I dokumentet ble følgende forslag fremmet 10. april
2013:
«1. Stortinget ber regjeringen
fremme de nødvendige forslag om å innføre behovsstyrt statlig finansiering
av grunnleggende velferdstjenester i kommunene
2. Stortinget ber regjeringen fremme de
nødvendige forslag om å innføre fritt kommunalt skattøre
3. Stortinget ber regjeringen fremme de
nødvendige forslag som medfører at deler av selskapsskatten tilbakeføres
til kommunene der verdiene skapes
4. Stortinget ber regjeringen fremme de
nødvendige forslag som medfører innføring av et objektivt differensiert
innbyggertilskudd.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard, Gerd Janne Kristoffersen, Marianne
Marthinsen, lederen Torgeir Micaelsen, Knut Storberget og Laila Thorsen,
fra Fremskrittspartiet, Jørund Rytman, Ketil Solvik-Olsen, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Geir-Ketil Hansen, fra
Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, fra Kristelig Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Inger Johanne Bjørnstad,
viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget i brev
av 10. mai 2013 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til denne
innstillingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til brevet
fra finansministeren hvor det gjøres rede for hva Stortinget tidligere
har uttrykt om finansiering av kommunesektoren, blant annet gjennom
behandlingen av St. Meld. nr. 23 (1992–1993) Om forholdet mellom
staten og kommunane. Der slås det i innstillingen fast at den statlige
styringen av kommunene og fylkeskommunene skal baseres på rammestyring,
rettledning og dialog. I innstillingen til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat
og kommune – styring og samspel sluttet flertallet, med unntak av
Fremskrittspartiet, opp om at dette prinsippet videreføres.
Flertallet vil understreke betydningen
av at kommunene med sin nærhet til innbyggerne har hovedansvaret
for å produsere og finansiere grunnleggende velferdstjenester. Ulike
lokalsamfunn har ulike behov, og muligheten til å gjøre lokale prioriteringer
og finne lokale løsninger er en vesentlig del av kommunenes selvstyre.
Det er flertallets holdning at et finansieringssystem
der staten har det finansielle ansvaret, mens kommunene fortsatt
har plikt til å tilby tjenester, vil innebære en kraftig innskrenking
i det lokale selvstyre. Det er også rimelig å anta at behovsprøvd
finansiering vil medføre økte utgifter til administrasjon og svakere
motivasjon for kostnadskontroll og effektive, lokale tilpasninger. Prinsippet
med rammefinansiering gir kommunene større handlefrihet og bedre
oversikt over egne inntektsforhold.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre,
har merket seg at den kraftige veksten i overføringene til kommunene
de siste årene i hovedsak har skjedd gjennom å øke de frie inntektene,
og slutter opp om en slik linje.
Dette flertallet viser til at
kommunene i dag har mulighet til å fastsette kommunal skattøre i
et intervall mellom 0 og 11,6 pst. Samtlige 428 kommuner ligger
i dag på 11,6 pst. Dette flertallet viser videre
til brevet fra finansministeren der det gjøres klart at hver enkelt
kommune bør legge til grunn at kommunen selv må bære det inntektsbortfallet
som skyldes en lokalt vedtatt skattelette. Samtidig understrekes
det at regjeringen ikke har gitt uttrykk for at kommuner som setter
ned skatten vil bli straffet økonomisk utover det direkte bortfallet
som følge av redusert skattøre.
Ordningen med å tilbakeføre en andel av selskapsskatten
til kommunene ble avviklet i 2009, og detteflertallet støtter
dette. Kommunene ble i forbindelse med denne omleggingen kompensert med
andre inntekter, og dette har resultert i at kommunenes inntekter
er mindre konjunkturavhengige samtidig som inntektsfordelingen mellom
kommunene har blitt jevnere. Dette flertallet vil
peke på at skatteinntekter fra personlig skattytere også gir kommunene
incitament til å legge til rette for lokal sysselsetting og næringsutvikling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag som medfører at deler av selskapsskatten tilbakeføres til
kommunene der verdiene skapes.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag om å innføre fritt kommunalt skattøre.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet påpeker
at den rød-grønne regjeringen har redusert kommuneskattøret og fylkesskattøret,
og økt fellesskattøret tilsvarende. Dette har gjort kommunene og
fylkeskommunene mer avhengig av statlige overføringer, og mindre
avhengig av egne skatteinntekter. Disse medlemmer påpeker
at dette betyr at man har fjernet viktige incentiver for kommunene
når det gjelder å legge til rette for vekst. Disse medlemmer viser
til at kommunesektorens frie inntekter i grønt hefte 2013 ble estimert
til 304 mrd. kroner, der 47 pst. består av rammetilskudd og 53 pst.
består av rammeinntekter. Disse medlemmer viser til
at norske kommuner har svært begrenset myndighet til selv å fastsette
nivået på sine egne skatteinntekter. Land som Sverige, Danmark,
Finland og Island har større lokal beskatningsrett enn Norge. Disse
medlemmer ønsker å gi det kommunale selvstyret et økende
reelt innhold, og vil gi lokale myndigheter større rett til å kunne
påvirke nivået på sine egne inntekter innenfor på forhånd fastsatte
rammer.
