I lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa
av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringslova) er likeverdig, inkluderende
og tilpasset opplæring overordnede prinsipper. En viktig forutsetning
for å sikre likeverdig og inkluderende opplæring er tilpasset opplæring.
Det innebærer at opplæringen skal ta utgangspunkt i den enkelte
elevs behov og tilrettelegges på en slik måte at eleven får et tilfredsstillende
utbytte av opplæringen.
For noen elever er ikke tilpasning innenfor
rammen av den ordinære opplæringen nok til at de får et tilfredsstillende
utbytte av opplæringen. For elever med særskilte behov skal behovet
for spesialundervisning vurderes. Spesialundervisning innebærer
en særlig tilpasning av opplæringen, som det er knyttet et enkeltvedtak
til.
Retten til spesialundervisning i opplæringslova § 5-1
er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen i loven og skal bidra
til å ivareta opplæringsbehovet for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte
av den ordinære opplæringen. Det har gjennom flere år vært et mål
at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære tilpassede
opplæringen. Under behandlingen av St.meld. nr. 30 (2003–2004) ga
kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst. S. nr. 268 (2003–2004)
uttrykk for at retten til spesialundervisning opprettholdes, samtidig
som det må arbeides målrettet for å redusere bruken av den.
Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret
for grunnopplæringen, herunder et ansvar for at elever med særskilte
behov gis et likeverdig opplæringstilbud. Det overordnede ansvaret
innebærer bruk og videreutvikling av virkemidler for å sikre og
bidra til kvaliteten på opplæringen. Utdanningsdirektoratet skal
bidra til at vedtatt politikk for grunnopplæringen blir iverksatt,
mens fylkesmannsembetene blant annet utøver tilsyn med at kommuner
følger lover og forskrifter på opplæringsområdet. Det er kommunene
som er ansvarlige for gjennomføringen av opplæringen og for at bestemmelsene
i regelverket ivaretas lokalt.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Kunnskapsdepartementet ivaretar sitt overordnede ansvar for
at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud
i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Følgende problemstillinger er undersøkt:
I hvilken grad sikres
elever med særskilte behov et likeverdig opplæringstilbud?
I hvilken grad legger Kunnskapsdepartementet til
rette for at kommunene tilbyr elever med særskilte behov en likeverdig
opplæring?
Revisjonskriteriene som ligger til grunn for
undersøkelsen, er i hovedsak utledet fra opplæringslova og stortingsdokumenter (stortingsmeldinger,
budsjettproposisjoner og innstillinger til disse).
Undersøkelsen er basert på en spørreundersøkelse,
intervjuer, gjennomgang av elevmapper, offisiell statistikk og relevant dokumentasjon
fra Stortinget og forvaltningen. Datainnsamlingen er gjennomført
i perioden februar–november 2010.
Dokumentet gjør nærmere rede for informasjonsinnhentingen.
Det er iverksatt en rekke tiltak for å styrke
den ordinære tilpassede opplæringen i grunnskolen. Undersøkelsen
viser at den statlige tilsynsaktiviteten på opplæringsområdet har
økt. Sentralt i den sammenheng er innføringen av felles nasjonalt
tilsyn i 2006. Undersøkelsen visere videre at det fra statlige myndigheters
side har vært økt oppmerksomhet på behovet for veiledning og informasjon
om regelverket knyttet til spesialundervisning. Viktig i den forbindelse
er Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk
hjelp og spesialundervisning fra 2009. Tiltakene har bidratt til
å styrke myndighetenes forutsetninger for å sikre kvaliteten i grunnopplæringen.
For å sikre forsvarlig innhold og kvalitet i
spe-sial-undervisningen er det i opplæringslova flere krav til saksbehandlingen.
Reglene skal i tillegg sikre at planleggingen og gjennomføringen
av undervisningen er dokumentert og sporbar, noe som også er i samsvar
med krav til forsvarlig saksbehandling og prinsipper om god forvaltningsskikk.
I Innst. S. nr. 268 (2003–2004) gir kirke-, utdannings- og forsk-ningskomiteen
uttrykk for at videreføring av lovbestemmelsen om rett til spesialundervisning
er nødvendig for å ivareta elevenes rettssikkerhet. Komiteen forutsatte
at denne retten ikke ble svekket gjennom endringer i saksbehandlingskrav
eller krav til individuelle opplæringsplaner.
Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen
av de særskilte saksbehandlingsreglene knyttet til tildeling, planlegging
og oppfølging av spesialundervisningstilbudet i grunnskolen. Undersøkelsen
viser også at den statlige styringen og oppfølgingen på området ikke
i tilstrekkelig grad bidrar til regelverksetterlevelse. Det stilles
i undersøkelsen spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig
grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at bruk og videreutvikling
av virkemidler bidrar til at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud.
I skoleåret 2009/2010 hadde 48 470 elever i grunnskolen
enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette utgjør 7,9 prosent av
elevene. Foreløpige tall for skoleåret 2010/2011 viser at 51 822
elever har enkeltvedtak om spesialundervisning, noe som utgjør 8,4
prosent av elevene.
