Konvensjonen av 23. november 2007 er en folkerettslig
konvensjon som skal fremme samarbeid mellom statene om innkreving
av bidrag. Bakgrunnen for den nye konvensjonen er et ønske om å
unngå problemet med at stater som har sluttet seg til de tidligere
konvensjonene, ikke følger opp forpliktelsene eller legger til rette
for dette. Konvensjonen vil motvirke dette gjennom utvidede krav
til administrativt samarbeid. Statene pålegges å utpeke, eventuelt
opprette, et eget organ som avsender/mottakerorgan etter konvensjonen,
og dette organet pålegges en rekke spesifiserte oppgaver.
Haag-konvensjonen av 2007 vil avløse tidligere konvensjoner
som gjelder plikt til å likestille andre tilsluttede staters bidragsavgjørelser
med egne mht. innkreving og adgang til å kreve bidragsfastsetting
i andre tilsluttede stater med påfølgende innkreving. Den nye Haag-konvensjonen
dekker begge områdene.
Når det gjelder nødvendige lovendringer, vises det
til Prop. 118 L (2009–2010) om endringer i bidragsloven og barneloven
(tilpasninger til Haag-konvensjonen av 2007).
Effektiv og tilgjengelig tilgang til innkreving
av underholdsbidrag på tvers av landegrenser var det sentrale formålet
med 2007-konvensjonen. Dette ga seg utslag i fire prinsipielle nyvinninger i
forhold til de tidligere konvensjonene.
Prinsipielt viktig for medlemsstatene under
utformingen av konvensjonen var at behandlingen av søknader om fastsettelse,
anerkjennelse og tvangsinnkreving av underholdsbidrag skal være tilgjengelig.
Det ble derfor lagt stor vekt på at behandlingen av søknader etter
konvensjonen skal være kostnadsfri for bidragsmottaker, eventuelt etter
en behovsprøving med utgangspunkt utelukkende i barnets egne midler,
slik at ikke kostnadene ved å innlevere en søknad og få den behandlet
skal hindre bidragsmottakere i å kreve og få gjennomslag for bidrag
til barnets underhold.
En nyvinning i 2007-konvensjonen er at også bidragsavtaler
på visse vilkår kan anerkjennes og tvangsinnkreves på tvers av landegrensene. Per
i dag er det kun vedtak, dommer eller rettsforlik som er tvangskraftige
i henhold til konvensjonene.
At Haag-konvensjonen av 2007 anerkjenner bidragsavtaler
er en grunn for Norge til å ratifisere konvensjonen, men for at
vi skal kunne dra full nytte av dette, må det foretas formelle grep for
å tilfredsstille konvensjonens krav til innfordringsbare avtaler.
2007-konvensjonen legger større vekt på administrativt
samarbeid om fastsettelse og innkreving av underholdsbidrag på tvers
av landegrensene enn de tidligere konvensjonene. Bakgrunnen er blant
annet ønsket om å unngå problemet med sovende medlemsstater, som
var hovedårsaken til at arbeidet med en ny konvensjon ble påbegynt.
Hver medlemsstat forplikter seg til å ha en operativ sentralmyndighet
som skal motta og sende søknader, og bistå søkeren i prosessen frem
mot innkreving av bidraget.
Sentralmyndighetenes forpliktelser etter konvensjonen
er formulert meget fleksibelt. Fleksibelt språk var nødvendig for
å ta høyde for ulikhetene i statene når det gjelder intern rettslig kompetanse,
ressurser og evne til å utføre de respektive funksjonene. For å
kompensere for dette krever konvensjonen at det ved ratifikasjon skal
gis en beskrivelse av de virkemidlene en kontraherende stat vil
ta i bruk for å oppfylle sine forpliktelser. Ved utformingen av
konvensjonsteksten er det lagt stor vekt på å legge til rette for
elektronisk utveksling av søknader og opplysninger statene imellom.
På grunn av de store organisatoriske og ressursmessige ulikhetene statene
imellom har den nevnte målsettingen først og fremst gitt seg uttrykk
i at teksten ikke stiller hindringer i veien for elektronisk datautveksling.
Et svært viktig uttrykk for dette framtidsrettede aspektet ved konvensjonen
er også utviklingen av standardiserte skjemaer for en rekke av konvensjonens
formål.
Høringsnotat med forslag om ratifikasjon av Haag-konvensjonen
av 2007 samt spørsmål om eventuelle erklæringer har vært sendt på
alminnelig høring.
Ingen av høringsinstansene har gått imot at Haag-konvensjonen
av 23. november 2007 blir ratifisert av Norge. Datatilsynet har
imidlertid pekt på generelle betenkeligheter ved overføring av data
til utlandet, men hevder ikke at personopplysningsloven er til hinder
for overføringene i dette tilfellet. Etter departementets oppfatning kan
disse betenkelighetene ikke være avgjørende, tatt i betraktning
at det dreier seg om tiltak for å sikre barns rettskrav på underhold
og dessuten i regelen ikke involverer sensitive personopplysninger.
