1. Sammendrag

1.1 Innledning

Arbeids- og velferdsetaten forvalter velferdsordninger med utgifter på om lag 300 mrd. kroner, nærmere en tredjedel av statsbudsjettet. Etaten har om lag 2,8 mill. brukere. Den løpende driften i etaten består av komplekse arbeidsoppgaver i et stort omfang og volum som skal utføres parallelt med tre krevende reformprosesser over flere år; Nav-reformen, pensjonsreformen og helserefusjonsreformen.

Nav-reformen, som er en av de største forvaltningsreformene i nyere tid, stiller store krav til Arbeids- og velferdsetatens omstillingsevne og oppgaveløsing. Hovedmålene med Nav-reformen er å:

• få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad

• gjøre det enklere for brukerne og tilpasse tjenestene etter brukernes behov

• skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

En viktig forutsetning for å nå målene er at det etableres en felles førstelinje med lokale arbeids- og velferdskontor (Nav-kontor) i alle kommuner, blant annet for å sikre at brukerne skal ha ett sted å henvende seg. Nav-kontorene etableres i et likeverdig partnerskap mellom stat og kommune, og skal sikre at det ytes tjenester på en måte som gjør at brukerne opplever kontoret som én tjenesteleverandør. Partnerskapet kan innebære utfordringer når det gjelder styring, måloppnåelse, resultatrapportering og revisjon. Dette forholdet har ikke vært gjenstand for spesiell kontroll ved revisjonen av 2008-regnskapet, men vil bli fulgt opp i Riksrevisjonens videre arbeid.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har pekt på viktigheten av at Riksrevisjonen fokuserer på slike endringsprosesser som finner sted i forvaltningen, og særlig etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Målet med regnskapsrevisjon er å bekrefte at regnskapene ikke inneholder vesentlige feil og mangler, og kontrollere om disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, gjeldende regelverk, og normer og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Det gjøres rede for vurderinger som ligger til grunn for konklusjonen om at Arbeids- og velferdsdirektoratet har mottatt avsluttende revisjonsbrev med merknader for 2008. Merknadene til regnskapet knytter seg til svakheter i etatens internkontroll, som medfører stor sannsynlighet for at regnskapet inneholder vesentlige feil og mangler. Mangelfull internkontroll og manglende etterlevelse av rutiner fører til vesentlige merknader også til disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet. På flere områder kan det i tillegg reises tvil om disposisjonene er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, gjeldende regelverk og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Gjennom revisjonen er det vurdert om etaten underveis i reformene gjennomfører sine hovedoppgaver i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk. Videre er henholdsvis kvaliteten i etatens støttefunksjoner og administrative oppgaver kontrollert gjennom revisjon av regnskapet, anskaffelser av varer og tjenester og ikt-systemer. Det er også vurdert hvorvidt Arbeids- og velferdsdirektoratets virksomhetsstyring og Arbeids- og inkluderingsdepartementets etatsstyring legger til rette for god kvalitet i oppgaveløsingen.

Riksrevisjonen viser til at formålet med dokumentet og den vedlagte rapporten har vært å gi en utvidet rapportering om resultater fra revisjonen av Arbeids- og velferdsetatens regnskap og gjennomføring av budsjettet for 2008. Riksrevisjonen peker også på sammenhenger med revisjonsresultatene fra regnskapsårene 2006 og 2007 der dette er relevant. Resultatene ses i sammenheng med etatens arbeid med gjennomføringen av Nav-reformen. Den årlige revisjonen som er gjennomført i perioden 2006 til og med 2008 er ingen evaluering av Nav-reformen som sådan, eller av de langsiktige, faglige resultatene av endringer som gjennomføres.

Rapporten, som følger som trykt vedlegg til dokumentet, ble ved Riksrevisjonens brev av 15. mai 2009 forelagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet til uttalelse. Departementet har i brev av 5. juni 2009 gitt sine kommentarer til de forhold som er omtalt i rapporten. Departementet viser til St.prp. nr. 51 (2008–2009) der det gis en redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen, og der det framsettes forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten og tiltak for å styrke etaten i 2009.

1.2 Riksrevisjonen uttaler

1.2.1 Generelt

Riksrevisjonen er kritisk til at Arbeids- og velferdsetaten gjennom flere år har nedprioritert arbeidet med å sikre en tilfredsstillende etterlevelse av internkontrollen i ytelsesforvaltningen. Riksrevisjonen har forståelse for at etaten har hatt store utfordringer knyttet til økende restanser, men vil understreke viktigheten av å prioritere internkontrollen som et virkemiddel for å sikre god kvalitet i saksbehandlingen, rett ytelse til brukerne og god kvalitet i regnskapet. Svak internkontroll åpner også muligheten for bevisst misbruk av velferdsordningene.