Vurderingen av om eleven har tilfredsstillende utbytte
av opplæringen er ifølge opplæringslova § 5-1 kriteriet for om eleven
skal ha spesialundervisning eller ordinær tilpasset opplæring. I St.meld.
nr. 30 (2003–2004) pekes det på at variasjoner i omfang av spesialundervisning
i kommunene er større enn det som lar seg forklare med en naturlig
variasjon i antall elever med spesielle behov. Undersøkelsen viser
at det fortsatt er store ulikheter mellom kommunene og at ulikhetene
har økt fra 2006 til 2009. Dette gir økt risiko for at bruken av
spesialundervisning ikke er i samsvar med lovens krav om vurdering av
læringsutbytte som grunnlag for en særskilt tilrettelagt opplæring.
Før kommunen gjør vedtak om spesialundervisning
skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene
til eleven. Ansvaret for å utarbeide sakkyndige vurderinger ligger
hos den lokale PP-tjenesten. Sakkyndig vurdering skal utrede elevens
behov for spesialundervisning og gi en tilråding om hva som vil
være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven.
Opplæringslova har ingen særskilt bestemmelse om
saksbehandlingstid for PP-tjenestens utarbeidelse av sakkyndig vurdering.
Forvaltningsloven § 11a krever at saker skal forberedes og avgjøres
uten ugrunnet opphold. Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning (2009)
viser til at saksbehandlingstid over tre måneder er for lang tid.
Undersøkelsen inneholder ikke analyser av saksbehandlingsprosessen,
men viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra eleven tilmeldes
PP-tjenesten til sakkyndig vurdering foreligger, er over tre måneder
ved 70 prosent av PP-tjenestene. 25 prosent av PP-tjenestene har
gjennomsnittlig saksbehandlingstid over seks måneder.
Kunnskapsdepartementet peker på at saksbehandlingstiden
i PP-tjenesten er kortere dersom man måler den fra bestilling av
sakkyndig vurdering til tiltak er iverksatt. Departementet viser
i den forbindelse til at tall fra Nordlandsforskning viser at 77
prosent av PP-tjenestene som er undersøkt, har en ventetid innenfor
tre måneder fra bestilling mottas til tiltak er iverksatt.
Den sakkyndige vurderingen skal på grunnlag
av læreplanverket gi en beskrivelse av mål det vil være realistisk
for eleven å jobbe mot, slik opplæringslova legger opp til. Undersøkelsen
viser at de sakkyndige vurderingene beskriver elevens vansker, men
i mindre grad konkretiserer realistiske opplæringsmål. 30 prosent
av PP-tjenestene mener læreplanverket har liten betydning når sakkyndig
vurdering utarbeides. Mangelfull konkretisering av mål for opplæringen
kan bidra til å svekke skolenes muligheter til å gi et tilpasset
opplæringstilbud for elever med særskilte behov.
Den sakkyndige vurderingen danner grunnlaget for
enkeltvedtak om spesialundervisning. Myndighet til å fatte enkeltvedtak
om spesialundervisning er lagt til kommunene. Ifølge opplæringslova
§ 5-1 skal enkeltvedtaket beskrive hva som er et forsvarlig opplæringstilbud
for eleven. Analyse av resultater fra felles nasjonale tilsyn i
2007 og 2008 viser at det var svakheter ved enkeltvedtak om spesialundervisning
i 60 prosent av kommunene som var gjenstand for tilsyn. Enkeltvedtakene
beskriver i liten grad hvilket opplæringstilbud skolen forplikter
seg til å gi med hensyn til innhold, organisering eller omfang.
Mangelfull konkretisering av opplæringstilbudet medfører risiko
for at elevene ikke får et forsvarlig opplæringstilbud, slik opplæringslova
stiller krav om. Mangelfull konkretisering av opplæringstilbudet
svekker i tillegg elevenes/foreldrenes klageadgang.
Skoleeier har ifølge opplæringslova § 13-10
ansvar for å stille nødvendige ressurser til disposisjon for at
kravene i opplæringslova og forskriftene skal oppfylles. Ot.prp.
nr. 46 (1997–1998) viser til at en kommune ikke kan avslå et krav
om spesialundervisning med begrunnelse i at det ikke er avsatt midler
til dette. Samtlige fylkesmenn som er intervjuet peker på at økonomiske
hensyn i praksis har betydning ved tildeling av spesialundervisning.
I fylkesmennenes årsrapporter og tilsynsrapporter vises det til
tilfeller der enkeltvedtak avviker fra sakkyndig vurdering med begrunnelse
i mangel på ressurser. I all hovedsak er rektor delegert myndighet
til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Rektor har samtidig
ansvar for å tildele ressurser til elever som får spesialundervisning.
Avveininger av behov for spesialundervisning mot budsjettmessige
hensyn medfører risiko for at det legges andre forhold til grunn
for tildeling av spesialundervisning enn vurdering av elevens læringsutbytte.
Opplæringslova § 5-5 krever at elever som tildeles
spesialundervisning skal ha en individuell opplæringsplan (IOP).
Planen skal angi omfang av undervisningen, hvilke mål opplæringen
har og hva slags opplæring som er nødvendig for å nå disse målene.
IOP må utarbeides så snart som mulig etter at enkeltvedtaket er
truffet. Analyse av resultatene fra felles nasjonalt tilsyn i 2007
og 2008 viser at om lag 25 prosent av kommunene omfattet av tilsynene
fikk påpekt svakheter ved innholdet i IOP. Svakhetene er i hovedsak
knyttet til mangelfull beskrivelse og konkretisering av opplæringsmål.
