I proposisjonen fremmar Kommunal- og regionaldepartementet
forslag til endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner
og fylkeskommuner m.m.
I del I (kapittel 2–8) i proposisjonen føreslår
departementet å lovfeste ein ny modell for interkommunalt samarbeid
i form av ein samkommune.
I del II (kapittel 9–13) i proposisjonen følgjer
departementet opp St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati
(lokaldemokratimeldinga) med enkelte forslag for å styrkje lokaldemokratiet
ytterlegare.
Etter initiativ frå Oslo kommune foreslår departementet
også å lovfeste ei alternativ føresegn om danning av kommuneråd
i kommunar med parlamentarisk styringsform.
Der noko anna ikkje går uttrykkjeleg fram, blir omgrepet
«kommune» frå no av brukt som felles nemning på kommune og fylkeskommune.
Eit høyringsnotat med forslag om å regulere
eit nærmare interkommunalt samarbeid om tradisjonelle kommunale
forvaltningsoppgåver, innbyggjarretta tenester og offentleg myndigheitsutøving
blei sendt på høyring 4. juli 2005. Notatet inneheldt forslag til
ein vertskommunemodell og ein samkommunemodell. Forslag til lovfesting
av vertskommunemodellen blei fremma i Ot.prp. nr. 95 (2005–2006).
Departementet følgde i det same dokumentet ikkje opp forslaget om
å lovfeste ein samkommunemodell. Hovudgrunnen til det var at departementet
etter ei samla vurdering meinte det var grunn til å vinne noko meir
erfaring med samarbeid i form av ein samkommunemodell før ei slik
samarbeidsform eventuelt blei lovfesta. Det blei mellom anna vist
til forsøket med Innherred samkommune og evalueringa av det.
Forslaget til endringar har vore sendt på ny
høyring. Ved å sende ut forslaget på ny høyring, har kommunane fått
høve til å vere med og påverke modellen i større grad enn om departementet berre
hadde lagt høyringa i 2005 til grunn for utforminga av lovproposisjonen.
I praksis samarbeider kommunar på mange ulike måtar,
frå det heilt formlause samarbeidet til samarbeid innanfor ei definert
organisasjonsform.
Eit hovudskilje når det gjeld val av samarbeidsform,
går mellom oppgåver som kommunane tek på seg frivillig, og som ofte
ber preg av å vere forretningsdrift, og lovpålagde oppgåver som
inneber å utøve offentleg myndigheit. Aktuelle modellar for interkommunalt
samarbeid om ikkje lovpålagde oppgåver er:
aksjeselskap etter
aksjelova
interkommunalt selskap etter lov om interkommunale
selskaper
interkommunalt samarbeid med eige styre
etter kommunelova § 27
I punkt 3.1.2 i proposisjonen gis ei omtale
av dei selskapsmodellane som er nemnde ovanfor. Også andre privatrettslege
modellar kan vere aktuelle, som til dømes stiftingar, samvirkeføretak, foreiningar
mv.
Når det gjeld interkommunalt samarbeid om lovpålagde
oppgåver som inneber offentleg myndigheitsutøving, må kommunen som
hovudregel nytte vertskommunesamarbeid etter kommunelova §§ 28 a–k.
Det finst likevel enkelte unntak i særlovgivinga. Samkommunen vil
vere ei alternativ organisasjonsform. Det er no to forsøk i gang
med samkommunar etter forsøkslova.
Frå 1. januar 2007 blei det innført ein heimel
i kommunelova §§ 28 a–k som opnar for samarbeid om lovpålagde oppgåver
mellom kommunar, jf. Ot.prp. nr. 95 (2005–2006) Om lov om endringar
i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (interkommunalt
samarbeid). Eit hovudsiktemål med dei nye føresegnene var å gjere
det forsvarleg å etablere interkommunalt samarbeid for oppgåver
som innebar offentleg myndigheitsut-øving. Samtidig var det eit
siktemål å leggje til rette for å byggje opp velfungerande fagmiljø
i område av landet der den enkelte kommunen aleine kan ha vanskar
med å etablere den kompetansen som krevst for å utføre heile registeret
av oppgåver kommunane er pålagde.
Vertskommunesamarbeid inneber at éin eller fleire
kommunar delegerer ei oppgåve eller teneste med tilhøyrande avgjerdsmyndigheit
til ein vertskommune. Til grunn for samarbeidet skal det liggje
ein samarbeidsavtale.
Lova skil mellom administrativt vertskommunesamarbeid
og vertskommunesamarbeid med ei felles folkevald nemnd. Der det
ikkje blir overført avgjerdsmyndigheit av prinsipiell karakter, kan
kommunane opprette eit administrativt vertskommunesamarbeid.
Ein kan også overføre avgjerdsmyndighet i prinsipielle
saker. I så fall må kommunane inngå eit vertskommunesamarbeid med
ei felles folkevald nemnd som avgjer slike saker.
Vertskommunemodellen er ein svært fleksibel modell.
Dersom til dømes fire kommunar ønskjer å samarbeide om fire oppgåver,
kan dette gjerast på ulike måtar. Departementet har utarbeidd ei
eiga rettleiing om vertskommunemodellen, sjå www.regjeringen.no/krd.
For vertskommunemodellen er det lagt vekt på
å ta vare på rettstryggleiken gjennom å klargjere systemet for forvaltningsklage
og lovlegheitskontroll. Det er også lagt vekt på at den enkelte
deltakarkommunen skal kunne påverke eller ta avgjerder i enkeltsaker
som er delegerte til vertskommunen.
Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni
2008 nr. 71 har eigne føresegner om interkommunalt plansamarbeid.
Formålet med føresegnene er å leggje til rette for meir interkommunalt
plansamarbeid gjennom eit sett «normalreglar» for slikt samarbeid
og reglar for korleis ueinigheit skal handterast for at planarbeidet
ikkje skal stoppe opp.
Det har vært gjort fleire kartleggjingar og
evalueringar av interkommunalt samarbeid, sjå omtale i punkt 3.2
i proposisjonen.
Per i dag er det i gang forsøk med to samkommunar
– Innherred samkommune og Midtre Namdal samkommune, begge i Nord-Trøndelag fylke.
I kapittel 3.3 i proposisjonen gis det ein nærmare presentasjon
av forsøka med samkommune og hovudpunkta frå evalueringane av Innherred
samkommune, som er det forsøket som har vart lengst.
Det blir i kapittel 3.4.2 og 3.4.3 i proposisjonen gjort
nærmare greie for erfaringar i Finland og Sverige.
I høyringsnotatet blei det slått fast at alle
modellar for interkommunalt samarbeid er utvikla med tanke på ein
viss type verksemd. Lov om interkommunale selskaper er tilpassa
meir forretningsprega oppgåver, medan samkommunemodellen på si side
er tilpassa den meir individretta tenesteytinga i kommunane.
Forslaget i høyringsnotatet kan summerast opp slik:
Ein frivillig samarbeidsmodell
byggjer på ein avtale mellom deltakarkommunane.
Samkommunen er eit nytt interkommunalt
forvaltningsorgan som får myndigheita si overført frå deltakarkommunane.
Samkommunen er ein eigen juridisk person.
Samkommunen har eit felles overordna styringsorgan
(samkommunestyret) valt av og blant kommunestyra i deltakarkommunane
(minimum tre frå kvar kommune).
Samkommunen kan opprette underliggjande
organ.
Samkommunen skal ha sin eigen administrasjonssjef
og eigne tilsette.
Samkommunen er indirekte finansiert av
deltakarkommunane.
Deltakarkommunane heftar proratarisk for
sin del av forpliktingane i samkommunen.
I høyringsnotatet blei det vist til at mange
kommunar står overfor kompetanseutfordringar på ulike tenesteområde.
Når det i høyringsnotatet blei føreslått å lovfeste ein
samkommunemodell, er også den utforma med sikte på å gjere det forsvarleg
for kommunar å utføre kommunale kjerneoppgåver, mellom anna innbyggjarretta
tenesteyting og myndigheitsutøving, i samarbeid med andre. I høyringsnotatet
blei det vist til at det er ei viss overlapping i formålet med dei
ulike modellane. Samkommunemodellen er likevel, saman-likna med
vertskommunemodellen, tilpassa samarbeid på eit breiare og meir
sektorovergripande oppgåvefelt, der det i betydeleg grad blir overført
avgjerdsmyndigheit til samkommunestyret frå den enkelte deltakarkommunen.
Det er derfor eit viktig mål at samkommunemodellen sikrar folkevald
deltaking og styring frå kommunestyra i deltakarkommunane.
Om kommunane skal samarbeide om lovpålagde oppgåver
som inneber utøving av offentleg myndigheit, er det berre vertskommunemodellen
det er lov å bruke etter gjeldande rett. Denne modellen har innebygd
dei nødvendige mekanismane for å ta vare på omsynet til rettstryggleik
og demokrati på ein god måte.
I høyringsnotatet blei det lagt vekt på å kome fram
til ein robust samkommunemodell som vil gjere det demokratisk og
forsvarleg med tanke på rettstryggleik å overføre avgjerdsmakt frå deltakarkommunane
til samkommunen.
I høyringsnotatet blei det føreslått å gi eit
heilt generelt høve til å overføre offentleg myndigheitsutøving
og kommunale forvaltningsoppgåver frå den enkelte deltakarkommunen
til ein samkommune så lenge ikkje anna lovgiving er til hinder for
det. Viktige spørsmål i høyringsnotatet var knytte til folkevald
påverknad og graden av legitimitet i samarbeidsmodellen. Det var
også vesentleg å sjå på kor stor grad av styringsrett den enkelte
deltakarkommunen har på vegner av sine eigne innbyggjarar. Forslaget
til samkommunemodell bygde derfor på dei same organisatoriske grunntrekka
som ein finn i ein kommune, med eit samkommunestyre som felles ansvarleg folkevald
organ.
Departementet viste vidare til at samkommunemodellen,
i motsetning til vertskommunemodellen, er tenkt å ha eit omfattande
samarbeid mellom mange kommunar på eit breitt saksfelt.
Fleire av høyringsinstansane peiker på at samkommunen
i realiteten kjem til å bli eit nytt forvaltningsnivå i Noreg. Departementet
vil streke under at når det i proposisjonen føreslår å lovfeste
samkommunemodellen, er det for å gi kommunane ein ny modell for
interkommunalt samarbeid på lik linje med andre lovfesta interkommunale
samarbeidsmodellar. Som for andre interkommunale samarbeidsmodellar
vil samkommunen få oppgåvene, myndigheita og finansieringa frå deltakarkommunane,
og må drive verksemda si innanfor dei rammene som deltakarkommunane
har gitt. Deltakarkommunane kan leggje ned samkommunen når dei måtte
finne det formålstenleg, og den enkelte deltakarkommunen står fritt
til å trekkje seg når han sjølv måtte ønskje det. Samkommunemodellen
har såleis dei same grunntrekka som anna interkommunalt samarbeid.
Departementet meiner derfor at sjølv om samkommunen er ei ny eining som
har eigne tilsette og som kan få omfattande oppgåver frå deltakarane,
er det ikkje riktig å sjå på samkommunen som eit nytt forvaltningsnivå. Samkommunen
vil likevel vere eit nytt organ i høve til deltakarkommunane og
innbyggjarane, og i så måte vil forvaltningsstrukturen kunne bli noko
meir komplisert.
Mange av høyringsinstansane trekkjer fram at lovverket
allereie i dag regulerer det interkommunale samarbeidet på ein tilfredsstillande måte,
og at det først og fremst er behov for endringar i dagens kommunestruktur.
Departementet vil streke under at det uavhengig av kommunestruktur
er viktig at lovverket tilbyr relevante og gode interkommunale samarbeidsmodellar
som kommunane fritt kan velje mellom. Samkommunemodellen er meint
å ta vare på behovet for ein lovfesta interkommunal modell for samarbeid
på eit breitt spekter av individretta tenesteområde. Slik vil samkommunen dekkje
eit behov som andre lovfesta interkommunale modellar i dag ikkje
dekkjer fullt ut.
Som fleire av høyringsinstansane framhevar,
ser departementet at interkommunale løysingar generelt kan ha større
eller mindre grad av demokratiske utfordringar ved seg. Desse utfordringane
gjer seg sjølvsagt også gjeldande for samarbeid organisert etter
samkommunemodellen. Departementet meiner likevel at lovfesting av
ein samkommunemodell er eit steg i riktig retning. Dei fleste kommunar
i dag deltek i fleire interkommunale samarbeid med ulik organisering,
og dermed med ulike styringsstrukturar. Samkommunemodellen kan bidra
til at fleire interkommunale einingar kan samlast i éin samkommune
og dermed kome inn under eitt felles folkevalt styre som kan samordne
og prioritere på tvers av område og sektorar, slik også Innherred
og Midtre Namdal samkommunar framhevar i høyringsfråsegnene sine.
Dei demokratiske innvendingane mot samkommunemodellen,
og for så vidt alt interkommunalt samarbeid, vil kunne ha noko større
vekt jo fleire område kommunane vel å overlate til interkommunale
einingar. Slik departementet ser det, er det likevel kommunestyra
sjølve som er dei nærmaste til å vurdere om fordelane med å overføre eit
område til eit interkommunalt samarbeid, veg opp for dei eventuelle
ulempene samarbeidet fører med seg.
Ei av dei demokratiske problemstillingane som fleire
høyringsinstansar løftar fram, er at samkommunemodellen vil skape
for lange og indirekte linjer mellom innbyggjarane og dei ansvarlege
politikarane og mellom kommunepolitikarane og samkommunen. Departementet meiner
at samkommunen ikkje vil innebere noko prinsipielt nytt med omsyn
til om kommunane kan opprette interkommunale samarbeid med indirekte
valde styringsorgan som har ansvar for lovpålagde oppgåver. Samkommunemodellen vil
tvert imot vere den einaste interkommunale samarbeidsmodellen der
berre kommunestyrerepresentantar i deltakarkommunane kan veljast til
det styrande organet i samarbeidet. I tillegg blir deltakarkommunane
sikra eit minimum av representasjon ved at kommunane skal vere representerte
med minst tre representantar i samkommunestyret. Departementet meiner
derfor at ein samkommune sikrar god folkevald kontroll på samarbeidsområda.
Fleire høyringsinstansar peiker på kor viktig
det er med klare ansvarslinjer mellom samkommunen og deltakarkommunen.
Departementet vil streke under at når det no blir føreslått at kommunelova
på generelt grunnlag opnar for samarbeid om alle typar oppgåver
og tenester i ein samkommune (også dei lovpålagde oppgåvene som
inneber myndigheitsutøving), inneber det at deltakarkommunane overfører
den daglege drifta og det rettslege ansvaret for tenestene til samkommunestyret.
Sjølv om den daglege drifta og det rettslege
ansvaret for tenestene er overførte til samkommunestyret, er det
kommunestyra i deltakarkommunane som står til ansvar som folkevalde
overfor veljarane, uavhengig av om tenesta blir utført i regi av
kommunen, av private eller gjennom interkommunalt samarbeid.
For å ta vare på rolla som ombod for eigne veljarar
er kommunestyra i deltakarkommunane avhengige av god, relevant og
oppdatert styringsinformasjon frå samkommunen. Den enkelte deltakarkommunen
må bruke dei moglegheitene til styring som lova gir dei. Det er
først og fremst gjennom å delta i samkommunestyret den enkelte deltakaren
kan påverke drifta. Kommunestyra i deltakarkommunane står fritt
til å instruere sine eigne representantar i samkommunestyret om
kva dei skal meine, og eventuelt røyste for, i ulike saker. Forslaget
legg ikkje opp til reglar som gir den enkelte deltakaren styrings- eller
instruksjonsrett overfor samkommunen ut over representasjon i samkommunestyret.
Om deltakarkommunen framleis meiner at resultata ikkje er tilfredsstillande
for deira eigne innbyggjarar, må han i yttarste konsekvens seie
opp avtalen og trekkje seg ut av samarbeidet.
Om ein kommune vurderer å bli del av ein samkommune,
vil ei sentral vurdering vere om fordelane ved eit slikt samarbeid,
til dømes auka kvalitet på tenesteområda, kan vege opp for svakheitene
ved interkommunale samarbeid.
Departementet meiner på denne bakgrunnen at samkommunemodellen
bør lovfestast som ei alternativ samarbeidsform i kommunelova. Det legg
i denne samanhengen vekt på at modellen har innebygd mekanismar
som tek vare på ei heilskapleg og god folkevald styring, og at han derfor
er eit viktig tilskot som lovfesta modell for interkommunalt samarbeid.
Eit stort fleirtal av høyringsinstansane som
uttaler seg om dette spørsmålet, støttar forslaget i høyringsnotatet
om at ein kommune berre skal kunne delta i éin samkommune. Departementet held
derfor fast ved dette forslaget og legg avgjerande vekt på omsyna
til langsiktigheit og robustheit i eit samarbeid organisert som
ein samkommune. Departementet ser at dette i enkelte tilfelle kan
verke noko avgrensande, men meiner at lovverket likevel vil vere
fleksibelt nok.
I høyringsnotatet slår departementet fast at
samkommunen ikkje skal tilleggjast myndigheit direkte i lov, dvs.
legalkompetanse.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn
at samkommunemodellen tek vare på omsynet til demokratisk styring,
slik at det er forsvarleg for deltakarkommunane å overføre alle
slags oppgåver til samkommunen, også dei som må kunne seiast å vere
av meir politisk prinsipiell karakter. På denne bakgrunnen føreslo
departementet ein generell heimel i kommunelova som opna for at
deltakarkommunane skulle kunne overføre til ein samkommune myndigheit
til å gjere bindande vedtak i alle typar saker. Dette vil gjelde
så langt den enkelte lova ikkje hindrar denne moglegheita, til dømes
ved å leggje kompetansen til kommunestyret sjølv.
I forslaget til samkommunemodellen i høyringsnotatet
var det, slik departementet såg det, viktig at modellen blir reindyrka
med vekt på effektive avgjerdsprosessar og styringsdyktigheit. Det
blei derfor ikkje føreslått at den enkelte deltakarkommunen skulle
ha noka form for instruksjons- eller omgjeringsrett på dei lovområda
som han legg inn i samkommunesamarbeidet. Vertskommunemodellen og samkommunemodellen
skil seg frå kvarandre på dette punktet. Departementet kom derfor
til at det er meir korrekt å snakke om overføring av oppgåver enn
om delegering av oppgåver.
Det å bruke omgrepet «overføring» av oppgåver til
samkommunen, vil også spegle att det reelle ansvarstilhøvet mellom
deltakarkommunane og samkommunen. Det er samkommunen som eige rettssubjekt
som har ansvaret for å utføre dei ulike oppgåvene som er lagde inn
i samkommunen. Det betyr mellom anna at det er samkommunen som er
rettsleg ansvarleg overfor den enkelte innbyggjaren i deltakarkommunane.
Det blei i høyringsnotatet drøfta om kravet
til «felles oppgåver» likevel berre skulle gjelde for dei lovpålagde
oppgåvene. Oppgåver som fell utanom, vil typisk vere ulike former
for støttetenester som ikkje er regulerte av lov. Dette er oppgåver
som kommunane i utgangspunktet fritt kan organisere som dei sjølve
måtte finne formålstenleg, mellom anna la private utføre oppgåvene.
Departementet meinte likevel at dei same omsyna som gjer seg gjeldande
for dei lovpålagde oppgåvene, også gjer seg gjeldande for dei frivillige
oppgåvene. Sjølv om oppgåva er frivillig, vil det vere prinsipielt
problematisk om ein i eit interkommunalt folkevalt organ gjer vedtak
på eit område som ikkje alle deltakarane har lagt inn i samarbeidet.
Departementet konkluderte derfor med at kravet om at deltakarkommunane
må overføre same kompetanse, både når det gjeld art og omfang, bør
gjelde for alle typar oppgåver som blir overførte til samkommunen.
Sjølv om modellen, slik han er bygd opp, er
tilpassa dei lovpålagde kjerneoppgåvene til kommunane, er ikkje
modellen avgrensa mot samarbeid om andre typar oppgåver, heller
ikkje mot oppgåver med eit meir administrativt preg.
I enkelte tilfelle kan det vere eit ønske om
og behov for ein modell for interkommunalt samarbeid om oppgåver
som har karakter av å vere rein forretningsdrift. Departementet
peikte derfor i høyringsnotatet på at det er andre samarbeidsmodellar
som er meir eigna enn samkommunen for dette formålet, til dømes
interkommunale selskap eller aksjeselskap.
Departementet held fast ved forslaget om at
deltakarkommunane, ved kommunestyra sjølve, må overføre same type
oppgåver og myndigheit til samkommunen. Når oppgåvene med tilhøyrande myndigheit
blir overførte til samkommunen, vil dette ha andre rettsverknader
enn ved delegering. Det vil innebere at deltakarkommunane ikkje
sjølve kan utføre dei oppgåvene og den myndigheita dei har overført
til samkommunen. Ut over dei føringane som er tekne inn i avtalen, kan
deltakarkommunane verken gi generelle eller spesielle instruksar
til samkommunen om korleis ei sak skal løysast på deira vegner.
Deltakarkommunane kan heller ikkje trekkje oppgåver og myndigheit
tilbake frå samkommunen med umiddelbar verknad, sjå nærmare om dette i
kapittel 5.8 i proposisjonen.
Når samkommunen ifølgje avtalen får overført ansvaret
for ei lovpålagd teneste, må det gjerast ved at det i avtalen blir
vist til heile eller delar av ei særlov. Mange særlover inneheld
generelle reglar om til dømes saksbehandling, rapportering eller
internkontroll. For dei tilfella der berre delar av ansvarsområdet
i ei særlov blir overførte til samkommunen, vil sjølvsagt også den
typen generelle reglar som er nemnde ovanfor, gjelde for samkommunen,
sjølv om dette ikkje står i samarbeidsavtalen. Når det gjeld krav
til rapportering til staten som følgjer av særlovene, vil ei konkret
tolking av det enkelte rapporteringsgrunnlaget avgjere om rapporteringa
skal skje på kommunenivå eller på samkommunenivå. Forslaget er ikkje
til hinder for at samkommunen kan stå for den faktiske rapporteringa
på kommunenivå for dei områda samkommunen har ansvaret for. Departementet
vil i denne samanhengen streke under at KOSTRA-rapportering etter
kommunelova skal skje på kommunenivå, dvs. at kommunelova § 49 ikkje
skal gjelde tilsvarande for samkommunen.
