–2007, ikke er regnskapsført før i juni 2009. Departementet vil følge opp at renteinntekter for 2008 vil bli regnskapsført så snart oversikt over disse er mottatt fra NAMSA. Riksrevisjonen legger til grunn at rentene heretter regnskapsføres årlig.

8.1.2.3 Forsvarsbygg

Intern kontroll

Svakheter i den interne kontrollen, mangelfull dokumentasjon og brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser øker risikoen for at misligheter ikke forebygges og oppdages. Manglende etterlevelse av anskaffelsesregelverkets grunnleggende krav til konkurranse hindrer effektiv bruk av statlige midler og bidrar indirekte til økte kostnader for Forsvaret.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvarsbygg ikke har etablert tilfredsstillende intern kontroll. Dette har medført manglende innberetning av oppgavepliktige ytelser, brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser og disposisjoner som ikke er akseptable ut ifra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning. Dette omfatter blant annet anskaffelser for om lag 50 mill. kroner uten godkjenning av ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet, og manglende sporbarhet mellom regnskap og dokumentasjon for anskaffelser.

Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsbygg har iverksatt tiltak for å bedre den interne kontrollen og sikre etterlevelse av gjeldende lover og regler. Departementet har tillit til at Forsvarsbyggs styre og administrasjon har fokus på forsvarlig forvaltning og styrket intern kontroll, og at departementet i sin oppfølging vil fokusere på tiltak i revidert tiltaksplan for Forsvarsbyggs virksomhetsstyring.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål om det var gitt tilstrekkelig prioritet til arbeidet med å etablere tilfredsstillende styring og kontroll med virksomheten. Spørsmålet er ikke besvart av departementet.

Hjemmel for bruk av budsjettmidler

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forsvarsbygg har hatt manglende kjennskap til de rammebetingelser som regulerer virksomhetens bruk av budsjettmidler knyttet til økonomiske virkemidler overfor ansatte.

Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet har uttalt at Forsvarsbygg har et selvstendig ansvar for å etterleve regelverk som berører etatens virksomhet. Departementet vil i sin oppfølging fokusere på tiltak innarbeidet i "Tiltaksplan for Forsvarsbyggs virksomhetsstyring".

Drifts- og vedlikeholdsanskaffelser

Riksrevisjonen ser alvorlig på manglende sporbarhet mellom faktura og anskaffelsesdokumentasjon, og at det ved kontroll av drifts- og vedlikeholdsanskaffelser manglet tilfredsstillende dokumentasjon på 73 pst. av de kontrollerte fakturaene.

Departementet bekrefter at de gjennomførte tiltak på anskaffelsesområdet ikke har hatt tilstrekkelig effekt, og at deler av forbedringsarbeidet tar lengre tid enn ønskelig.

Kjøp av boenheter på Setermoen

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forsvarsbygg ved anskaffelse av seks boenheter til 2,6 mill. kroner ikke har fulgt regelverkets grunnleggende krav til konkurranse, likebehandling og transparens. Manglende kontrakt, protokoll og annen dokumentasjon gjør det vanskelig å etterprøve saksbehandlingen og beslutningen om kjøp.

8.1.2.4 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Av tidligere rapporterte forhold er følgende saker avsluttet:

• vesentlig mindreforbruk på posten for større utstyrsanskaffelser og vedlikehold

Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

• lønnsposteringer i kapittel 1792 – "norske styrker i utlandet"

• anskaffelser i Forsvarsbygg

8.2 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen har kome med to avsluttande revisjonsbrev utan merknader og to revisjonsbrev med merknader til Forsvaret og Forsvarsbygg.

Komiteen viser til at den i brev dagsett 18. november 2009 til forsvarsministeren stilte fleire spørsmål i tilknytning til rapporten frå Riksrevisjonen. Statsråden svarte i brev av 3. desember 2009. Breva følgjer som vedlegg til denne innstillinga.

Forsvarsdepartementet

Komiteen strekar under at styring av underliggjande verksemder er avgjerande viktig for å sikra god kvalitet i departementets måloppnåing og resultatrapportering til Stortinget. Komiteen meiner difor det er kritikkverdig at Riksrevisjonen ber til torgs alvorlege merknader som gjeld dette, og at det blant merknadene er fleire gjengangarar frå tidlegare år.

Forsvaret

Komiteen har merka seg at Rikrevisjonen har alvorlege merknader som gjeld styrkeproduksjon. Komiteen meiner det er særs uheldig at omfanget av øvingar og trening og påviste manglar ved personell og materiell sår tvil om Forsvarets operative evne og høve til å gjennomføra pålagde oppgåver.

