Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til
innretning av et elsertifikatmarked, som skal kobles sammen med
det svenske elsertifikatmarkedet fra 1. januar 2012. Det er i proposisjonen
gjort rede for forberedelsene til samarbeidet om et felles elsertifikatmarked
mellom Norge og Sverige, og som skal vare fram til april 2036.
I tillegg til denne lovproposisjonen vil det
bli lagt fram en proposisjon om innhenting av Stortingets samtykke
til en juridisk bindende avtale mellom Norge og Sverige om et felles
marked for elsertifikater før samarbeidet trer i kraft. Avtalen
skal inneholde bestemmelser for tilretteleggingen av markedet og
opprettelsen av felles institusjoner. Det vil bli bestemmelser om forholdet
til tredjeparter, notifikasjon til EU/ESA og tvisteløsning.
Det vises til at samarbeidet om elsertifikatmarkedet
forutsetter at Norge gjennomfører direktiv 2009/28/EC (fornybardirektivet).
Etter dette direktivet skal landene ha bindende mål for hvor stor
del av energiforbruket som skal dekkes opp med fornybar energi i
2020. Direktivet åpner for å benytte samarbeidsmekanismer slik at
et land kan finansiere utbygging i andre land for å nå fornybarandelen.
Det felles elsertifikatmarkedet er et eksempel på en slik samarbeidsmekanisme,
men den kan bare benyttes mellom land som har forpliktet seg etter
fornybardirektivet.
Det er i proposisjonen gjort rede for forholdet
til annet lovverk og til EØS-avtalen.
Fram til nå har det blitt gitt investeringsstøtte
til vindkraft i Norge. Ordningen har vært forvaltet av Enova SF
siden 2002. Denne ordningen blir avviklet, og dette påvirker Enovas
virkeområde. I denne proposisjonen er det redegjort for status for
Enovas arbeid, og det trekkes opp perspektiver for utviklingen framover.
Det er i lovforslaget lagt inn en rekke reguleringer
for å få markedet til å fungere, og forslaget er harmonisert med
det svenske markedet som har fungert siden 2003. Det er lagt opp
til at anlegg må settes i drift innen utgangen av 2020 for å bli godkjent
for tildeling av elsertifikater. Anleggene tildeles elsertifikater
i 15 år, og det siste anlegget som godkjennes vil gå ut av elsertifikatmarkedet
først ved utgangen av 2035. Etter lovforslaget kan elsertifikatmarkedet
avvikles etter det.
Lovutkastet er innrettet mot etablering av et felles
marked for elsertifikater med Sverige, og det forhandles en avtale
mellom Norge og Sverige om å samarbeide om et felles elsertifikatmarked.
Landene skal finansiere 26,4 TWh ny kraftproduksjon i 2020 gjennom
elsertifikatmarkedet, og Norge forplikter seg til å finansiere 13,2 TWh
elsertifikater i 2020. Dette vil Norge kunne rapportere til EU som
et element i regnestykket som redegjør for fornybarandelen.
Innehavere av anlegg som produserer elektrisitet basert
på fornybare energikilder kan delta i elsertifikatmarkedet, som
innebærer at systemet er teknologinøytralt. Det tildeles elsertifikater
ut fra løpende produksjon i 15 år. Elleverandørene blir pålagt en
plikt til å dekke opp en andel av sluttkundenes elforbruk med elsertifikater.
Landene skal selv avgjøre hvilket forbruk som skal legges til grunn
for beregning av andelens størrelse, og hvilke forbrukergrupper
som skal kunne bli pålagt å dekke kostnadene ved elsertifikatplikten.
Finansieringsforpliktelsen som er satt for Norge, påvirker
ikke hvordan produksjonsøkningen fordeler seg mellom Sverige og
Norge. Hvor stor faktisk økning av fornybar produksjon det blir
i hvert land avhenger av faktorer som konsesjonspolitikken, tilgangen
på overføringsnett, utbyggingskostnader, kostnader ved nettilknytning
og prisforventninger. Men departementet viser til at utforming av
den generelle energipolitikken som påvirker utbyggingstakten, vil
være opp til det enkelte land. Det er lagt opp til at landene skal orientere
hverandre ved endringer i generelle rammebetingelser som kan påvirke konkurranseforholdet
vesentlig.
