1.1 Sammendrag

Justis- og politidepartementet viser til at i vår samtid er det ikke noe tydelig skille mellom flukt og migrasjon. Europa er målet for mange av verdens migranter. Det finnes ingen enkle løsninger på disse komplekse utfordringene, men det er behov for en bred tilnærming og et omfattende samarbeid mellom europeiske myndigheter.

Politikkutviklingen i EU vil påvirke Norge. Videreutviklingen av EUs lovgivning vil medføre endringer på saksområdene som Norge er knyttet til gjennom Schengen- og Dublinsamarbeidet. Regjeringen vil derfor videreutvikle samarbeidet med EU på flere felt innenfor flyktning- og migrasjonsområdet.

Regjeringens overordnete mål for arbeidet på flyktning- og innvandringsområdet er en samfunnstjenlig og styrt innvandring, og en human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk.

Meldingen konsentrerer seg om enkelte hovedlinjer innen flyktning- og migrasjonspolitikken. Avslutningsvis i meldingen (kapittel 10) oppsummeres regjeringens hovedprioriteringer på flyktning- og migrasjonsområdet i tiden fremover.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson Lydvo, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, understreker at norsk flyktning- og migrasjonspolitikk bestemmes av norske politiske myndigheter, basert på nasjonale premisser, og i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser og avtaler.

Komiteen viser i tillegg til sine merknader under punkt 4.2 om at et europeisk samarbeid på dette politikkområdet ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende europeiske minstestandarder.

Komiteen gir sin tilslutning til det sentrale budskapet i meldingen, at det for å nå regjeringens overordnede mål på flyktning- og innvandringsområdet, en human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk og en styrt innvandring, er nødvendig med et tettere samarbeid med andre europeiske land gjennom harmonisering av lover og regler. Komiteen understreker betydningen av at en harmonisering av praksis som et minimum skal bygge på våre internasjonale forpliktelser om ansvar for mennesker med krav på beskyttelse. Komiteen viser til den pågående prosessen i Dublin-landene for å videreutvikle regelverket, og for å sikre en rimelig ansvarsfordeling mellom landene.

Komiteen viser til at migrasjon påvirkes av ytre forhold, som krig og konflikt, verdensøkonomi og etterspørsel etter internasjonal arbeidskraft. Samtidig vil forskjeller i landenes politikk ha betydning for hvilke land flyktninger og asylsøkere søker seg til. Komiteen viser til den store økningen av asylsøkere som Norge opplevde fra 2. halvår 2008 og i 1. halvår 2009.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen har hatt et sterkt fokus på å øke antall frivillige og tvungne returer av personer som ikke har sterke nok grunner til å få beskyttelse, samt å få ned saksbehandlingstiden, og mener dette har vært et viktig bidrag for å få ned antall asylsøkere uten rett til beskyttelse.

Tall fra Utlendingsdirektoratet viser en nedgang på 36 pst. i asyltilstrømmingen i 1. kvartal 2010, og foreløpige tall viser en ytterligere nedgang. Samtidig er antallet som returnerte frivillig økt med 40 pst. fra 2008 til 2009.

Komiteen mener at rask saksbehandling og rask retur bidrar til å redusere antall asylsøkere uten rett til beskyttelse som kommer til Norge. Komiteen viser til at dette, sammen med en rettssikker og rettferdig saksbehandling, har stor betydning for asylinstituttets legitimitet. Det muliggjør samtidig en nedbygging av restanser hos utlendingsmyndighetene og gir, ikke minst, muligheter for en økning av antall kvoteflyktninger som kan få tilbud om gjenbosetting i Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 foreslår å styrke dette arbeidet med ytterligere 90 mill. kroner.

Komiteen viser til at regjeringen i Meld. St. 9 (2009–2010) lanserer 22 ulike tiltak, som skal bringe norsk politikk på flyktning- og innvandringsområdet mer i takt med politikken i andre europeiske land. Komiteen viser til sine merknader under de enkelte kapitlene.

Komiteen viser videre til komiteens enstemmige Innst. S. nr. 182 (2007–2008), jf. Dokument nr. 8:19 (2007–2008), hvor regjeringen ble bedt om å vurdere om det er riktig å igangsette en prosess for å belyse Norges utfordringer når det gjelder en helhetlig migrasjonspolitikk i lys av utviklingen i Europa. Komiteen viser til Stortingets behandling av saken 8. april 2008, og er tilfreds med at regjeringen nå har kommet tilbake til Stortinget med en egen migrasjonsmelding.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at denne meldingen handler om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv og viser for øvrig til komitémerknadene under punktene 2.2 og 4.2 om Norges internasjonale samarbeid om flyktning- og migrasjonspolitikk, blant annet i regi av FN. Flertallet understreker samtidig at alle asylsøkere har rett til en individuell behandling av sin søknad.