Konvensjonen har også regler som forbyr spredning av informasjon
utover det som er nødvendig i forhold til oppgavene etter konvensjonen,
med spesiell vekt på å beskytte personer som har behov for skjult
identitet/adresse pga. familievold mv. I hovedsak vil informasjonsutvekslingen
etter konvensjonen svare til den informasjonsutveksling som foregår allerede
i dag i medhold av de eksisterende Haag-konvensjonene.
I utgangspunktet omfatter konvensjonen bidrag til
barn under 21 år og til ektefeller forutsatt at søknaden om ektefellebidrag
fremmes sammen med søknad om underholdsbidrag til barn. En ratifiserende
stat kan imidlertid ta forbehold mot å innkreve bidrag til barn
over 18 år.
På den andre siden kan de tilsluttende statene
også erklære seg villige til å innkreve bidrag på grunnlag av andre
familierelasjoner enn ektefelle/barn, og videre bidrag til barn
over 21 år.
Departementet foreslår at Norge ved ratifikasjonen
avgir erklæring i henhold til konvensjonens artikkel 63 om at
konvensjonens anvendelsesområde
utvides til å omfatte innkreving av bidrag til barn utover 21 år,
med en øvre aldersgrense på 25 år
vi vil fastsette, anerkjenne og fullbyrde
ektefellebidrag på linje med barnebidrag.
Konvensjonen gir anvisning på to alternative prosedyrer
ved mottak av en søknad om anerkjennelse og fullbyrding i henhold
til konvensjonen. Framgangsmåten i artikkel 23 er konvensjonens
hovedalternativ. For å kunne bruke framgangsmåten i artikkel 24
må det avgis en særskilt erklæring i samsvar med artikkel 63.
Hovedforskjellen mellom prosedyrene er på hvilket
stadium partene gis adgang til å komme med sine anførsler og hvilken
rolle sentralmyndigheten har i prosessen. Artikkel 23 innebærer at
den utenlandske avgjørelsen i utgangspunktet anses innfordringsbar,
mens artikkel 24 bygger på at dette først konstateres etter en behandling
i den anmodete staten der partenes syn trekkes inn.
Arbeidsdepartementet har kommet til at prosedyren
i artikkel 24 vil være best for Norges del. Som påpekt av Arbeids-
og velferdsdirektoratet er denne framgangsmåten mest i samsvar med
dagens prosedyre ved mottak av innkrevingsbegjæringer fra utlandet,
og har også den fordel at bidragspliktige i større grad vil kunne oppleve
at hans eller hennes interesser blir ivaretatt. Dette vil forutsetningsvis
legge forholdene til rette for en gunstigere innkrevingssituasjon.
Arbeidsdepartementet er også enig med direktoratet
i at valget mellom artikkel 23 og artikkel 24 neppe vil ha store
konsekvenser i praksis.
Arbeidsdepartementet finner at man bør legge vekt
på at bidragspliktige gis gode muligheter til å ivareta sine partsrettigheter
i forbindelse med innkrevingsprosessen i Norge. Prosedyren i artikkel
24 synes mest egnet til å sikre at debitor selv opplever dette.
De praktiske resultatene etter de to alternativene i konvensjonen
vil for øvrig neppe skille seg vesentlig fra hverandre. Arbeidsdepartementet
mener at hensynet til bidragspliktige bør vektlegges, og vil ved
ratifikasjon av konvensjonen gå inn for at det avgis erklæring etter
artikkel 63 om at prosedyren i artikkel 24 skal legges til grunn
for Norges vedkommende. Dette medfører at Nav Internasjonalt, som
i dag, vil motta innkrevingsbegjæringer fra utlandet og varsle partene
om innkrevingssøknaden. Arbeidsdepartementet finner at klagefristen
etter forvaltningsloven § 29 1. ledd bør være veiledende, slik at
debitor gis en frist på 3 uker til å uttale seg. Det understrekes
at fristen for partene til å avgi synspunkter bør følges opp relativt
strengt for å unngå at sakene trekker unødig ut, slik formålet med
konvensjonen tilsier.
Norge bør avgi erklæring om at avtaler må framsendes
gjennom sentralmyndighetene, slik at man unngår unødig tidsspille
og eventuelt ekstrautgifter for den utenlandske parten ved at saken
for eksempel sendes direkte til en norsk domstol og blir avvist
der.
Konvensjonen åpner for at det kan gis erklæring om
å godta dokumenter på andre språk enn statens eget. Konvensjonens
artikkel 44 har som utgangspunkt at dokumentene som ledsager en søknad
skal være på originalspråket, vedlagt en oversettelse til den anmodete
myndighetens offisielle språk.
Det foreslås at Norge avgir en erklæring i henhold
til artikkel 63 om at det som hovedregel aksepteres søknadsdokumenter
og vedlegg på engelsk, men at det unntaksvis kan kreves at dokumentene
oversettes til norsk på den anmodende stats regning.
