Finansdepartementet ga 13. november 2007 Norsk
Regnskapsstiftelse i oppdrag å gjennomgå reglene i bokføringsloven
og bokføringsforskriften, og vurdere behovet for endringer ut fra de
erfaringene en til nå har med bokføring etter reglene som trådte
i kraft 1. januar 2005. Oppdraget til Norsk Regnskapsstiftelse omfattet
ikke vurdering av gjeldende krav til oppbevaringstid. Finansdepartementet
ba henholdsvis 30. november 2007 og 15. januar 2008 Skattedirektoratet
og Økokrim vurdere gjeldende krav til oppbevaringstid for regnskapsmateriale.
Skattedirektoratet og Økokrim overleverte sine vurderinger
av oppbevaringstiden henholdsvis 10. juni 2007 og 5. oktober 2008.
Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse
har overlevert tre delrapporter til Finansdepartementet:
Delrapport I ble overlevert til departementet 1. oktober
2008. Delrapporten inneholder forslag om endring av dagens regelverk
om bruk av kassasystemer.
Delrapport II ble overlevert til departementet 10. november
2008. Delrapporten inneholder de av Bokføringsstandardstyrets forslag
som krever lovendring, og dessuten en rekke forslag til forskriftsendringer
som antas å ville innebære forenklinger for næringslivet.
Delrapport III ble overlevert til departementet 20. mai
2009. Delrapporten inneholder Bokføringsstandardstyrets øvrige forslag
til forskriftsendringer.
I proposisjonen fremmer Finansdepartementet forslag
til lovendringer på bakgrunn av Bokføringsstandardstyrets delrapport
II og Skattedirektoratets og Økokrims utredninger om oppbevaringstid
for regnskapsmateriale.
Departementet tar sikte på en snarlig fastsetting av
forskrifter basert på Bokføringsstandardstyrets delrapport II og
III. Som oppfølging av delrapport I har Skattedirektoratet på oppdrag fra
departementet avgitt en utredning om nytt regelverk for kassasystemer.
Utredningen har vært på høring med høringsfrist 15. mai 2012. Departementet
tar sikte på en rask oppfølging.
Bokføringsstandardstyrets delrapport II ble
sammen med Skattedirektoratets og Økokrims utredninger om oppbevaringstiden
sendt på høring den 22. desember 2008 med høringsfrist 20. mars
2009.
Revisorforeningen, Konkursrådet, Norges Bondelag,
NØF og Skattedirektoratet har i sine høringsinnspill gitt uttrykk
for en generell tilslutning til forslagene som fremmes i høringen,
men har særmerknader til enkelte av forslagene.
Norsk Skogeierforbund og Nærings- og handelsdepartementet
har i sine høringsinnspill gitt uttrykk for en generell tilsutning
til alle de foreslåtte endringene i regelverket som vil føre til
lettelser og besparelser for næringslivet.
Departementets gjengivelse i proposisjonen av høringsinstansenes
syn begrenser seg til der det er gitt særmerknader til de enkelte
forslagene.
Se proposisjonens punkt 2.3–2.14 for omtale
av temaene utarbeidelse og oppbevaring av spesifikasjoner av pliktig
regnskapsrapportering, utarbeidelse av konsernregnskap – forholdet
til pliktig regnskapsrapportering og dokumentasjon, regnskapssystemet
og sporbarhet, dokumentasjon av balansen, språk, oppbevaringstid for
primærdokumentasjon, valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium,
oppbevaring av annen dokumentasjon, oppbevaring av utgående pakksedler,
elektronisk tilgjengelighet til bokførte opplysninger, bistand til
oversetting av dokumenter, og generell forskriftshjemmel.
Enkelte av forslagene vil medføre forenklinger eller
kostnadsbesparelser for de bokføringspliktige. Andre forslag vil
kunne framstå som ytterligere krav for de bokføringspliktige. Det
er vanskelig å angi hva de enkelte endringene vil innebære av beløpsmessige
konsekvenser. Departementet legger imidlertid til grunn at forslagene
samlet sett vil innebære lettelser i de bokføringspliktiges økonomiske
og administrative byrder.