Flertallet viser videre til at migrasjonsstrømmene i Europa varierer over tid. Under regjeringen Bondevik II kom det i gjennomsnitt 11 611 asylsøkere til Norge årlig. I regjeringen Stoltenberg IIs periode ligger gjennomsnittlig antall ankomster hittil på 10 876 pr år. Tallene er på vei ned. Flertallet viser til at årsakene til svingningene i antall ankomster er sammensatte og vanskelige å påvirke for ett land alene. For eksempel økte antallet søkere til nabolandene da Sverige 2007–2008 reduserte antall asylsøkere fra Irak. Norge, Danmark og Finland opplevde da en økning i antall asylsøkere, tilsvarende nedgangen i Sverige. Nå er situasjonen motsatt. Mens Norge nå opplever en nedgang i tallene, er det igjen en økning til Sverige, mens situasjonen i Finland og Danmark er relativt stabil. Da Utlendingsnemnda av menneskerettighetshensyn stanset såkalte Dublinreturer til Hellas, fikk det sannsynligvis en effekt på tilsøkningen til Norge. I tillegg ser vi at endringer i asylsøkertallene til Europa som helhet, for eksempel økningene i asylsøknader fra land som Afghanistan, Irak og Somalia i perioden 2007–2008, også påvirket antall asylsøkere til Norge. Flertallet mener derfor at det er behov for et tettere samarbeid mellom landene i Europa, for å sikre at alle som har behov for beskyttelse, får dette, slik regjeringen tar initiativ til i denne meldingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det er gledelig at asyltallene nå ser ut til å falle, men det er fremdeles et stykke igjen før vi er tilbake på nivåene vi så i 2005 og 2006, før konsekvensene av regjeringens politikk ble tydelige. Disse medlemmer finner det derfor unaturlig å berømme regjeringen for synkende asyltall all den tid dette dreier seg om å rydde opp i politiske feilgrep som ble gjort av den samme regjeringen med det samme flertallet gjennom forrige stortingsperiode.

Disse medlemmer konstaterer likevel med tilfredshet at regjeringspartiene nå ser ut til å legge til grunn en mer realistisk tilnærming til at Norge har et begrenset handlingsrom for å praktisere en asylpolitikk som avviker i liberaliserende retning i forhold til andre europeiske land, noe denne stortingsmeldingen i seg selv er et uttrykk for, da dette kun vil medføre at Norge får en uforholdsvis stor andel av asylsøkerne som kommer til Europa. Disse medlemmer understreker at det vil være umulig for Norge å føre en liberal politikk på dette området som avviker i vesentlig grad over tid i forhold til andre land i Europa generelt og våre naboland i Norden spesielt, uten at det får store konsekvenser for asylankomstene og negative virkninger på integreringsfeltet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil oppfordre regjeringspartiene til å utvise en noe større grad av ydmykhet når nedgangen i asyltallene som kan observeres de siste månedene fremstilles som et utslag av regjeringens fortreffelighet. Det bør være lov å minne om at asylankomstene i 2005, det året den sittende regjeringen tiltrådte, kun utgjorde 5 402 personer. Den voldsomme økningen som ble erfart gjennom 2008 og 2009 på henholdsvis 14 431 og 17 226 asylsøkere, må sees i sammenheng med endringer i praksis på flere nøkkelområder som ble gjennomført under denne regjeringen, og som gjorde Norge langt mer attraktivt for grunnløse asylsøkere sammenliknet med det øvrige Europa. Herunder nevnes spesielt stans i returer til Hellas etter Dublinregelverket, lettere opphold for enslige mindreårige asylsøkere samt manglende fokus på returavtaler og lite bruk av tvangsretur.

Disse medlemmer mener at de overordnede målsettinger for innvandringspolitikken bør baseres på langsiktige nasjonale interesser, innenfor de internasjonale avtaler Norge alt er bundet av. Disse medlemmer stiller seg derfor kritisk til all form for ytterligere innskrenkning av muligheten for nasjonal kontroll over dette politikkområdet.