Departementet vil streke under at forslaget
inneber at det ikkje berre er ansvaret for å utøve tenestene som
blir overført til samkommunen, men òg det rettslege ansvaret for
dei oppgåvene og den myndigheita han utfører på vegner av deltakarane.
Det betyr mellom anna at om ein innbyggjar ønskjer å gå til sak
mot kommunen på eit område som er overført til samkommunen, er det samkommunen
som skal saksøkjast.
Utdanningsforbundet er i høyringsfråsegna si oppteken
av klare ansvarslinjer, særleg når det blir oppretta eit nytt rettssubjekt
som kan utføre kommunale lovpålagde oppgåver. Departementet meiner
at lovforslaget er tydeleg på ansvarsfordelinga mellom samkommunen
og deltakarkommunane. Forslaget stiller krav til at det skal gå
klart fram av avtalen kva oppgåver og myndigheit som blir overførte
til samkommunen. Lovforslaget klargjer også kva rettsverknader det
har å overføre ei oppgåve frå deltakarkommunen til samkommunen.
Det blir vidare lagt opp til ein generell heimel
i kommunelova som opnar for å overføre alle lovpålagde kommunale
oppgåver til ein samkommune. Som Miljøverndepartementet peiker på
i høyringsfråsegna, vil kvar enkelt særlov kunne innehalde reglar
som til dømes at eit særskilt organ skal ta ei bestemt avgjerd,
og at dette ikkje kan overlatast til andre. Det er grunn til å tru
at det er få slike delegeringssperrer att i særlovgivinga.
Departementet foreslår i proposisjonen at samkommunen
skal kunne delta saman med andre kommunar enn deltakarkommunane
i eit administrativt vertskommunesamarbeid. Det har ikkje kome fram
moment under høyringa som skulle tilseie ei anna løysing, og departementet
legg avgjerande vekt på at det å opprette ein samkommune i ein region
ikkje bør stengje for samarbeid med dei kommunane som står utanfor
samkommunen. Departementet foreslår vidare i proposisjonen at samkommunen
alltid skal vere vertskommunen i eit slikt samarbeid, og at samarbeidsområda
blir avgrensa til dei områda som deltakarkommunane i samkommunen allereie
har lagt inn i samkommunen.
Departementet foreslår i proposisjonen at kommunar
og fylkeskommunar ikkje skal kunne vere deltakarar i same samkommune.
Forslaget opnar såleis ikkje for samkommunar mellom kommunar og
fylkeskommunar. Som fleire av høyringsinstansane er inne på, vil
det reise nokre prinsipielle problemstillingar om det på generelt grunnlag
blir opna for at to ulike folkevalde nivå skal leggje inn ulike
oppgåver i ein felles samkommune. Departementet meiner derfor at
det ikkje bør opnast for dette som ei alminneleg ordning i kommunelova.
Det kan likevel framleis vere slik at det på enkeltsektorar kan
vere tilhøve som gjer at det bør vurderast om ein bør opne for ein
felles samkommune mellom kommunar og fylkeskommunar. Men dette må
greiast ut nærmare etter initiativ frå det enkelte fagdepartementet,
eller frå kommunar og fylkeskommunar som har behov for å prøve ut
eit slikt samarbeid i ein samkommune.
Departementet foreslår, med bakgrunn i den breie
støtta høyringsnotatet har fått på dette punktet, at deltaking i
ein samkommune må vedtakast med eit alminneleg fleirtal av røystene
i kommunestyret. Departementet meiner at det ut frå høyringa ikkje
har kome opp nye argument som skulle tilseie ei anna løysing enn
hovudregelen i kommunelova, jf. kommunelova § 35. Departementet
legg vekt på at det ikkje ligg føre tilstrekkelege argument for
å fråvike hovudregelen i lova. Dessutan vil det vere uheldig om
lova blir innretta slik at det berre er deltaking i ein samkommune
som krev kvalifisert fleirtal. Det vil kunne føre til at eit relativt
lite mindretal kan blokkere for denne eine modellen for interkommunalt
samarbeid og tvinge fleirtalet til å velje andre interkommunale
modellar som fleirtalet meiner er mindre eigna.
Ingen av høyringsinstansane går mot forslaget
i høyringsbrevet om at lova gir samkommunen status som eigen juridisk
person. Departementet foreslår derfor dette i proposisjonen. Om
eit interkommunalt samarbeid er eit eige rettssubjekt eller ikkje,
vil mellom anna ha betydning for kven som er å rekne som arbeidsgivar
for den som utfører oppgåver for samarbeidet. Det vil vere ein uheldig
situasjon om det kan reisast tvil omkring slike spørsmål i ein samkommunemodell.
Ein samkommune vil, som eige rettssubjekt, ha ei
sivilprosessuell partsstilling (partsevne).
Departementet sluttar seg til høyringsfråsegna frå
Justisdepartementet, som peiker på at samkommunen si partsevne for
domstolane bør regulerast i tvistelova og ikkje i kommunelova.
At eit samarbeidsorgan utgjer eit eige rettssubjekt,
inneber at organet kan gjere avtalar med ein tredjeperson som sjølvstendig
part utan at dei deltakande kommunane sjølve blir direkte part i avtalen.
Også overfor andre myndigheiter vil samarbeidsorganet ha eiga partsstilling,
og kan da sjølv søkje om løyver osv., og offentlege vedtak kan vere
retta mot samarbeidsorganet.
Departementet kom i høyringsnotatet under tvil til
at den rettslege handleevna til samkommunen bør avgrensast ved at
han ikkje skal kunne delta i andre samanslutningar eller etablere
stiftingar.
I proposisjonen framgår at samkommunemodellen
som er føreslått i høyringsnotatet, heller ikkje legg opp til avgrensingar
med omsyn til kva oppgåver deltakarkommunane kan leggje til samkommunen,
men modellen er utvikla for samarbeid mellom kommunar for å løyse lovpålagde
oppgåver. For mange av desse oppgåvene kan det ikkje seiast å vere
full organisasjonsfridom for kommunane i den forstand at verksemda
kan organiserast i selskap. Det er mellom anna fordi selskapsformene
ikkje tek vare på rettstryggleik og folkevald styring i tilstrekkeleg
grad. Det kan tenkjast at dei oppgåvene som deltakarkommunane vel
å leggje til samkommunen, er meir drifts- og forretningsprega, og
at det derfor kan vere formålstenleg at samkommunen eig selskap
saman med private eller staten for å løyse desse oppgåvene. Departementet
kom i høyringsnotatet likevel til at det å opne for at samkommunen
skal kunne eige selskap mv., bør avgrensast, og la vekt på formålet med
modellen og dei demokratiske problema det kan føre med seg. Det
blei da særleg sikta til utfordringane med å utøve god selskapsstyring
og selskapskontroll gjennom indirekte eigarskap via ein samkommune.
Departementet peikte vidare på at enkelte sektorar kan ha behov
for ei slik løysing. Spørsmålet blir da om dette bør løysast i den
enkelte særlova, slik at ein opnar for samkommunen som eigar av
selskap innanfor enkelte sektorar og ikkje som ei generell ordning
i kommunelova. Dette kunne til dømes vere aktuelt innanfor helsesektoren
i samband med oppfølging av samhandlingsreforma. Departementet bad
høyringsinstansane uttale seg særleg om behovet for ei slik organisering
på ulike område.
Forslaget i høyringsnotatet om å avgrense den rettslege
handleevna til samkommunen ved at samkommunen ikkje skal kunne eige
selskap, har fått stor støtte i høyringa. Som fleire høyringsinstansar
peiker på, vil det å opne for at samkommunane kan overlate til selskap
å utføre oppgåvene dei har, føre til lengre styringslinjer tilbake
til deltakarkommunane. Departementet vil streke under at formålet
med samkommunemodellen er at deltakarane skal samarbeide om å utføre
oppgåver og tenester i ein felles samkommune. Kommunestyra i deltakarkommunane
har ved å opprette ein samkommune teke stilling til at det er samkommunen
sjølv som får overført oppgåver og myndigheit frå deltakarane. Som
ein konsekvens av dette har ikkje samkommunen høve til å delegere
oppgåvene og myndigheita vidare til andre og dermed ikkje behov
for å opprette eller eige andre samanslutningar. Dersom deltakarkommunen
meinte at tenestene skulle utførast av ei anna samanslutning, til
dømes eit aksjeselskap, ville deltakarkommunane kunne oppretta dette
utan å gå via ein samkommune. Departementet meiner derfor at det
ikkje bør opnast for at samkommunen skal kunne eige selskap, da
dette vil føre til for lange og indirekte styringslinjer tilbake
til deltakarkommunen.
Departementet har likevel kome til at eit generelt forbod
mot å delta i selskap ikkje bør innebere eit generelt forbod mot
å eige aksjar. Med omsyn til samanhengen i regelverket når det gjeld
finansforvaltninga i samkommunen, meiner departementet at samkommunen
bør kunne plassere delar av sin ledige likviditet i til dømes aksjefond.
Dette vil gjelde så framt det er i samsvar med samarbeidsavtalen
og finansreglementet i samkommunen, og så framt den finansielle
risikoen ikkje er å sjå på som vesentleg, sjå nærmare om dette i
kapittel 6.3 i proposisjonen. Forslaget opnar utelukkande for finansielle
plasseringar, og vil såleis ikkje kome i konflikt med tanken bak
regelen om at samkommunen ikkje skal drive eiga verksemd (og tenesteproduksjon)
i selskapsformer.
Departementet foreslår også at deltakaransvaret i
samkommunen skal vere pro rata, noko som inneber at kvar deltakar
er ansvarleg for ein prosentdel eller brøkdel av forpliktingane
overfor samkommunen. I samarbeidsavtalen skal det fastsetjast kva
del dei ulike deltakarane heftar for av forpliktingane i samkommunen.
Etter gjeldande kommunelov § 27 nr. 1 andre ledd
er det gitt ein heimel for Kongen til å gi pålegg om å opprette
eit interkommunalt styre. Denne heimelen omfattar også ein rett
til å gripe inn overfor allereie etablerte samarbeidsløysingar.
Dette er meint som ein sikkerheitsventil for at eit minimum av tenestetilbod
til innbyggjarane og andre viktige samfunnsfunksjonar skal haldast
ved lag. Føresegna er svært lite brukt.
Høyringsnotatet viste vidare til at det ikkje
er heimel i kommunelova for at staten kan påleggje samarbeid etter
vertskommunemodellen i kommunelova § 28 a flg.
Høyringsnotatet slo fast at dei same betraktningane
også vil stå seg overfor samkommunemodellen.
Departementet var i høyringsnotatet av den oppfatninga
at eit slikt samarbeid – som kan omfatte myndigheitsoppgåver – vil
ha ein vesentleg annan karakter enn eit samarbeid om oppgåver som avgrensar
seg til drift og organisering, jf. gjeldande § 27 i kommunelova.
Eit pålegg om samarbeid vil heller ikkje passe godt med tanke på at
samarbeid i form av ein samkommune vil kunne innebere å gi frå seg
i vesentleg grad moglegheiter til å påverke avgjerder som kan få verknad
både for kommunen sjølv og innbyggjarane i kommunen.
Departementet føreslo derfor at staten ikkje
får heimel til å påleggje kommunane å inngå interkommunalt samarbeid
etter samkommunemodellen. Kommunane må sjølve vurdere om dei ønskjer
å delta i interkommunale samarbeidsløysingar i ein samkommunemodell.
Forslaget i høyringsnotatet om at det må vere frivillig
å delta i ein samkommune, har stor støtte hos høyringsinstansane.
Departementet held derfor i proposisjonen fast ved vurderingane
og forslaget i høyringsnotatet.
At samkommunen har status som ein eigen juridisk
person, inneber at kommunelova ikkje gjeld direkte for verksemda
i samkommunen. Men samkommunen er strukturelt bygd opp som ein kommune,
og i høyringsnotatet uttalte departementet at det derfor er naturleg
at reglane i kommunelova gjeld så langt dei passar, dersom ikkje
noko anna er bestemt i lov.
Eit lovteknisk spørsmål er om reglane om samkommunen
bør regulerast i ei eiga lov eller takast inn i kommunelova. Departementet
uttalte i høyringsnotatet at det er formålstenleg at slike reglar
om interkommunalt samarbeid blir samla i ei og same lov, og at samkommunen
derfor bør regulerast i kommunelova.
I høyringa har det ikkje kome fram nye synspunkt
på korleis tilhøvet mellom kommunelova og samkommunemodellen bør
regulerast. Departementet fremmar derfor forslag om at kommunelova
med tilhøyrande forskrifter skal gjelde tilsvarande så langt dei
passar for samkommunar, med mindre noko anna blir fastsett av departementet.
Eventuelle forslag til endringar i eller tillegg til forskriftene
blir sende på ei eiga høyring.
Departementet føreslo at det øvste organet med avgjerdsmakt
i samkommunen skal vere samkommunestyret. Dette organet skal ha
myndigheit til å avgjere alle saker som er lagde til samkommunen,
så langt ikkje noko anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak.
All myndigheit som gjennom samarbeidsavtalen blir lagd til ein samkommune,
ligg derfor hos dette organet.
Jo fleire oppgåver og jo meir myndigheit som blir
lagd til ein samkommune ved samkommunestyret, desto større behov
har samkommunestyret for å delegere oppgåver til underliggjande
organ og til administrasjonen. Departementet uttalte i høyringsnotatet
at det derfor ikkje bør innførast særeigne grenser for samkommunestyret
på dette området. Det blei på bakgrunn av dette føreslått at kommunelova
§ 10 om faste utval og komitear skal gjelde tilsvarande for samkommunen.
Dei faste utvala vil på vanleg måte kunne opprette arbeidsutval
innanfor ramma av det som følgjer av § 10.
Departementet føreslo at føresegna om formannskap
ikkje skal gjelde for samkommunen, da departementet ikkje såg behov
for å lovfeste formannskapet som eit obligatorisk organ i samkommunen.
Dersom det likevel er ønskjeleg med eit eige «økonomiutval» med
dei oppgåvene formannskapet har etter kommunelova, kan samkommunestyret
oppnemne eit slikt utval med heimel i kommunelova § 10.
Retten til å stille liste etter kommunelova
§ 36 nr. 1 om forholdsval av medlemmer til folkevalde organ er knytt
til parti eller grupperingar som er representerte i det veljande
organet. Kvart parti eller kvar gruppering kan berre stille eitt
listeforslag kvar. I kommunestyret inneber denne regelen at kvart
parti eller kvar gruppering som er vald inn i kommunestyret, har
rett til å stille sitt eige listeforslag ved val av medlemmer til underordna
organ. Når det gjeld val som samkommunestyret skal gjere, er det
ikkje like openbert korleis denne regelen skal tolkast. Ei tolking kan
vere at alle medlemmene frå ein deltakarkommune er å sjå på som
ei gruppering. Ei anna tolking kan vere at alle representantar frå det
same partiet, uavhengig av kommunen dei representerer i samkommunestyret,
er å sjå på som same gruppering. Ei tredje tolking kan vere at kvart
enkelt parti frå kvar enkel kommune er å sjå på som ei gruppering.
Det følgjer av lovforslaget at kommunelova skal gjelde
tilsvarande så langt ho passar for samkommunen. Departementet la
i høyringsnotatet til grunn at i samkommunestyret er alle representantane
for den enkelte deltakarkommunen å sjå på som ei gruppering etter
reglane i kommunelova § 36. Dei er alle valde av kommunestyret i deltakarkommunen
for å representere kommunen i samkommunestyret.
Departementet uttalte at det er ein føresetnad
for samarbeid i form av samkommunar at det kan etablerast tilfredsstillande
kontrollordningar for dei enkelte deltakarane overfor den interne
verksemda i samkommunen. Dette heng saman med at dei oppgåvene som
kan leggjast til eit slikt samarbeidsorgan, kan innebere ei omfattande avgjerdsmakt,
også når det gjeld offentleg myndigheitsutøving. Slike avgjerder
kan i større grad enn avgjerder knytte til drift og organisering
ha stor betydning for innbyggjarane i kommunen.
Når kommunar legg delar av verksemda si til
ein samkommune, vil det kunne gjerast gjeldande at kontrollutvala
i deltakarkommunane også bør føre tilsyn og kontroll med verksemda
i samkommunen.
Alle deltakarkommunane bør vere representerte i
kontrollutvalet til samkommunen.
Når det gjeld reglane om revisjon i kommunelova,
blei det føreslått at dei skal gjelde tilsvarande for samkommunen.
Det inneber mellom anna at på same måte som kommunestyret har plikt
til å etablere ei revisjonsordning for kommunen, har samkommunestyret
plikt til å sjå til at samkommunen blir gjenstand for revisjon etter
dei krava kommunelova med forskrifter stiller.
Ingen høyringsinstansar har merknader til forslaget
om at samkommunestyret skal kunne opprette underliggjande folkevalde
organ. Departementet held derfor i proposisjonen fast ved desse
forslaga frå høyringsnotatet.
Ein høyringsinstans meiner at ei ordning med
eit eige kontrollutval i samkommunen, der kvar deltakarkommune skal
vere representert med minst eitt medlem, ikkje representerer ein
forsvarleg kontrollfunksjon av samkommunen. I høyringsnotatet drøfta
departementet om det heller bør vere kontrollutvala i deltakarkommunane
som fører kontroll og tilsyn med verksemda i samkommunen, men kom
til at det bør opprettast eit eige kontrollutval i samkommunen.
Tilsvarande vurderingar blei gjorde når det gjaldt spørsmålet om
kontroll av vertskommunesamarbeid etter kommunelova § 28 a flg.
jf. I Ot.prp. nr. 95 (2005–2006) (s. 111).
Departementet står ved vurderinga i høyringsnotatet
om at det bør opprettast eit eige kontrollutval i samkommunen med
representasjon frå kvar deltakarkommune.
Kommunestyret i deltakarkommunane har eit overordna
politisk ansvar for at innbyggjarane i kommunane får dei tenestene
dei etter lov og samarbeidsavtale har krav på, sjå nærmare om dette
i kapittel 4.1 i proposisjonen. For å kunne følgje opp dette ansvaret
må deltakarkommunane ha tilstrekkeleg informasjon om verksemda i
samkommunen. Det følgjer av lovforslaget til samarbeidsavtale at
avtalen skal innehalde føresegner om underretning til deltakarane
om vedtak som blir gjorde i samkommunen. Kontrollutvalet i deltakarkommunane
vil ha tilgang til all informasjon den enkelte kommunen får frå
samkommunen. Kontrollutvalet vil på grunnlag av denne informasjonen
kunne vurdere om samarbeidet går føre seg innanfor dei avtalte rammene.
Det vil også gi grunnlag for å vurdere endringar i avtalen eller
rutinar for samarbeidet, med sikte på forbetringar. Dette inneber
at sjølv om det er kontrollutvalet i samkommunen som skal føre den
direkte kontrollen med verksemda i samkommunen, vil det enkelte
kontrollutvalet i deltakarkommunane kunne ha ein viktig funksjon
i å følgje med på korleis samkommunen utfører oppgåvene sine på
vegner av deltakarkommunane.
Når det gjeld forslaget frå departementet om
at berre medlemmer av kommunestyra i deltakarkommunane skal kunne
veljast til kontrollutvalet i samkommunen, meiner ein høyringsinstans
at også medlemmer av kontrollutvala i deltakarkommunane bør vere
valbare. Etter ei ny vurdering har departementet kome til at det
å utelukke medlemmene av kontrollutvala i deltakarkommunane frå
val til kontrollutvalet i samkommunen vil vere ei unødvendig avgrensing
av retten samkommunen har til å peike ut medlemmer av kontrollutvalet.
Departementet føreslår derfor at medlemmene av kontrollutvalet i
samkommunen skal veljast blant medlemmene av kommunestyra eller
kontrollutvala i deltakarkommunane. Det at kommunelova gjeld tilsvarande
for samkommunen, inneber likevel, som påpeikt i høyringsnotatet,
at minst eitt medlem av kontrollutvalet i samkommunen skal veljast
blant medlemmene i samkommunestyret, jf. kommunelova § 77 nr. 1,
og at visse verv i samkommunen ikkje lèt seg kombinere med verv
som medlem av kontrollutvalet i samkommunen, jf. kommunelova § 77
nr. 2.
Departementet uttalte i høyringsnotatet at den direkte
tilknytinga til dei enkelte deltakarane sine kommunestyre fører
med seg at valperioden for representantane i samkommunestyret bør falle
saman med perioden for kommunestyreval. Dette gjer det nødvendig
med nyval av medlemmer til samkommunestyret etter at det er gjennomført
kommunestyreval.
Eit spørsmål er når val av medlemmer til samkommunestyret
må vere gjort. Det vil vere formåls-tenleg at val av medlemmer til
samkommunestyret skjer i samband med konstitueringa av det enkelte
kommunestyret, altså i løpet av oktober månad.
Det følgjer av kommunelova § 17 nr. 1 at så snart
valoppgjeret er avslutta, skal det kallast inn til konstituerande
møte i det nyvalde kommunestyret. Det skal kallast inn med 14 dagars varsel,
og møtet skal haldast innan utgangen av oktober månad. Desse reglane
passar ikkje heilt for samkommunestyret. Departementet la i høyringsnotatet
til grunn at dette vil innebere at ein må kalle inn til og halde
det konstituerande møtet i samkommunestyret så snart som mogleg etter
at alle deltakarkommunane har valt medlemmer til samkommunestyret.