Det vises også til at IOP ikke klart nok definerer spesialundervisningens
omfang og organisering.
For å følge opp IOP skal skolen hvert halvår
rapportere hvilken opplæring eleven har fått og elevens grad av
måloppnåelse i forhold til oppsatte mål i planen (jf. opplæringslova
§ 5-5). Halvårsrapportene skal danne utgangspunktet for det videre
arbeidet med eventuelle tilpasninger og endringer av elevens opplæringssituasjon.
Mangelfull konkretisering av opplæringsmål i IOP gjør det vanskeligere
å vurdere måloppnåelse i halvårsrapportene. Analyser av resultater
fra nasjonalt tilsyn i 2007 og 2008 viser at det var svakheter ved
halvårsrapportene i om lag 20 prosent av kommunene. Mangelfull planlegging
og rapportering av spesialundervisningen svekker mulighetene for
å gjøre nødvendige justeringer i opplæringstilbudet.
Det enkelte ledd i saksgangen for elever med særskilte
behov skal sikre elevens rett til et forsvarlig opplæringstilbud.
Undersøkelsen viser som nevnt svakheter i saksbehandlingen knyttet til
tildeling, planlegging og oppfølging av spesialundervisningstilbudet.
Undersøkelsen viser videre at svikt i et tidlig ledd i saksgangen
får betydning for kvaliteten på vurderinger og beslutninger i den
videre saksbehandlingen. Dette innebærer en risiko for at elever
med særskilte behov ikke får et likeverdig opplæringstilbud. Det
stilles i undersøkelsen spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet gjennom
sitt overordnede styringsansvar i tilstrekkelig grad har lagt til
rette for at kommunenes forvaltningspraksis ved tildeling, planlegging
og oppfølging av spesialundervisningen bidrar til at rettssikkerheten
til elever med særskilte behov ivaretas.
Kunnskapsdepartementet understreker at det er viktig
å være seg bevisst at det er kommunene som i opplæringslova har
ansvaret for at opplæringen i grunnskolen er i samsvar med det som
følger av lov og forskrift. En konstatering av at lovverket blir
brutt ute i kommunesektoren gir i seg selv ikke svar på om departementet
har ivaretatt sitt overordnede systemansvar. Dette har blant annet
sammenheng med at kommunene er autonome rettssubjekter som staten
ikke kan instruere med mindre en slik adgang har hjemmel i lov.
Staten må således heller ikke opptre slik overfor kommunene at det
oppstår tvil om hva som er lovens ansvarsforhold. Etter Kunnskapsdepartementets
oppfatning er det sentrale spørsmålet om departementet innenfor
sitt legitime handlingsrom på en adekvat måte følger opp vesentlige
negative trekk innenfor sektoren når dette avdekkes.
Etter opplæringslova § 14-1 har staten ansvar
for å føre tilsyn med all virksomhet etter loven. Departementets
myndighet og ansvar er delegert via Utdanningsdirektoratet til fylkesmannsembetene.
Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen viste
at staten i begrenset grad førte tilsyn med sentrale bestemmelser
i opplæringslova (Dokument nr. 3:10 (2005–2006)). I løpet av de
siste årene er arbeidet med tilsyn på opplæringsområdet styrket. Et
viktig ledd i styrkingen av det statlige tilsynet på opplæringsområdet
var innføringen av felles nasjonalt tilsyn i 2006. Felles nasjonalt
tilsyn innebærer at fylkesmennene årlig gjennomfører tilsyn, med
utgangspunkt i felles tema og metodikk.
Et viktig grunnlag for å gjennomføre felles
nasjonale tilsyn er bestemmelsen i opplæringslovas § 13-10 om forsvarlig
system. Kravet innebærer at kommunene skal ha et internkontrollsystem for
å vurdere om opplæringsloven og lovens forskrifter etterleves (Ot.prp.
nr. 55 (2003–2004)). I tillegg til å bidra til økt regelverksetterlevelse
i kommunene, skal bestemmelsen styrke statlige myndigheters mulighet
til å føre tilsyn. Det ble i lovforslaget lagt til grunn at skoleeier
i utgangspunktet står fritt til å utforme et forsvarlig system tilpasset
lokale forhold, men det ble samtidig understreket at systemet skal
være egnet til å avdekke mangler i forhold til regelverket og sikre
adekvate oppfølgingstiltak (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)). Utdanningsmyndighetene
har i en egen veileder samt i prosedyrer for fylkesmennenes tilsyn
således lagt til grunn at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig
og blant annet omfatte rutiner for å forebygge, avdekke og rette
opp manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Systemet
skal i tillegg omfatte beskrivelser av organiseringen knyttet til
opplæringsvirksomheten, rutiner for innhenting og analyse av data,
samt rutiner for å sikre tilstrekkelig kompetanse i kommunene.
Undersøkelsen viser at kommunene opplever bestemmelsen
om forsvarlig system som lite konkret og vanskelig å forstå. Kravet
om forsvarlig system har vært gjenstand for tilsyn i samtlige felles
nasjonale tilsyn siden 2006. Tilsynene avdekket at langt over halvparten
av kommunene som var gjenstand for tilsyn, ikke oppfylte kravene
til et forsvarlig system. Undersøkelsen viser videre at fylkesmennene
opplever betydelige utfordringer med å føre tilsyn med grunnlag
i bestemmelsen. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål ved om utformingen
av kravet om forsvarlig system i tilstrekkelig grad har bidratt til
å øke regelverksetterlevelsen i kommunene og til å styrke bruken
av tilsyn som virkemiddel.
Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at
når lovgivningen stiller et krav til kommunen, skal kommunen foreta
seg det som er nødvendig for at de lovpålagte krav kan oppfylles,
blant annet ved å etablere et hensiktsmessig system for intern kontroll
av forvaltningen. Kunnskapsdepartementet viser til at det ble lagt
inn et forholdsvis vidt lokalt handlingsrom i bestemmelsen om forsvarlig
system for å følge opp lovverket, slik at det skulle være godt rom
for tilpasninger til lokale behov og forutsetninger. Departementet vil
likevel vurdere om det her kan være behov for visse presiseringer.
Dette gjelder blant annet rapporteringsplikten oppover dersom et
ansvarsnivå kommer til at det ikke er mulig å oppfylle sider ved
lovverket innenfor de rammer vedkommende ansvarsnivå disponerer
over.
Departementet viser ellers til at det gjennom
en årrekke har foreligget omfattende skriftlig veiledning om regelverket
knyttet til spesialundervisning. Imidlertid kan det også være grunn til
å se på hvordan muntlig veiledning om regelverket blir drevet. I
denne sammenheng er det ifølge departementet også viktig å se på
hvordan det statlige tilsynet kommuniserer med kommunesektoren,
herunder samspillet mellom tilsyn og veiledning.
En viktig forutsetning for bruk og videreutvikling
av statlige virkemidler er kunnskap om effekter og resultater av
tiltak som iverksettes og opplæringstilbudet som tilbys. Kirke-,
utdannings- og forsk-ningskomiteen understreker i Innst. S. nr.
164 (2006–2007) at staten skal ha det overordnede ansvaret for systematisk
kontroll og informasjonsinnhenting i norsk skole, og at dette er
et viktig virkemiddel for å sikre at opplæringslova og forskriftene
oppfylles.
Undersøkelsen viser at det er omfattende rapportering
fra kommunene, fylkesmennene og Statped på spesialundervisningsområdet.
Alle skoler og kommuner har siden 1992 rapportert data om grunnopplæring
til GSI. Når det gjelder spesialundervisning inneholder GSI data
om en rekke forhold knyttet til bruk, omfang og organisering av
undervisningen.
Undersøkelsen viser at statlige myndigheter
i mer begrenset grad mottar løpende styringsinformasjon om PP-tjenesten,
utover informasjon om organisering og bemanning. Fra 2008 startet kommunene
med å rapportere i GSI om kommunen har egen PP-tjeneste eller deltar
i en interkommunal PP-tjeneste. I tillegg rapporteres det om fordeling
av årsverk på ulike stillingsgrupper. Utdanningsdirektoratet opplyser
at det er behov for et mer helhetlig system som kan gi mer detaljert
informasjon om PP-tjenestens virksomhet. I undersøkelsen stilles
det spørsmål om mer utfyllende styringsinformasjon om PP-tjenesten,
for eksempel om saksbehandlingstid og kompetansebehov kan bidra
til å styrke tjenestens arbeid med sakkyndige vurderinger og kompetanse-
og organisasjonsutvikling i skolen.
Kunnskapsdepartementet påpeker at GSI ikke bare
gir informasjon om organisering og bemanning, men også om stillingsgrupper,
antall tilbakemeldinger og tilrådinger. Departementet har forbedring
av styringsopplegget til løpende vurdering, herunder også om det
bør hentes inn ytterligere relevant styringsinformasjon på ulike områder,
bl.a. om spesialundervisning og PP-tjenesten gjennom Statpeds rapportering
til direktoratet. Departementet kan vurdere å utvide GSI med flere
indikatorer for PP-tjenesten, men understreker samtidig at myndighetene
med jevne mellomrom bestiller langt bredere kartlegginger og evalueringer
av PP-tjenesten enn det GSI kan imøtekomme.
Kunnskapsdepartementet viser for øvrig til at
det forbereder en melding til Stortinget om det spesialpedagogiske
området. Meldingen skulle legges fram i løpet av 2011. Et viktig
grunnlag for arbeidet er utredningen som ble avgitt i NOU 2009:18.
Utvalgets mandat var blant annet å vurdere i hvilken grad det er
et system som sikrer tidlig innsats for barn, unge og voksne med
behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere i hvilken grad Kunnskapsdepartementet ivaretar sitt overordnede
ansvar for at elever med særskilte behov gis et likeverdig grunnskoletilbud.
Retten til spesialundervisning er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen
i opplæringslova og skal bidra til å sikre et likeverdig opplæringstilbud
for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære
opplæringen. Særlige saksbehandlingsreg-ler knyttet til tildeling,
planlegging og gjennomføring av spesialundervisningen skal sikre
forsvarlig innhold og kvalitet i undervisningen.
Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen
av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet.
Den viser også at den statlige styringen og oppfølgingen ikke i tilstrekkelig
grad bidrar til regelverksetterlevelse i kommunene. Mangelfull konkretisering
og dokumentasjon av planlagt og gjennomført spesialundervisning
gir etter Riksrevisjonens vurdering betydelig risiko for at retten
til et likeverdig opplæringstilbud for elever med særskilte behov
ikke oppfylles. Svakheter i dokumentasjon svekker i tillegg grunnlaget
for klage, gjør det vanskeligere å justere undervisningsopplegget
underveis og vanskeliggjør kontinuitet i undervisningen ved skifte
av lærere eller skole.