Disse medlemmer viser for øvrig til Fremskrittspartiets merknader og forslag i Innst. O. nr. 42 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Komiteens medlemmer fra Høyre er tilfreds med at regjeringen endelig har lagt frem en stortingsmelding om norsk tilpasning til europeisk migrasjons- og flyktningpolitikk. Høyre har i flere år etterlyst en slik stortingsmelding, og et mer aktivt engasjement fra regjeringens side for å harmonisere Norges og EUs flyktning- og migrasjonspolitikk. Høyre ba i sitt Dokument nr. 8:19 (2006–2007) om en stortingsmelding om dette temaet, noe et samlet storting sluttet seg til.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at en samordning av politikken på dette området i Europa er riktig og nødvendig. Norsk alenegang på dette området vil føre til store utfordringer i form av økt antall asylankomster, og påfølgende utfordringer i integreringsarbeidet. Disse medlemmer vil understreke at Norge må følge internasjonale konvensjoner og inngåtte avtaler i flyktning- og migrasjonspolitikken. Videre vil disse medlemmer peke på at et samarbeid med EU på dette området, samt felles europeiske tiltak inn mot tredjeland, er viktig for å nå målsettingene om en human, streng og rettferdig asyl- og flyktningpolitikk. Disse medlemmer vil peke på at en stor tilstrømning av grunnløse asylsøkere setter mottaksapparatet under press, er svært ressurskrevende, og dermed gjør det vanskelig å drive en vellykket integreringspolitikk.

Disse medlemmer vil peke på at det er viktig å se sammenhengen mellom utviklings- og migrasjonspolitikken. Ved bevisst strategi kan Norge bidra til å forebygge flukt, gi mer hjelp i flyktningleirer og legge forholdene til rette for at flyktninger og asylsøkere kan returnere og bli reintegrert i hjemlandet. Det bør bl.a. være en målsetting at personer med flyktningbakgrunn kan vende tilbake til opprinnelsesland etter krig/konflikt for å delta i gjenoppbyggingen av landet for en kortere eller lengre periode.

Internasjonalt drøftes stadig oftere forholdet mellom utenriks-/utviklingspolitikk og migrasjon/integrerings- og inkluderingspolitikk. Det er av stor betydning at Norge er delaktig i de diskusjonene og prosessene som foregår i verden, spesielt i Europa. Forebygging og løsning på flyktningutfordringene vil ha betydning for hvordan Norge migrasjonsmessig blir berørt av konfliktsituasjoner ute i verden. Imidlertid forutsetter dette en bedre samordning av norsk politikk når det gjelder utvikling og migrasjon, særlig migrasjon som gjelder Norge.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil understreke at det finnes et stort utviklingspotensial i migrasjonen. Europa trenger en arbeidskraftreserve, og mennesker kommer hit med kunnskaper og kompetanse, samtidig som de fører ressurser tilbake til hjemlandet. Frivillig migrasjon skaper positive drivkrefter. Migrasjonspolitikk, handelspolitikk, utviklingspolitikk og bistandspolitikk kan sees i en positiv sammenheng. Frivillig migrasjon og utvikling henger sammen, og både opprinnelsesland og mottakerland vil i de fleste tilfellene være økonomisk tjent med kontrollert migrasjon. Blant unntakene er faren for tap av kompetanse som de fattige landene sårt trenger selv.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil videre peke på at mye av migrasjonen i verden er utenfor kontroll, og også for Europa har migrasjonsstrømmene blitt en hovedutfordring. Mange mennesker fra Afrika og andre deler av verden ønsker å skape seg et nytt liv i Europa. Integrasjonstrykket er sterkt. Selv om Europa ønsker å kontrollere innvandringsstrømmene, er det mange som greier å unndra seg kontrollen for å komme inn. Kriminelle organiserer illegale transporter, og mange mennesker er villige til å ofre alt de har for å komme seg over grensene. Mange har mistet livet på ferden over havet fra Afrika til Kanariøyene og Europa. Negative sider som følger med den ulovlige migrasjonen er blant annet slaveliknende lønns- og arbeidsforhold, sexhandel og menneskesmugling. Mange ulovlige innvandrere blir utnyttet, utsatt for overgrep og brudd på menneskerettighetene av grådige arbeidsgivere.