Departementet uttalte i høyringsbrevet at det
er behov for ei sterk tilknytingsform mellom samkommunen og deltakarkommunestyra.
Det blei derfor føreslått at representantar til samkommunestyret
skal veljast av og blant medlemmene i deltakarkommunestyra.
Departementet meinte vidare at det bør vere
ein føresetnad for å delta i ein samkommune at kvar enkelt kommune
er representert i det øvste organet i samkommunen – samkommunestyret.
Når det gjaldt talet på representantar i samkommunestyret frå den
enkelte deltakarkommunen, meinte departementet at kommunane sjølve
er dei nærmaste til å vurdere dette.
Departementet vurderte vidare om det bør gjelde eit
minstekrav til tal på representantar frå kvar deltakarkommune ved
deltaking i ein samkommune.
Departementet uttalte vidare at dei alminnelege reglane
i kommunelova §§ 36, 37 og 38 a om val av medlemmer til folkevalde
organ bør gjelde ved val til samkommunestyret og eventuelt underliggjande
organ. Desse reglane skal mellom anna sikre ei kjønnsmessig balansert
samansetning av organa. Resultatet av dei vala som dei deltakande
kommunane gjennomfører, kan likevel føre med seg at samkommunestyret
blir skeivt sett saman ut frå kjønn. Sjølv om det er mogleg å lage
reglar som inneber strengare krav til kjønnsbalanse i organet, meinte
departementet at slike reglar vil bli svært kompliserte og kunne
oppfattast som vilkårlege med omsyn til kva parti som da ikkje får
valt inn sine prioriterte kandidatar.
Omsynet til funksjonane i samkommunestyret gjer
det nødvendig å velje ein leiar av samkommunestyret. Departementet
såg det som formålstenleg at reglane i kommunelova § 9 om ordførar
og varaordførar kjem tilsvarande til bruk når det gjeld leiar og
nestleiar for samkommunestyret. På same måte som etter kommunelova
§ 9 nr. 2 bør det vere slik at dersom leiaren trer mellombels ut
av vervet sitt, rykkjer nestleiaren opp som leiar og det blir vald
ein ny mellombels nestleiar. Departementet la til grunn at samkommunestyret
sjølv bør velje leiar og nestleiar.
Departementet la til grunn at valperioden for
leiar og nestleiar i utgangspunktet bør fastsetjast til den same
som for medlemmene i samkommunestyret, det vil seie at dei blir
valde for fire år. Departementet uttalte likevel at det bør kunne avtalast
at leiar- og nestleiarvervet i samkommunestyret skal gå på omgang
mellom deltakarkommunane. Dette er i tråd med ordninga som er blitt
praktisert i forsøket med Innherred samkommune. Kommunane vil sjølve
måtte vurdere kva leiarordning som er mest formåls-tenleg for dei.
Det følgjer av lovforslaget at det må gå fram av samarbeidsavtalen
dersom ordninga i lova skal fråvikast.
Det er få høyringsinstansar som uttaler seg
om samansetninga av samkommunestyret, men eit fleirtal av dei støttar
forslaget frå departementet om at deltakarkommunane skal vere representerte
med minst tre representantar i samkommunestyret. Det blir likevel
i høyringa peikt på at tre representantar kan vere for få til å
sikre ein representativ representasjon frå deltakarkommunane i samkommunestyret.
Departementet vil peike på at dersom minimumstalet blir sett høgare
enn tre representantar, vil forholdsmessig representasjon mellom
deltakarkommunane kunne føre til eit svært stort organ. Dette vil kunne
føre til at samkommunestyret blir eit lite avgjerdseffektivt organ.
Departementet meiner derfor det bør vere opp til deltakarkommunane sjølve
å vurdere om den enkelte kommunen skal vere representert med fleire
enn tre representantar. Kommunane må vurdere omsynet til representativ
representasjon i samkommunestyret opp mot behovet for eit avgjerdseffektivt
organ. I tråd med forslaget i høyringsnotatet legg derfor departementet
fram forslag om at kvar deltakarkommune skal vere representert med
minst tre medlemmer i samkommunestyret, og at dei skal veljast av
og blant medlemmene av kommunestyret i deltakarkommunane.
Spørsmålet om deltakarkommunane skal kunne skifte
ut representantar i samkommunestyret i valperioden, blei ikkje omtalt
i høyringsnotatet. Departementet viser til at når det gjeld interkommunale
selskap, inneheld lov om interkommunale selskaper § 6 fjerde ledd
ei føresegn om at deltakarane kan føreta nyval av sine representantskapsmedlemmer
i val-perio-den. Vidare har kommunelova § 10 nr. 6 ei liknande føresegn
om omorganisering av faste utval og komitear. Tilsvarande reglar
gjeld også for utskifting av medlemmer av den felles folkevalde
nemnda ved vertskommunesamarbeid, jf. kommunelova § 28 c nr. 5.
Medlemmene av samkommunestyret representerer
deltakarkommunane. Dersom deltakarkommunane ikkje har tillit til
sine representantar i samkommunestyret, vil samarbeidet kunne bli
skadelidande. Deltakarkommunane bør derfor kunne velje nye representantar til
samkommunestyret dersom dei ønskjer det. Departementet føreslår
på bakgrunn av dette at deltakarkommunane skal kunne føreta nyval
på sine representantar i samkommunestyret når som helst i valperioden.
Ingen høyringsinstansar omtaler spørsmåla om valperioden
for samkommunestyret og val av leiar og nestleiar for samkommunestyret.
Departementet viser derfor til vurderingane i høyringsnotatet og
fremmar forslag i tråd med det.
Ingen av høyringsinstansane har merknader til forslaget
om at det skal tilsetjast ein administrativ leiar i samkommunen.
Departementet held derfor fast ved forslaget i høyringsnotatet.
I høyringsnotatet føreslo departementet at ein skal
kunne avtale at stillinga som administrativ leiar i samkommunen
skal gå på omgang mellom administrasjonssjefane i deltakarkommunane. Det
vil da følgje av avtalen kven som til kvar tid skal vere administrativ
leiar.
Nord-Aurdal kommune reiser i høyringsfråsegna
si spørsmål om kven som har myndigheit til eventuelt å seie opp
den administrative leiaren i samkommunen. Den administrative leiaren
er tilsett i samkommunen. Myndigheita til å seie opp vedkomande
ligg derfor i utgangspunktet til samkommunestyret. Eit særskilt
spørsmål er om dette også gjeld der det går fram av avtalen at stillinga
skal gå på omgang mellom administrasjonssjefane i deltakarkommunane.
Departementet legg til grunn at ei slik føresegn i samarbeidsavtalen
ikkje grip inn i samkommunestyret sin rett til å seie opp den administrative
leiaren dersom vilkåra for det er til stades. Kven som i så fall
skal overta stillinga, vil vere avhengig av ei tolking av avtalen.
Det kan derfor vere formålstenleg å regulere dette nærmare i avtalen.
Det følgjer av lovforslaget i høyringsnotatet
at kommunelova gjeld for samkommunen med mindre noko anna går fram
av forslaget til nytt kapittel i kommunelova om samkommunen. På enkelte
punkt opnar likevel lovforslaget for at deltakarkommunane kan avtalefeste
løysingar som avvik frå kommunelova. I så fall skal det takast inn
føresegner om dette i samarbeidsavtalen. Utover dei tilfella der
lova inneheld ein eigen heimel for å fråvike reglane i kommunelova,
kan deltakarkommunane derfor ikkje avtale ordningar som avvik frå
reglane i kommunelova.
Som det går fram av forslaget til føresegner
om ein samkommune, vil det gjelde visse grunnreglar for korleis
ein samkommune kan organiserast. Departementet uttalte at det i
tillegg er behov for at enkelte andre sider ved verksemda i samkommunen
blir fastsette i ein samarbeidsavtale. Regelverket for samkommunar
skal likevel vere fleksibelt, innanfor ei ramme. Det blei derfor
lagt vekt på ikkje å etablere fleire reguleringar enn det som er
nødvendig for å sikre at eit slikt interkommunalt samarbeid tilfredsstiller visse
minstekrav til organisering og funksjonar.
Det er fleire ting som må avklarast mellom deltakarane
i eit samkommunesamarbeid for at ei slik samarbeidsordning skal
vere forsvarleg når det gjeld måten lovpålagde oppgåver blir løyste på.
I høyringsnotatet la departementet til grunn at samarbeidsavtalen
minst skal innehalde desse punkta:
a) Namnet
på samkommunen
b) Deltakarane i samkommunen og talet
på representantar i samkommunestyret frå den enkelte deltakaren
c) Adressa samkommunen skal registrerast
på i Einingsregisteret
d) Kva oppgåver og kva avgjerdsmakt som
skal leggjast til samkommunen
e) Tidspunkt for overføring av oppgåver
og avgjerdsmakt
f) Innskotsplikta og plikta deltakarane
har til å gi andre ytingar til samkommunen
g) Eigardelen til den enkelte deltakaren
i samkommunen og ansvarsdelen den enkelte deltakaren har for forpliktingane
til samkommunen dersom denne avvik frå eigardelen
h) Korleis plikta til å dekkje underskotet
i samkommunen skal fordelast mellom deltakarane dersom ho skal avvike
frå ansvarsdelen til deltakarane for forpliktingane i samkommunen
i) Underretning til deltakarane om vedtak
som blir gjorde i samkommunen
j) Informasjonsplikta samkommunen har til
deltakarane for at dei skal kunne oppfylle rapporteringsplikta si
etter kommunelova § 49
k) Uttreding og oppløysing av samkommunen
l) Anna som etter lov krev avtale
Ut over dei lovpålagde forholda som skal regulerast
i samarbeidsavtalen, kan det slik departementet vurderer det, vere
formålstenleg å regulere til dømes:
korleis samkommunen
skal organiserast
saksbehandlinga, til dømes reglar om rett
til å uttale seg for dei enkelte kommunane i bestemte eller prinsipielle
saker før samkommunestyret avgjer saka
møte- og talerett i organa i samkommunen
for andre enn dei som er gitt slik rett i lova
korleis økonomiplan- og budsjettprosessen
og økonomistyringa i samarbeidskommunen skal gjennomførast
konsekvensar av misleghald
Sjå avsnitt 5.5.1 i proposisjonen for ei nærmare utdyping
av dei enkelte punkter.
I høyringsnotatet blei det føreslått at samkommunestyret
med to tredelar av røystene kan gjere endringar i samarbeidsavtalen
på andre punkt enn dei som lova krev, med mindre det er avtalt at
også slike endringar skal skje på same måte som for vedtak av samarbeidsavtalen.
Dersom ein samarbeidsavtale ikkje er i samsvar med
minstekrava i lova, kan konsekvensen vere at eit vedtak om slikt
samarbeid i yttarste tilfelle ikkje er gyldig. Sjølv om det ikkje
blir føreslått ei godkjenningsordning av vedtak om å opprette ein
samkommune, vil eit slikt vedtak på vanleg måte kunne vere gjenstand
for lovlegheitskontroll etter kommunelova § 59.
Avtalen er sjølve grunnlaget for samkommunen. Kommunestyret
i den enkelte deltakarkommunen skal derfor sjølv vedta avtalen.
Denne myndigheita kan ikkje delegerast til andre.
Fleire høyringsinstansar strekar under at det
er viktig at avtalen er klar og tydeleg på kva oppgåver deltakarkommunane
overfører til samkommunen. Departementet deler dette synet. Dersom
det gjeld lovpålagde oppgåver, kan det takast inn i avtalen ei tilvising
til den lova som pålegg kommunen ansvaret, til dømes ved å seie at
ansvaret og myndigheita etter lova blir overført til samkommunen.
Gjeld det myndigheit på delar av eit lovregulert område, må det
stå meir spesifikt kva myndigheit samkommunen skal ha, til dømes
ved tilvising til dei konkrete paragrafane i lova eller dei aktuelle
kapitla i lova. Der alle oppgåver eller all myndigheit i lova eller
i eit kapittel i lova blir overført til samkommunen, kan det vere
formålstenleg å vise til lova eller kapitlet i lova framfor å vise
til dei konkrete paragrafane. Dette vil særleg vere praktisk dersom
kommunane får nye oppgåver eller avgjerdsmyndigheit ved at lova
blir endra. Avhengig av korleis avtalen er utforma, vil han derfor
kunne omfatte oppgåver eller avgjerdsmyndigheit som kjem til i lovverket utan
at avtalen må endrast.
Ein høyringsinstans meiner at det bør takast
inn ei føresegn om tilhøvet til dei tilsette i samarbeidsavtalen.
Departementet vil peike på at rettar og plikter for tilsette følgjer
av lovverket elles og avtalar mellom partane i arbeidslivet. Det
er også eit par høyringsinstansar som ønskjer å ta inn føresegner
om tilhøvet til arkivlova i avtalen. Arkivlova gjeld etter ordlyden
direkte for samkommunen, jf. kapittel 8.4, noko som inneber at samkommunen
må følgje dei krava som lov og forskrift stiller til oppbevaring
mv. av arkivmateriale. Departementet meiner det er unødvendig å
ta inn krav om at avtalen skal innehalde føresegner om tilhøve som
er regulerte av anna regelverk. Når det gjeld kva som skal skje
med arkiva til samkommunen ved ei eventuell oppløysing, er ikkje
dette spørsmålet direkte løyst i lovgivinga. Departementet føreslår
derfor at samarbeidsavtalen skal innehalde føresegner om oppbevaring
av arkiva til samkommunen.
Det følgjer av lovforslaget at kommunelova gjeld
tilsvarande så langt ho passar, for samkommunen. Kommunelova § 52
om finansforvaltning gjeld derfor også for samkommunen. Departementet
har kome til at avtalen også bør innehalde føresegner om finansforvaltninga
i samkommunen, jf. kapittel 6.3 i proposisjonen. Forslaget inneber
at deltakarkommunane må fastsetje nærmare rammer for finansforvaltninga i
samkommunen i samarbeidsavtalen.
Departementet har vidare kome til at det ikkje
er nødvendig at avtalen inneheld ei føresegn om informasjonsplikta
samkommunen har til deltakarane for at dei skal kunne oppfylle informasjonsplikta
si etter kommunelova § 49. Det kan vere formålstenleg at det er
samkommunen som står for den praktiske innrapporteringa av data
på vegner av deltakarkommunane. Dette kan fastsetjast i avtalen.
Det er da ikkje nødvendig at samkommunen har nokon informasjonsplikt
om desse opplysningane til deltakarane, jf. kapittel 6.1 i proposisjonen.
Ein samkommune vil vere eit «organ for stat eller
kommune» ifølgje forvaltningslova, jf. forvaltningslova § 1. Reglane
i forvaltningslova om saksbehandling, inhabilitet, teieplikt osv.
vil derfor gjelde for verksemda i samkommunen.
Det følgjer av offentleglova § 2 at ho vil gjelde for
samkommunen. Dette inneber at dokumenta er offentlege i den utstrekning
dei ikkje kan eller skal vere unnatekne etter føresegnene i offentleglova.
Sidan samkommunen er eit eige rettssubjekt,
vil ikkje korrespondanse mellom ein deltakarkommune og ein samkommune
vere å betrakte som organin-terne dokument etter offentleglova § 14. Deltakarkommunen
og samkommunen vil heller ikkje stå i eit over-/underordningstilhøve
etter offentleglova § 15 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005)
om ny offentleglov s. 133.
Det følgjer av forslaget at kommunelova skal gjelde
for samkommunen med mindre noko anna går fram av lova, noko som
mellom anna inneber at saksbehandlingsreglane i kommunelova kapittel
6 også vil gjelde for organa i samkommunen. Dette betyr at til dømes
kommunelova § 31 om møteoffentlegheit vil gjelde for organa i samkommunen.
Ordføraren og administrasjonssjefen har etter kommunelova
møte- og talerett i alle kommunale organ. Departementet føreslo
at ordføraren og administrasjonssjefen i den enkelte deltakarkommunen
skal ha ein generell møte- og talerett i organa til samkommunen
etter føresegnene i kommunelova §§ 9 og 23.
Kommunelova gir ikkje kommunalt tilsette nokon
alminneleg møte- og talerett i kommunale organ. Representantar for
dei tilsette har likevel etter kommunelova § 26 møterett i alle
kommunale nemnder når desse behandlar saker som gjeld tilhøvet mellom
kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgivar og dei tilsette. Dei
tilsette i samkommunen vil på tilsvarande vis ha møte- og talerett
i nemndene i samkommunen når dei behandlar saker som gjeld tilhøvet
mellom samkommunen som arbeidsgivar og dei tilsette i samkommunen,
jf. § 26.
Departementet viser i proposisjonen til vurderingane
og forslaga i høyringsnotatet og held fast ved dei. I tillegg viser
departementet til at samkommunen også i høve til lov 11. april 1980
nr. 5 om målbruk i offentleg teneste (målbrukslova) er «eit organ
for stat, fylkeskommune eller kommune», jf. § 1, og at målbrukslova
såleis gjeld også for samkommunen.
Departementet foreslår at fylkesmannen/departementet
skal få ei orientering om opprettinga av ein samkommune og endringar
i avtalen.
Ei meldeplikt er mellom anna grunngitt i at
fylkesmannen/departementet fungerer som klageinstans, og i reglane
om lovlegheitskontroll etter kommunelova § 59. Fylkesmannen/departementet
har også behov for informasjon om slikt samarbeid på grunn av dei
statlege tilsynsordningane som kan rettast direkte mot ein samkommune.
Det vises i proposisjonen til at det ikkje er naturleg
å stille strengare krav til å tre ut av enn å slutte seg til ein
samkommune. Vedtak om å slutte seg til ein samkommune kan derfor
etter forslaget gjerast med alminneleg fleirtal.
Departementet foreslo at det bør fastsetjast
ei oppseiingstid på eitt år. Dette vil gi samkommunen og dei deltakarkommunane
som er att, moglegheit til å tilpasse seg den nye situasjonen, samtidig
som tilhøvet til dei tilsette kan avklarast og omsynet til innbyggjarane
takast vare på.
Departementet legg til grunn i høyringsnotatet
at det kan vere gode grunnar for å avtale bindingstid utover oppseiingstida
på eitt år, jf. vurderingane om at samarbeidet bør vere forpliktande. Deltakarane
bør derfor vurdere om det kan vere formålstenleg med ein lengre
frist for å varsle om at ein trer ut, enn den lovbestemte minimumsfristen.
Om oppseiingsfristen er lengre enn eitt år, skal dette gå fram av
samarbeidsavtalen.
Departementet foreslår at deltakarkommunane skal
kunne bringe ei sak om å tre ut, inn for departementet. Dette må
skje seinast innan ein månad etter at samkommunen og dei andre deltakarkommunane
har fått melding om at ein trer ut. Kompetansen til departementet
bør likevel avgrensast til å kunne påleggje vidare samarbeid i eit
nærmare bestemt tidsrom, der lengda på samarbeidet må vurderast
konkret på bakgrunn av den aktuelle situasjonen. Det bør ikkje opnast
for å påleggje kommunane å halde fram med samarbeidet «inntil vidare».
Departementet vurderte i høyringsnotatet om
også samkommunestyret bør kunne bringe vedtaket om å tre ut, inn
for departementet. Departementet kom til at berre deltakarkommunane
bør ha denne retten.
At ein kommune trer ut, vil kunne ha til dels
betydelege konsekvensar for mellom andre samkommunen sjølv og deltakarkommunane.
Ein kan likevel ikkje utelukke at det vil kunne oppstå situasjonar
som meir eller mindre gjer det umogleg å halde fram med samarbeidet.
Departementet fremma på denne bakgrunnen forslag om at departementet
i særlege tilfelle skal kunne godkjenne at ein kommune trekkjer
seg ut av samarbeidet før utløpet av oppseiingstida. Ei slik godkjenning
vil likevel ikkje påverke betalingsforpliktinga kommunen har etter
samarbeidsavtalen.
Departementet meiner likevel at eit samarbeid om
samkommune vil ha ei rekkje særtrekk som ikkje gjer det naturleg
å sidestille samarbeidet i denne samanhengen med det å delta i eit
interkommunalt selskap. Dei konsekvensane det kan få for dei partane
som er igjen (dersom det er fleire enn to deltakarar) at ein deltakar
trer ut utan oppseiingstid, kan vere relativt omfattande, mellom
anna at dei felles folkevalde organa må omorganiserast, felles tilsette
omplasserast, mv. Dette taler for at det bør vere eit visst tidsrom mellom
ei oppseiing på grunnlag av vesentleg misleghald og verketidspunktet
for å tre ut på den måten.
Departementet føreslår på denne bakgrunnen at ein
deltakar kan seie opp avtalen dersom retten deltakaren har etter
samarbeidsavtalen er blitt krenkt ved vesentleg misleghald, med
verknad frå seks månader etter varselet om å tre ut på dette grunnlaget.
Departementet uttalte i høyringsnotatet at ein pålagd
frist for oppløysing av samkommunen vil vere ei innskrenking i retten
kommunane har til sjølve å bestemme over si eiga verksemd.
Departementet fører i proposisjonen vidare forslaget
om at samkommunen kan oppløysast dersom deltakarkommunane er einige
om det.
Nokon argumenter taler for at samkommunen først
skal kunne oppløysast ei viss tid etter at deltakarane er blitt
einige om å avslutte samarbeidet. På den andre sida vil det å oppløyse
ein samkommune vere ein relativt omfattande prosess som vil ta tid.
Dette inneber at deltakarkommunane normalt sett vil ha moglegheit
til å planleggje og tilpasse seg den situasjonen som vil oppstå
etter at samkommunen er oppløyst. Kommunane vil såleis vere i ein
heilt annan situasjon enn der ein av deltakarkommunane kanskje utan
varsel ønskjer å tre ut av samarbeidet. I høyringsnotatet kom departementet
derfor til at det ikkje bør gjelde noka oppløysingstid ved oppløysing
av samkommunen. Det vil likevel kunne vere fornuftig å ta inn nærmare
føresegner om oppløysing i samarbeidsavtalen.