Komiteen viser til brev frå komiteen dagsett 18. november og svar frå forsvarsministeren av 3. desember 2009. Komiteen har merka seg at forsvarsministeren hevdar at den planlagte reduserte øvinga i 2008 ikkje påvirka øving og trening av styrkebidrag til utenlandsoperasjonar.

Komiteen registrerer Riksrevisjonen sine kritiske merknader til innføring av Økonomiprosjektet FIF 2.0 og til materiellforvaltninga. Riksrevisjonen har òg teke opp forhold rundt materiellforvaltninga i rekneskapane for åra 2005, 2006 og 2007. I båe tilfelle er det snakk om tilhøve som kan påverka Forsvarets operative evne negativt. Komiteen legg til grunn at departementet aktivt og handlekraftig fylgjer opp kritikken frå Riksrevisjonen. Komiteen meiner det er avgjerande viktig at departementet prioriterer tiltak som sikrar og styrkjer Forsvarets evne til å vera operativt og utføre pålagde oppgåver.

Komiteen har merka seg at Forsvarsdepartementet ikkje blei bede om endring av gjennomføringsløpet for Økonomiprosjektet. Dette gjer likevel ikkje svar på spørsmålet om på kva måte departementet gjorde Forsvaret merksam på at dette faktisk var mogleg, noe komiteen finn lite tilfredsstillande.

Komiteen merkar seg òg at forsvarsministeren hevdar at det er sett i verk ei rekkje tiltak for å sikra at innføringa av FIF 2.0 ikkje får konsekvensar for Forsvarets operative aktiviteter og evne, men at innføringa har medført nokre overgangsproblemer når det gjeld Forsvarets materiellforvaltning. Komiteen føreset at dette har stort fokus framover.

Komiteen har i tillegg merka seg svaret frå forsvarsministeren vedrørande evna til forvaltningsansvar, herunder materiell- og økonomiansvar til den einskilde tilsette og kva for konsekvensar brudd på dette vil ha for ansvarleg personell.

Komiteens flertall; medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er usikre på om mulig konsekvens for den enkeltes videre karriereløp er en tilstrekkelig reaksjon, men forutsetter likevel at dette gis en streng fortolkning.

Komiteen sluttar seg elles til Riksrevisjonens merknader som gjeld investeringar og praktiseringa av den særlege lønsavtalen for flygarar.

Komiteen meiner det er uheldig at Forsvaret framleis har problem med å få betalt fakturaer til rett tid. Liknande problem vart påviste etter gjennomgang av rekneskapane for 2004, 2006 og 2007. Komiteen er svært kritisk til at dette ikkje er brakt i orden, og bed Riksrevisjonen fylgja utviklinga på dette området. Komiteen er heller ikkje tilfreds med at Forsvaret har brote løyvingsreglementet ved å framskunda betalingar for i alt 364 mill. kroner ved årsskiftet, slik at desse vart belasta 2008-rekneskapen. Komiteen føreset at departementet fylgjer opp budsjettstyringa i Forsvaret og bed Riksrevisjonen om å gjera like eins.

Komiteen har òg merka seg Riksrevisjonen sin omtale av bankkonti knytte til Foreign Military Sales og renteinntekter knytte til NATO Maintenance and Supply Agency, og legg til grunn at departementet fylgjer opp dette i samsvar med Riksrevisjonen sine merknader. Komiteen legg til grunn at Riksrevisjonen i Dokument 1 for 2009 gjer greie for departementet si oppfylging av merknadene som gjeld Forsvaret.

Forsvarsbygg

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen meiner at Forsvarsbygg ikkje har etablert tilfredsstillande intern kontroll og har stilt spørsmål ved om arbeidet med å etablera tilfredsstillande kontroll og stryring med verksemda er tilstrekkeleg prioritert. Slike manglar hindrar effektiv bruk av statlege midlar og kan medverka til auka kostnader for Forsvaret. Komiteen legg til grunn at departementet fylgjer opp denne kritikken gjennom revidert tiltaksplan for Forsvarsbygg si verksemdsstyring.

Komiteen ser alvorleg på Riksrevisjonen sin kritikk av manglande sporbarheit mellom faktura og vedlikehaldsnyskaffingar. Komiteen bed departementet sjå til at dette vert betra. Komiteen legg til grunn at Riksrevisjonen i Dokument 1 for 2009 gjer greie for departementet si oppfylging av merknadene som gjeld Forsvarsbygg.