Disse medlemmer vil peke på at regjeringen gjennom denne stortingsmeldingen legger grunnlaget for å kunne utforme en mer aktiv politikk på dette området, men det forutsetter at de 22 foreslåtte arbeidsområdene blir fulgt opp på en systematisk måte i tiden som kommer.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Flyktningehjelpens høringsinnspill til Meld. St. 9 (2009–2010). Dette medlem er enig med Flyktningehjelpen som mener at meldingen er lite visjonær og har for sterkt fokus på innstramminger og retur. Meldingen burde i større grad ta opp hvordan det internasjonale samfunn håndterer verdens flyktningsituasjon og mindre hvordan en enkelt region som Europa skal hindre adgang for mennesker med eller uten behov for beskyttelse. Norge burde stå i spissen for arbeidet med å jobbe fram globale løsninger på den internasjonale flyktningsituasjonen. Dette medlem mener det er viktig med et fokus på effektiv retur, både tvungen og frivillig, samt et effektivt behandlingssystem av søknader. Dette medlem vil imidlertid påpeke at man i den senere tiden har vært vitne til en bekymringsfull utvikling, hvor returer blir foretatt i strid med FNs anbefalinger. Tvangsretur av irakere til Bagdad og andre provinser i Sentral-Irak i desember 2010, og åpning for tvangsretur til Hellas og Somalia er eksempler på dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil understreke at en harmonisering av det europeiske regelverket om migrasjon- og flyktningpolitikk ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende minstestandardene i Europa.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil understreke at en harmonisering av det europeiske regelverket om migrasjon- og flyktningpolitikk ikke må begrense vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende minstestandardene i Europa.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener at harmonisering heller ikke er ensbetydende med en mer restriktiv flyktning- og migrasjonspolitikk på alle områder.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at man på sikt får en nedadgående spiral i hele Europa med hensyn til asylsøkeres og flyktningers rettigheter. På noen områder har også Europa en mildere politikk, for eksempel når det gjelder utvisning med innreisefrist.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at antall frivillige utreiser har økt med nesten 50 pst. siste år, etter at nye tiltak ble innført. Det utvikles løpende nye tiltak både i Norge og i opprinnelseslandene for å øke frivillige returer ytterligere. Migrasjonssamarbeid med land i Øst-Afrika er et konkret eksempel på dette.

Flertallet viser videre til at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 har foreslått en styrking av arbeidet med frivillig retur med om lag 35 mill. kroner. Forslaget går for det første ut på å øke antall returer med 500 i 2010. Utvidelse til flere målgrupper er til vurdering. Det er også foreslått å innføre graderte satser for utbetalingene til dem som deltar i det generelle reintegreringprogrammet. Flertallet viser til at regjeringen vil jobbe med å styrke returarbeidet framover, både når det gjelder tvungen og frivillig retur.

Flertallet viser også til samarbeidet med den internasjonale migrasjonsorganisasjonen International Organization for Migration (IOM), som er representert i over 100 land, og som driver aktiv informasjon mot ventemottakene via sitt hovedkontor i Oslo og med utplassert personell i Kristiansand og Trondheim. Dette samarbeidet bidrar til en human og frivillig hjemreise. Blant annet har Norge reintegreringsprogram for Irak og Afghanistan, samt en generell reintegreringsstøtte for frivillige returer til andre land. I programmene inngår komponenter som midlertidig bolig, kurs, videreutdanning, assistanse til etablering av egen virksomhet og et mindre pengebeløp.

Det arbeides også kontinuerlig med nye løsninger, ikke minst i sammenheng med inngåelse av nye tilbaketakelsesavtaler.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at de respektive partier i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 foreslår å styrke arbeidet med frivillig retur og tvangsretur med 25 mill. kroner ut over regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti registrerer at stadig flere benytter seg av ordninger med frivillig retur. Alle er tjent med at folk som ikke har papirer på opphold reiser hjem frivillig og får den hjelpen de trenger for å gjøre det. Dette medlem mener det finnes potensiale for å utvide ordningen med frivillig retur og oppfordrer regjeringen til å jobbe videre med tiltak som kan øke antall personer som benytter seg av dette tilbudet. Dette medlem mener blant annet at det i større grad burde legges til rette for at eksempelvis International Organization for Migration (IOM) kan ha fast kontor, med aktuell kompetanse tilgjengelig, på de utreisesentrene som finnes. Dette medlem mener det finnes rom for å gjøre prosessen med å planlegge hjemreisen for den enkelte smidigere og mer attraktiv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at de såkalte klimaflyktningene som krysser en landegrense når de flytter/flykter, ikke oppfyller dagens kriterier for å bli ansett som flyktninger. De globale klimaendringene vi står overfor gjør at denne situasjonen vil bli mer og mer utfordrende, og flertallet mener det er svært viktig at Norge deltar og bidrar i de internasjonale foraene hvor dette blir diskutert.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser for øvrig til at klimaflyktninger ikke er nærmere omhandlet i denne meldingen, men at regjeringen i Prop. 1 S (2009–2010) har varslet at den vil arbeide for at de humanitære konsekvensene av klimaendringer, herunder nye migrasjonsstrømmer, blir nærmere utredet og at de utfordringer dette representerer, blir drøftet i FN og i andre multilaterale fora.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, imøteser at regjeringen på egnet måte gir en nærmere redegjørelse for Norges arbeid og rolle på dette feltet.