Disse medlemmer viser til tabell
1-k i Grønt hefte, beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S
(2012–2013), som viser fordelingen av det kommunale rammetilskuddet
per kommune. Ut ifra denne tabellen ser man at Rælingen i 2013 får
18 096 kroner per innbygger i rammetilskudd, Stavanger 19 102 kroner
per innbygger, Oslo 19 110 kroner per innbygger, Bergen 19 814 og
Røyken 20 134. På motsatt side av skalaen finner man kommuner som Træna
med 63 615 kroner per innbygger, Loppa med 63 668 kroner per innbygger
og Utsira med 103 228 kroner per innbygger. Det er en tilsvarende
skjev fordeling mellom fylkene. Disse medlemmer viser til
at systemet vil få utfordringer dersom for eksempel Oslo setter
ned kommune- og fylkesskatteøret, fordi Oslo bidrar med 136,8 av
skatt i pst. av landsgjennomsnitt og har 12,3 pst. av landets innbyggere. Disse
medlemmer vil i den forbindelse vise til at regjeringen
planlegger å trekke 4,3 mrd. kroner av Oslos skatteinntekter fra
kommune- og fylkesskatt i 2013 for å finansiere overføringer til
andre kommuner og fylker, jf. svar på spørsmål 220 fra finanskomiteen/Fremskrittspartiets
fraksjon av 8. oktober 2012. Disse medlemmer registrerer
samtidig at regjeringspartiene hevder at kommuner som setter ned
skatten ikke vil bli straffet økonomisk utover det direkte bortfallet
som følge av redusert skattøre.
Disse medlemmer mener at det
er en grunnleggende forutsetning for fritt kommunalt skattøre at finansieringen
av helse, eldreomsorg og skole må bli et statlig ansvar. Dette kan
best gjøres gjennom et system basert på en behovsstyrt statlig finansiering som
igjen er basert på mest mulig objektive kriterier. Disse
medlemmer mener at man ved utformingen av et slikt finansieringssystem
også må ta høyde for at landets kommuner er svært forskjellige,
både når det gjelder geografisk størrelse og innbyggertall, og at
denne finansieringsmodellen må være differensiert.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn fremme følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag om å innføre behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende
velferdstjenester i kommunene.»
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag som medfører innføring av et objektivt differensiert innbyggertilskudd.»
Komiteens medlemmer fra Høyre mener
det norske systemet med rammestyring av kommunene gir gode velferdstjenester
og god lokaldemokratisk styring. Med rammefinansiering prioriterer
kommunene selv mellom oppgavene. Et omfattende ansvar for nasjonale
oppgaver gjør at kommunene har mulighet til å prioritere og gjøre
helhetlige avveininger mellom oppgaver og sektorer innen sin kommune.
Ved å avgrense bruken av øremerkede tilskudd får kommunene størst
mulig selvstendighet i prioriteringer og tilpasning til lokale forhold.
Øremerking kan imidlertid være riktig i en periode for å bygge opp
et tilbud i kommunene. Disse medlemmer mener videre
det er viktig å styrke det interkommunale samarbeidet. På flere
områder kan interkommunalt samarbeid medføre både bedre tjenester,
mer robuste og interessante fagmiljøer og mer effektiv ressursbruk.
Disse medlemmer viser til at
staten stadig overfører flere oppgaver til kommunene, gjerne ledsaget
av en sterk rettighetslovgivning. Kommunene opplever en økende ubalanse
mellom pålagte oppgaver, forventninger og det økonomiske handlingsrommet
de faktisk har. Dette reduserer de lokale folkevalgtes makt, og
gjør dem til administratorer av statlig politikk. Samtidig har statlige
myndigheter en omfattende rett til innsigelser og styring over kommunal
planlegging. Dette fører til at forvaltningsorganer i mange tilfeller
overprøver folkevalgte, noe som er et demokratisk problem. Disse
medlemmer vil sørge for mer makt til kommunalt folkevalgte,
og mindre makt til statlige myndigheter. Da kommunene ble fratatt
inntekter fra selskapsskatten, mistet de et viktig insentiv til
lokal næringsutvikling og verdiskapning. Disse medlemmer vil
derfor la kommunene beholde en større del av egne inntekter gjennom
selskapsskatten, da det vil bidra til vekst og velferd i lokalsamfunnet.