Riksrevisjonen merker seg at departementet slutter seg til Riksrevisjonens kritikk, men at det etter departementets syn vil ta tid å rette opp alle de påpekte forholdene. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at arbeidet med å etablere et rammeverk for internkontroll i etaten blir prioritert, både for å sikre at Nav-reformen fortsatt skal ha bred tillit i befolkningen og for å redusere risikoen for bevisst misbruk av velferdsordningene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet understreker at Nav-reformen ikke vil være fullført i 2010 og at en ikke kan forvente fullt ut å nå de ønskede resultater samtidig som den organisatoriske omstillingen gjennomføres. Reformenes suksess handler imidlertid om at brukerne opplever den enkelte reformens intensjoner og målsettinger som oppfylt. Riksrevisjonen fastholder derfor viktigheten av at de forventninger som er stilt fra Stortingets side ved beslutning om reformen, begynner å innfris også innenfor reformperioden. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Stortingets forutsetning om å opprettholde løpende tjenesteproduksjon på et tilfredsstillende nivå, ikke er nådd i 2008.

1.2.2 Manglende kvalitet i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltning

Oppfølgingsarbeidet på Nav-kontorene er det viktigste virkemidlet for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Riksrevisjonen har valgt å fokusere på innholdet i de nye ordningene under Nav-reformen, som oppfølging av sykmeldte og kvalifiseringsprogrammet. Ordningene skal bidra til tettere oppfølging av personer som tidligere ikke ble fulgt opp på en god nok måte.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at lovpålagt oppfølging av sykmeldte i liten grad gjennomføres, og at det er utfordringer med å tilby brukere på kvalifiseringsprogrammet oppfølging i tråd med intensjonene og nytt regelverk. Etatens vurderinger som ligger til grunn for valg av tiltak for brukerne, er heller ikke tilstrekkelig dokumentert.

Riksrevisjonen ser videre alvorlig på at det er identifisert en rekke tilfeller av feil i utbetaling av sykepenger, overgangsstønad og barnebidrag. Feilutbetalingene skyldes i stor grad manglende etterlevelse av internkontrollrutiner. I 2008 har det også vært en økning i saksbehandlingstid og restanser.

Departementet er enig i at det har vært utfordringer med kvaliteten i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltningen i 2008, og opplyser at det har vært satt i verk flere tiltak for å oppnå forbedringer. Av brukerne som er i målgruppene for "Raskere tilbake" og kvalifiseringsprogrammet får flere oppfølging nå enn tidligere. Videre registrerer departementet i 2009 en positiv utvikling i oppfølging av sykmeldte, og det arbeides med et eget fagutviklingsprogram for helhetlig oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogrammet. I tillegg er det foreslått å innføre et statlig tilsyn med praktiseringen av regelverket.

Departementet erkjenner imidlertid at det fortsatt er betydelig rom for forbedringer, og vil følge utviklingen tett. Når det gjelder saksbehandlingstid og restanser, har Riksrevisjonen merket seg at departementet har gitt retningslinjer om å prioritere nedbygging av restanser, effektivisering av saksbehandlingen og god kvalitet i ytelsesforvaltningen. Kvalitet i ytelsesforvaltningen vil bli fulgt opp i arbeidet for å etablere et helhetlig rammeverk for intern kontroll, men det gjenstår et betydelig arbeid med implementering av rammeverket i 2009 og videre framover. Departementet understreker at det derfor vil ta tid før etatens etterlevelse fullt ut vil være tilfredsstillende på området.

Riksrevisjonen ser det som alvorlig at det i 2008 har vært gjennomgående manglende kvalitet i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltning. Riksrevisjonen ser positivt på tiltakene som etaten iverksetter for å forbedre situasjonen, men er bekymret for etatens gjennomføringsevne tatt i betraktning det store endringstrykket. Etter Riksrevisjonens vurdering er det spesielt viktig at departementet i sin oppfølging og styringsdialog er tydelig på hvilke prioriteringer som skal gjøres i det videre arbeidet.

1.2.3 Manglende kvalitet i støttefunksjoner og administrative oppgaver

Riksrevisjonen kan ikke bekrefte at Arbeids- og velferdsetatens regnskap for 2008 ikke inneholder vesentlige feil og mangler. Riksrevisjonen ser alvorlig på situasjonen, tatt i betraktning at etatens regnskap utgjør en tredjedel av statsbudsjettet og at ytelser til enkeltpersoner utgjør den største delen av regnskapet. Store svakheter i internkontrollen i ytelsesforvaltningen påvirker regnskapstransaksjonene og skaper usikkerhet om regnskapskvaliteten. Etterlevelsen av internkontrollrutiner knyttet til etatens regnskapsføring er også mangelfull. Etaten har fortsatt utfordringer med å etterleve reglene for offentlige anskaffelser i hjelpemiddelforvaltningen.