Riksrevisjonen er innforstått med at kommunene er
selvstendige rettssubjekter og etter opplæringslova har et selvstendig
ansvar for gjennomføringen av grunnopplæringen og for at bestemmelsene
i regelverket ivaretas lokalt. Riksrevisjonen vil imidlertid påpeke
at staten på opplæringsområdet gjennom lovverket har et overordnet
styringsansvar og disponerer styringsvirkemidler som tilsyn, veiledning
og forskrifter. De særlige rettssikkerhetshensyn knyttet til spesialundervisning
tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning at staten innenfor sitt handlingsrom
også har et særlig ansvar på dette området for å sikre elevenes
rettigheter. Dette innebærer samlet sett et statlig ansvar for å
følge opp at kommunene etterlever regelverket som ivaretar rettssikkerheten
til elever med særskilte behov.
Riksrevisjonen ser i denne sammenheng positivt på
den økte tilsyns- og veiledningsaktiviteten på opplæringsområdet.
Innføringen av felles nasjonalt tilsyn har styrket og skapt en mer
enhetlig statlig oppfølging av kommunene, og har bedret forutsetningene
for økt regelverksetterlevelse i kommunene. Riksrevisjonen ser det
som viktig at Kunnskapsdepartementet viderefører dette arbeidet,
og videreut-vik-ler den muntlige veiledningen om regelverket overfor
kommunene.
Riksrevisjonen er enig med Kunnskapsdepartementet
i at et generelt krav til internkontroll i forvaltningen er en integrert
del av enhver rettslig plikt forvaltningen blir pålagt. Undersøkelsen viser
at internkontrollen i kommunene på opplæringsområdet gjennom etablering
av forsvarlig system er mangelfull. Riksrevisjonen vil understreke
at svakhetene knyttet til dette kravet innebærer en risiko for at
elevers rett til et forsvarlig opplæringstilbud ikke oppfylles.
Riksrevisjonen er imidlertid enig med departementet i at konkretisering
av kravet til forsvarlig system ikke automatisk fører til lukking
av avvik, men viser til at fylkesmennene opplever det som krevende
å føre tilsyn når ikke kravene til internkontrollsystemet er konkretisert.
Det forventes derfor at Kunnskapsdepartementet presiserer kravene
til en forsvarlig internkontroll på dette området i det videre arbeidet.
Utdanningsmyndighetene har en forventning om tre
måneders saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering
i PP-tjenesten. Undersøkelsen viser vesentlige avvik i forhold til denne
forventningen. Riksrevisjonen understreker at hensynet til effektiv
saksbehandling følger av kravet til god forvaltningsskikk og at effektiv
saksbehandling er særlig viktig når det gjelder vurdering av opplæringstilbudet
til elever med særskilte behov. Kunnskapsdepartementet bør derfor
på egnet måte følge opp saksbehandlingstiden i PP-tjenesten i det
videre arbeidet.
På bakgrunn av svakhetene som er påvist i undersøkelsen
finner Riksrevisjonen grunn til å stille spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i
tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at
elever med særskilte opplæringsbehov gis et likeverdig grunnskoletilbud.
Saken har vært forelagt Kunnskapsdepartementet,
og statsråden har i brev av 14. februar 2011 til Riksrevisjonen
svart:
«… Spesialundervisning er en sentral elevrettighet
for de som har behov for det, samtidig som man på dette området
står overfor vesentlige pedagogiske, praktiske og administrative
utfordringer. Dette førte til at regjeringen Stoltenberg i 2007
nedsatte et bredt sammensatt utvalgt ledet av kommunaldirektør Jorid
Midtlyng (Midtlyngutvalget) som fikk som mandat å foreta en grundig
gjennomgang av situasjonen, av spesialundervisningens plass i norsk
skole og hva som bør gjøres med de utfordringene man står overfor.
Utvalget besto av 16 medlemmer med fagkompetanse på høyt nivå innen
pedagogikk, spesialpedagogikk, organisasjons- og forvaltningskunnskap
og problemstillinger på tvers av sektorer. To av utvalgets medlemmer kom
fra andre nordiske land, slik at man også kunne få et utenfra perspektiv
på de utfordringene man står overfor. Utvalgets utredning ble avgitt
i 2009 (NOU 2009:18 Rett til læring), og utredningen blir nå fulgt
opp av departementet med sikte på en melding til Stortinget som
fremlegges i løpet av året. Dette er allerede kjent for Riksrevisjonen.
Riksrevisjonens
empiriske grunnlag knyttet til oppfølgingen av saksbehandlingskravene
for spesialundervisningen i kommunesektoren gir på mange måter et
rimelig dekkende bilde av situasjonen og bygger i stor grad opp
under Midtlyngutvalgets så vel som departementets eget kunnskapsgrunnlag,
ikke minst resultatene fra gjennomførte nasjonale tilsyn som departementet
har tatt initiativet til. Resultatene fra de nasjonale tilsynene
har vært omtalt bl.a. i de årlige budsjettproposisjonene fra Regjeringen
til Stortinget. Det er imidlertid nyanser i faktagrunnlaget som
bør være med i synsfeltet. Når det gjelder saksbehandlingstiden
i PP- tjenesten vises det særlig til Nordlandsforsknings undersøkelse
av PP-tjenesten i 2009, på bakgrunn av oppdrag fra departementet.