Departementet meiner vidare at det ikkje er nokon
grunn til å lovfeste at eit vedtak om oppløysing av samkommunen
skal kunne bringast inn for departementet.
Dersom ein samkommune består av to kommunar,
vil det at éin kommune trer ut, innebere at samkommunen må oppløysast.
Reglane om oppløysing av samkommunen blir likevel berre brukte der
deltakarane er einige om å oppløyse samkommunen.
Finansieringa av kommunane skjer for ein stor del
ved overføringar frå staten til kommunane, som igjen finansierer
aktiviteten lokalt og i interkommunale samarbeid. I høyringsnotatet
blei dette også lagt til grunn for finansieringa av interkommunalt
samarbeid i form av samkommunar. Ein samkommune vil ut frå dette
bli finansiert gjennom overføringar frå deltakarkommunane, eventuelt
supplert med eigne inntekter frå verksemda i samarbeidet. Samkommunar
må såleis få sitt økonomiske fundament fastlagt i samarbeidsavtalen.
Organiseringa av samkommunen, det uavgrensa deltakaransvaret
og dei oppgåvene som samkommunen først og fremst er innretta for,
inneber at dei same omsyna som knyter seg til økonomiforvaltninga
i kommunar, også gjer seg gjeldande for økonomiforvaltninga i ein
samkommune. Reglane i kommunelova som skal bidra til god økonomiforvaltning,
bør derfor gjelde også for samkommunar.
Samtidig knyter det seg enkelte spesielle forhold til
samkommunemodellen som det vil vere formåls-tenleg å regulere særskilt.
Departementet føreslo i høyringsnotatet at samkommunar
skal utarbeide både fireårige rullerande økonomiplanar og årlege
budsjett på same måte som kommunar er pålagde å gjere, jf. kommunelova
§§ 44–47 og forskrift 15. desember 2000 om årsbudsjett (for kommuner
og fylkeskommuner) (budsjettforskrifta).
Departementet føreslo i høyringsnotatet at samkommunar
skal ha rekneskapsplikt og føre rekneskap etter reglane i kommunelova
§ 48 og forskrift 15. desember 2000 om årsregnskap og årsmelding
(for kommuner og fylkeskommuner) (rekneskapsforskrifta).
Departementet la i høyringsnotatet vekt på at
innbyggjarane bør kunne påverke prioriteringane og ressursbruken
til samkommunen. Forslaget i høyringsnotatet var derfor at samkommunen
må utarbeide ei heilskapleg og saldert innstilling til vedtak om
økonomiplan og årsbudsjett som skal leggjast ut til alminneleg ettersyn
etter dei same reglane som dei som gjeld for kommunar, før samkommunestyret
behandlar saka, jf. kommunelova §§ 44 og 45.
Departementet la til grunn at samkommunestyret da
må delegere til eit anna organ å utarbeide innstilling til økonomiplan
og årsbudsjett. Dette kan anten vere eit underordna folkevald organ, leiaren
av samkommunestyret eller den administrative leiaren i samkommunen.
Vidare blei det føreslått at samkommunar skal
ha plikt til å sende vedtak om økonomiplan, årsbudsjett, årsrekneskap
og årsmelding til departementet til orien-tering (eller til fylkesmannen etter
delegering).
I høyringsnotatet blei det peikt på at det som
regel vil vere nødvendig at den økonomiske planlegginga for samkommunen
skjer i eit samspel mellom deltakarkommunane og samkommunen.
I høyringsnotatet blei det lagt opp til at deltakarkommunane
innanfor rammene av lova kan fastsetje nærmare reglar for økonomiplan-
og budsjettprosessen og økonomistyringa i samkommunen. Dersom slike
reglar ikkje er fastsette i avtalen, vil det vere opp til samkommunestyret
å fastsetje dei. Etter forslaget i høyringsnotatet vil samkommunestyret
som øvste vedtaksorgan gjere vedtak om budsjettprosessen og økonomistyringa
i samkommunen, innanfor den myndigheita samkommunestyret er gitt
i samarbeidsavtalen.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn
at rammene for økonomien til samkommunen i utgangspunktet vil vere
gitt av dei midlane som deltakarkommunane har avtalt å overføre
til samkommunen. Kommunestyret i den enkelte deltakarkommunen må
vidare vedta overføringane av midlar til samkommunen og innarbeide det
i årsbudsjettet sitt. Høyringsnotatet la dermed til grunn at deltakarkommunane
gjennom samarbeidsavtalen og dei årlege budsjetta vil ha kontroll
med dei økonomiske rammene for verksemda til samkommunen.
I høyringsnotatet blei det føreslått at samkommunen
skal ha plikt til å vedta eit årsbudsjett som er realistisk, mellom
anna ved å budsjettere med inntekter som er i tråd med kva ein kan
rekne med. Dersom samkommunen vedtek eit årsbudsjett som seinare
viser seg ikkje å vere i tråd med overføringane frå deltakarkommunane,
vil samkommunen etter forslaget i høyringsnotatet ha plikt til å
gjere dei nødvendige endringane i årsbudsjettet. Det er derfor ikkje
slik at overføringar frå deltakarkommunane til samkommunen blir endeleg
vedtekne av samkommunestyret ved behandlinga av budsjettet til samkommunen.
Samkommunen vil likevel i budsjettet sitt kunne kome med forslag
om kor store overføringane frå deltakarkommunane skal vere. Det
naturlege utgangspunktet er at deltakarkommunane i budsjetta sine
fastset løyvingar i tråd med forpliktingane som ligg i samarbeidsavtalen,
og at samkommunen budsjetterer med overføringar frå deltakarkommunane
ut frå det ein kan rekne med ut frå samarbeidsavtalen. I høyringsnotatet fann
departementet det ikkje nødvendig å lovfeste at årsbudsjettet til
samkommunen ikkje er endeleg før årsbudsjettet i den enkelte deltakarkommunen
er vedteke.
Høyringsinstansane sett under eitt gir spørsmåla om
økonomisk planlegging, årsrekneskap og rapportering lita merksemd.
Det er ingen høyringsinstansar som går imot forslaget om at samkommunen
skal underleggjast reglane om økonomiplan, årsbudsjett og årsrekneskap
som gjeld for kommunar. Departementet held derfor fast ved forslaget
i høyringsnotatet.
Etter lovforslaget skal samkommunestyret sjølv vedta
økonomiplan, årsbudsjett og årsrekneskap. Lovforslaget inneber vidare
at innstillinga til økonomiplan og årsbudsjett skal leggjast ut
til alminneleg ettersyn. I høyringsnotatet la departementet til
grunn at reglane om formannskap ikkje gjeld for samkommunen. Departementet
la vidare til grunn at kommunelova gjeld tilsvarande for samkommunen
så langt ho passer, og at samkommunestyret derfor må delegere til eit
anna organ å innstille til økonomiplan og årsbudsjett. Departementet
har etter ei nærmare vurdering kome til at dette bør gå direkte
fram av lova. Departementet føreslår derfor at det skal stå i lova
at samkommunestyret må fastsetje kva for organ i samkommunen som
skal gi innstilling til vedtak om økonomiplan, årsbudsjett og årsrekneskap.
Dette kan vere eit underordna folkevalt organ, leiaren for samkommunestyret
eller den administrative leiaren i samkommunen.
Departementet held vidare fast ved forslaget
om at kommunelova § 49 ikkje skal gjelde for samkommunar. Forslaget
inneber at det ikkje blir fastsett ei sjølvstendig rapporteringsplikt
for samkommunen i kommunelova § 49. Deltakarkommunane vil sjølve
vere pliktige til å oppfylle rapporteringskrav som staten fastset
med heimel i kommunelova § 49, også når rapporteringskravet gjeld
informasjon som har med verksemda i samkommunen å gjere. Deltakarkommunane
må ut frå dette gjennom samarbeidsavtalen sikre seg at samkommunen
systematisk registrerer informasjon om ressursbruk og tenesteyting
på ein slik måte at deltakarkommunane kan oppfylle pliktene om rapportering til
staten etter kommunelova § 49. Lovforslaget opnar for å ta inn i
samarbeidsavtalen at samkommunen skal stå for den praktiske innrapporteringa
på vegner av deltakarkommunane.
Departementet reknar med at det med tida kan vise
seg formålstenleg å påleggje samkommunar ei eiga rapporteringsplikt
med heimel i kommunelova. Departementet føreslår å lovfeste ein heimel
i kommunelova som gir departementet myndigheit til å fastsetje ei
slik rapporteringsplikt for samkommunar i forskrift dersom dette blir
vurdert som formålstenleg. Forskriftsheimelen skal også omfatte
nærmare reglar om slik rapportering.
I høyringsnotatet meinte departementet at det var
naturleg å lovfeste reglar som bidreg til at samkommunar ikkje etablerer
eit utgiftsnivå som går utover inntektsnivået i samkommunen. Departementet
føreslo i høyringsnotatet at samkommunar skal vere underlagde krav
om budsjettbalanse og plikt til å dekkje inn underskot i rekneskapen.
Dekkingskravet vil i utgangspunktet innebere
ei sjølvstendig plikt for samkommunen til å dekkje inn ubalanse
frå tidlegare år. Etter høyringsforslaget vil det i utgangspunktet
vere opp til samkommunen sjølv å velje korleis dekkinga skal skje,
men i den grad dekkinga baserer seg på overføringar frå deltakarkommunane,
må det ha tilslutning frå dei. Ein eventuell ubalanse i økonomien
til samkommunen vil kunne påverke økonomien til deltakarkommunane
gjennom at samkommunen eventuelt treng større overføringar frå deltakarkommunane.
Forslaget i høyringsnotatet inneber at eit underskot
i årsrekneskapen til samkommunen som ikkje blir dekt på budsjettet
i det året rekneskapen blir lagd fram, skal førast opp til dekning
i årsbudsjettet til samkommunen året etter. Høyringsforslaget inneber
at samkommunen ikkje kan vedta dekking utover to år, og at ein heller ikkje
kan gi dispensasjon frå dette kravet.
I høyringsnotatet peikte departementet på at
det vil vere viktig å etablere verkemiddel som kan sikre at underskot
i ein samkommune blir dekt. Det grunnleggjande elementet i dette
er at samkommunen blir underlagd eit balansekrav og eit dekningskrav.
Departementet vurderte det likevel slik at desse krava aleine ikkje
er nok til å sikre at ein eventuell økonomisk ubalanse i samkommunen
blir retta opp. På denne bakgrunnen vurderte departementet om ein
til dømes bør etablere ei ordning med statleg kontroll på vilkår og
godkjenning overfor samkommunar, tilsvarande ordninga for kommunar
som er i økonomisk ubalanse (ROBEK).
Sett i samanheng med deltakaransvaret til kommunane
og at deltakarkommunane vil ha finansieringsansvaret for oppgåvene
som er overførte til samkommunen, vurderte departementet det slik
at deltakarkommunane sjølve bør få eit direkte ansvar for økonomien
til samkommunen, heller enn at staten skal føre kontroll (på vilkår) med
vedtaket om årsbudsjett i samkommunen, mellom anna kontroll med
at dekkingsplikta blir etterlevd. Departementet føreslo i høyringsnotatet
å lovfeste eit særskilt ansvar for deltakarkommunane for å finansiere
dekking av underskot i årsrekneskapen til samkommunen, og med nærmare
reglar i forskrift i medhald av kommunelova.
På denne bakgrunnen blei det i høyringsforslaget peikt
på at det er mindre behov for statleg kontroll med budsjetta til
samkommunen, og det blei ikkje føreslått eit eige ROBEK-register
for samkommunar.
I høyringsnotatet peikte departementet på at
det må fastsetjast eit tidspunkt for når plikta til å dekkje underskot
i samkommunen skal tre inn. Departementet vurderte det slik at denne
plikta bør tre inn etter to år.
Departementet føreslo i høyringsnotatet at ansvaret
hos deltakarkommunane for å sikre dekking av underskot i årsrekneskapen
til samkommunen blir utforma etter same mønster som gjeld for kommunane
si plikt til å dekkje underskot i kommunale føretak, jf. forskrift 15. desember
2000 om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) (budsjettforskrifta)
§ 7, og at reglar om dette blir tekne inn i budsjettforskrifta.
I høyringsnotatet trekte departementet fram spørsmålet
om korleis ansvaret for å dekkje underskot i samkommunen skal fordelast
på deltakarkommunane. Samkommunemodellen skal leggje til rette for
eit langvarig og forpliktande interkommunalt samarbeid. Kva som
er ei rimeleg fordeling av dette ansvaret på deltakarkommunane,
kan best vurderast lokalt om ein vil sikre samsvar mellom dei utgiftene
den enkelte deltakarkommunen har til samkommunen, og dei tenestene
samkommunen yter. Dette tilseier at deltakarkommunane skal kunne
avtale nærmare korleis ansvaret for å finansiere underskot i årsrekneskapen
til samkommunen skal fordelast på deltakarkommunane.
På den andre sida blei det i høyringsnotatet
vist til at interkommunalt samarbeid innanfor enkelte område vil
kunne ha som formål å jamne ut utgiftene dei enkelte deltakarkommunane
har frå år til år, slik at den økonomiske belastninga blir meir
stabil. Dette kan tilseie at ansvaret for å dekkje underskot i årsrekneskapen
til samkommunen blir fordelt på deltakarkommunane etter kor stor
del den enkelte kommunen har av deltakaransvaret, uavhengig av omfanget
av tenestene kvar deltakarkommune har teke imot i det året underskotet
oppstod.
Departementet gjekk i høyringsnotatet ut frå
at det i utgangspunktet vil vere formålstenleg at ansvaret for å
dekkje inn underskot i samkommunen blir fordelt mellom deltakarkommunane på
same måte som ansvaret for forpliktingane samkommunen har overfor
ein tredjepart. I høyringsnotatet føreslo departementet derfor at
ansvaret for å dekkje underskot i samkommunen skal fordelast på
deltakarkommunane etter deltakaransvaret, med mindre noko anna er
avtalt.
Høyringsinstansane sett under eitt har få merknader
til spørsmåla om eit balansekrav for samkommunen og dekking av underskot
i samkommunen. Det er ingen høyringsinstansar som går imot forslaget
i høyringsnotatet om at samkommunen blir underlagd eit balansekrav,
og at deltakarkommunane skal ha ansvar for å bidra med finansiering
av eventuelle underskot i samkommunen som samkommunen sjølv ikkje
har dekt. Departementet byggjer derfor vidare på hovudtrekka i reglane
om dekking av underskot slik dei blei omtalte i høyringsnotatet.
Reglane om dekking av underskot vil vere detaljerte og av teknisk
art. Departementet føreslår derfor at det i lova berre blir fastsett
at samkommunen har plikt til å dekkje underskot. Departementet føreslår
vidare at det blir fastsett i lova at deltakarkommunane har plikt
til å bidra til å finansiere underskot i samkommunen når samkommunen
sjølv ikkje har dekt inn eit underskot. Departementet føreslår at
dei nærmare reglane om plikta samkommunen og deltakarkommunane har
til å dekkje underskot i samkommunen, blir fastsette i forskrift.
Enkelte høyringsinstansar tek opp spørsmål om tilhøvet
mellom økonomien i deltakarkommunane og økonomien i samkommunen.
For at eit interkommunalt samarbeid skal kunne fungere
effektivt over tid, må dei finansielle rammene samsvare med dei
oppgåvene som skal utførast i samarbeidet. Samkommunemodellen er
innretta for samarbeid om lovpålagde oppgåver. Deltakarkommunane
må vere svært medvitne om dei økonomiske rammene og resultata i
samkommunen. Lovforslaget i proposisjonen inneber at det økonomiske
mellomværet mellom deltakarkommunane og samkommunen skal fastsetjast
i samarbeidsavtalen, slik at samkommunen får tilstrekkelege økonomiske
rammer til å utføre dei oppgåvene som er overførte til samkommunen.
Samkommunen vil etter lovforslaget vere eit eige
rettssubjekt og ansvarleg for å oppfylle betalingsforpliktingane
sine. Under føresetnad av at høvet til å ta opp lån er fastsett
i samarbeidsavtalen, følgjer det av lovforslaget at samkommunen
kan inngå avtalar om rett til trekk (kassakreditt) eller likviditetslån
dersom samkommunen mellombels skulle vere i ein likviditetssituasjon
som ikkje gir rom for å dekkje dei laupande betalingsforpliktingane.
Eit mellombels likviditetsbehov i samkommunen vil dermed ikkje utan
vidare ha nokon økonomiske konsekvensar for deltakarkommunane. På
denne måten vil likviditetsbehovet til samkommunen og ansvaret for
å dekkje dei laupande betalingsforpliktingane kunne handterast på
ein god måte innanfor det føreslåtte regelverket, slik at dette ikkje
nødvendigvis påverkar økonomien til deltakarkommunane.
Departementet viser til at samkommunen etter lovforslaget
vil ha plikt til å budsjettere med balanse. Samkommunen vil dermed
ikkje kunne løyve midlar til tiltak som det ikkje er realistisk dekning
for. I dette ligg også eit krav til god økonomistyring i samkommunen.
Å etterleve balansekravet vil innebere at samkommunen over tid vil
ha tilstrekkeleg likviditet til å dekkje betalingsforpliktingane
sine. Dersom det årlege aktivitetsnivået i samkommunen likevel er
høgare enn den årlege inntektsramma, vil dette føre med seg eit
rekneskapsmessig meirforbruk i samkommunen, så framt samkommunen
ikkje har oppsparte midlar i fond. Lovforslaget inneber at samkommunen
vil ha ei plikt til å dekkje eit rekneskapsmessig meirforbruk. Dette
inneber at samkommunen også har ei plikt til å tilpasse utgiftene
til inntektsnivået, på same viset som kommunar er underlagde gjeldande
balansekrav i kommunelova. Som departementet peiker på ovanfor,
må deltakarkommunane i fellesskap gjennom samarbeidsavtalen sørgje
for at dei finansielle rammene for samarbeidet samsvarer med dei
oppgåvene som samarbeidet skal ha ansvaret for, slik at økonomien
i samkommunen over tid er i balanse.
Departementet viser i proposisjonen vidare til
at lovforslaget også omfattar reglar for situasjonar der samkommunen
ikkje tilpassar seg balansekravet innan-for dei økonomiske rammene som
gjeld for samkommunen. Etter forslaget vil deltakarkommunane ha
plikt til å dekkje underskot i samkommunen som samkommunen sjølv ikkje
evnar å dekkje.
Lovforslaget inneber såleis at samkommunen over
tid vil vere sikra finansiering frå deltakarkommunane for alle sine
utgifter.
Vidare vil det vere ein føresetnad for eit langsiktig
samarbeid at forpliktingane deltakarkommunane har overfor samarbeidet,
kan passast inn innanfor dei økonomiske rammene til den enkelte
deltakarkommunen. Som Grue, Rauma og Våler kommunar peiker på i
høyringsfråsegnene sine, kan økonomien utvikle seg ulikt i deltakarkommunane.
Departementet vurderer det slik at oppgåvene og dei økonomiske rammene
deltakarkommunane har, mellom anna forpliktingane overfor samkommunen,
må vurderast lokalt og fastsetjast i samarbeidsavtalen. Forpliktingane
deltakarkommunane har etter samarbeidsavtalen og lovverket elles,
vil som nemnt vere bindande for deltakarkommunane uavhengig av den
økonomiske stillinga deira.
I høyringsnotatet føreslo departementet at det
ikkje skal vere statleg godkjenning av samarbeidsavtalen og den
låneramma for samkommunen som eventuelt er fastsett der. Departementet stilte
i høyringsnotatet spørsmål om staten på annan måte bør godkjenne
vedtak i samkommunar om å ta opp lån på tilsvarande vis som staten
etter kommunelova § 60 skal godkjenne vedtak om å ta opp lån i ROBEK-kommunar.
Spørsmålet om statleg godkjenning av låneopptak
blei i høyringsnotatet sett i samanheng med at deltakarkommunane
da må ha eit grunnleggjande ansvar for finansiering av samkommunen,
og at deltakarkommunane må sjå sin eigen økonomi og økonomien i
samkommunen under eitt. Deltakarkommunane vil på den eine sida sjølve
måtte ta stilling til i kor stor grad samkommunen skal kunne ta
opp lån. På den andre sida fann departementet det riktig å ta omsyn
til at deltakarkommunar har eit uavgrensa ansvar for forpliktingane
til samkommunen, og at låneopptak inneber langsiktige forpliktingar
for samkommunen som må ha finansiell dekning. Departementet peikte
på at ein bør tenkje på at økonomien i samkommunen eller deltakarkommunane
kan utvikle seg slik at avtalen om låneopptak for samkommunen på
eit seinare tidspunkt ikkje lenger er forsvarleg. Departementet
føreslo ei godkjenningsordning på vilkår for låneopptak i samkommunen,
der ordninga blir knytt til om éin eller fleire av deltakarkommunane
er registrerte for godkjenning og kontroll (ROBEK) etter reglane
i kommunelova § 60. Forslaget inneber at dersom éin eller fleire av
deltakarkommunane er registrerte i ROBEK, skal vedtak om låneopptak
i samkommunen godkjennast av fylkesmannen etter delegert myndigheit
frå departementet. Innhaldet i godkjenningsordninga for samkommunen
vil elles tilsvare det som følgjer av reglane i kommunelova.
I høyringsnotatet blei det føreslått å forby
at ein samkommune skal kunne stille garantiar for økonomiske forpliktingar
andre har.
Departementet vurderte det slik i høyringsnotatet
at det bør fastsetjast reglar for korleis samkommunen og deltakarkommunane
skal gå fram dersom ein samkommune ikkje klarer å dekkje betalingsforpliktingane
sine. Det blei samtidig føreslått at reglane om betalingsinnstilling
i kommunelova §§ 56–58 ikkje skal gjelde for samkommunar.