Generelt sett er det mindre hensiktsmessig for norsk
sentralmyndighet å motta kommunikasjon på fransk, og det foreslås
derfor et forbehold mot dette.
Departementet finner at det bør avgis forbehold etter
konvensjonens artikkel 62 med hjemmel i artikkel 44 nr. 3 mot å
motta korrespondanse på fransk. Dette vil etter konvensjonen likevel
ikke være til hinder for at sentralmyndighetene avtaler unntak i
den enkelte sak.
Etter konvensjonen har Norge bare adgang til
å utpeke én sentralmyndighet.
Som i høringsnotatet foreslås at NAV Internasjonalt
utpekes som sentralmyndighet for å motta søknader om fastsettelse
og innkreving av underholdsbidrag, mens Arbeids- og velferdsetatens
innkrevingssentral håndterer oversendelsen av innkrevingsbegjæringer
til utlandet og er mottaker av kommunikasjon i tilknytning til innkrevingsbegjæringer.
Dette innebærer en videreføring av dagens ordning for Haag-konvensjonene
av 1957 og 1973.
Følgende erklæringer foreslås etter reglene
i konvensjonens artikkel 63, jf. artikkel 2 nr. 3:
Norge vil innkreve bidrag til barn utover konvensjonens
normale aldersgrense på 21 år, men ikke utover 25 år. Norge betinger
seg retten til ikke å fastsette bidrag i slike saker,
Norge vil fastsette, anerkjenne og fullbyrde
ektefellebidrag på linje med barnebidrag,
Norge vil anvende prosedyren i konvensjonen artikkel
24 ved mottak av søknader fra utlandet, ikke normalprosedyren i
artikkel 23,
Norge vil kun anerkjenne og fullbyrde bidragsavtaler
dersom søknaden er framsendt gjennom de respektive sentralmyndigheter,
jf. artikkel 30 nr. 7,
Norge kan som hovedregel akseptere søknader på
engelsk, jf. artikkel 44, 1.
I medhold av artikkel 62 foreslås det at Norge
tar forbehold mot å motta korrespondanse på fransk, jf. artikkel
44 nr. 3.
Gjennomføring av konvensjonen forutsetter visse
tilpasninger i norsk rett:
Etablere en formell godkjenningsordning for
private avtaler ved oversendelse til utlandet for innkreving etter
konvensjonen.
Etablere bestemmelser om at taushetsplikten
i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 ikke skal være til hinder
for at de private partenes navn og adresse og opplysninger om økonomiske
forhold innhentes og/eller utleveres til utlandet for å oppfylle
informasjonsplikten etter konvensjonen.
Arbeidsdepartementet har fremmet proposisjon med
forslag til lovendringer i Prop. 118 L (2009–2010) om endringer
i bidragsloven og barneloven (tilpasninger til Haag-konvensjonen av
2007).
Konvensjonen anbefaler i artikkel 34 nr. 2 ulike tvangsmidler
som medlemsstatene kan ta i bruk for å oppfylle sine forpliktelser
med henblikk på effektiv innkreving av underholdsbidrag. Per i dag
er det hjemmel i norsk lov for alle tvangsmidlene som konvensjonen
anbefaler, med unntak av nr. 2 bokstav h – «avslag på, suspensjon
eller tilbakekalling av diverse lisenser (for eksempel førerkort)».
På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet reist spørsmål om det kunne
være grunn til å innføre et slikt virkemiddel i norsk rett. Det
ble understreket at tilbakekalling av lisenser kun vil være aktuelt
i mer sjeldne tilfeller, der alle andre virkemidler har slått feil.
Generelt vil lisensinndragning ikke være nødvendig
virkemiddel i relasjon til bidragsinnkreving rettet mot arbeidstakere,
fordi de tradisjonelle virkemidlene, som utlegg i lønn og motregning
i overskytende skatteforskuddsbeløp etter skatteavregningen, i disse
tilfellene som hovedregel er tilstrekkelig. Selvstendig næringsdrivende
og oppdragstakere har derimot i sin virksomhet muligheter til å
foreta tilpasninger for å slippe unna bidragsplikten dersom de først ser
dette som et mål. Den siste gruppen er beskjeden i antall, men kan
skape situasjoner som det ville være ønskelig å ha mulighet til
å løse. Bidragsmottakere opplever det som urettferdig at bidragspliktige
kan omgi seg med luksus uten formelt å eie noe, mens de og barna er
henvist til eget arbeid, sosialhjelp og bidragsforskottet.
Det framkom ingen innvendinger under høringen
mot at virkemidlene ved bidragsinnkrevingen utvides som anbefalt
i Haag-konvensjonen av 2007. Det er imidlertid klart at utformingen av
en eventuell ordning med tilbakekall av lisenser vil kreve nøye
vurdering. Departementet vil arbeide videre med saken med sikte
på eventuelt framlegg i en lovproposisjon.