Denne gir et annet og bedre bilde av saksbehandlingstiden i PP-
tjenesten enn det som undersøkelsen til Riksrevisjonen viser. Det
vises til departementets tidligere påpekning av at det kan være
grunn til å se på hva forklaringen kan være når resultatene i de
respektive undersøkelsene er så ulike. Men uansett er saksbehandlingstiden
et viktig aspekt ved rettssikkerheten, noe som nødvendiggjør videre oppfølging.
Lovverket
for spesialundervisning ble grundig utredet av opplæringslovutvalget
(NOU 1995: 18), som ble ledet av jussprofessor Eivind Smith. Midtlyngutvalget
går ikke inn for noen grunnleggende endring av lovverket og forutsetter
på samme måte som opplæringslovutvalget at det i viktige henseende
er vanskelig å komme utenom lovbestemmelser som forutsetter at det
må anvendes konkret skjønn (rettsanvendelsesskjønn) i det enkelte
tilfellet, noe som har sammenheng med kompleksiteten på det området
som blir regulert. Selv om denne type regelverk reiser spesielle
utfordringer, er det etter departementets syn ikke kommet forslag
til en realistisk, alternativ reguleringsmåte. Departementet oppfatter situasjonen
slik at heller ikke Riksrevisjonen kommer med kritikk av lovverket
for spesialundervisning.
Riksrevisjonen ser positivt
på den styrkede statlige tilsyns- og veiledningsaktiviteten på opplæringsområdet,
for eksempel Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven
om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning fra 2009 (noe
som er en bearbeidet versjon av tidligere veileder på området).
Den mer systematiske tilsynsaktiviteten er både en vesentlig kilde
til kunnskap om oppfølgingen av lovverket ute i kommunesektoren
og et viktig element i løsningen av problemet med mangelfull oppfølging.
Det er et sentralt formål med tilsynet å få avdekket eventuelle
avvik fra regelverket og å få disse avvikene lukket, men det er
også viktig at tilsynet virker preventivt for fremtiden og fører
til læring med tanke på hva som bør endres. Det vises til departementets
redegjørelse for utviklingen på disse områdene, noe som også er tatt
inn i rapporten til Riksrevisjonen. Det vises dessuten til rekken
av andre tiltak som er iverksatt og som også vil kunne ha betydning
for elevenes opplæring og oppfyllelsen av lovverket, for eksempel
nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (herunder ulike former for prøver/tester), ny
rektorutdanning, ny lærerutdanning, veiledningskorps, forskning
og evaluering. Disse tiltakene er fremlagt for Stortinget i ulike
dokumenter gjennom de senere år.
Departementet har
tidligere redegjort for de mange initiativ som nasjonale utdanningsmyndigheter
har tatt for på en systematisk måte å vurdere kvaliteten på opplæringen
og elevenes læringsutbytte, for å heve lærere og rektorers kompetanse
og for en vesentlig styrking av kvaliteten på og omfanget av tilsynet.
Departementet kan ikke se at Riksrevisjonen har bestridt viktigheten
av disse tiltakene. Departementet er derfor noe overrasket over
Riksrevisjonens konklusjon om at det er grunn til å stille spørsmål
om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt
overordnede ansvar for at elever med særskilte opplæringsbehov gis et
likeverdig opplæringstilbud. Det kan oppfattes som om hovedproblemstillingen
til Riksrevisjonen blir stående ubesvart. Riksrevisjonens generelle
spørsmål antyder imidlertid en underliggende oppfatning om at departementet
innenfor sitt legitime handlingsrom ikke følger opp på en tilfredsstillende
måte når det blir avdekket negative trekk ute i sektoren på dette
området, noe det ikke er lett å se det er dokumentert et godt grunnlag
for. Det vises her også til hva departementet tidligere har sagt
om at det er kommunene som i opplæringsloven har ansvaret for at
opplæringen er i samsvar med lov og forskrift, og at bare en konstatering
av at lovverket blir brutt ute i kommunesektoren ikke i seg selv
gir svar på om departementet har ivaretatt sitt overordnede systemansvar.
Dette har blant annet sammenheng med at kommunene er autonome rettssubjekter
som staten ikke kan instruere med mindre en slik adgang har hjemmel i
lov. Staten kan således heller ikke opptre slik overfor kommunene
at det oppstår tvil om hva som er lovens ansvarsforhold.
Riksrevisjonen
tar imidlertid opp tre særlige forhold i sine bemerkninger. Dette
gjelder en fortsatt videreutvikling av tiltak for bedre regelverksetterlevelse,
behovet for en presisering av kravene til internkontroll og departementets
oppfølging av saksbehandlingstiden i PP-tjenesten. Departementet
vil kommentere disse forholdene særskilt.
Erfaringene
fra de siste års tilsyn med opplæringsloven har vist at det er et
betydelig potensial for bedre regelverksetterlevelse i sektoren.