I tråd med overenskomsten med Sverige mener regjeringen
grunnprinsippet bør være at elsertifikatsystemet skal være tilstrekkelig
støtte for å framdrive investering i anlegg for fornybar elproduksjon.
Anlegg bør derfor ikke samtidig kunne få støtte utover elsertifikatsystemet. Eventuell
framtidig støtte til anlegg for fornybar elproduksjon utover elsertifikatsystemet
skal besluttes i samråd mellom landene. Hvis landene ønsker å støtte
en viss teknologi på egen hånd, bør denne teknologien ikke omfattes
også av elsertifikatsystemet.
Det er en forutsetning for å bli elsertifikatberettiget
at anlegget har alle nødvendige konsesjoner, men konsesjonssystemet
for elproduksjon vil ikke bli endret som følge av innføringen av
et felles elsertifikatmarked.
På norsk side er hovedregelen at elleverandørene har
plikt til å kjøpe elsertifikater. Det er beregnet kvoter for kjøp
av elsertifikater, som er basert på elforbruket til alle som i dag
er pliktige til å betale elavgift. Elsertifikatprisen vil påvirkes
av elprisen og utbyggingskostnadene, herunder tilgangen på nye prosjekter.
Elprisen påvirkes igjen av CO2-kvoteprisene, utbyggingen av overføringskapasitet,
etterspørselsutvikling, nivået på fornybarsatsingen mv. Økt produksjon som
følge av elsertifikatmarkedet kan føre til at prisen på elektrisitet
går ned i visse situasjoner. Dermed vil eksisterende kraftprodusenter
som ikke får tildelt elsertifikater, kunne komme til å være med
på å dekke noe av kostnadene ved å nå målet i et elsertifikatmarked.
Elsertifikatsystemet krever at det etableres
et system for utstedelse, handel og annullering av elsertifikater.
Det skal opprettes et elektronisk register, og det må føres tilsyn
med utstedelse av elsertifikater, kvotepliktige aktører, markedet
og virksomheten hos registeransvarlig.
I henhold til fornybardirektivet skal Norge
ha et forpliktende mål for hvor stor andel av energiforbruket som
skal dekkje opp med fornybar energi. Norge kan da regne inn den
produksjonen som blir finan-siert gjennom elsertifikatmarkedet uavhengig
av om produksjonsanleggene ligger i Norge eller Sverige. Rapporteringen
i henhold til direktivet skal baseres på hvor mye landene har finansiert.
Det er avtalt at et felles energiresultat på 26,4 TWh vil fordeles
med 50 pst. på hvert av landene.
Den store satsningen på fornybar energi vil kreve
en omfattende utbygging av overføringsnett i Norden som er nødvendig
for at begge landene skal ha utbytte av de samlede investeringene.
Det legges derfor vekt på betydningen av økt overføringskapasitet
mellom Sverige og Norge.
Fornybardirektivets definisjon av fornybar energi
er lagt til grunn for nærmere definisjon av elsertifikatberettigede
anlegg. For tiden er fornybardirektiv I gjeldende i EØS, mens fornybardirektiv
II gjelder i EU. Ved innlemmelse av fornybardirektiv II i EØS-avtalen
vil de samme reglene også gjelde i Norge. Vind, biomasse og vann
er de viktigste fornybare energikildene som er egnet for elproduksjon
og vil være dominerende i det felles elsertifikatmarkedet.
Det nye fornybardirektivet definerer den nedbrytbare
andelen av avfall som biomasse. Energigjenvinning defineres derimot
ikke som fornybart, og vil ikke kvalifisere for rett til elsertifikater.
Pumpekraftverk som ikke fører til økt produksjon av fornybar elektrisk
energi, vil ikke kvalifisere for rett til elsertifikater. Forbruket som
medgår til pumpekraft er på den annen side ikke elavgiftspliktig,
og vil følgelig heller ikke være elsertifikatpliktig.
Torv inngår ikke blant de energikilder som har rett
til elsertifikater etter lovforslaget, og anses heller ikke som
en fornybar energikilde under fornybardirektivet.