Et av hovedmålene med Nav-reformen er å skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Riksrevisjonen har forståelse for at omstillingsarbeidet er krevende, men ser alvorlig på at internkontroll knyttet til et så omfattende regnskap fortsatt ikke er på plass. Riksrevisjonen merker seg at departementet i sin videre dialog med direktoratet vil legge vekt på arbeidet med en helhetlig videreutvikling av regnskap, økonomiforvaltning og internkontroll og at dette vil være et omfattende, komplisert og tidkrevende forbedrings- og utviklingsarbeid. Riksrevisjonen understreker betydningen av at arbeidet med å utforme, innføre og følge opp grunnleggende rutiner må gis høy prioritet. Dette er en forutsetning for at målet om en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning skal kunne nås.

1.2.4 Mangelfull tilrettelegging for gjennomføring av Nav-reformen

Utvikling av ikt-systemer

Ikt er en avgjørende rammebetingelse for etatens evne til å løse hovedoppgavene på en effektiv måte. Arbeids- og velferdsetaten har flere eldre saksbehandlingssystemer som er lite fleksible og som ikke er tilpasset nye oppgaver og endringer i organisasjonen. Opprettelsen av Nav-kontor, innføring av nye regler for oppfølging av sykmeldte, innføring av kvalifiseringsprogrammet og etablering av forvaltningsenhetene ble gjennomført før etaten hadde tilpassede rutiner for saksbehandling og tilgjengelige ikt-systemer.

Riksrevisjonen er kjent med at departementet har lagt opp til at utvikling av mer fullverdige og integrerte ikt-løsninger vil skje i en krevende trinnvis prosess og konstaterer at arbeidet vil ta tid. Dagens saksbehandlingssystemer vil være begrensende for etatens evne til effektiv oppgaveløsning i lang tid framover. Riksrevisjonen understreker at de negative konsekvensene av manglende ikt-løsninger representerer en betydelig risiko for etatens gjennomføringsevne på kort sikt og for måloppnåelsen i Nav-reformen på lengre sikt.

Etablering av forvaltningsenheter

Arbeids- og velferdsetatens forvaltningsenheter skal frigjøre ressurser i Nav-kontorene til brukerkontakt, oppfølging og veiledning, og bidra til økt effektivitet og kvalitet i ytelsesforvaltningen. Riksrevisjonen er kritisk til at viktige forutsetninger knyttet til ikt-løsninger, rutiner for saksbehandling og dokumenthåndtering og arkivløsninger ikke var til stede da forvaltningsenhetene ble etablert. Saksflyten i etaten ble betydelig forsinket og dokumentasjon kom på avveie. Konsekvensen ble økt ventetid for brukerne og feil og mangler i ytelsesforvaltningen.

Departementet erkjenner at det var betydelige utfordringer knyttet til etableringen av forvaltningsenhetene, men at etableringen var basert på en strategisk vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen har forståelse for betydningen av å etablere forvaltningsenhetene. Riksrevisjonen er imidlertid kritisk til at det ikke synes å ha blitt lagt tilstrekkelig vekt på å gjennomføre nødvendige risikoreduserende tiltak som bedre kunne bidratt til effektivitet og kvalitetsforbedring.

Kompetanseheving

Riksrevisjonen konstaterer at kompetanseheving har vært en utfordring for Arbeids- og velferdsetaten underveis i reformløpet, og er spesielt viktig i førstelinjen hvor brukerkontakt og veiledningsoppgaver skal ivaretas. Riksrevisjonen har hatt søkelys på kompetanseutfordringene i den årlige revisjonen fra etatens etableringstidspunkt i 2006. Stortinget understreket viktigheten av kompetanseheving i forbindelse med etableringen av etaten, og ba om at det ble utarbeidet en plan for dette. Riksrevisjonen er kritisk til at en slik plan først ble ferdigstilt i 2008.

Etableringen av forvaltningsenheter fikk konsekvenser for kompetansefordelingen i etaten i 2008 ved at mange ansatte endret arbeidsoppgaver, uten at det ble gjennomført tilstrekkelige kompetansehevingstiltak. Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensene dette har fått for kompetansen i førstelinjen.

Etter Riksrevisjonens vurdering er kompetanse en grunnleggende rammebetingelse for at Nav-kontorene skal kunne ivareta brukerkontakt og veiledningsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen har merket seg at det er gjennomført kompetansehevende tiltak, men kan ikke se at dette har vært tilstrekkelig til å møte brukernes behov. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at kompetanseutvikling gis tilstrekkelig prioritet i det videre utviklingsløpet.