På denne bakgrunn er departementet enig med Riksrevisjonen om betydningen
av at det igangsatte arbeidet på tilsyns- og veiledningssiden blir
videreført og videreutviklet, herunder også utvikling av den muntlige
veiledningen overfor kommunene. Departementet har også startet et
arbeid med å vurdere om lovverket bør presiseres når det gjelder
kravene til forsvarlig internkontroll, men vil peke på at også andre
sektorer med mer spesifiserte internkontrollkrav kan ha utfordringer
knyttet til oppfyllelsen av disse kravene. Departementet er dessuten
enig med Riksrevisjonen i at saksbehandlingstiden i PP- tjenesten
bør følges opp i det videre arbeidet, noe det også tas sikte på
vil være et tema i den nevnte meldingen til Stortinget som oppfølging
av Midtlyngutvalget. Departementet vil imidlertid også i denne sammenhengen
peke på at alle tiltak for økt statlig kontroll, økte krav til dokumentasjon
og rapportering fra kommunal sektor har betydning for bruken av
tid og ressurser i kommunene og skolene. Dette må tas i betraktning
når en vurderer tiltak for sterkere statlig styring også på spe-sial-undervisningsområdet
fremover.
Vi står altså på dette området overfor
utfordringer som det må tas tak i og arbeides systematisk med. Dette
må gjøres på en balansert måte, slik at ikke også oppstår vesentlige
negative konsekvenser både innenfor og utenfor opplæringssektoren.
Det
tas sikte på at den omtalte meldingen til Stortinget skal inneholde
omtale av en rekke relevante tiltak på dette området, bl.a. knyttet
til kompetanseheving i PP-tjenesten og organiseringen av det statlige
spesialpedagogiske støttesystemet.»
Retten til spesialundervisning i opplæringslova § 5-1
skal bidra til å sikre et likeverdig opplæringstilbud for elever
som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære tilpassede
opplæringen. For å sikre kvalitet i spesialundervisningen er det
i opplæringslova flere krav til saksbehandlingen.
Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen
av de særskilte saksbehandlingsreglene. Dette innebærer etter Riksrevisjonens vurdering
en betydelig risiko for at retten til et likeverdig opplæringstilbud
for elever med særskilte behov ikke oppfylles. Riksrevisjonen merker
seg at Kunnskapsdepartementet erkjenner at det er et betydelig potensial
for bedre regelverksetterlevelse i sektoren.
Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet
i sitt svar til undersøkelsen har gitt uttrykk for at Riksrevisjonen
tar opp tre særlige forhold i sine bemerkninger. Dette gjelder en fortsatt
videreutvikling av tiltak for bedre regelverksetterlevelse, behovet
for en presisering av kravene til internkontroll og departementets
oppfølging av saksbehandlingstiden i PP-tjenesten. Disse forholdene
vil bli gitt spesiell oppmerksomhet i Riksrevisjonens treårige oppfølging.
Riksrevisjonen ser positivt på den styrkede
statlige tilsyns- og veiledningsaktiviteten. For å få effektive
tilsyn, er det i tillegg viktig at kravene til forsvarlig internkontroll
på opplæringsområdet presiseres på en egnet måte, og Riksrevisjonen
forventer at dette arbeidet følges opp.
Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet
har gitt uttrykk for at saksbehandlingstiden i PP-tjenesten bør
reduseres. Kunnskapsdepartementet må derfor på egnet måte følge
opp saksbehandlingstiden i PP-tjenesten i det videre arbeidet.
Riksrevisjonen fastholder for øvrig at de særlige rettssikkerhetshensyn
knyttet til spesialundervisning tilsier et særlig statlig ansvar
for å følge opp at kommunene etterlever regelverket. Dette ansvaret
gjelder selv om kommunene er egne rettssubjekter med selvstendig gjennomføringsansvar
på grunnskoleområdet. Kunnskapsdepartementet har således etter Riksrevisjonens
oppfatning et ansvar for å følge opp svakhetene som er identifisert
i undersøkelsen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Terje Halleland og Ulf Erik Knudsen, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisning i
grunnskolen – Dokument 3:7 (2010–2011). Komiteen viser
til at opplæringslova legger til grunn at opplæringen skal være
tilpasset den enkelte elev, og at elever som ikke kan få tilfredsstillende
utbytte av den ordinære opplæringen, eventuelt ordinær tilpasset
opplæring, har rett til spesialundervisning. Målet er imidlertid
at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære
tilpassede opplæringen. Retten til spesialundervisning er den mest
sentrale rettighetsbestemmelsen i opplæringslova.
Komiteen viser til at skolen
bidrar til å reprodusere sosiale forskjeller. Det har vært et viktig politisk
mål å sikre skolen en mulighet til å utjevne so-siale forskjeller,
slik at elevenes bakgrunn og historie ikke skal avgjøre deres fremtid. Retten
til individuell opplæring og spesialundervisning er grunnleggende
virkemidler for å sikre barn så like muligheter som mulig. Komiteen mener
på denne bakgrunn at det har vært viktig at Riksrevisjonen gjennom
denne undersøkelsen fokuserer på en av de grunnleggende utfordringene
i norsk skole.
Komiteen viser til at rundt 8
prosent av elevene i grunnskolen får spesialundervisning. Variasjonene
i omfanget av spesialundervisning mellom kommunene er imidlertid
større enn det som lar seg forklare med en naturlig variasjon. Riksrevisjonens
undersøkelse viser at det fortsatt er store variasjoner mellom kommunene
og at ulikhetene har økt de siste årene. Samtlige fylkesmenn som
er intervjuet i undersøkelsen, peker på at økonomiske hensyn har
betydning ved tildeling av spesialundervisning. Denne utviklingen
er etter komiteens vurdering bekymringsfull. Opplæringslova
er klar på at en kommune ikke kan avslå krav på spesialundervisning
med den begrunnelse at det ikke er midler til dette.