Enkelte høringsinstanser har påpekt behov for klargjøring
av når et anlegg senest må være godkjent for å komme med i elsertifikatordningen. Det
presiseres i lovforslaget § 8 at anleggene må idriftsettes før utgangen
av 2020 for å kvalifisere for rett til elsertifikater. Gjennom fastsettelsen av
elsertifikatkvotene bygges det opp en etterspørsel for å nå målet
i 2020. Deretter vil kvotene gradvis avta. Det kan redusere de langsiktige
prisforventningene betydelig, dersom tilbudet av elsertifikater
i markedet kan fortsette å øke etter 2020. Det vil redusere elsertifikatmarkedets
evne til å stimulere til ny produksjon.
Det legges ikke opp til å gi bindende forhåndsgodkjennelse
av anlegg slik det gjøres i Sverige. Etter departementets vurdering
er det ikke hensiktsmessig å gi forhåndsgodkjenning fordi det kan
foregripe konsesjonsbehandlingen. Retten til elsertifikater defineres
i lov og forskrift med størst mulig klarhet.
Det skal utstedes ett elsertifikat per megawattime
produsert fornybar elektrisk energi, og tildelings-perio-den løper
i 15 år for de anlegg som i driftsetter etter 1. januar 2012. Dette
er tilsvarende som i Sverige.
Det er ikke satt noen tidsbegrensning på elsertifikatenes
levetid. Elsertifikatene kan selges i et hvilket som helst år etter
at de er tildelt. Etter utløpet av elsertifikatsystemets funksjonstid
har ikke elsertifikatene lenger noen verdi eller funksjon. Mulighetene
til å spare elsertifikater sikrer en viss fleksibilitet på tilbudssiden,
og gjør markedet mer robust dersom det kommer inn lite ny produksjon
et år, eller dersom elproduksjonen er lav som følge av lite vind
eller tilsig av vann.
Elsertifikatplikt er en plikt til pr. 1. april
hvert år å inneha et visst antall elsertifikater for annullering
i samsvar med loven. Lovforslaget legger elsertifikatplikt på enhver
som leverer elektrisk energi til sluttbruker (elleverandører) og
visse sluttbrukere. For elleverandøren vil innkjøp av elsertifikater
være en kostnad som må holdes så lav som mulig for at han skal være konkurransedyktig.
Sluttbrukere som handler elektrisitet via en
elleverandør skal forholde seg til en totalpris for elektrisk energi
og elsertifikater.
For visse uttak til eget forbruk, og for kjøp
til eget forbruk på Nord Pool Spot eller bilateralt, er elsertifikatplikten
lagt direkte på forbrukersiden. Hvem som er elsertifikatpliktige
må imidlertid også sees i sammenheng med definisjonen av beregningsrelevant
mengde elektrisk energi, som i praksis vil bety at kraftintensiv
industri blir skjermet for kostnadene ved å kjøpe elsertifikater.
Ny produksjon vil komme inn i ordningen gradvis
og det vil akkumuleres en økende mengde elsertifikatberettigede
anlegg i systemet. Tildeling av elsertifikater vil øke tilsvarende.
Tildeling av elsertifikater vil gradvis bli redusert etter at tildelingsperioden
for anleggene begynner å løpe ut. Elsertifikatkvotene er satt fram
til 2035, og skal være et langsiktig signal til investorene for å
vurdere investeringsbeslutninger.
Departementet viser til at NVE har vurdert hvor mye
produksjon som kan komme de første årene av det felles markedet.
Det er gitt en rekke konsesjoner de siste årene som ikke har resultert
i utbygging ennå, men en del av disse er hindret av manglende nettkapasitet.
Det er på denne bakgrunn lagt opp til en lineær opptrapping av etterspørsel
etter elsertifikater. NVE anslår at tilbud og etterspørsel de første
årene fra det norske markedet kan balansere slik elsertifikatkvotene nå
er fastsatt i lovforslaget.
Basert på NVEs oversikt over anlegg under bygging
legger departementet til grunn at produksjon som omfattes av overgangsordningen
til elsrtifikater vil bli om lag 750 GWh. Det er tatt høyde for
produksjonen i overgangsordningen ved fastsettelse av de årlige
elsertifikatkvotene. De første kraftverkene som inngår i overgangsordningen
hadde byggestart i 2004 og vil fases ut av systemet i løpet av 2019.