1.2.5 Arbeids- og velferdsetatens virksomhetsstyring

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, andre vedtak og interne styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor rammen av tildelte ressurser. God virksomhetsstyring forutsetter at det er definert mål og styringsparametre, og at det produseres og rapporteres korrekt styringsinformasjon.

Riksrevisjonen er kritisk til at det er betydelige svakheter i rapportering om etterlevelse av internkontrollrutinene på stønads- og driftsområdet. I 60 pst. av tilfellene gir rapporteringen inntrykk av en bedre situasjon enn det som har vært tilfellet. Riksrevisjonen ser det videre som uheldig at etatens rapportering i årsrapporten i 2007 og første tertialrapport for 2008 undervurderer den negative utviklingen i restansesituasjonen. Riksrevisjonen vil påpeke at feilene i rapporteringen kan ha påvirket etatens prioriteringer.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet er av den oppfatning at det ikke er sammenheng mellom mangelfull styringsinformasjon og prioriteringer i etaten. Riksrevisjonen understreker betydningen av at etatens styringssystem til enhver tid legger grunnlaget for og sikrer gyldig rapportering.

1.2.6 Arbeids- og inkluderingsdepartementets etatsstyring

Departementet skal sikre måloppnåelsen i arbeids- og velferdspolitikken. Styringen av Arbeids- og velferdsetaten er et viktig virkemiddel for å oppnå disse målene, og for å sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger gjennomføres på en mest mulig hensiktsmessig og effektiv måte.

Arbeids- og velferdsetaten sto overfor omfattende oppgaver i 2008. Omstillingsaktiviteter skulle gjennomføres uten at kravene til løpende drift og tjenesteproduksjon ble redusert. Omstillingsaktivitetene har hatt negative konsekvenser for etatens gjennomføringsevne og kvaliteten i oppfølgingstjenester, ytelsesforvaltning, internkontroll og regnskap.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har konkretisert Stortingets vedtak og forutsetninger for Nav-reformen i operasjonaliserbare mål. Riksrevisjonen har merket seg departementets svar om at prioriteringer klargjøres i årlig tildelingsbrev og andre styringsdokumenter til Arbeids- og velferdsetaten. Departementet uttaler at det har valgt en bred tilnærming til etatsstyring for å sikre tilfredsstillende nivå på etatens produksjon og service parallelt med stor oppmerksomhet rettet mot reformaktivitetene.

Styringsdokumentene behandler etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad Arbeids- og velferdsetatens dilemmaer når de må velge mellom departementets prioriteringer. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør styringsdialogen i større grad omhandle strategiske valg knyttet til slike dilemmaer.

Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i sin styring av Arbeids- og velferdsetaten ikke etablert nødvendige rammebetingelser for etatens måloppnåelse i 2008, verken for omstilling eller løpende drift og tjenesteproduksjon. Etaten har ikke lyktes med å levere lovhjemlede tjenester og ytelser med tilfredsstillende kvalitet, og har betydelige utfordringer knyttet til internkontroll og regnskapskvalitet. Kompleksiteten og omfanget i etatsstyringen krever etter Riksrevisjonens oppfatning blant annet at departementet videreutvikler sitt system for risikostyring.

2. Komiteens behandling

Som et ledd i behandlingen av saken besluttet komiteen å avholde åpen kontrollhøring 15. januar 2010, jf. Reglement for åpne kontrollhøringer. De hovedproblemstillinger komiteen ønsket å få belyst under høringen, var:

• 1. Riksrevisjonen reiser tvil om Navs disposisjoner er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, gjeldende regelverk og standarder for statlig økonomiforvaltning. Kan dette tilskrives det faktum at Nav i 2008 var inne i en meget krevende fase – med et omfattende og komplekst omstillingsløp? Er det slik at viktige forutsetninger for god oppgaveløsning ennå ikke er til stede?

• 2. Hvordan kan styringsdialogen mellom departementet og etaten få et mer strategisk fokus, slik at man er sikret gjennomføring av Stortingets vedtak og forutsetninger?

• 3. Et viktig mål for Nav er at brukerne skal ha riktig ytelse til rett tid. Hvordan er prioritering, rekruttering, opplæring og oppfølging av ansatte i førstelinjetjenesten?

• 4. Nav er Regjeringens viktigste verktøy for operasjonalisering av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Hvordan har Nav ivaretatt arbeidsoppgavene til A-etat for å sikre flere i arbeid? Har Nav klart å ivareta A-etats kompetanse på arbeidsformidling, yrkesveiledning og det å skape kontakt mellom arbeidssøker og arbeidsgiver, slik forutsetningen var for etableringen av Nav? Kan det sies at Nav har den nødvendige kompetanse på en helhetlig arbeids- og velferdsforvaltning?