En vesentlig lettelse for de bokføringspliktige
er fjerning av kravet om at spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering
faktisk skal utarbeides. Det vil etter departementets forslag være tilstrekkelig
at slike spesifikasjoner skal kunne utarbeides.
Det er departementets oppfatning at flere av
de foreslåtte endringene som kan framstå som ytterligere krav til
de bokføringspliktige, kun vil være presiseringer av gjeldende krav
som allerede følger av de grunnleggende bokføringsprinsippene i
bokføringsloven § 4. Slike forslag omfatter blant annet krav til
språk i egenutarbeidet dokumentasjon, krav til oversettelse av regnskapsmateriale
og krav til oppbevaring av utgående pakksedler eller tilsvarende dokumentasjon
som følger varen eller sendes til kjøperen på annen måte.
Departementet antar at de forslag som fremmes kun
i liten grad vil medføre økonomiske eller administrative konsekvenser
for det offentlige. Departementet fremmer forslag om enkelte dispensasjonsbestemmelser
som vil kunne medføre flere søknader til behandling.
Komiteen slutter seg
til regjeringens forslag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
tar til etterretning at regjeringen ikke nå foreslår endringer i
de gjeldende reglene om 10 års lagringstid for primærdokumentasjon. Flertallet viser
til at dette er i tråd med anbefalingene fra Skattedirektoratet
og Økokrim, og støttet av et stort flertall av høringsinstansene,
inkludert Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Kunnskapsdepartementet,
Nav, Konkurransetilsynet, LO, Revisorforeningen, Riksadvokaten og
Sparebankforeningen. Mindretallet, som inkluderer Datatilsynet,
HSH, NARF og NHO, har argumentert for at oppbevaringstiden for primærdokumentasjon
bør reduseres til 5 år.
Spørsmålet om hvor lenge de regnskapspliktige skal
pålegges å oppbevare regnskapsmateriale beror på en avvegning av
forskjellige hensyn. Flertallet viser til at krav
om oppbevaring av regnskapsmate-riale blant annet skal bidra til
å sikre at dokumentasjon er tilgjengelig så lenge det kan være saklig
behov for å kontrollere den. Flertallet er samtidig
opptatt av regjeringens målsetting om forenklinger for næringslivet,
og viser til at for eksempel kravene til pliktig revisjon av årsregnskapet
for de minste selskapene allerede er opphevet. Flertallet mener
at det sentrale spørsmålet vedrørende oppbevaringstid er om nytten
av kravet om 10 års oppbevaringstid står i et rimelig forhold til
kostnadene som kravet innebærer for de bokføringspliktige.
Flertallet viser i den sammenheng
til at det i proposisjonen er henvist til en kartlegging utført av
Rambøll Management for Nærings- og handelsdepartementet, hvor kostnadene
knyttet til oppbevaring og lagring av regnskapsmateriale på grunnlag
av bokføringsloven § 13 er beregnet til om lag 630 mill. kroner
pr. år. Dette utgjør omtrent 2,2 pst. av de estimerte samlede administrative
kostnadene knyttet til bokføringsregelverket. Flertallet vil
bemerke at det er usikkert hvor stor andel av dette som kan reduseres
ved halvert lagringstid, ettersom deler av dette må antas å være
faste kostnader knyttet til håndtering av primærdokumentasjon, som
de bokførings-pliktige i stor grad vil ha enten det er krav om 5
eller 10 års lagringstid. Flertallet mener også at
spørsmålet om å opprettholde 10 års oppbevaringsplikt må sees i
sammenheng med forslaget i proposisjonen om å åpne for valgfrihet
med hensyn til oppbevaringsmedium. Målet med den endringen er å
presisere at de bokføringspliktige fritt kan velge oppbevaringsform
– herunder elektronisk lagring. Flertallet er av
den oppfatning at denne presiseringen, kombinert med teknisk utvikling,
vil kunne bidra til lavere utgifter knyttet til oppbevaring av regnskapsmateriale. Flertallet mener
dette taler for at kostnadene vil bli lavere fremover, selv om man
beholder kravet om 10 års oppbevaring.