Departementet føreslo at dersom samkommunen ser
at han ikkje kan oppfylle betalingsforpliktingane sine etter kvart
som dei forfell, skal den administrative leiaren for samkommunen
straks sende melding til samkommunestyret og deltakarkommunane,
slik at dei kan ta stilling til kva for tiltak som er nødvendig,
og om det er grunnlag for at verksemda skal halde fram. Høyringsforslaget
gjekk vidare ut på at dersom samkommunestyret, med tilslutning frå
deltakarkommunane, ikkje kan leggje fram ein plan for vidare drift
som gir fordringshavarane dekning ved forfall, skal samkommunen
oppløysast.
Departementet føreslo i høyringsnotatet at eigedelane
til ein samkommune ikkje kan vere gjenstand for utlegg eller arrest,
og at ein samkommune ikkje kan takast under konkurs eller opne gjeldsforhandling.
Høyringsforslaget er likevel ikkje til hinder for at ein samkommune på
frivillig grunnlag kan pantsetje eigedommar i samkommunen for eiga
gjeld. Departementet føreslo i høyringsnotatet at det ikkje kan
gjennomførast tvangssal eller annan tvangsrealisasjon av eigedommen
til selskapet i dei første seks månadene etter at melding om betalingsvanskar er
send til samkommunestyret og deltakarkommunane. Departementet føreslo
også ei endring i tvangsfullbyrdingslova § 1-2 for å sikre samsvar mellom
denne lova og kommunelova.
Høyringsinstansane sett under eitt har få merknader
til spørsmåla om låneopptak og finansforvaltning mv. i samkommunen.
Det er ingen høyringsinstansar som går imot forslaget om at låneopptak
og finansforvaltning mv. i samkommunen i hovudsak kjem inn under
dei same reglane som dei som gjeld for kommunar. Departementet held
derfor fast ved forslaget i høyringsnotatet om at reglane i kommunelova kapittel
9 med enkelte tillegg og unntak skal gjelde for samkommunar.
Spørsmålet om samkommunen kan ta opp lån, må
sjåast i samanheng med det investeringsbehovet ein samkommune eventuelt
har til oppgåve å ta hand om. Departementet føreslår i proposisjonen
at samkommunar skal kunne ta opp lån etter dei ordinære reglane
i kommunelova § 50. Typisk vil det vere tale om å ta opp lån til
å finansiere investeringar eller kassakreditt i samkommunen, eventuelt
avtalar om kortsiktige likviditetslån. Etter forslaget i denne proposisjonen
er det ein føresetnad for at samkommunen kan ta opp lån, at dette
er fastsett i samarbeidsavtalen.
I høyringsnotatet føreslo departementet at også den
øvre (samla) låneramma til samkommunen skal gå fram av samarbeidsavtalen.
Departementet vil streke under at dei samla låneopptaka i ein samkommune
ikkje må gå ut over det som vil vere forsvarleg av omsyn til samkommunen
sin eigen økonomi. Med bakgrunn i det uavgrensa deltakaransvaret
og at ein samkommune for ein stor del vil vere finansiert med midlar
frå deltakarkommunane, må ein også sjå den øvre ramma for det samla
låneopptaket i samkommunen i samanheng med økonomien i den enkelte
deltakarkommunen. Departementet ser det som viktig at ein samkommune
ikkje tek opp lån ut over det som er forsvarleg av omsyn til det
finansielle ansvaret deltakarkommunane har overfor samkommunen.
Slik departementet vurderer det, må det vere eit ufråvikeleg krav
at alle deltakarkommunane sluttar seg til låneopptak i samkommunen.
Departementet held derfor i proposisjonen fast på utgangspunktet
som låg til grunn i høyringsnotatet om at deltakarkommunane i einigheit
må fastsetje ei øvre ramme for det samla låneopptaket i samkommunen.
Spørsmålet er deretter om den øvre låneramma må
gå fram av samarbeidsavtalen, eller om det er tilstrekkeleg at kommunestyra
i deltakarkommunane kvart år skal godkjenne dei årlege låneopptaka
for samkommunen, slik Midtre Namdal samkommune peiker på i høyringsfråsegna
si. Departementet viser i samband med det til at det etter lov om
interkommunale selskaper § 22 er eit krav at den øvre ramma for
det samla låneopptaket i selskapet skal fastsetjast i selskapsavtalen.
Det er overfor departementet ikkje reist spørsmål ved behovet for
denne føresegna eller tvil om kravet har fungert formålstenleg for
interkommunale selskap. Departementet deler derfor ikkje bekymringa
som Midtre Namdal samkommune gir uttrykk for.
Dersom det årlege låneopptaket til samkommunen
skal vere gjenstand for ei årleg tilslutning frå den enkelte deltakarkommunen,
vil samkommunen bli stilt overfor større usikkerheit i planlegginga
av investeringar der det er nødvendig å ta opp lån, enn om låneramma
går fram av samarbeidsavtalen. Departementet finn det derfor meir formålstenleg
at det blir avklart og fastsett i samarbeidsavtalen kva som skal
vere den øvre ramma for dei samla låneopptaka i samkommunen. Dersom
den øvre låneramma er sett til eit fornuftig nivå, vil ei slik løysing
gi samkommunen faste rammer for å ta hand om investeringsoppgåvene
som deltakarkommunane legg til samkommunen. Departementet held derfor
fast ved forslaget i høyringsnotatet om at den øvre ramma for det
samla låneopptaket i samkommunen skal fastsetjast i samarbeidsavtalen.
Høyringsforslaget innebar at også føresegna
om lånefond i kommunelova § 50 nr. 8 skulle gjelde for samkommunen.
Etter ei nærmare vurdering har departementet kome til at dette ikkje
er formålstenleg.
Departementet føreslår at reglane om finansforvaltning
i kommunelova § 52 med tilhøyrande forskrift (finansforskrifta)
også skal gjelde for samkommunar. Samkommunen kan ut frå dette ikkje
ta på seg nokon vesentleg finansiell risiko. Forslaget inneber at
samkommunestyret må vedta eit finansreglement for samkommunen i
tråd med krava i finansforskrifta.
Departementet viser til at deltakarkommunane vil
ha eit økonomisk ansvar overfor samkommunen og eit uavgrensa deltakaransvar
overfor kreditorane til samkommunen. På denne bakgrunnen har departementet
etter ei nærmare vurdering kome til at deltakarkommunane med utgangspunkt
i oppgåvene og dei økonomiske rammene samkommunen har, også bør
ha plikt til å fastsetje nærmare rammer for forvaltninga av midlar
og lånegjeld i samkommunen, innanfor reglane i kommunelova § 52
med tilhøyrande forskrift. Dette vil bidra til at samkommunen innrettar
finansforvaltninga si i samsvar med det deltakarkommunane sjølve
vurderer som formålstenleg, og at samkommunen ikkje tek nokon finansiell
risiko ut over det som deltakarkommunane har sett på som formålstenleg. Departementet
føreslår derfor at rammene for finansforvaltninga i samkommunen
skal fastsetjast av deltakarkommunane i samarbeidsavtalen, innanfor
rammene av lov og forskrift. Samarbeidsavtalen vil dermed også setje
rammene for finansforvaltninga i samkommunen.
Departementet vurderer det slik at det ikkje
er formålstenleg å forby plasseringar av ledig likviditet i aksjar
eller aksjefond når dei har eit finansielt formål og forvaltninga
skjer utan vesentleg finansiell risiko. Departementet går ut frå
at det for ein samkommune normalt vil vere tale om å forvalte ledig
driftslikviditet over ein kortsiktig horisont, og at det dermed
ikkje vil vere aktuelt å plassere midlar i finansielle instrument
der det er risiko for vesentlege verdiendringar på kort sikt. Ein
kan likevel ikkje utelukke tilfelle der det kan vere aktuelt for
ein samkommune å forvalte ledig likviditet på lengre sikt, der plasseringar
i aksjar eller aksjefond blir vurderte innan-for ramma av ein forsvarleg
finansiell risiko. Departementet føreslår derfor å presisere i lova
at forbodet mot å delta i andre samanslutningar ikkje er til hinder
for at ledig likviditet blir plassert i aksjar eller aksjefond så
lenge plasseringane er finansielt motiverte. Kjøp av aksjar som
ikkje er finansielt motiverte, vil dermed bli ramma av forbodet
mot å delta i andre samanslutningar. Spørsmålet er også omtalt i
kapittel 4.7 i proposisjonen.
For klage over vedtak som er gjorde av samkommunar,
er det to særskilde problemstillingar som må vurderast. Ifølgje
departementet må ein vurdere kva organ som skal vere klageinstans.
Dette spørsmålet er særleg aktuelt ved den interne kommunale klagebehandlinga
etter forvaltningslova § 28 andre ledd. Vidare må ein vurdere kva organ
som skal vere under-instans.
Departementet føreslo i høyringsnotatet at vedtak
som er gjorde av samkommunen, kan klagast på, på same måte som om
dei var gjorde i ein av deltakarkommunane. Når det gjeld den interne klageordninga,
inneber dette at samkommunestyret som utgangspunkt vil vere klageinstans
for vedtak gjorde av underliggjande organ i samkommunen.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn
at kompetansen til å vere underinstans i utgangspunktet bør liggje
til samkommunestyret. Dette harmonerer med ordninga i ein vanleg
kommune, der underinstanskompetansen i utgangspunktet ligg til kommunestyret.
Klageinstansen for kommunale vedtak kan i fleire
tilfelle vere eit statleg organ. På dei fleste saksområda er det
fastsett i dei respektive særlovene at klagar over kommunale vedtak
skal avgjerast av eit statleg forvaltningsorgan. I praksis er det
fylkesmannen som etter delegering er klageinstans på dei fleste
lovområda der kommunen gjer vedtak i første instans.
Departementet meinte i høyringsnotatet at dei same
omsyna som gjer seg gjeldande for kva organ som skal vere underinstans
i klagesaker innanfor den interne klageordninga i samkommunen, også
bør leggjast til grunn for vurderinga av kva for organ som bør vere
underinstans der klageordninga er regulert i særlov. Dette inneber
at underinstanskompetansen i utgangspunktet ligg til samkommunestyret.
Det kan reisast spørsmål ved om ikkje samkommunestyret og deltakarkommunane
bør orienterast om klagesaker som eit underordna organ i samkommunen
sender over til ein statleg klageinstans. Departementet la i høyringsnotatet
til grunn at i dei tilfella samkommunestyret sjølv ikkje er underinstans,
taler mykje for at samkommunestyret bør bli informert om klagesaker
som blir sende til ein statleg klageinstans.
I høyringsnotatet meinte departementet likevel at
det bør vere opp til deltakarkommunane sjølve å vurdere om dei ønskjer
at samkommunestyret som ein rutine skal orienterast om klagar som blir
sende til ein statleg klageinstans. Dette er noko som deltakarkommunane
kan regulere i samarbeidsavtalen.
Departementet foreslår at dei klagereglane som gjeld
for kommunar, også skal gjelde for samkommunar.
Kommunelova § 59 gir heimel for å føre lovlegheitskontroll
med avgjerder i folkevalde organ eller den kommunale administrasjonen.
I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte tilpassingar av
reglar for bruk av lovlegheitskontroll på avgjerder gjorde i ein
samkommune.
Kompetanse til å avgjere lovlegheitsklagar er lagde
til det enkelte fagdepartementet fordelt etter saks- og ansvarsområde.
Når det gjeld kommunale avgjerder, er kompetansen til å behandle lovlegheitsklagar
i all hovudsak delegert til fylkesmannen.
Lovlegheitskontroll er ikkje klage slik forvaltningslova
er å forstå. Fylkesmannen har derfor ikkje kompetanse til å ta ei
ny avgjerd, men kan oppheve den avgjerda som ligg føre, dersom ho er
ugyldig. Lovlegheitskontroll er meint som eit middel til å få avklart
rettsleg tvil utan å måtte gå til domstolane.
Lovlegheitskontroll er eit sterkt statleg styringsverkemiddel
overfor kommunane.
Ein lovlegheitskontroll har tre sider: Ein kontroll av
om innhaldet i avgjerda er lovleg, om vedtaket er gjort av nokon
med personell kompetanse og om saksbehandlingsreglane er følgde.
Kontrollen kan ikkje avgrense seg til eitt eller to av desse punkta,
men må omfatte alle.
Kommunelova § 59 om lovlegheitskontroll, også
høve for departementet til å føre lovlegheitskontroll på eige initiativ
etter føresegna i nr. 5, vil gjelde for avgjerder tekne av administrasjonen
eller folkevalde organ i samkommunen.
I tråd med prinsippet om at samkommunestyret har
same kompetanse som den som normalt ligg til eit kommunestyre, blei
det i høyringsnotatet lagt til grunn at tre eller fleire medlemmer
av eit samkommunestyre kan krevje lovlegheitskontroll av vedtaka
i samkommunen.
I denne samanhengen oppstår det spørsmål om også
kommunestyremedlemmer i deltakarkommunen skal kunne setje fram krav
om lovlegheitskontroll. Ettersom deltakarkommunane ikkje vil ha
instruksjons- og omgjeringsrett etter dette forslaget til samkommunemodell,
vil retten til lovlegheitskontroll kunne utgjere ein sikkerheitsventil
for deltakarkommunane, slik at dei kan få avklart rettsleg tvil
knytt til vedtaka i samkommunen.
Departementet vurderte det derfor slik at kommunestyrerepresentantane
i dei respektive deltakarkommunane også bør ha kompetanse til å krevje
lovlegheitskontroll av avgjerder som er tekne både av samkommunestyret
og eventuelle underorgan og av administrasjonen i samkommunen.
Departementet held fast ved forslaget i høyringsnotatet
om retten til å lovlegheitskontrollere vedtaka i samkommunen, og
at både medlemmene av samkommunestyret og kommunestyrerepresentantane
i deltakarkommunane får kompetanse til å bringe vedtaka i samkommunen
inn for lovlegheitskontroll.
Også statleg tilsyn med den kommunale verksemda
har som mål å ta vare på rettstryggleiken til innbyggjarane. Tilsynsorgana
skal kontrollere at verksemda i kommunen er innanfor rammene av
lova.
Statlege tilsynsorgan driv i dag, med heimel
i lov, tilsyn med verksemda i kommunane på ei rekkje område. Kjerneelementa
i tilsynet er kontroll, vurdering og reaksjon.
I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte spesialreguleringar
av statleg tilsyn retta mot samkommunar.
I Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Om lov om endringar
i lov om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren)
blir det likevel lagt til grunn eit generelt prinsipp om at det
statlege tilsynet må rettast mot den som er rettsleg ansvarleg for
oppgåva, og at eventuelle pålegg også må rettast mot denne.
I ein samkommunemodell vil deltakarkommunane
alltid ha det overordna politiske ansvaret for oppgåva. Samkommunen
vil likevel ha eit sjølvstendig, rettsleg ansvar for at oppgåva
blir gjennomført. Dette ansvaret må sjåast i samanheng med at samkommunen
er eit eige rettssubjekt med eit eige indirekte folkevalt politisk styre.
Departementet meinte derfor i høyringsnotatet
at det er gjennomføringa av oppgåvene i samkommunen som skal vere
gjenstand for det statlege tilsynet. I denne samanhengen la departementet også
til grunn at tilsynsorganet skal adressere eventuelle pålegg for
feil eller mangelfull oppfylling av lov til samkommunen, ikkje til
ein eller fleire deltakarkommunar i samkommunen.
I høyringsnotatet la departementet til grunn
at der ei oppgåve er overført til samkommunen, vil tilsynsorganet
med heimel i kommunelova § 60 e ha rett til innsyn i saksdokumenta
til samkommunen, til å krevje opplysningar og meldingar som er nødvendige
for å utføre tilsyn, og tilgang til institusjonar, lokale og anlegg
som høyrer til samkommunen, jf. at kommunelova gjeld tilsvarande
for samkommunen.
Når det gjeld merknadene frå Kunnskapsdepartementet,
Unio og Utdanningsforbundet, viser departementet til at det økonomiske
ansvaret for at samkommunen gjennomfører dei lovpålagde oppgåvene
han har fått overført til seg, alltid vil liggje hos deltakarkommunane.
Dersom tilsyn avdekkjer avvik og det blir gitt pålegg som får økonomiske
konsekvensar for samkommunen, må deltakarkommunane, ut frå det overordna ansvaret
dei har, sørgje for tilstrekkelege midlar, slik at samkommunen blir
i stand til å oppfylle lovkrava og lukke eventuelle avvik. Korleis dette
skal skje midt i eit budsjettår, må deltakarkommunane bli einige
om seg imellom. Dette er noko som kan regulerast nærmare i samarbeidsavtalen.
Departementet held elles fast ved forslaga om tilsyn
med vedtaka og verksemda i samkommunen slik det går fram av høyringsnotatet.
Departementet held fast ved forslaget i høyringsnotatet
om at det er fylkesmannen i det fylket samkommunen har registrert
adresse, som fører tilsyn med samkommunen, og som behandlar forvaltningsklagar
og lovlegheitsklagar retta mot samkommunen. I tillegg peiker departementet
på at fylkesmannen også er klageinstans for samkommunen sine avgjerder
etter offentleglova.
Når kommunar deltek i ein samkommune og samkommunen
tilbyr kommunale tenester på vegner av fleire kommunar, må ein ta
stilling til om denne verksemda er å sjå på som ein del av det «interne»
tenestetilbodet til deltakarkommunen, eller om det er eit innkjøp
som fell inn under regelverket om offentlege innkjøp.
Utgangspunktet er at lov om offentlige anskaffelser
16. juli 1999 nr. 69 og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige
anskaffelser gjeld for innkjøp som blir gjorde av etatar og organ
i kommunar.
Forskrifta blir teken i bruk når eit offentlegrettsleg
organ inngår ein kontrakt om innkjøp av varer og tenester, jf. forskrift
om offentlige anskaffelser § 1-3.
Etter dette vil alle tildelingar av oppdrag
som ikkje skjer på grunnlag av kontrakt, falle utanfor regelverket
om offentlege innkjøp.
I tilfelle der kontraktsvilkåret er oppfylt,
kan tildeling av oppdrag frå kommunar til interkommunale samarbeidseiningar
likevel falle utanfor verkeområdet for innkjøpsreglane.
Tenester kan falle utanfor der dei blir tildelte
ei eining som sjølv er ein offentleg oppdragsgivar, og som har einerett
til å utføre tenesta for eller på vegner av kommunen, jf. forskrift
om offentlige anskaffelser § 1-3 andre ledd bokstav h.
Tildeling av oppdrag til interkommunale einingar
som dei deltakande kommunane kontrollerer, kan også falle utanfor
dersom den vesentlege delen av verksemda til eininga går ut på å
betene dei samarbeidande kommunane (det såkalla unntaket for eigenregi).
Rekkjevidda av dette unntaket er avhengig av rettspraksis i EU-domstolen.
Vidare fell også kontraktar om såkalla tenestekonsesjonar
utanom innkjøpsregelverket. Ein tenestekonsesjon er i forskrift
om offentlige anskaffelser § 4-1 bokstrav e definert ved at vederlaget
for tenesta som skal utførast, anten utelukkande består av retten
til å utnytte tenesta eller av kombinasjonen rett til å utnytte
tenesta saman med betaling.
Om tildeling av oppdrag til ei interkommunal
samarbeidsordning i eit konkret tilfelle fell inn under ein av dei
kategoriane som er nemnde her, er avhengig av fleire faktorar. Det
vil derfor alltid liggje ei konkret vurdering til grunn når eit
av unntaka til innkjøpsregelverket blir brukt.
Det forslaget til ein samkommunemodell som ligg
føre, er utarbeidd for å leggje til rette for interkommunalt samarbeid
om lovpålagde oppgåver, med særleg vekt på tenesteyting til innbyggjarane
og offentleg myndigheitsutøving.
Likevel inneber ikkje forslaget at kommunane
er rettsleg avskorne frå å overføre andre typar oppgåver enn dei
lovpålagde, til dømes driftsprega oppgåver, til ein samkommune.
Rekkjevidda av lov om offentlige anskaffelser med forskrifter vil likevel
vere avgjerande for kva moglegheiter kommunane har til å gi oppdrag
til ein samkommune utan at det blir lagt ut offentleg anbod på førehand.
Samkommunemodellen som departementet føreslår
i proposisjonen, er særprega av at det blir stilt grunnkrav til
at deltakarkommunane gjennom samarbeidsavtalen gjensidig forpliktar seg
til å overføre same oppgåver og myndigheit til samkommunen. Kompetansen
til samkommunen vil, som vist i tidlegare kapittel, vere avhengig
av det nærmare innhaldet i samarbeidsavtalen. Samkommunen har inga myndigheit
direkte i lova, berre den myndigheita deltakarane overfører.
Departementet går ut frå at avtalar om overføring
til samkommunen av ansvaret for lovpålagde oppgåver som føreset
myndigheitsutøving, vil falle utanom bruksområdet til innkjøpsregelverket.
Departementet føreset at utøvinga i samkommunen av denne typen kjerneaktivitet
kviler på eit forvaltningsrettsleg grunnlag, i motsetning til tildeling
av ein kontrakt om eit innkjøp («kontraktsbasert»). Det betyr at
overføringa av oppgåva fell utanom verkeområdet til regelverket.
Departementet viser også til at nyare fråsegner frå
EU-kommisjonen peiker i retning av at innanfor eit såkalla offentleg-offentleg
samarbeid kan også overføring av andre typar kompetanse enn myndigheitsutøving
til ei ny eining falle utanfor reglane om offentlege anskaffingar. Dette
føreset at den interkommunale eininga utfører den offentlege oppgåva
i full sjølvstende og under eige ansvar, og at den offentlege myndigheita
som overfører oppgåva ikkje lenger har nokon kontroll over oppgåva.