• 5. Hvordan vil departementet og direktoratet sikre et effektivt datasystem som er tilpasset de nye oppgavene og endringene i organisasjonen?

• 6. Hvordan fungerer de lokale samarbeidsavtalene mellom stat og kommune i forhold til tjenesteyting, og hvordan mener departementet/direktoratet at styringen av etaten fungerer i skjæringspunktet mellom stat og kommune?

Følgende deltok på høringen:

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Fire arbeidstakerorganisasjoner: Norsk Tjenestemannslag, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Akademikerne og UNIO

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Direktør Tor Saglie, Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Tidligere arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen

• Tidligere arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen

• Arbeidsminister Hanne Bjurstrøm

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen, og referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bendiks H. Arnesen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, vil vise til at formålet med opprettelsen av Nav var:

• flere i arbeid – færre på stønad

• enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Komiteen vil understreke at et samlet storting har sluttet seg til disse målsettingene ved flere anledninger.

Komiteen viser til at Arbeids- og velferdsetaten for 2008 har fått avsluttende revisjonsbrev fra Riksrevisjonen med merknader knyttet til regnskapet og til enkelte saksforhold i gjennomføringen av budsjettet. Komiteen har merket seg at formålet med Riksrevisjonens rapport har vært å gi en utvidet rapportering om resultatene fra revisjonen av Arbeids- og velferdsetatens regnskap og gjennomføring av budsjettet for 2008. Det pekes også på sammenhenger med revisjonsresultatene fra regnskapsårene 2006 og 2007 der dette er relevant. Komiteen har videre merket seg at resultatene ses i sammenheng med gjennomføringen av Nav-reformen.

Komiteen vil videre vise til at Riksrevisjonen har merket seg at 2008 har vært et krevende år for Arbeids- og velferdsetaten med store utfordringer når det gjelder oppfølging av brukere, utbetaling av rett ytelse til rett tid, internkontroll og regnskapskvalitet.

Komiteen avholdt åpen kontrollhøring om Tillegg 2 til Dokument 1 (2009-2010) fredag 15. januar 2010. Referat fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen viser til at Arbeids- og velferdsetaten forvalter velferdsordninger med utgifter på om lag 300 mrd. kroner og har rundt 2,8 mill. brukere. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påpeker at:

"Den løpende driften i etaten består av komplekse arbeidsoppgaver i et stort omfang og volum som skal utføres parallelt med tre krevende reformprosesser over flere år."

Komiteen viser til at de tre reformprosessene som Riksrevisjonen viser til, er Nav-reformen, pensjonsreformen og helserefusjonsreformen.

Komiteen viser til Innst. S. nr. 190 (2008–2009), jf. St.prp. nr. 51 (2008–2009) Redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten.

Komiteen vil understreke at enkelte av de forhold som er påpekt av Riksrevisjonen for 2008, allerede ble tatt opp i St.prp. nr. 51 (2008–2009) og Innst. S. nr. 190 (2008–2009). En samlet arbeids- og sosialkomité sluttet seg til de foreslåtte tiltakene, som bl.a. innbefattet styrking av kompetanse hos Arbeids- og velferdsetatens ansatte, regelverksendringer og ‑forenklinger, bremsing av reformtempoet og en styrking av etatens ressursramme. I tillegg etableringen av et godt kontrollmiljø og bedre kontrollrutiner med sikte på å hindre feilutbetalinger og avdekke misbruk og eventuelle misligheter. Komiteen forutsetter at tiltakene er fulgt opp og at de videreutvikles.

Komiteen vil imidlertid vise til at Arbeids- og velferdsetaten har vært gjennom en krevende reformperiode parallelt med den daglige virksomheten fra 2006 og til januar 2010. Komiteen viser til at:

"Riksrevisjonen har merket seg at 2008 har vært et krevende år for Arbeids- og velferdsetaten. Etaten er fortsatt under etablering, og har i samarbeid med kommunene opprettet 147 nye NAV-kontor i 2008. Selv om etableringsarbeidet går etter planen, viser revisjonen at etaten foreløpig har store utfordringer i sentrale deler av oppgaveløsningen når det gjelder oppfølging av brukere, utbetaling av rett ytelse til rett tid, internkontroll og regnskapskvalitet."

Komiteen har merket seg at dette langt på vei bekreftes i departementets svar av 14. august 2009 til Riksrevisjonen.

Komiteen vil vise til at direktør Tor Saglie i sitt innspill til høringen 15. januar tok opp utfordringene ved å drive en slik omfattende omorganisering samtidig som tjenestetilbudet skulle opprettholdes:

"Vi har hele tiden ønsket at saksbehandling og betjening av brukerne skulle pågå uforstyrret av endringsarbeidet, men reformtakten, reformbredden og konjunkturutviklingen gjorde at vi i 2008 og begynnelsen av 2009 fikk alvorlige problemer i løpende drift."