Flertallet merker seg samtidig
Økokrims klare anbefaling i saken, hvor de peker på at oppbevaringstiden
både generelt og i en rekke eksempler av straffesaker har hatt betydning
for arbeidet med å bekjempe organisert kriminalitet og miljøkriminalitet. Flertallet tar
til orientering at Konkurransetilsynet har bemerket at det samme
gjelder for brudd på konkurranselovgivningen, og at flere instanser
har påpekt at dette også gjelder kontrollen med offentlige tilskuddsordninger
– som ved kontroll av støtte fra Nav. Flertallet merker
seg i denne sammenheng at mange hørings-instanser viser til den nære
sammenhengen mellom kravet til oppbevaring og de skatte- og strafferettslige
foreldelsesfristene, og deler forståelsen om at kravet til oppbevaringstid
og foreldelsesfristene bør sees i sammenheng. Flertallet viser
i den forbindelse til at Stortinget ved behandling av Ot.prp. nr. 22
(2008–2009) valgte å følge regjeringens forslag om å opprettholde
ligningslovens løsning med en foreldelsesfrist på ti år ved forsettlig
og grovt uaktsomt skattesvik.
Flertallet mener at de sterke
innvendinger mot endringer i dagens regler, hensynet til at bokføringslovens
krav til oppbevaringstid bør samsvare med de straffe- og skatterettslige foreldelsesfrister,
samt at adgangen til elektronisk lagring og den teknologiske utviklingen
mer generelt må kunne antas å lette byrdene for de bokføringspliktige
knyttet til dagens oppbevaringskrav, samlet taler for å opprettholde
dagens regler. Flertallet registrerer likevel den varslede
kartleggingen av kostnadene knyttet til kravene om oppbevaringstid,
som kan føre til at det fremmes forslag fra regjeringen om å redusere
pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at formålet
med lov-regler om bokføring er å sikre en rekke interessentgrupper, herunder
ledere og ansatte hos den bokføringspliktige selv samt kontrollmyndigheter
og andre regnskapsbrukere, dokumentasjon for økonomiske transaksjoner
og de forpliktelser og tilgodehavender som transaksjonene gir opphav
til. Hvor lenge de regnskapspliktige skal pålegges å oppbevare regnskapsmateriale
beror på en avveining av forskjellige hensyn.
Krav til oppbevaringstid skal sikre at dokumentasjonen
er tilgjengelig så lenge det vil kunne være saklig behov for å kontrollere
den. Samtidig innebærer krav til oppbevaring kostnader for de bokføringspliktige,
og pliktig oppbevaringstid bør derfor ikke være lenger enn nødvendig. Disse
medlemmer mener på denne bakgrunn at Norge bør følge utviklingen
i Danmark og Sverige og redusere oppbevaringstiden til fem år.
Disse medlemmer viser til at
departementet, på bakgrunn av det materialet som nå foreligger, har
kommet til at det er behov for ytterligere kartlegging av kostnadene
knyttet til kravene til oppbevaringstid, før det eventuelt kan fremmes forslag
til Stortinget om å redusere pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale.
Departementet foreslår ikke nå endringer i gjeldende krav til oppbevaringstid. Disse
medlemmer registrerer at til tross for mange rapporter,
omfattende høringsuttalelser, ønsker fra et samlet næringsliv og
opposisjon, samt regjeringens konkrete mål om reduserte administrative
byrder for næringslivet, så velger regjeringen nok en gang å utsette
å ta stilling til saken. Disse medlemmer er overrasket
over at regjeringen ikke klarer å ta standpunkt i en sak hvor konsekvensene
er godt nok utredet.