Utgangspunktet er at kommunen sjølv avgjer om ei
yting skal utførast av eige personale («eigenregi»), eller av ein
ekstern leverandør. Dersom ei yting blir levert i eigenregi, fell
det utanfor innkjøpsregelverket. Også når ein kommune overlèt til
eit anna rettssubjekt, slik som ein samkommune, å utføre ei teneste,
kan unntaket for eigenregi etter omstenda bli brukt (såkalla utvida eigenregi).
Rettspraksis i EU-domstolen gir føringar og rettleiing for korleis
unntaket er å forstå.
Hovudregelen er at to vilkår må vere oppfylte
for at unntaket for eigenregi mellom to sjølvstendige rettssubjekt
skal takast i bruk. For det første må oppdragsgivaren (deltakarkommunen)
utøve ein tilsvarande kontroll over leverandøren (samkommunen) som
over eiga verksemd (kontrollkriteriet). For det andre må den vesentlege delen
av aktiviteten til leverandøren vere knytt til den kontrollerande
oppdragsgivaren (omsetningskriteriet).
Departementet legg til grunn at omsetningskriteriet
i utgangspunktet vil vere oppfylt for samkommunen, i og med at han
er oppretta for å løyse oppgåver for deltakarkommunane. Eit slikt utgangspunkt
må likevel fråvikast dersom samkommunen til dømes løyser oppgåver
for ikkje tilslutta kommunar eller elles leverer tenester i marknaden
og dette ikkje utgjer ein ubetydeleg del. Det vil såleis alltid
liggje ei konkret vurdering til grunn for om omsetningskriteriet
faktisk er oppfylt for ein gitt samkommune.
Vidare finn departementet grunn til å tru at
deltakarkommunane vil kunne ha tilsvarande kontroll over samkommunen
som med eiga verksemd, jf. den tolkinga av kontrollvilkåret som
EU-domstolen har lagt til grunn. Departementet presiserer likevel
at ein også her må vurdere konkret om kontrollkriteriet faktisk
er oppfylt i det enkelte tilfellet.
Departementet går såleis ut frå at vilkåra om kontroll
og omsetning i praksis i mange tilfelle vil vere oppfylte for den
verksemda som blir lagd til samkommunen.
Departementet gir i avsnitt 8.2.3 i proposisjonen ei
generell omtale av regelverket om offentleg støtte.
Deretter greier departementet ut om offentleg støtte
og samkommunar.
I den utstrekning ein samkommune utøver verksemd
som fell inn under verkeområdet til artikkel 61 i EØS-avtalen (vilkåra
«føretak» og «økonomisk verksemd»), kan det oppstå spørsmål om det
uavgrensa ansvaret deltakarkommunane har for verksemda i samkommunen,
vil kunne utgjere ei ulovleg statsstøtte.
Den generelle kompetansen til kommunane er negativt
avgrensa. Det vil seie at kommunane kan arbeide med det dei finn
formålstenleg, så lenge det ikkje strir mot lova eller ulovfesta rettsprinsipp.
Departementet vurderer det ikkje som aktuelt å innføre noka generell,
sakleg avgrensing av kva type verksemd kommunar kan drive. Fordi
samkommunen er bygd opp som ein kommune, finn departementet at det
heller ikkje bør innførast ei slik avgrensing knytt til kva slags verksemd
samkommunar kan drive.
Etter dette meiner departementet at samkommunemodellen
ikkje reiser andre statsstøtterettslege problemstillingar enn dei
som allereie er aktuelle, når det gjeld ein kommune. Av dette følgjer det
at samkommunar må rette seg etter statsstøtteregelverket og sikre
at dei opererer innanfor rammene av det, på same måte som kommunar.
Departementet legg til grunn at opprettinga
av og ei eventuell uttreding frå eller oppløysing av ein samkommune
som ein klar hovudregel vil vere ei verksemdsoverdraging etter arbeidsmiljølova.
Arbeidsmiljølova kapittel 16 omhandlar rettar for arbeidstakarane
ved verksemdsoverdraging. Reglane gir arbeidstakarane rettar med
omsyn til lønns- og arbeidsvilkår, mellom anna pensjonsrettar, reservasjonsrett
og oppseiingsvern. Reglane inneber at dei rettane og pliktene som
følgjer av arbeidsavtalen arbeidstakaren har med kommunen, blir
overførte uendra til samkommunen. I tillegg sikrar arbeidsmiljølova
kapittel 16 informasjon og drøftingar med tillitsvalde, og det blir
stilt krav om tidleg informasjon til dei tilsette.
Slik departementet ser det, sikrar arbeidsmiljølova
kapittel 16 arbeidstakarar ein god og tilstrekkeleg grad av rettsvern
når kommunar avtaler å opprette ein samkommune.
I høyringa streka LO under behovet for at det
blir fastsett i lov eller forskrift at reglane i arbeidsmiljølova
om verksemdsoverdraging gjeld både når ein samkommune blir oppretta,
og når nokon trer ut av han. Departementet ser at det er uheldig dersom
det er usikkerheit med omsyn til om regelverket for verksemdsoverdraging
skal brukast. Departementet føreslår derfor at det i kommunelova
blir teke inn ei tilvising til arbeidsmiljølova §§ 16-2 til 16-7.
Ei slik tilvising vil innebere at reglane i arbeidsmiljølova om verksemdsoverdraging
uansett blir brukte når ein samkommune blir oppretta eller oppløyst, eller
når ein kommune trer ut av ein samkommune. Ei slik tilvising i kommunelova
vil motverke at ei eventuell usikkerheit om vilkåra arbeidsmiljølova
set for verksemdsoverdraging, er oppfylte eller ikkje i eit konkret
tilfelle, fører med seg at kommunalt tilsette får svakare rettar enn
det som følgjer av arbeidsmiljølova kapittel 16.
Enkelte høyringsinstansar, mellom andre Unio, etterlyser
ein omtale av føresegnene i hovudavtalen om samarbeid og medavgjerdsrett.
Departementet viser til at det i hovudavtalen for kommunal sektor
mellom KS og arbeidstakarorganisasjonane for perio-den 1. januar
2010 til 31. desember 2013 går fram:
«Medvirkning og medinnflytelse gjennom informasjon
og drøftinger skal kunne gjennomføres uansett hvor eller på hvilket
nivå beslutningen tas. Dersom oppgaver skal utføres gjennom ordninger
med kommunal samhandling og/eller interkommunalt samarbeid, har
arbeidsgiver et særlig ansvar for å påse at hovedavtalens bestemmelser
om medbestemmelse og medvirkning ivaretas. Hvordan hovedavtalens bestemmelser
skal ivaretas på en praktisk måte i de ulike tilfeller forutsettes
drøftet og løst mellom de lokale parter i deltakende kommune(r)/fylkeskommune(r).»
Departementet legg til grunn at avtalepartane følgjer
opp føresegnene i avtalen om medavgjerdsrett og medverknad på tilsvarande måte
ved oppretting av ein samkommune som ved andre ordningar for interkommunalt
samarbeid.
I høyringsnotatet uttalte departementet at tilhøvet
til tilsette bør omtalast i samarbeidsavtalen. Ein slik omtale kan
bidra til å bevisstgjere ytterlegare dei involverte kommunane om
tilhøvet til dei tilsette. Dette vil igjen bidra til ryddige og
oversiktlege prosessar rundt opprettinga av ein samkommune.
Éin høyringsinstans uttaler at det bør lovfestast at
samarbeidsavtalen skal innehalde ein omtale av tilhøvet til dei
tilsette. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste tilhøvet
til dei tilsette som eit obligatorisk element i avtalen. Dette er
fordi tilhøvet til dei tilsette og rettane og pliktene til dei tilsette
allereie er godt tekne vare på gjennom lovverket og hovudavtalen.
Desse lov- og avtaleføresegnene vil uansett vere bindande for partane
i samarbeidsavtalen. Det vert i proposisjonen vist til omtale av
krav til innhald i samarbeidsavtalen i kapittel 5.5.
Departementet viste i høyringsnotatet til at
kommunelova § 25 vil gjelde tilsvarande for samkommunar, slik at
det i samkommunen skal opprettast eitt eller fleire partssamansette
utval.
Representantar for dei tilsette er likevel etter kommunelova
§ 26 gitt møte- og talerett i alle kommunale nemnder når desse behandlar
saker som gjeld tilhøvet mellom kommunen som arbeidsgivar og dei
tilsette. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at § 26 vil
gjelde for samkommunen.
Ingen høyringsinstansar har merknader til omtalen
av medavgjerdsorgan i samkommunen eller møterett for tilsette i
organa til samkommunen. Departementet tolkar dette som eit uttrykk
for at høyringsinstansane sluttar seg til dei vurderingane departementet
har gjort av dette, og departementet fører vidare dei forslaga som
blei fremma i høyringsnotatet.
Departementet legg til grunn at ein samkommune
er eit offentleg organ, og at arkivlova derfor gjeld direkte for
samkommunen, jf. arkivlova § 6, jf. § 2 g. Dette inneber at samkommunen
må følgje dei krava som lov og forskrift stiller til oppbevaring
mv. av arkivmateriale. Departementet meiner at det generelt er unødvendig
å ta inn krav om at avtalen skal innehalde føresegner om tilhøve
som er regulerte av anna regelverk, jf. også omtalen i kapittel
5.5 i proposisjonen.
Når det gjeld spørsmålet om det bør stillast
særlege krav til samarbeidsavtalen med omsyn til handtering og deponering
av arkivet til ein samkommune etter ei eventuell oppløysing, ser
departementet at det er behov for å stille særlege krav om dette,
fordi dette spørsmålet ikkje er løyst i lovgivinga. Riksarkivaren
viser i høyringsfråsegna til at det er eit arkivfagleg prinsipp at
ved eit eventuelt opphøyr av ein samkommune skal arkivmaterialet
til arkivskaparen (samkommunen) oppbevarast samla og åtskilt frå
arkiva til andre arkivskaparar. Riksarkivaren viser til at arkivmaterialet
altså ikkje kan delast opp med sikte på fordeling mellom dei kommunane
som har vore delaktige i avtalen om samkommunen. Reglar om avlevering
av avslutta arkiv og arkivdepot følgjer av arkivlova § 10, jf. arkivforskrifta
§§ 5-1 tredje ledd og 5-3 første ledd. På bakgrunn av innspelet
frå Riksarkivaren føreslår derfor departementet at deltakarkommunane
i samarbeidsavtalen må omtale korleis arkivet til samkommunen skal
handterast og deponerast ved ei eventuell oppløysing. Sjå elles
omtale av krav til innhaldet i samarbeidsavtalen i kapittel 5.5
i proposisjonen.
Departementet legg til grunn at ved opprettinga av
ein samkommune vil samkommunen som sjølvstendig rettssubjekt vere
behandlingsansvarleg etter personopplysningslova og/eller helseregisterlova,
avhengig av verkeområdet til dei to lovene. Dette inneber at det
er samkommunen som må oppfylle grunnkrava og dei andre pliktene
i personopplysningslova og/eller helseregisterlova. Dette føreset
mellom anna at samkommunen er kjend med krava i personopplysningslova
til mellom anna informasjonstryggleik, jf. personopplysningslova
§ 13 og personopplysningsforskrifta kapittel 2, og tilsvarande krav
etter helseregisterlova dersom denne lova blir teken i bruk.
Slik departementet ser det, vil det vere formåls-tenleg
at deltakarkommunane regulerer problemstillingar knytte til behandlinga
av personopplysningar og helseopplysningar i samarbeidsavtalen,
og at informasjonstryggleiken blir teken vare på i det internkontrollsystemet som
den behandlingsansvarlege har plikt til å utarbeide, jf. personopplysningslova
§ 14, personopplysningsforskrifta kapittel 3 og helseregisterlova
§ 17.
Ein samkommune må registrerast i Einingsregisteret,
jf. einingsregisterlova § 4. Samkommunen må vidare registrere éin
eller fleire undereiningar i Einingsregisteret ifølgje forskrifta
om registrering i Einingsregisteret § 10 og § 11. Det vil seie at
det må registrerast ei undereining for kvar åtskild verksemd som
blir utøvd.
Den 6. september 2010 sende Kommunal- og regionaldepartementet
ut på høyring forslag om endringar i kommunelova.
Når det gjelder forslag om å lovfeste at endringar i
talet på kommunestyrerepresentantar må avgjerast med 2/3-fleirtal,
vert det i proposisjonen vist til at departementet vil kome tilbake
til Stortinget på eit seinare tidspunkt. Dei andre forslaga vert
det gjort rede for nedanfor.
Etter kommunelova § 6 er kommunestyret det øvste
kommunale organet. Det gjer vedtak på vegner av kommunen dersom
ikkje noko anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak. Den omfattande
saksmengda kommunane har, og dei mange avgjerdene ein kommune må
ta, tilseier at alle kommunestyre må vedta eit delegeringsreglement.
Ein del saker må kommunestyret avgjere sjølv. Såkalla
delegeringssperrer finn ein mellom anna i kommunelova § 22 nr. 2
(tilsetjing av administrasjonssjef), § 44 nr. 6 (økonomiplan) og
§ 45 nr. 2 (årsbudsjett).
Kommunestyret kan etter kommunelova § 8 nr. 3
delegere avgjerdsmakt til formannskapet. Det same gjeld for faste
utval, jf. kommunelova § 10 nr. 2. Det er berre lovbestemte delegeringsforbod
som set grenser for denne retten til å delegere.
Kommunelova § 23 nr. 4 gir eit folkevalt organ heimel
for å delegere til administrasjonssjefen. Delegeringsretten etter
§ 23 nr. 4 er materielt avgrensa til å gjelde vedtak i enkeltsaker
eller saker som ikkje er av prinsipiell interesse.
Det finst òg ein delegeringsheimel i § 24 nr.
1 som slår fast at kommunestyret kan delegere makt, mellom anna
til administrasjonssjefen, til å opprette og leggje ned stillingar
og til å avgjere personalsaker.
Departementet varsla i St.meld. nr. 33 (2007–2008)
Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga) at det ville
fremme forslag om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta
eit nytt reglement for delegering av avgjerdsmakt frå kommunestyret
til administrasjonen. Lokaldemokratimeldinga viste til at omfanget
av delegering frå kommunestyret til administrasjonen har auka, og
at den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette
ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem
i kontakt med saker som gjeld behovet den enkelte innbyggjaren har
for kommunale tenester. Meldinga peikte deretter på at den viktige
ombodsrolla politikaren har, ser ut til å ha blitt svekt.
Departementet konstaterer at eit betydeleg fleirtal
av høyringsinstansane støttar forslaget frå departementet om ei
lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å behandle delegeringsreglementet.
Svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot forslaget. Departementet
har merka seg at mange instansar peiker på at forslaget vil bidra
til ei bevisstgjering om rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret
og administrasjonen. Dette er i tråd med det departementet i høyringsnotatet
gav uttrykk for var eit viktig omsyn bak forslaget. Eit anna viktig
moment i høyringsnotatet var ombodsrolla til politikarane. Departementet
er derfor tilfreds med at fleire høyringsinstansar gir uttrykk for
at forslaget vil kunne leggje til rette for å styrkje ombodsrolla.
Departementet har òg vurdert innvendingane frå dei
instansane som går imot forslaget, særleg dei som går ut på at den
eksisterande lovteksten gir kommunestyret større handlingsfridom.
Departementet kan for så vidt sjå at forslaget vil gi kommunane
mindre handlingsfridom. Det er ei naturleg følgje av at forslaget
inneheld ei pliktføresegn. Departementet kan likevel vanskeleg sjå
at forslaget grip djupt inn i fridommen kommunane har, og bør ha,
til sjølve å bestemme saksbehandlingsrutinane sine. Det er også
svært få kommunar som går imot forslaget.
Departementet vil etter dette å gå vidare med
ei føresegn som pålegg kommunestyra å behandle reglement for delegering
innan ein viss frist.
I høyringsnotatet føreslo departementet at delegeringsreglement
skal behandlast innan 1. juli året etter valet. Departementet registrerer
at høyringsinstansane har ulike syn på forslaget til tidsfrist.
At kommunestyret skal bevisstgjerast på rolle- og maktfordelinga
mellom kommunestyret og administrasjonen taler for at det bør setjast
ein tidsfrist, og at fristen bør vere så tidleg som mogleg i valperioden.
Det er viktig at kommunestyret får tilstrekkeleg med
tid til å gjennomføre ei grundig og god behandling av saka som skal
munne ut i eit delegeringsreglement.
Departementet vil leggje avgjerande vekt på fråsegnene
frå dei kommunane som ber om at fristen blir sett til 31. desember
året etter det konstituerande møtet i kommunestyret. Departementet
går ut frå at kommunen da vil få tilstrekkeleg med tid til å behandle delegeringsreglementet,
samtidig som behandlinga skjer relativt tidleg i valperioden.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn
at også delegering til formannskapet, faste utval, ordføraren osv.
bør behandlast i samanheng med delegeringa til administrasjonssjefen.
Med tanke på samanheng og oversikt er det ein fordel at kommunestyret
samtidig behandlar både dei fullmaktene dei vil gi administrasjonen,
og fullmaktene dei vil gi andre folkevalde organ.
Departementet strekar under at forslaget om
behandlingsplikt er ein minimumsregel. Kommunestyret kan derfor
behandle delegeringsreglementet fleire gonger i valperioden. Kommunestyret
står fritt til både å revidere sjølve reglementet og til å gjere
vedtak om delegering i enkeltsaker også etter at kommunestyret har
behandla reglementet i tråd med føresegna.
Departementet forstår høyringsfråsegna frå Oslo kommune
og Ålesund kommune slik at det vil kunne by på praktiske problem
å behandle alle delegeringar i éi og same sak.
Sidan det sentrale med føresegna er bevisstgjering,
er det ikkje ønskjeleg å regulere i detalj korleis kommunane gjennomfører
behandlinga. Det kan vere fleire måtar å gjere det på.
Sjølv om føresegna pålegg kommunestyret å vedta
reglement, framgår det av proposisjonen at det det ikkje vil bli
stilt som krav at alle delegeringar blir samla i eitt reglement.
Dette er eit praktisk spørsmål, og det bør vere opp til det enkelte
kommunestyret sjølv å vurdere kva som er mest tenleg.
Departementet legg til grunn, delvis på bakgrunn av
høyringsfråsegna, at dei aller fleste kommunar allereie har eit
delegeringsreglement. Departementet går ut frå at det vil vere tenleg
for kommunane å ta utgangspunkt i gjeldande reglement når dei skal
vedta eit nytt reglement i tråd med den føreslåtte føresegna.
Det vil ikkje bli stilt krav om at delegeringsreglementet
skal vere «nytt», i den forstand at ein må gjere endringar i det
gamle.
Departementet ser ikkje noko behov for å innføre
reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om delegeringsreglement i
tråd med forslaget.
Plikta til å behandle delegeringsreglement vil også
gjelde kommunar som har ei parlamentarisk styreform etter kommunelova
kapittel 3.
Kommunelova har ingen generell regel om innstillingsrett
eller -plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføraren eller
noko politisk organ. Men kommunelova har reglar om formannskapet
si plikt til å gi innstilling til kommunestyret til årsbudsjett
(§ 45 nr. 2), til økonomiplan (§ 44 nr. 6) og til årsrekneskap (§ 48
nr. 3). I praksis vil kommunestyret ofte gi faste utval som er oppretta
etter § 10, i oppgåve å innstille i saker som skal behandlast i
kommunestyret. Kommunestyret kan også opprette kommunestyrekomitear
som førebur saker for kommunestyret etter § 10 a. I ein komitémodell er
det naturleg at komiteane formulerer innstillingar til vedtak overfor
kommunestyret. Vidare er det føresegner i kommunelova som regulerer kontrollutvalet
sin innstillingsrett overfor kommunestyret.
Sidan det er få føresegner som eksplisitt gir
eit organ innstillingsrett, har kommunestyret sjølv eit stort handlingsrom
når det gjeld å bestemme kven som skal innstille i saker.
Det er opp til kommunestyret å fastsetje nærmare
kva funksjonar som skal leggjast til administrasjonssjefen, mellom
anna om administrasjonssjefen skal innstille i saker som blir lagde
fram for folkevalde organ. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt
noko særskilt om innstillingsrett, er det nok i praksis vanleg at administrasjonssjefen
innstiller som ledd i saksførebuinga.
Departementet signaliserte i St.meld. nr. 33 (2007–2008)
Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga) at det kan vere
aktuelt med tiltak for å gjere det tydeleg at kommunestyret faktisk
står fritt til å avgjere kven som skal innstille i saker til vedtak
i kommunestyret og andre folkevalde organ. Det blei peikt på at
det i stor grad er praksis i kommunane å la administrasjonssjefen
stå for innstillinga, noko som er uheldig dersom det botnar i ei
misoppfatning om at administrasjonen automatisk har rett til å innstille
i alle typar saker.
I høringsnotatet fremma departementet eit forslag
med denne ordlyden:
«Vedtak i folkevalgte organer treffes på grunnlag
av innstilling fra organets leder eller annet folkevalgt organ,
slik dette er vedtatt av kommunestyret. Kommunestyret og fylkestinget
kan selv vedta at administrasjonssjefen i stedet skal avgi innstilling.»
Departementet har merka seg at mange av høyringsinstansane
går imot forslaget som blei fremma i høyringsnotatet. På bakgrunn
av høyringsrunden finn departementet ikkje grunnlag for å halde
fast ved forslaget.
Som det blei peikt på i lokaldemokratimeldinga, oppfattar
departementet spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret
og andre folkevalde organ, som viktig når det gjeld kven som faktisk
kan påverke politiske saker. I proposisjonen vert det vist til at
departementet framleis meiner at måten kommunane praktiserer innstillingsinstituttet
på, er eit viktig lokaldemokratisk spørsmål. Departementet ønskjer
ei bevisstgjering rundt innstillingsinstituttet og kva det inneber.
Det er òg viktig å tydeleggjere at kommunestyret står fritt til
å avgjere kven som skal innstille i saker.