Og videre:

"Dette gikk dessverre ut over brukerne, og det slet på våre ansatte."

Komiteen viser også til at tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen under høringen sa at:

"Jeg tror egentlig ingen fullt ut kunne forstå hvor krevende det var."

Komiteen har merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 51 sier at:

"Departementet har stilt krav om at Arbeids- og velferdsforvaltningen opprettholder en forsvarlig kvalitet både knyttet til ytelsesforvaltningen og knyttet til oppfølging av brukeren gjennom reformperioden. Gjennomføringen av reformen har i all hovedsak gått etter plan, men valg av organisering, store omstillinger for de mange ansatte og nye oppgaver har hatt innvirkning på etatens driftssituasjon. Særlig gjennom 2008 og inn i 2009 har det vist seg at gjennomføringen av NAV-reformen har ført til at Arbeids- og velferdsetaten har fått for dårlig måloppnåelse på sentrale områder."

Komiteen vil samtidig vise til at Riksrevisjonen uttaler at etaten mangler styringsparametrer for sentrale deler av sin virksomhet. Blant annet mangler direktoratet styringsdata i forhold til målet om rett ytelse og angir heller ikke styringsparametrer eller konkrete resultatkrav til fylkene for denne målsettingen. Komiteen finner dette uheldig og forutsetter at etaten får en forsvarlig virksomhetsstyring som bidrar til en positiv utvikling innenfor saksbehandlingstid, restanser, service overfor brukere og internkontroll.

Komiteen viser til at etableringen av forvaltningsenheter har medført konsekvenser for kompetansefordelingen i etaten i 2008, og Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensen av dette. Komiteen mener dette har gitt ulemper for brukerne og har ført til unødig lang saksbehandlingstid i ytelsesforvaltningen ved at saker sendes fra lokalkontorene til de såkalte forvaltningsenhetene for saksbehandling. Komiteen vil vise til at forholdet og arbeidsdelingen mellom Nav-kontorene og forvaltningsenhetene var et gjennomgående tema under høringen 15. januar 2010, og forutsetter at departementet vurderer endringer av grensesnittet.

Komiteen vil vise til Innst. S. nr. 198 (2004–2005), jf. St.prp. nr. 46 (2004–2005), der en samlet sosialkomité var opptatt av å sikre at brukerne fikk ett sted å henvende seg og slippe den rundgangen mellom kontorene som mange tidligere opplevde, og sa videre at:

"I tillegg til god tilgjengelighet vil komiteen legge stor vekt på at førstelinjen må inneha et kompetansenivå og et beslutningsansvar som gjør disse kontorene til et sted der folk reelt opplever å få den veiledning og bistand de har behov for, i størst mulig grad uten å måtte henvises til andre kontorer, instanser og ”dører”. Den felles førstelinjen må oppfylle klare krav om rask avklaring, fjerning av gråsoner og kasteballtendenser og rask igangsetting av tiltak."

Komiteen vil videre vise til Innst. S. nr. 148 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007) der en samlet arbeids- og sosialkomité sier:

"Komiteen viser til den brede politiske enigheten om hva som er formålet med NAV-reformen, en førstelinje som er god på individuell veiledning og oppfølging. Komiteen understreker at det å samle visse forvaltningsoppgaver i spesialenheter, skal bygge opp under målene med NAV-reformen, ved å frigjøre administrative ressurser til oppfølging av brukerne i førstelinjen. Gjennom en god samhandling mellom spesialenhet og NAV-kontor, skal NAV-kontoret fremstå med nødvendig nøkkelkompetanse for å realisere intensjonen i reformen."

Komiteen mener det er helt avgjørende for tilstrekkelig tiltro til Arbeids- og velferdsforvaltningen at arbeidsdelingen og samhandlingen mellom Nav-kontorene og forvaltningsenhetene blir gjennomgått, med tanke på kompetanse og myndighet i Nav-kontorene som støtter opp under målene med reformen. Komiteen vil understreke at det har vært en forutsetning for reformen at lokalkontorene skulle gi én dør inn til alle tjenester og at saksbehandlingstiden skulle reduseres. Komiteen er derfor fornøyd med at statsråd Hanne Bjurstrøm under høringen gjorde det klart at hun vil ta initiativ til en grundig analyse av dagens grensesnitt og arbeidsdeling mellom Nav-kontorene og forvaltningsenhetene for å se om den er optimal i forhold til reformens intensjon. Analysen skal gjennomføres ved hjelp av eksterne krefter og foreligge innen seks måneder. Komiteen forventer at statsråden orienterer Stortinget på egnet måte om resultatene av undersøkelsen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en slik analyse burde vært gjort på et tidligere tidspunkt, gitt den kritikk Riksrevisjonen har reist.