I beregningen av elsertifikatkvotene legger
departementet til grunn at innehavere av vindkraftverk som har fått
investeringsstøtte av Enova ikke vil benytte seg av overgangsordningen. Dette
er en forutsetning som er basert på en vurdering av støttenivå opp
mot en mulig elsertifikatinntekt.
Det forutsettes i lovforslaget at NVE får delegert oppgaver.
Departementet vil gi forskrifter for gjennomføring og utfylling
av loven, samt være klageinstans for vedtak fattet av NVE. Nettselskapene
plikter på forespørsel å gi NVE og de elsertifikatpliktige opplysninger
om beregningsrelevant mengde elektrisk energi som leveres over nettselskapenes
nett.
Lovforslaget forutsetter at det etableres et
elektronisk elsertifikatregister. Nærmere regler om elsertifikatregisteret,
drift av dette og den enkeltes plikter knyttet til registeret vil
bli fastsatt i forskrift.
Registrering av elsertifikater i elsertifikatregisteret
vil etter lovforslaget ha rettsvernsvirkning, jf. lovforslaget § 14.
Begrepet «rettsvern» betyr at en rettighetshaver sikrer seg mot
at senere rettighetshavers kjøp går foran (dobbeltsuksesjon). De
foreslåtte rettsvernsreglene gir kjøperen også mulighet for ekstinksjon
av innsigelser fra selgers hjemmelsmann. De foreslåtte lovreglene
er basert på prinsippet om tidsprioritet, det vil si at prioritet
gis etter hvilken rettighet som ble registrert først, og prinsippet
om god tro. Dette er i samsvar med alminnelige prinsipper i norsk tingsrett.
Elsertifikatene skal utstedes først når produksjonsanlegget
er godkjent som elsertifikatberettiget, elsertifikatkonto er opprettet
i elsertifikatregisteret og produksjonen av elektrisk energi har
startet. Utstedelsen av elsertifikater skal i prinsippet skje i
takt med produksjonen. Utstedelse av elsertifikater vil være basert
på opplysninger fra nettselskapene, som allerede i dag registrerer
all elektrisitetsproduksjon og rapporterer dette til Statnett SF.
Statnett er tiltenkt rollen som registeransvarlig.
Lovforslaget pålegger registeransvarlig fortløpende
å offentliggjøre informasjon om overdragelser av elsertifikater
i registeret. Det er lagt opp til at departementet i forskrift kan
fastsette nærmere regler om innhenting og offentliggjøring av slik
informasjon.
Det foreslås at det skal foretas kontroll av
hvorvidt elsertifikatplikten er oppfylt hvert år. Dette skal skje
ved annullering av elsertifikater etter § 20. Kontrollen vil bli
gjort på grunnlag av opplysninger fra registeransvarlig og fra de
elsertifikatpliktige. Ved manglende oppfyllelse av elsertifikatplikten
vil det bli beregnet og ilagt en avgift.
Elsertifikatordningen forutsetter at elsertifikatene
omsettes, slik at de elsertifikatberettigede får frigjort den verdi
elsertifikatene representerer, og de elsertifikatpliktige får tilgang
på elsertifikater som er nødvendig for å oppfylle elsertifikatplikten.
Departementet mener det ligger til rette for
at markedsaktører vil kunne etablere markedsplasser for omsetning
av elsertifikater. Myndighetenes rolle er å gi regler som gjør det
mulig for aktørene selv å ivareta markedet for omsetning av elsertifikater.
Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å lovregulere spørsmålet
om oppgjørsplikt for handel i elsertifikater. Det overlates til
markedsaktørene å vurdere hvorvidt de vil benytte oppgjørssentral.
Elsertifikatene er etter departementets vurdering omsettelige
formuesobjekter, som reguleres av privatrettslige regler, og elsertifikater
faller ikke inn under opplistingen av finansielle instrumenter i
verdipapirhandelloven. Etter lovforslaget § 23 legges det opp til
at det føres tilsyn også med handelen i elsertifikater.