Departementet held altså ikkje fast ved forslaget om
å lovfeste ein hovudregel om politisk innstilling, men meiner det
er behov for ei lovføresegn som fremmar omsyna til bevisstgjering
og tydeleggjering. I høyringsnotatet viste departementet til dei
alternative lovendringsforslaga som blei drøfta i lokaldemokratimeldinga.
Nokre av høyringsinstansane peikte på desse alternativa. Eit alternativ
som blei drøfta i lokaldemokratimeldinga (alternativ 2), inneber
at kommunestyret sjølv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet.
Departementet føreslår i proposisjonen ei lovføresegn i tråd med alternativ
2 i lokaldemokratimeldinga.
I forslaget ligg det at kommunestyret må ta
stilling til om det skal vere innstilling i saker som blir behandla
av kommunestyret og andre folkevalde organ, og i så fall kven det
er som skal stå for innstillinga. Den føreslåtte føresegna inneber
ikkje eit påbod om at det skal vere innstilling i alle saker som
blir fremma for folkevalde organ.
Ei innstilling er eit forslag til vedtak som
organet skal votere over. I dei tilfella kommunestyret har bestemt
at det skal vere ei innstilling, inneber det at innstillinga skal
leggjast fram for det organet som skal behandle saka. Innstillinga
skal leggjast fram for det aktuelle organet i uendra form.
Det nye med dette forslaget er at kommunestyret må
ta stilling til innstillingsinstituttet.
Forslaget om lovpålagd behandling av innstillingsinstituttet
og forslaget om lovpålagd behandling av delegeringsreglementet,
jf. kapittel 10, er til dels tufta på same omsyn, nemleg det å ha eit
bevisst og aktivt tilhøve til korleis ein nyttar desse mekanismane.
Det er grunn til å tru at fleire kommunar allereie i dag behandlar
desse to spørsmåla saman, slik at ein i delegeringsreglementet tek
inn føresegner om innstillingsrett. Slik departementet ser det,
vil ei samla behandling vere tenleg. Det gir kommunestyret høve til
å sjå desse spørsmåla i samanheng. For å signalisere at ei samla
behandling verkar tenleg, føreslår departementet at plikta til å
behandle innstillingsinstituttet blir heimla i same føresegn som
plikta til å behandle delegeringsreglementet. Føresegna stiller
likevel ikkje noko krav om at kommunestyret skal behandle delegeringsreglementet
og innstillingsinstituttet samtidig.
Departementet ser ikkje noko behov for å innføre
reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om innstillingsinstituttet
i tråd med forslaget. Regelen om at vedtak likevel er gyldige, vil
gjelde her på same måte som dersom det ikkje var laga noko nytt
delegeringsreglement, jf. kapittel 10.
Ved etableringa av parlamentarisk styreform
er utgangspunktet i kommunelova § 19 at det er kommunestyret sjølv
som skal opprette eit kommuneråd som den øvste leiinga av kommuneadministrasjonen.
Kva ansvar og makt kommunerådet skal ha, er fastsett
i kommunelova § 20.
I dei tilfella kommuneråd blir innførte, følgjer det
av kommunelova § 19 nr. 2 at ordninga med administrasjonssjef fell
bort. Når ei parlamentarisk styreform blir ført vidare, vel kommunestyret
sjølv eit råd i det konstituerande møtet etter eit kommunestyreval.
Når kommunestyret sjølv har vedteke at det sitjande rådet skal fråtre,
eller rådet har varsla at det vil fråtre, skal nytt råd veljast
seinast i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valt. Dette
følgjer av kommunelova § 19 nr. 3.
Av kommunelova § 19 nr. 4 følgjer det at forslaget
til råd skal innehalde så mange namn på personar som ein ønskjer
å ha i rådet, og peike på kven som skal vere leiar og nestleiar
i rådet. Føresegnene om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og andre
punktum gjeld tilsvarande.
Eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast
fram i møte. Forslaget skal behandlast i neste møte, med mindre
to tredelar av dei som er til stades på møtet, krev avrøysting straks.
Rådet må gi beskjed i møte om at det fråtrer, jf. kommunelova § 19
nr. 5.
Fråtrer ein medlem frå rådet etter vedtak eller
etter eige ønske, skal det veljast ein ny medlem etter forslag frå
rådet. Dersom leiaren fråtrer, skal det veljast nytt råd, jf. kommunelova
§ 19 nr. 6.
Det følgjer av kommunelova § 19 nr. 7 at den som
blir vald som medlem av kommunerådet, fråtrer dei andre kommunale
verva sine i funksjonsperioden. Kommunestyret kan velje setjemedlemmer
for andre verv enn kommunestyremedlem for den tida han eller ho er
medlem av kommunerådet.
I 1986 starta Oslo kommune, som den første kommunen
i landet, eit forsøk med parlamentarisk styringssystem. Kommunal
parlamentarisme blei seinare heimla i kommunelova av 1992.
Frå 2003 har Oslo kommune, med heimel i forskrift
om vedtekter for byrådsdannelser i Oslo kommune av 19. desember
2002 nr. 1770, praktisert eit forsøk som vert omtalt nedanfor.
Oslo kommune tok i 2008 initiativ overfor Kommunal-
og regionaldepartementet med sikte på ei lovendring, slik at ordninga
som er utprøvd i forsøket, kan lovfestast som ei alternativ ordning.
Reglane i forskrifta omhandlar ei ny ordning
for byrådsskifte i Oslo kommune – innanfor eit eksisterande parlamentarisk
styringssystem. Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilseier
det, har ordføraren på vegner av bystyret plikt til å gi ein byråds-leiarkandidat
i oppdrag å danne nytt byråd. Ordføraren peiker ut den byrådsleiarkandidaten
han eller ho etter politiske sonderingar trur kan samle størst oppslutning
i bystyret for byrådet sitt. Skjer eit byrådsskifte som følgje av
eit kommunestyreval, skal den personen som til kvar tid formelt
sit med ordførarvervet, ha oppdraget.
Når det gjeld konstitueringa av byrådet, følgjer det
av forskrifta at den utpeikte byrådsleiarkandidaten sjølv set saman
leiarkollegiet sitt, og at det nye byrådet konstituerer seg sjølv.
Byrådsleiaren kan sjølv når som helst skifte
ut medlemmer av byrådet og bestemme korleis byrådet skal vere sett
saman. Ein medlem av byrådet fråtrer også etter vedtak eller etter
eige ønske.
Forskrifta presiserer at dei alminnelege reglane for
kven som kan stille til val, i kommunelova § 14, gjeld tilsvarande
for kven som kan ha byrådsverv.
Byrådet sender melding til bystyret om samansetninga
av byrådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd
endringar i samansetninga av byrådet.
Medan funksjonstida for byrådet etter § 19 følgjer
kommunestyreperioden, er funksjonstida for byrådet etter forsøksordninga
uavhengig av valperioden. Ved skifte av byråd blir byrådet som fråtrer,
sitjande inntil eit nytt byråd har konstituert seg.
Eit forslag om at byrådet skal fråtre, må setjast fram
i bystyremøte. Forslaget skal behandlast i neste bystyremøte med
mindre to tredelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks.
Dersom byrådet fråtrer, skal det gi beskjed i bystyremøte.
Forskrifta erstattar kommunelova § 19 nr. 3
og nr. 4. § 19 nr. 6 om val av byråd og byrådar gjeld ikkje i forsøket.
Forsøket med nye reglar for byrådsdanningar
i Oslo blei, etter initiativ frå Oslo kommune, evaluert av Norsk
institutt for by- og regionforskning (NIBR). NIBR la i april 2008
fram rapporten «Innsetting eller utpeking? Evaluering av forsøk med
nye regler for byrådsdannelser i Oslo» (NIBR-rapport 2008:10).
Rapporten blir innleia med eit teoretisk bakteppe i
form av ein diskusjon om tilhøve knytte til maktfordeling, parlamentarisme
og byrådsdanning. Rapporten gjer vidare greie for kva effektar forsøksordninga
med utpeiking har hatt.
Rapporten peiker på at ordførarrolla har blitt tydelegare,
og at ordføraren potensielt får meir makt.
Vidare gjer rapporten greie for diskusjonen
om korleis ein skal definere ein parlamentarisk situasjon.
Nærmare omtale av evalueringa vert gjort i avsnitt
12.4 i proposisjonen.
Departementet føreslo i høyringsnotatet å lovfeste
ei alternativ ordning å danne kommuneråd på, etter mønster av forsøket
som Oslo kommune praktiserer.
Evalueringa har vist at utpeikingsordninga har vore
med på å gjere den parlamentariske styringsmodellen i Oslo meir
robust, dvs. gjort det lettare å få etablert eit stabilt og styringsdyktig byråd.
Evalueringa viste òg at bevisstheita om ordførarrolla og samanhengane
mellom byrådsdanningar og konsti-tuering av bystyret har blitt sterkare
som følgje av forsøket. Sjå avsnitt 12.4 i proposisjonen for nærmare
omtale av evalueringa.
Departementet meiner det er viktig at det er
klare roller når det skal etablerast kommuneråd, og legg til grunn
at ordninga som blir nytta, kan bidra til å sikre ei stabil politisk
styring. Utpeikingsordninga i Oslo tek vare på desse omsyna.
Departementet registrerer at av dei høyringsinstansane
som har uttalt seg særskilt om forslaget, gir nær sagt alle støtte
til forslaget. Svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot
forslaget. Departementet har likevel merka seg fråsegna frå Hardangerrådet,
som peiker på lokaldemokratiske konsekvensar av å ta bort makta som
kommunestyret har til å oppnemne kommuneråd. Departementet meiner
at dette er ein meir formell enn praktisk verknad av forslaget.
Dersom kommunestyret ikkje er fornøgd med det kommunerådet som blir
danna etter den alternative ordninga, vil det kunne gjere vedtak
om at rådet må fråtre. Så lenge kommunestyret har denne makta, er
det i eit lokaldemokratisk perspektiv ikkje avgjerande at kommunestyret
ikkje sjølv vel kommunerådet.
Departementet ønskjer etter dette å lovfeste
ei alternativ ordning for danning av kommuneråd, i tråd med forslaget
i høyringsnotatet. Forsøket i Oslo kommune, som har fått verke over
tid, gir departementet eit godt grunnlag for å fremme dette forslaget.
Slik departementet vurderer det, kom det heller ikkje avgjerande
innvendingar i høyringsrunden.
Kommunelova § 18 inneheld føresegner om innføring
og oppheving av kommunal parlamentarisme. Departementet føreslår
at det blir teke inn eit nytt nr. 4 i § 18, som fastset at kommunestyret sjølv
avgjer om danninga av kommuneråd skal skje ved val, jf. gjeldande
§ 19, eller etter dei nye føresegnene om utpeiking av kommunerådsleiar, som
igjen set saman kollegiet sitt. Departementet presiserer at dette
inneber at ein må følgje alle reglane for den ordninga ein har valt
å følgje, og at ein kommune ikkje kan følgje enkeltreglar frå dei
ulike føresegnene. Ein kommune som har bestemt seg for å danne kommuneråd
etter den nye § 19 a som er føreslått, kan når som helst bestemme
at danning av kommuneråd igjen skal skje etter § 19, og omvendt.
Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste dette særskilt, all
den tid departementet meiner dette kan utleiast av den nye § 18
nr. 4 som er føreslått.
Departementet meiner det er formålstenleg å lovfeste
tilsvarande føresegner som §§ 2-1, 2-2, 2-3 og 2-4 i den gjeldande
forskrifta om vedtekter for byråds-danningar i Oslo kommune. I ny § 19 a
nr. 1 føreslår departementet at når den parlamentariske situasjonen
i kommunestyret tilseier det, har ordføraren på vegner av kommunestyret
plikt til å gi ein kommunerådsleiarkandidat i oppdrag å danne nytt
kommuneråd. Ordføraren peiker ut den kandidaten som han eller ho
etter politiske sonderingar meiner kan samle størst oppslutning
i kommunestyret for kommunerådet sitt.
I høyringsnotatet viste departementet til at
det i evalueringa frå Oslo kommune er reist spørsmål om det bør
definerast nærmare i regelverket kva ein parlamentarisk situasjon
er, dvs. spørsmålet om i kva tilfelle ordføraren bør gripe inn for
å sondere om det finst andre kommunerådsalternativ. Departementet
la til grunn at det ikkje er nødvendig å lovfeste kva som er å rekne
som ein parlamentarisk situasjon, all den tid det til sjuande og
sist vil vere ordføraren som avgjer når ein slik situasjon har oppstått.
I mange tilfelle vil også kommunestyret/kommunestyremedlemmer engasjere
seg, noko som vil bidra til ei nødvendig avklaring.
I høyringsfråsegna si seier Oslo kommune seg einig
i at det ikkje er nødvendig eller tenleg å lovfeste kva som er å
rekne som ein parlamentarisk situasjon. Oslo kommune peiker likevel
på at grunngivinga som departementet har gitt for dette, kan bli
misforstått dit hen at ein ordførar fritt og på sjølvstendig grunnlag
kan avgjere når og om det ligg føre en parlamentarisk situasjon. I
fråsegna blir det derfor streka under at ein parlamentarisk situasjon
i denne samanhengen vil oppstå dersom kommunerådsleiaren varslar
at kommunerådet går av, eller dersom kommunerådet blir felt ved
mistillit eller går på eit avrøystingsnederlag i kommunestyret etter
at kommunerådsleiaren har stilt kabinettsspørsmål.
Departementet kan ikkje sjå at det er noko behov for
å definere nærmare i lova kva som skal reknast som ein parlamentarisk
situasjon. Dei tilhøva som Oslo kommune peiker på i høyringsfråsegna,
vil typisk vere døme på kva som vil kunne reknast som ein parlamentarisk situasjon.
I ny § 19 a nr. 2 føreslår departementet at
dersom eit skifte av kommuneråd er ei følgje av eit kommunestyreval,
skal den personen som til kvar tid formelt har ordførarvervet, ha
oppdraget med å peike ut ein kommunerådsleiarkandidat. Årsaka er
at det kan vere uheldig om det oppstår tvil om det er den avtroppande
eller påtroppande ordføraren som skal stå for utpeikinga. Ved å
vise til at det er den til kvar tid sitjande ordføraren som skal
ha denne oppgåva, blir ein eventuell tvil rydda av vegen.
I ny § 19 a nr. 3 føreslår departementet at
kandidaten som er utpeikt, sjølv set saman kollegiet sitt, og at
det nye kommunerådet konstituerer seg sjølv. Vidare føreslår departementet
at leiaren av rådet når som helst kan skifte ut medlemmer av rådet
og bestemme korleis rådet skal vere sett saman.
Kommunestyret har eit sjølvsagt behov for å vere
informert om korleis kommunerådet blir sett saman, og når det måtte
skje eventuelle endringar i samansetninga. I ny § 19 a nr. 4 føreslår departementet
at kommunerådet får plikt til å sende melding til kommunestyret
om samansetninga av rådet straks det har konstituert seg. Kommunerådet
får òg plikt til å sende melding straks det har skjedd endringar
i samansetninga, til dømes ved at leiaren av kommunerådet byter ut
ein medlem av rådet. Funksjonstida til kommunerådet er uavhengig
av valperioden for kommunestyret, jf. forslag til ny § 19 a nr.
5.
Ved skifte av kommuneråd blir rådet som fråtrer, sitjande
inntil eit nytt råd har konstituert seg, jf. forslag til ny § 19 a
nr. 6.
Som departementet har peikt på, er eit kommuneråd
som blir danna ved utpeiking, avhengig av tillit frå kommunestyret.
Det er ein grunnleggjande føresetnad at kommunestyret som det øvste
organet i kommunen skal kunne kaste eit kommuneråd det ikkje er
fornøgd med. I forslag til ny § 19 a nr. 7 føreslår departementet
at eit forslag om at rådet skal fråtre, må setjast fram i kommunestyremøte.
Forslaget skal behandlast i neste kommunestyremøte, med mindre to
tredelar av dei som er på møtet, krev avrøysting straks. I forslag
til ny § 19 a nr. 7 føreslår departementet òg at rådet skal gi beskjed
i kommunestyremøte om at det fråtrer.
At ein medlem må fråtre når leiaren bestemmer det,
følgjer av forslaget til ny § 19 a nr. 3. Det følgjer av forslag
til ny § 19 a nr. 8 at ein medlem òg må fråtre etter vedtak. Kommunestyret
kan altså gjere mistillitsvedtak mot enkeltmedlemmer av rådet. Forslaget
opnar òg for at ein medlem av rådet kan fråtre etter eige ønske.
Dersom rådsleiaren fråtrer, skal heile rådet fråtre.
Departementet meiner det ikkje er nødvendig
å presisere at dei alminnelege reglane for å bli vald i kommunelova
§ 14 skal brukast tilsvarande for kva personar som kan ha verv i
kommunerådet, all den tid dette følgjer direkte av lova sjølv. Føresegnene
om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og andre punktum vil gjelde,
ved at § 19 a nr. 3 får ei tilsvarande føresegn om dette som i § 19.
Samkommunemodellen er ein ny lovfesta interkommunal
samarbeidsmodell på lik linje med dei andre samarbeidsmodellane
i kommunelova. Modellen er eit tilbod som kommunar kan nytte seg
av dersom dei finn det formålstenleg. Forslaget inneber ingen pålegg
om å endre organisasjonsmodell for eksisterande samarbeidsordningar.
Det har derfor ikkje i seg sjølv nokre økonomiske eller administrative
konsekvensar for kommunane.
Dei økonomiske og administrative konsekvensane
for dei kommunane som vel å bruke den nye organisasjonsmodellen,
er vanskelege å berekne. For kommunar – som for alle andre organisasjonar
– knyter det seg visse transaksjonskostnader til å endre organisasjonsform.
Dei administrative konsekvensane vil vere avhengige av kor omfattande
samarbeidsordningar som blir etablerte. Det vil i alle tilfelle
vere kostnader til mellom anna å tilsetje administrativ leiar og
andre tilsette i samkommunen samt å utarbeide samarbeidsavtalen.
Deltakarkommunane heftar også for forpliktingane til samkommunen.
For staten har forslaget til samkommunemodell ingen
økonomiske eller administrative konsekvensar.
Behandling av delegeringssreglement og sak om innstillingsrett
inneber eit visst administrativt arbeid, men departementet kan ikkje
sjå at det vil ha økonomiske og administrative konsekvensar i særleg
omfang. Prosessar av denne typen må ein dessutan tru ligg i kjernen
av det ein kan vente at kommunestyret som folkevalt organ gjennomfører.
Forslaget om ei alternativ utpeikingsordning
fører heller ikkje med seg administrative og økonomiske konsekvensar.
Forslaget inneber ingen nye materielle plikter for kommunane, men
er berre ein frivillig, alternativ framgangsmåte ved val av kommuneråd.
I den grad forslaga fører med seg auka utgifter for
dei enkelte kommunane, må dei dekkjast av det gjeldande budsjettet.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Masud Gharahkhani, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen, Eirik Sivertsen og
Karin Yrvin, frå Fram-stegs-partiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, frå Høgre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, frå Sosialistisk Venstreparti, leiaren Aksel Hagen,
frå Senterpartiet, Heidi Greni, og frå Kristeleg Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til proposisjonen der det foreslås
å lovfeste en samkommunemodell og det fremmes enkelte andre lovforslag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kristelig Folkeparti, retter to åpenbare feil i forslaget
til lovvedtak. Under romertall I i forslaget til lovvedtak har departementet
foreslått en ny § 39 nr. 2 i kommuneloven. I den sammenheng står det
i lovvedtaket at «Nove-rande § 32 nr. 2 blir ny nr. 3.» Flertallet viser
til at det her åpenbart skulle vært vist til § 39, ikke til § 32. Flertallet foreslår
derfor at setningen blir erstattet med følgende setning: «Noverande
§ 39 nr. 2 blir ny nr. 3.». Under romertall V i forslaget til lovvedtak
i proposisjonen foreslås det at lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse
§ 1-2 andre ledd skal endres, ved at en tar inn ordet «samkommune». Flertallet mener
at overskriften til samme paragraf også bør endres ved at en tar
inn ordet «samkommuner», og foreslår derfor at romertall V i forslaget
til lovvedtak skal lyde:
«V
I lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse skal
desse endringane gjerast:
Overskrifta til § 1-2 andre ledd skal lyde:
§ 1-2. Krav mot staten, fylkeskommuner,
kommuner, samkommuner, interkommunale selskaper, regionale helseforetak
og
helseforetak
§ 1-2 andre ledd skal lyde:
Pengekrav mot en kommune, fylkeskommune, samkommune,
et interkommunalt selskap, regionalt helseforetak eller helseforetak
kan ikke tvangsfullbyrdes etter kapittel 7, jf. kommuneloven § 55,
lov om interkommunale selskaper § 23 og helseforetaksloven § 5.»
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
støtter regjeringens forslag om lovfesting av samkommunemodellen.
Dette vil gi kommunene en ny modell for interkommunalt samarbeid
på lik linje med andre lovfestede interkommunale samarbeidsmodeller. Dette
flertallet noterer seg at som for andre interkommunale samarbeidsmodeller
vil samkommunen få oppgavene, myndigheten og finansieringen fra
deltakerkommunene, og må drive virksomheten sin innenfor de rammene som
deltakerkommunene har gitt. Samkommunen kan legges ned av deltakerkommunene
når de finner det formålstjenlig. Dette flertallet noterer
seg at den enkelte deltakerkommune står fritt til å trekke seg når
kommunen ønsker det. Dette flertallet anser derfor
at samkommunemodellen har de samme grunntrekkene som annet interkommunalt
samarbeid. Dette flertallet viser til at samkommunemodellen, sammenlignet
med vertskommunemodellen, er tilpasset samarbeid på et bredere og
mer sektorovergripende oppgavefelt.