Komiteen viser til at det er
svakheter i saksbehandlingen knyttet til tildeling, planlegging
og oppfølging av spesialundervisningstilbudet. Blant annet tar det
for lang tid før sakkyndig vurdering foreligger. Det er mangler
ved enkeltvedtakene, mangler ved individuelle opplæringsplaner og
svakheter ved rapporteringen. Komiteen viser til
at retten til spesialundervisning kvalitetssikres gjennom fire dokumenter;
sakkyndig vurdering hvor en vurderer elevens læringsutbytte, enkeltvedtak
som fastslår hva eleven har rett til, individuell opplæringsplan
som fastsetter mål og oppfølgingstiltak og halvårsrapporter med
evaluering. Til sammen fungerer disse dokumentene som et system
for vurdering og oppfølging av elever med behov for spesialundervisning.
Komiteen finner det kritikkverdig
at saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering er for lang, samt
at det foreligger vesentlige mangler ved mange enkeltvedtak og individuelle
opplæringsplaner. Komiteen finner det videre kritikkverdig
at rapporteringen ikke har vært god nok.
Komiteen viser imidlertid til
at regjeringen i Meld. St. 18 (2010–2011) side 75 har erkjent at systemet
ikke fungerer godt nok. Det er videre konstatert at det er vanskelig
å vite hvilke resultater spesialundervisningen faktisk gir. Regjeringen
har i meldingen foreslått en rekke tiltak for å styrke tiltakskjeden
blant annet ved å utvide etter- og videreutdanningstilbudet for
lærere, utvikle bedre veiledere, omorganisering av det statlige
spesialpedagogiske støttesystemet (Statped), bruk av assistenter
i opplæringen og forenkle saksbehandlingsreglene mv., jf. kapittel 4.14
side 87. Det skal blant annet utvikles en digital veileder som skal
inneholde maler, rutinebeskrivelser og eksempler fra andre kommuner
som skal hjelpe kommunene til å treffe gode avgjørelser. Den digitale
veilederen skal også inneholde en foreldreplakat med oversikt over
rettigheter og muligheter for brukermedvirkning. Kunnskapsdepartementet
vil videre, i samarbeid med andre departementer, iverksette programmet
Vi sprenger grenser, et tiltak for å øke forventningene, bevisstheten
og kompetansen om læringen og utviklingen til elever med store sammensatte
lærevansker og utviklingshemninger. Målgruppen for programmet er
førskolelærere og lærere.
Komiteen er positiv til de foreslåtte
tiltakene. Etter komiteens vurdering kan flere av
disse tiltakene bidra til et bedre tilbud for de som trenger spesialundervisning. Komiteen forutsetter
imidlertid at departementet følger opp iverksettingen av tiltakene
nøye gjennom tilsynsaktiviteten og at Stortinget på egnet måte holdes orientert
om utviklingen.
Komiteen forventer videre at
de avdekkede svakhetene knyttet til dagens enkeltvedtak, blant annet
mangelfull konkretisering av mål for opplæringen, blir bedre når
de nye tiltakene blir iverksatt.
Før kommunen gjør vedtak om spesialundervisning,
skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene
til eleven. Ansvaret for å utarbeide de sakkyndige vurderingene
ligger hos den lokale PP-tjenesten. 70 prosent av tjenestene har
en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på over tre måneder mens 25
prosent har over seks måneder. Komiteen er enig med
Utdanningsdirektoratet i at en saksbehandlingstid på over tre måneder
er for lang. Komiteen vil videre presisere behovet
for å sikre at sakkyndigvurdering foreligger raskest mulig, og mener
departementet bør vurdere forslag om lovfesting av maksimal behandlingstid.
Komiteen viser videre til at
kommunene skal ha et internt kontrollsystem som også må fange opp
svikt i etterlevelse av opplæringslovas bestemmelse om spesialundervisning.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at kommunene opplever kravet
som lite konkret og vanskelig å forstå. Kontroller som har vært
avholdt, viste at langt over halvparten av kommunene som var gjenstand
for tilsyn, ikke oppfylte kravene. Komiteen legger
til grunn at de nye veilederne og styrking av tiltakskjeden blant
annet ved etter- og videreutdanningstilbudet vil styrke kommunens
tilsynsrolle. Komiteen legger til grunn at departementet
vil følge opp denne utviklingen nøye og vurdere eventuelle tiltak
om tilsynsfunksjonen ikke styrkes i tråd med disse forventningene.
Komiteen merker seg at det i
undersøkelsen stilles spørsmål ved om Kunnskapsdepartementet i tilstrekkelig
grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for at bruk og videreutvikling
av virkemidler bidrar til at elever med særskilte behov gis et likeverdig
grunnskoletilbud. Komiteen er enig i at departementet
har et ansvar for å sikre at nasjonale føringer følges opp, og viser til
at dette i en viss grad er ivaretatt gjennom Meld. St. 18 (2010–2011). Komiteen viser
for øvrig til behandlingen i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.
Komiteen har for øvrig ingen
merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 3:7 (2010–2011) – Riksrevisjonens undersøkelse
av spesialundervisningen i grunnskolen – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2011
Anders Anundsen |
leder og ordfører |