Et av formålene med omorganiseringen har vært å bedre tilbudet til brukerne. Komiteen registrerer derfor at representanten fra Funksjonshemmede Fellesorganisasjon generalsekretær Liv Arum, i komiteens høring understreket at "FFO har vært og er positiv til Nav-reformen". Arum viste til at det er nødvendig med både organisatoriske og innholdsmessige endringer for å gi en helhetlig oppfølging og et bedre tilbud og pekte på lang ventetid, saksbehandlingsfeil og lite tilfredsstillende oppfølging av enkeltbrukere som områder å ta fatt i.

Komiteen vil understreke betydningen av nær kontakt mellom myndighetene og brukerorganisasjonene for å sikre løsninger som tilfredsstiller brukernes behov.

Gode IKT-løsninger er avgjørende for at offentlige etater skal kunne utføre sine oppgaver. Komiteen viser til at Arbeids- og velferdsetaten har flere eldre saksbehandlingssystemer som vanskelig lar seg tilpasse store endringer. Komiteen har særlig merket seg Riksrevisjonens kritikk av saksbehandlingssystemet Infotrygd som ikke tilfredsstiller kravene i økonomireglementet til sikkerhet, innhold i obligatoriske regnskapsspesifikasjoner og krav til sporbarhet av transaksjoner.

Komiteen viser til at det utdaterte IKT-systemet som benyttes av Nav fører til ineffektivitet og utfordringer med hensyn til kontroll. Et område komiteen har merket seg særskilt, er nødvendigheten av å føre manuell kontroll med kvitteringslister. Komiteen merker seg at samtlige arbeidstakerorganisasjoner som var inne til åpen kontrollhøring, mener det er et ønske at disse kontrollene gjennomføres, men at det blir en salderingspost når det gjelder å gi brukerne ytelser. Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at denne manglende kontrollen fører til feilutbetalinger og reduserer Navs mulighet til å gi rett ytelse til brukerne. Komiteen mener at det er kritikkverdig at dette arbeidet ikke er prioritert høyere.

Komiteen vil understreke at gjennomføringen av Nav-reformen forutsetter at det foreligger IKT-løsninger som er tilpasset etatens behov. Komiteen registrerer at det arbeides med en ny IKT-strategi og legger til grunn at Riksrevisjonen følger utviklingen på IKT-området nøye og redegjør for status i Dokument 1 for regnskapsåret 2009.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen ikke kan bekrefte at Arbeids- og velferdsetatens regnskap for 2008 ikke inneholder vesentlige feil og mangler, fordi funnene i revisjonen skaper betydelig usikkerhet om den økonomiske informasjonen er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Svakheter i internkontrollen i saksbehandlingen på stønadsområdet påvirker regnskapstransaksjonene og skaper usikkerhet om kvaliteten i regnskapet. Revisjonen viser at etterlevelsen av internkontrollen knyttet til regnskapsrutinene også er mangelfull.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen påpeker at etatens regnskap utgjør en tredjedel av statsbudsjettet. Riksrevisjonen ser alvorlig på at internkontrollen knyttet til gamle og nye systemer har betydelige svakheter og at etatens regnskap derfor ikke kan bekreftes. Komiteen mener dette er svært alvorlig og kritikkverdig og forventer at det gjennomføres tiltak for å sikre en forsvarlig virksomhetsstyring og en internkontroll med tilfredsstillende kvalitet.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen understreker at mål- og resultatstyring er de viktigste virkemidlene for å sikre god etatsstyring i forvaltningen. Komiteen mener at ledelsen i departementet og ledelsen i Nav absolutt kunne vært tydeligere i målstyringen av Nav. Dette syn støttes av samtlige arbeidstakerorganisasjoner som var inne til åpen kontrollhøring i saken. Komiteen merker seg at en viktig forutsetning for en vellykket Nav-reform og for å sikre full kontroll med bruken av fellesskapets midler, er tydelig mål- og resultatstyring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er gjort klart at målstyringen fra departement og Nav-ledelse har vært for svak.

Flertallet merker seg også at tidligere statsråd Dag Terje Andersen gjorde det klart i kontrollhøringen at han raskt etter å ha tatt over som statsråd etter Bjarne Håkon Hanssen i juni 2008, innså at rutinene for internkontroll i Nav var for svake. Han gjorde det videre klart at det var behov for å iverksette en rekke tiltak for å rette opp i disse svakhetene vinteren 2008/09. Flertallet mener dette kan tyde på at departementet ikke var tilstrekkelig opptatt av å sikre nødvendig internkontroll tidlig i 2008, til tross for at dette var forhold Riksrevisjonen hadde pekt på over flere år. Flertallet mener det er kritikkverdig.