Dette flertallet noterer seg
at kommunene står overfor kompetanseutfordringer på mange ulike
tjenesteområder. Ikke minst vil samhandlingsreformen føre til utstrakt
interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver som kan innebære
offentlig myndighetsutøvelse. I dag er det bare vertskommunemodellen
som kan benyttes ved samarbeid om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse. Dette
flertallet er av den oppfatning at samkommunemodellen vil
ta vare på behovet for en lovfestet interkommunal modell for samarbeid
på en rekke individrettede tjenesteområder.
Dette flertallet viser til at
samkommunen får et felles overordnet styringsorgan (samkommunestyret),
valgt av og blant kommunestyrene i deltakerkommunene.
Medlemene i komiteen frå Fram-stegspartiet
og Høgre kan ikkje sjå at oppretting av eit nytt forvaltningsnivå,
mellom kommune og fylkeskommune, er rett veg å gå. Desse
medlemene viser også til dei demokratiske utfordringane
som oppstår fordi samkommunestyret ikkje skal vere direkte vald, men
indirekte vald frå deltakarkommunane. Desse medlemene merkar
seg at i motsetning til ved kommunesamanslåing vil ikkje ein samkommune
få reduserte statlege overføringar.
Desse medlemene er av den oppfatning
at samkommunemodellen er eit svært dårleg forslag som desse
medlemene derfor vil stemme mot. Desse medlemene vil
derimot oppmode dei kommunar som har planar om å danne samkommune
til heller å setje i gang ein prosess med å slå seg saman. Desse
medlemene vil arbeide for at kommunar som slår seg saman
blir kompensert fullt ut for reduserte framtidige inntekter. Desse
medlemene understrekar at kommunesamanslåingar, i motsetning
til oppretting av samkommunar, vil kunne frigjere administrative
ressursar som kan nyttast til innbyggjarane sitt beste.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener de senere års økte behov for samkommuner
må sees på som signal om økt behov for en gjennomtenkning og ny
vurdering av hensiktsmessigheten av dagens norske kommunestruktur. Dette
medlem peker på at samkommunemodellen kan ha den effekt
at kommuner som egentlig hadde tjent på å slå seg sammen, heller
velger å etablere en samkommune, noe som er mer ressurskrevende
og mindre effektivt. Dette medlem mener at frivillighet
må legges til grunn for kommunesammenslåinger. Dette medlem etterlyser
flere virkemidler som gjør det mulig, for kommuner som ønsker det,
å slå seg sammen.
Dette medlem understreker viktigheten
av at kommuner og regioner samarbeider om det som er nyttig å løse
i fellesskap. Dette medlem mener det derfor er viktig
å styrke det interkommunale samarbeidet. På flere områder kan interkommunalt
samarbeid medføre både bedre tjenester, mer robuste og interessante
fagmiljøer og mer effektiv ressursbruk.
Dette medlem merker seg at mange
kommuner har utfordringer med å skaffe nok kapasitet og god nok
kompetanse for å sørge for et tilfredsstillende tjenestetilbud,
og at deltakelse i en samkommune vil kunne gi flere kommuner et bedret
tjenestetilbud. Dette medlem mener også at samkommunemodellen
kan være et nødvendig verktøy for å utføre noen av de lovpålagte oppgavene
som ble overført til kommunen i forbindelse med samhandlingsreformen. Dette medlem støtter
derfor regjeringens forslag om å lovfeste en ny modell for interkommunalt
samarbeid i form av en samkommune.
Når det gjeld dei øvrige lovforslaga
i proposisjonen, sluttar komiteen seg til desse.
Komiteen viser til
proposisjonen og til sine merknader og rår Stortinget til å gjere
slikt
vedtak til lov
om endringar i kommunelova m.m.
(samkommune mv.)
I
I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
skal desse endringane gjerast:
Ny § 18 nr. 4 skal lyde:
Kommunestyret eller fylkestinget avgjør selv om dannelse
av kommuneråd eller fylkesråd skal skje etter § 19 eller § 19 a.
Ny § 19 a skal lyde:
§ 19 a Utpeking av kommunerådslederkandidat
eller fylkesrådslederkandidat
1. Når den parlamentariske situasjonen
i kommunestyret eller fylkestinget tilsier det, har ordføreren eller
fylkesordføreren på kommunestyrets eller fylkestingets vegne plikt
til å gi en kommuneråds-lederkandidat eller fylkesrådslederkandidat
i oppdrag å danne nytt kommuneråd eller fylkesråd. Den kandidaten
som ordføreren eller fylkesordføreren etter politiske sonderinger
antar kan samle størst oppslutning i kommunestyret eller fylkestinget
for sitt kommuneråd eller fylkesråd, skal utpekes.
2. Er skifte av kommuneråd eller fylkesråd følge
av et kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg, skal den person som
til enhver tid formelt innehar ordførervervet eller fylkesordførervervet,
ha oppdraget som følger av nr. 1.
3. Den utpekte kandidaten setter selv sammen sitt kollegium,
og det nye kommunerådet eller fylkesrådet konstituerer seg selv.
Bestemmelsene om kjønnsbalanse i § 38 a nr. 3 første og annet punktum
gjelder tilsvarende. Lederen av kommunerådet eller fylkesrådet kan
selv når som helst skifte ut medlemmer av rådet og bestemme rådets
sammensetning.
4. Kommunerådet og fylkesrådet sender, straks
det har konstituert seg, melding til kommunestyret eller fylkestinget
om rådets sammensetning. Tilsvarende gjelder ved endringer i rådets
sammensetning.
5. Funksjonstiden til kommunerådet eller fylkesrådet
er uavhengig av kommunestyrets og fylkestingets valgperiode.
6. Ved skifte av kommuneråd og fylkesråd blir
fratredende råd sittende inntil nytt råd har konsti-tuert seg.
7. Et forslag om at rådet skal fratre, må fremsettes i
kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles
i neste kommunestyremøte eller fylkestingsmøte med mindre to tredjedeler av
de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om
fratreden skal skje i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte.
8. Et medlem av rådet fratrer, foruten i tilfeller nevnt
i nr. 3 i denne paragrafen, etter vedtak eller etter eget ønske.
Dersom rådslederen fratrer, skal hele rådet fratre.
Overskrifta til nytt kapittel 5 A skal lyde:
Kapittel 5 A. Vertskommune
Noverande §§ 28 a til 28 k blir nye §§ 28-1
a til 28-1 k i kapittel 5 A.
Overskrifta til § 28-1 a skal lyde:
§ 28-1 a Vertskommunesamarbeid
§ 28-1 c nr. 6 skal lyde:
Folkevalgte organer i vertskommunen har ikke instruksjons-
eller omgjøringsmyndighet der delegasjon er skjedd fra
samarbeidskommunene til vertskommunen i samsvar med nr.
3.
Overskrifta til nytt kapittel 5 B skal lyde:
Kapittel 5 B. Samkommune
I kapittel 5 B skal nye §§ 28-2 a til 28-2 v lyde:
§ 28-2 a Samkommune
1. To eller flere kommuner eller to eller flere
fylkeskommuner (deltakerkommunene) kan vedta å opprette en samkommune
for å løse felles oppgaver. Vedtak om deltakelse i en samkommune treffes
av kommunestyret eller fylkestinget selv.
2. Samkommunen er et eget rettssubjekt.
3. En kommune eller fylkeskommune kan ikke delta i mer
enn én samkommune.
4. Øvrige kapitler i denne lov gjelder tilsvarende så langt
de passer for samkommuner, med mindre annet er fastsatt i dette
kapitlet. §§ 8, 12, 18 til 21, 27, 28-1 c, 28-1 d, 28-1 g, 48 nr.
4, 49, 50 nr. 8, 56 til 58, 60 og 61 til 75 gjelder likevel ikke.
§ 28-2 b Overføring av myndighet
til samkommunen
1. Enhver oppgave eller avgjørelsesmyndighet som ikke
i lov er lagt til kommunestyret eller fylkestinget selv eller andre
kommunale eller fylkeskommunale organer, kan overføres til en samkommune.
2. De oppgaver og den avgjørelsesmyndighet som overføres
samkommunen, må være identiske for alle deltakerkommunene.
§ 28-2 c Forholdet til forvaltningsloven
og
offentleglova
Forvaltningsloven og offentleglova gjelder tilsvarende
for samkommuner som for kommuner og fylkeskommuner.
§ 28-2 d Virksomhetsoverdragelse
Reglene i arbeidsmiljøloven §§ 16-2 til 16-7 om arbeidstakernes
rettigheter ved virksomhetsoverdragelse gjelder tilsvarende ved
opprettelse av, uttreden fra eller oppløsning av en samkommune.
§ 28-2 e Samarbeidsavtalen
1. Deltakerkommunene skal opprette en skriftlig samarbeidsavtale
for samkommunen. Kommunestyret eller fylkestinget vedtar selv avtalen
og endringer om forhold som er omtalt i nr. 3.
2. Endringer i avtalen som gjelder andre forhold enn de
som er omtalt i nr. 3, vedtas av samkommunestyret med tilslutning
fra minst to tredjedeler av de avgitte stemmene. Det kan likevel
avtales at også slike endringer skal vedtas av det enkelte kommunestyre
eller fylkesting selv.
3. Samarbeidsavtalen skal inneholde bestemmelser om:
a) samkommunens navn, som skal inneholde ordet samkommune,
b) deltakerkommunene og antall representanter i samkommunestyret
fra den enkelte deltakerkommune,
c) hvilken adresse samkommunen skal registreres på i Enhetsregisteret,
d) hvilke oppgaver og hvilken avgjørelsesmyndighet som
skal overføres til samkommunen,
e) tidspunkt for overføring av oppgaver og avgjørelsesmyndighet,
f) deltakerkommunenes innskuddsplikt og plikt til å yte
andre bidrag til samkommunen,
g) den enkelte deltakerkommunes eierandel i samkommunen
og ansvarsandel for samkommunens forpliktelser dersom denne avviker
fra eierandelen,
h) hvordan plikten til å dekke samkommunens underskudd
skal fordeles mellom deltakerkommunene dersom denne avviker fra
deltakerkommunenes ansvarsandel for samkommunens forpliktelser,
i) rammer for samkommunens finansforvaltning,
j) underretning til deltakerkommunene om vedtak som treffes
i samkommunen,
k) uttreden fra og oppløsning av samkommunen, herunder
oppbevaring av arkiver skapt av samkommunen, og
l) annet som etter lov krever avtale.
4. Ved etablering av en samkommune mellom kommuner
skal samkommunen sende kopi av samarbeidsavtalen til fylkesmannen.
Samkommunen skal også orientere om endringer i samarbeidsavtalen
og vedtak om uttreden eller oppløsning. Departementet skal på tilsvarende
måte orienteres om samkommunesamarbeid mellom fylkeskommuner.
§ 28-2 f Deltakeransvar
1. Den enkelte deltakerkommune hefter ubegrenset for
en andel av samkommunens forpliktelser. Til sammen skal andelene
utgjøre samkommunens samlede forpliktelser.
2. Samkommunens kreditorer må først gjøre sitt krav gjeldende
mot samkommunen. Dersom kreditor ikke oppnår dekning av samkommunen innen
14 dager regnet fra påkrav, kan kreditor kreve den enkelte deltakerkommune
for dennes andel av forpliktelsen. En deltakerkommune som helt eller
delvis har dekket sin andel av en fordring på samkommunen, kan straks
kreve tilbake sitt utlegg fra samkommunen.
§ 28-2 g Deltakelse i andre
organisasjonsformer
1. En samkommune kan ikke være deltaker i sammenslutninger.
Samkommunen kan likevel forvalte midler i aksjer når dette har et
finansielt formål.
2. En samkommune kan være vertskommune etter § 28-1 b,
jf. § 28-1 a, for andre enn deltakerkommunene i samkommunen.
§ 28-2 h Samkommunestyret
1. Samkommunestyret er samkommunens øverste organ.
Samkommunestyret skal bestå av minst tre representanter med vararepresentanter
fra hver deltakerkommune. Disse velges av og blant kommunestyrets
eller fylkestingets medlemmer. Valget skal skje i konstituerende
møte i kommunestyret eller fylkestinget i deltakerkommunene. Representantene
velges for fire år. Den enkelte deltakerkommune kan velge nye representanter
i valgperioden. Nyvalg skjer for den gjenværende del av valgperioden.
2. Samkommunestyret velger selv blant sine medlemmer leder
og nestleder. Lovens bestemmelser om ordfører og varaordfører gjelder
tilsvarende for leder og nestleder i samkommunestyret. Deltakerkommunene
kan avtale en annen funksjonstid for leder og nestleder enn det
som følger av § 9.
§ 28-2 i Møte- og talerett for
deltakerkommunene
Deltakerkommunenes ordførere og administrasjonssjefer har
møte- og talerett i samkommunens organer. Administrasjonssjefene
har likevel ikke møte- og talerett i kontrollutvalget.
§ 28-2 j Administrativ leder
Samkommunen skal ha en administrativ leder som ansettes
av samkommunestyret selv. Det kan avtales at stillingen som administrativ
leder i samkommunen skal gå på omgang mellom administrasjonssjefene
i deltakerkommunene.
§ 28-2 k Innstilling til vedtak
om økonomiplan,
årsbudsjett og årsregnskap
Samkommunestyret skal fastsette hvilket organ i samkommunen
som skal avgi innstilling til vedtak om økonomiplan, årsbudsjett
og årsregnskap.
§ 28-2 l Inndekning av underskudd
i samkommunen
1. Samkommunen plikter å dekke inn underskudd i samkommunen.
2. Deltakerkommunene plikter å yte tilskudd til inndekning
av underskudd i samkommunen.
3. Departementet kan i forskrift gi regler for samkommunens
og deltakerkommunenes plikt til å dekke inn underskudd i samkommunen.
§ 28-2 m Låneopptak og garantier
1. Samkommunen kan bare ta opp lån dersom dette er
fastsatt i samarbeidsavtalen. Dersom samkommunen skal kunne ta opp
lån, skal avtalen inneholde et høyeste beløp for samkommunens samlede
låneopptak.
2. Dersom en av deltakerkommunene er underlagt reglene
i § 60, skal departementet godkjenne samkommunens vedtak om opptak
av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg
og varige driftsmidler som kan påføre samkommunen utgifter ut over
de fire neste budsjettår.
3. Samkommunen kan ikke stille kausjon eller annen økonomisk
garanti for virksomhet som drives av andre enn samkommunen selv.
§ 28-2 n Betalingsvansker
1. Dersom samkommunen ikke kan oppfylle sine forpliktelser
etter hvert som de forfaller, skal samkommunens administrative leder
straks sende melding til samkommunestyret og deltakerkommunene.
Med mindre samkommunestyret framlegger en plan for fortsatt drift
som vil gi fordringshaverne dekning ved forfall, og som deltakerkommunene
slutter seg til, skal samkommunen oppløses.
2. I de første seks måneder etter at melding etter nr. 1
er sendt til deltakerkommunene, kan det ikke avholdes tvangssalg
eller gjennomføres tvangsrealisasjon av samkommunens eiendeler.
§ 28-2 o Valg til kontrollutvalg
Kontrollutvalgets medlemmer velges blant medlemmene av
kommunestyret, fylkestinget og kon-troll-utvalget i deltakerkommunene.
Hver deltakerkommune skal være representert med minst ett medlem
i utvalget.
§ 28-2 p Klage
1. Når samkommunestyrets underordnede organer treffer
vedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28 første ledd,
er samkommunestyret eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt
av samkommunestyret klageinstans.
2. Når samkommunestyret treffer vedtak som kan påklages
etter forvaltningsloven § 28 første ledd, er likevel departementet
klageinstans.
3. Vedkommende statlige organ er klageinstans når dette
følger av lov eller når samkommunens vedtak er truffet i medhold
av myndighet delegert fra et statlig organ.
4. Hver av deltakerkommunene skal være representert i klagenemnd
som nevnt i nr. 1. Nemnda skal ha minst tre medlemmer, og den velger
selv sin leder og nestleder.
§ 28-2 q Lovlighetskontroll
Tre eller flere medlemmer i samkommunestyret eller tre
eller flere medlemmer av deltakerkommunenes kommunestyrer eller
fylkesting kan sammen bringe avgjørelser truffet av samkommunens
organer inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet
etter § 59.
§ 28-2 r Statlig tilsyn
Der en deltakerkommune har overført utførelsen av lovpålagte
oppgaver til samkommunen, skal statlige tilsynsetater rette pålegg
eller sanksjoner mot samkommunen. Samkommunen er ansvarlig for at pålegg
eller sanksjoner etterkommes.
§ 28-2 s Ansvarlig statlig organ
Dersom samkommunen geografisk faller inn under ansvarsområdet
til flere statlige klage-, kontroll- eller tilsynsorganer med samme
kompetanse, skal samkommunens registrerte adresse i Enhetsregisteret avgjøre
hvilket statlig organ som er rett instans.
§ 28-2 t Uttreden
1. Den enkelte deltakerkommune kan med skriftlig varsel
til samkommunen og øvrige deltakerkommuner si opp sin deltakelse
i samkommunen og kreve seg utløst fra denne. Oppsigelsestiden er
på minst ett år og løper fra det tidspunkt varsel om uttreden er
mottatt etter forrige punktum.
2. Dersom en deltakerkommunes rett er blitt krenket ved
vesentlig mislighold av deltakerforholdet, kan deltakerkommunen
tre ut av samarbeidet med seks måneders varsel.
3. Den enkelte deltakerkommune kan bringe spørsmålet om
uttreden inn for departementet innen en måned etter at samkommunen
og øvrige deltakerkommuner har mottatt melding om uttreden. Departementet
kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt
tidsrom hvis hensynet til en eller flere deltakerkommuner tilsier
dette. Departementet kan i særlige tilfeller godkjenne at uttreden
skjer med umiddelbar virkning. Deltakerkommunenes betalingsforpliktelser
etter samarbeidsavtalen består likevel ut oppsigelsestiden.
§ 28-2 u Oppløsning
Samkommunen kan oppløses dersom deltakerkommunene er enige
om det. Vedtak om oppløsning treffes av det enkelte kommunestyre
eller fylkesting selv.
§ 28-2 v Forskrifter
1. Forskrifter gitt i medhold av kommuneloven gjelder
tilsvarende så langt de passer for samkommunen, med mindre departementet
i forskrift fastsetter at annet skal gjelde.
2. Departementet kan gi forskrift om rapportering fra samkommunen
om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer.
§ 39 nr. 2 skal lyde:
Kommunestyret og fylkestinget skal selv vedta reg-lement
for delegasjon av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett innen
31. desember året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert.
Sist vedtatte reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil
nytt reglement er vedtatt.
Noverande § 39 nr. 2 blir ny nr. 3.
II
I lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov
skal § 79 femte ledd lyde:
Er en fylkeskommune,
en kommune eller en samkommune fornærmet,
kan offentlig påtale begjæres av henholdsvis fylkesting,
kommunestyre eller samkommunestyre. Fylkestinget kan gi
fullmakt til fylkesutvalget, fylkesordføreren, fylkesrådet, faste
utvalg og administrasjonssjefen. Kommunestyret kan gi fullmakt til
formannskapet, ordføreren, kommunerådet, faste utvalg, kommunedelsutvalg
og administrasjonssjefen. Samkommunestyret kan gi fullmakt
til samkommunestyrets leder, faste utvalg og administrativ leder. Fullmakt
kan bare gis for så vidt gjelder verdier eller interesser som vedkommende
organ eller person forvalter eller fører tilsyn med. Fjerde ledds
annet punktum gjelder tilsvarende. Tredje ledd gjelder tilsvarende
i tilfelle en kommune utøver virksomhet utenfor kommunen,
en fylkeskommune ut-øver virksomhet utenfor fylkeskommunen eller
en samkommune utøver virksomhet utenfor samkommunen.
III
I lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene skal § 191
første ledd lyde:
For staten er det statsministeren
eller vedkommende departementschef, som tar imot forkyndelser og
meddelelser; for en fylkeskommune er det fylkesordføreren; for en
kommune er det ordføreren; for en samkommune
er det samkommunestyrets leder.
IV
I lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann
for forvaltningen skal § 4 første ledd bokstav f første punktum
lyde:
f) avgjørelser som
etter bestemmelse i lov bare kan treffes av kommunestyret,
fylkestinget eller samkommunestyret selv, med mindre avgjørelse
er truffet av formannskapet, fylkesutvalget, et fast utvalg, kommunerådet
eller fylkesrådet etter lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner
og fylkeskommuner § 13.
V
I lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse skal
desse endringane gjerast:
Overskrifta til § 1-2 andre ledd
skal lyde:
§ 1-2 Krav mot staten, fylkeskommuner,
kommuner, samkommuner, interkommunale selskaper, regionale helseforetak
og
helseforetak
§ 1-2 andre ledd skal lyde:
Pengekrav mot en kommune, fylkeskommune, samkommune,
et interkommunalt selskap, regionalt helseforetak eller helseforetak
kan ikke tvangsfullbyrdes etter kapittel 7, jf. kommuneloven § 55,
lov om interkommunale selskaper § 23 og helseforetaksloven § 5.
VI
I lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang
i sivile tvister skal desse endringane gjerast:
§ 1-5 andre punktum skal lyde:
Er dette et statlig organ, skal retten gi varsel om søksmålet
til en kommune, fylkeskommune eller samkommune som
har truffet avgjørelse i saken i tidligere instans.
§ 2-1 første ledd bokstav b skal lyde:
b) stat, kommuner, fylkeskommuner og
samkommuner,
§ 4-4 fjerde ledd andre punktum skal lyde:
Fylkeskommuner, kommuner og samkommuner har
alminnelig verneting der hovedadministrasjonen ligger.
§ 33-1 andre ledd skal lyde:
Pengekrav mot staten, en kommune, en fylkeskommune, en
samkommune, et interkommunalt selskap, et regionalt helseforetak
eller et helseforetak kan ikke sikres med arrest.
VII
Lova gjeld frå den tida Kongen fastset.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 26. april 2012
Aksel Hagen |
Gjermund Hagesæter |
leiar |
ordførar |