På bakgrunn av Stortingets anmodning ba departementet
Skattedirektoratet og Økokrim ved brev hhv. 30. november 2007 og
15. januar 2008 om en vurdering av kravet til 10 års oppbevaring for
primærdokumentasjon. Skattedirektoratet og Økokrim besvarte departementets
henvendelse ved brev 10. juni 2008 og 5. oktober 2008. Det vises
til at en nedkorting i oppbevaringsplikten i praksis vil betinge
vesentlige lovendringer på skatte- og avgiftsområdet. Disse
medlemmer mener regjeringen må starte arbeidet med eventuelle
lovendringer slik at det opprettholdes fremdrift i arbeidet.
I Danmark gjelder det som hovedregel krav til fem
års oppbevaringstid. Det er imidlertid gjort unntak for kassastrimler
og tilsvarende dokumentasjon i detaljhandel, som bare skal oppbevares
i ett år. Unntaket ble vedtatt i 2006 som ledd i den danske regjeringens
forenklingsarbeid. I Sverige ble oppbevaringstiden redusert fra
10 til 7 år som ledd i den svenske regjeringens forenklingsarbeid. Disse
medlemmer registrerer at forenklingsarbeid for næringslivet
har bedre vilkår i våre naboland som på disse tidspunktene hvor
endringene ble vedtatt, begge hadde borgerlige regjeringer.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen har lovet forenklinger for bedriftene med fem mrd. kroner
i løpet av 2013, og at den ikke kommer til å greie det hvis den
ikke gjennomfører de mest opplagte tiltakene, slik forslaget om
å halvere oppbevaringsplikten for regnskapsdokumenter er.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen selv skriver at kostnadene knyttet til oppbevaring av regnskapsmateriale
på grunnlag av bokføringsloven § 13, er beregnet til 631, 5 mill.
kroner per år. Dette utgjør således omtrent 2,2 pst. av de estimerte
samlede administrative kostnadene knyttet til å etterleve bokføringsregelverket.
I en oppfølgingsrapport om utviklingen i næringslivets administrative
kostnader, utarbeidet av Rambøll Management november 2009, angis
at det ikke har skjedd noen relevante endringer i regelverket i
perioden fra 2006 til 2009 når det gjelder regnskap og bokføring,
og kostnadene antas følgelig å være uendrede. Både Bedriftsforbundet,
Datatilsynet, HSH, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
og NHO har støttet disse medlemmers forslag i denne saken. NARF
viser i sitt høringssvar til at Perduco for NARF og NHO har gjennomført
en egen undersøkelse av kostnadene knyttet til kravet om 10 års
oppbevaringstid. I høringssvaret vises det bl.a. til at næringslivet
i Norge til enhver tid holder lagret rundt 80 millioner regnskapspermer,
og at det bare i 1 pst. av bedriftene blir kontrollert og funnet
feil i regnskapsmaterialet. NARF mener ut fra dette at ca. 40 millioner regnskapspermer
oppbevares til nær sagt ingen nytte, og at dette koster næringslivet
rundt 260 mill. kroner årlig. Disse medlemmer deler dette
synet og kan ikke se at kostnaden og merarbeidet står i forhold
til nytten som staten har med regelverket. NARF viser for øvrig
til at forskjellen mellom estimatet til Perduco og estimatet som
fremkom i kartleggingen til NHD antagelig skyldes at estimatet til
Perduco bare omfatter de fysiske lagringskostnadene, og at intern
tid til arkivering, systematisering mv. holdes utenfor i estimatet
til Perduco.
Disse medlemmer mener at regjeringens
uttalelser om at det er behov for ytterligere kartlegging ikke er
begrunnet ut fra manglende informasjon, men ut fra beslutningsvegring
og intern uenighet i regjeringen. Det er derfor uheldig at nødvendig
forenklingsarbeid for næringslivet i beste fall utsettes og i verste
fall nok en gang stoppes opp. Regjeringen har hevdet at en ekstern
utredning vil kunne ferdigstilles til årsskiftet, og disse
medlemmer forutsetter dermed at saken blir behandlet med
positiv innstilling i forbindelse med revidert statsbudsjett for
2013.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endringer
i lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven) § 13
annet ledd ved å redusere kravet om oppbevaringsplikt for regnskapsmateriale,
herunder primærdokumentasjon, fra ti til fem år.»