Komiteen mener Riksrevisjonens rapport indikerer at Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjennom flere år ikke har hatt tilstrekkelig fokus på internkontroll, med det resultat at feil og mangler innebærer at regnskapet for Nav ikke kan bekreftes for 2008.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkepart og Venstre viser til at Nav-direktør Tor Saglie iverksatte nye internkontrollrutiner i Nav høsten 2009. Flertallet merker seg at Saglie i kontrollhøringen som svar på utfordringen om det var umulig å iverksette tiltakene tidligere, sa at:

"Det var ikke umulig å iverksette de tiltakene tidligere. Det som var situasjonen, var at vi hadde gode – tilsynelatende – internkontrollrutiner."

Flertallet stiller seg uforstående til at Nav-direktøren kan ha inntrykk av at internkontrollrutinene var gode når Riksrevisjonen siden igangsettingen av Nav-reformen har pekt på at internkontrollrutinene var for dårlige. Flertallet viser også til at Nav-ledelsen hadde kjennskap til omfattende feilrapportering om utviklingen av internkontroll i Nav. Flertallet mener dette viser at ledelsen i Nav ikke har vært tilstrekkelig aktsom på dette området, hvilket har medvirket til at regnskapene til Nav ikke kan bekreftes av Riksrevisjonen.

Flertallet viser til at det er en sannsynlig sammenheng mellom det høye sykefraværet i Nav og manglende kompetanseheving. Flertallet merker seg at dette synet støttes av samtlige arbeidstakerorganisasjoner som var inne til kontrollhøring. Flertallet mener det er kritikkverdig at departementet og ledelsen i Nav ikke har evnet å iverksette nødvendige tiltak for kompetanseheving under gjennomføringen av Nav-reformen.

Flertallet viser til at Nav fortsatt har store utfordringer og at det til tross for bedring på enkelte områder etter fremleggelsen av Riksrevisjonens rapport, fremstår som utfordrende for Nav å løse de oppgavene man er satt til å løse. Sett i lys av det store sykefraværet Nav lider under for tiden, vil det være vanskelig å gjennomføre iverksettingen av innholdsreformen etter planen. Flertallet forutsetter at departementet holder Stortinget underrettet om utviklingen i Nav og at departementet sikrer den videre gjennomføringen av reformen på en tilfredsstillende måte, hvor tilstrekkelig internkontroll kombineres med nødvendig levering av tjenester og ytelser til brukerne.

Komiteen vil vise til at Nav har vide fullmakter til å behandle personopplysninger. Komiteen er bekymret over at man flere ganger i media har kunnet lese om sensitive personopplysninger som er kommet på avveie i Nav-systemet. Komiteen frykter at Nav har et manglende fokus på personvern og forventer at Nav iverksetter systemer for bedre å ivareta personvernet til den enkelte bruker.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at mye av kritikken mot Nav gjelder manglende brukervennlighet. Flertallet vil understreke at noe av formålet med Nav-reformen var enklere og bedre hjelp tilpasset brukernes behov. Flertallet er bekymret over denne delen av Nav-reformen. Flertallet mener det er viktig at mennesker som trenger hjelp, møtes med respekt, og at de følges opp individuelt. Flertallet støtter Riksrevisjonens bekymring over manglende oppfølging av sykemeldte og kvalifiseringsprogrammet og frykter at dette er et symptom på at etaten ikke har tilstrekkelig fokus på den enkelte bruker. Flertallet viser til at flere som har vært i kontakt med Nav, føler seg dårlig behandlet, ikke som et enkeltmenneske som blir sett og hørt. Flertallet mener Nav må fokusere mer på borgerrettigheter og forventer at bedre internkontrollrutiner vil føre til at Nav blir en mer brukervennlig etat.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at en av de mest stabile faktorene i Nav under hele reformperioden har vært Navs direktør. Disse medlemmer mener det er statsrådens oppgave å vurdere om Nav har den til enhver tid best mulige ledelse i en krevende situasjon. Disse medlemmer har merket seg at statsråd Hanne Bjurstrøm ikke vil foreta noen vurdering av om ledelsen i Nav er den rette til å løse de fremtidige utfordringene. Disse medlemmer viser til at de ikke er kjent med andre tilfeller hvor administrerende direktør i en statlig etat, statlig eller privat selskap er blitt sittende etter å ha avgitt et regnskap som revisjonen ikke kan bekrefte. Disse medlemmer mener statsråden på nytt bør vurdere om ledelsen i Nav har den nødvendige tillit og kompetanse sett i lys av blant annet Riksrevisjonens rapport.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 1 Tillegg 2 (2009–2010) – om Riksrevisjonens rapport om revisjonen av Arbeids- og velferdsetaten for budsjettåret 2008 – vedlegges protokollen.

PDF-vedlegg fra åpen høring