Komiteen viser til
forslaget om å presisere i bokføringsloven adgangen til som hovedregel
å kunne erstatte oppbevaring på et medium (for eksempel papir) med
et annet (for eksempel skannet elektronisk kopi). Komiteen mener
det er grunn til å anta at bruken av elektronisk dokumentasjon vil
tilta ytterligere i årene som kommer, og er positiv til at det nå
presiseres at det er valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium. Komiteen mener
dette vil kunne bidra både til å rasjonalisere regnskapsprosesser
og redusere bedriftenes oppbevaringskostnader. Begge deler kommer
næringslivet til gode.
Komiteen viser til at det i proposisjonens punkt
2.9.4 er foreslått at adgangen til fritt å velge oppbevaringsmedium
bør hjemles direkte i bokføringsloven, samtidig som det anses hensiktsmessig
å oppstille eksplisitt hjemmel til å kunne stille nærmere krav til
oppbevaringsmediet i forskrift.
Valgadgangen med hensyn til oppbevaringsmedium
er i proposisjonens lovforslag presisert i bokføringsloven § 13
annet ledd, mens forskriftshjemmelen i § 13 femte ledd er foreslått
endret ved å inkludere ordet «oppbevaringsmedium».
Komiteen peker på at det imidlertid
kan stilles spørsmål om rekkevidden til den foreslåtte forskriftshjemmelen.
For å sikre at forskriftsbestemmelsen hjemler særskilte krav, foreslår komiteen tatt
inn etter departementets forslag til § 13 annet ledd nytt tredje
punktum, et nytt fjerde og siste punktum som gir hjemmel til i forskrift
å «fastsette nærmere krav til oppbevaringsmedier» samtidig som «oppbevaringsmedium»
blir tatt ut av forslaget til § 13 femte ledd.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):
§ 13 annet ledd nytt siste punktum skal lyde:
Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav
til oppbevaringsmedier.
§ 13 femte ledd skal lyde:
Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak
gjøre unntak fra bestemmelsene i annet ledd om oppbevaringssted
og oppbevaringstid.»
Komiteen viser til
at det i proposisjonens punkt 2.12.4 er foreslått å flytte den gjeldende bestemmelsen
i bokføringsloven § 13 annet ledd siste punktum om elektronisk tilgjengelighet
til ny § 13 b. Komiteen kan ikke se at det er foreslått
en tilsvarende flytting av forskriftshjemmelen i gjeldende § 13
femte ledd, hvor det kan gjøres unntak fra kravet til elektronisk tilgjengelighet.
Bestemmelsen er heller ikke med i forslaget til § 13 femte ledd.
For å rette opp denne inkurien foreslår komiteen at
gjeldende § 13 femte ledd om unntak fra bestemmelsene om elektronisk
tilgjengelighet blir inntatt i ny § 13 b som annet ledd.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):
§ 13 b annet ledd skal lyde:
Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak
gjøre unntak fra bestemmelsene i første ledd.»
Komiteen viser til
at departementet i proposisjonens punkt 2.13.4 ikke utelukker at
det kan være aktuelt å vurdere om det bør stilles nærmere krav til
oversettelsen av regnskapsmateriale etter at det er vunnet mer erfaring
med kvaliteten til de oversettels-ene som de bokføringspliktige
faktisk leverer, og at det derfor foreslås å oppstille hjemmel til
i forskrift å stille nærmere krav til oversettelsen dersom dette skulle
vise seg ønskelig på et senere tidspunkt. Komiteen kan
ikke se at departementet har fore-slått en slik lovhjemmel, og foreslår
derfor inntatt en forskriftshjemmel i bokførings-loven § 14 nytt
tredje ledd etter departementets forslag til første punktum der.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):
§ 14 nytt tredje ledd annet punktum skal lyde:
Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav
til oversettelsen.»