Komiteens medlem fra Venstre vil styrke
det lokale selvstyret og gi folk økt innflytelse over egen hverdag.
Det lokale selvstyret innskrenkes stadig mer av statlig detaljstyring
og taper terreng overfor statlige forskrifter og rundskriv. Dette medlem mener
maktsentraliseringen er alvorlig og uønsket – spesielt fordi det
er behov for å flytte mer makt og flere oppgaver over til lokaldemokratiet.
Dette medlem mener at kommunene
må få beholde mer av egne skatteinntekter og få økt frihet til å
innføre egne skatter og avgifter til bestemte formål eller tilsvarende
frihet til å avskaffe og/eller redusere ulike skatter og avgifter.
Nye oppgaver som pålegges kommunene av staten, må finansieres gjennom
økte overføringer. Dette medlem vil også arbeide
for å redusere antall statlige innsigelsesmyndigheter slik at kommunal
saksgang går lettere. Det skal bli enklere for innbyggere og lokale
folkevalgte å forholde seg til statlige myndigheter. Dette medlem vil
derfor innføre friere kommunalt skattøre, redusere finansiell detaljstyring
av kommunene og gi kommunene anledning til å få all statlig finansiering
som frie midler.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
som medfører at deler av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene
der verdiene skapes.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Venstre:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
om å innføre fritt kommunalt skattøre.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
om å innføre behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende velferdstjenester
i kommunene.
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag
som medfører innføring av et objektivt differensiert innbyggertilskudd.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:92 S (2012–2013) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen
og Åge Starheim om omlegging av finansieringen av kommunesektoren og
behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende velferdstjenester
– vedtas ikke.
Jeg viser til forslag fra stortingsrepresentantene Gjermund
Hagesæter, Morten Ørsal Johansen og Åge Starheim om omlegging av
finansieringen av kommunesektoren og behovsstyrt statlig finansiering.
Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for
viktige velferdstjenester. Kommunesektoren skal levere tjenester
av høy kvalitet, som er tilpasset lokale forutsetninger og innbyggernes
behov. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud
i hele landet.
Regjering og Storting slo i St.meld. nr. 23
(1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunane og i
Innst. S. nr. 156 (1992-1993) fast at den statlige styringen av
kommunene og fylkeskommunene skal baseres på rammestyring, rettledning
og dialog. I Meld. St. 12 (2011-2012) understreket regjeringen at
de overordnede prinsippene for statlig styring av kommunene videreføres,
herunder rammestyringen. I Innst. 270 S (2011–2012) sluttet flertallet,
med unntak av Fremskrittspartiets representanter, opp om dette.
I Meld. St. 12 (2011-2012) trakk Regjeringen fram
tre grunner til at rammestyring fortsatt bør ligge til grunn for
den statlige styringen. Den første er at det kommunale selvstyret
og det lokale demokratiet har en egenverdi. Den andre er at det
å bruke kommunene som velferdsprodusenter har mange fortrinn framfor
å bruke andre iverksettingsorgan. Videre trenger vi kommunene til
å utvikle gode og trygge lokalsamfunn for innbyggerne.
Et alternativ til at kommunene har et så stort
ansvar for velferden, er at staten overtar dette ansvaret. En mister
imidlertid da de fortrinnene kommunene som politiske institusjoner
har ved at de er tettere på innbyggerne enn det staten er. Kommunalt
selvstyre legger til rette for effektive og fleksible tjenester
som er tilpasset innbyggernes behov. Samtidig kan lokale politikere
gi legitimitet til vanskelige prioriteringer innenfor ressursrammer
som aldri vil kunne gi plass til alle ønsker og behov. Lokale prioriteringer
og lokale løsninger er således viktig for å sikre effektive og bærekraftige
velferdsordninger også i fremtiden.
Avsnittene nedenfor går nærmere inn på de ulike forslagene
fra representantene.
Siden midten av 1980-tallet har rammefinansiering
vært hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren. Fra 1986
ble et system med om lag 50 større og mindre øremerkede tilskuddsordninger
erstattet med rammeoverføringer til kommuner og fylkeskommuner.
Målet med omleggingen var en mer rettferdig inntektsfordeling mellom
kommunene og fylkeskommunene, mer effektiv ressursbruk og bedre
makroøkonomisk kontroll med kommuneøkonomien. Det var også et mål
å gi kommunesektoren større handlefrihet og bedre oversikt over
egne inntektsforhold.
Hovedkildene for finansiering av kommunesektoren
er skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrinntekter. Skatteinntekter
er den største inntektskilden. I hovedsak er dette inntektsskatt
fra personlige skattytere i kommunen. Overføringene fra staten kan
deles inn i to hovedkategorier: rammetilskudd og øremerkede tilskudd.
Rammetilskuddet gis kommunesektoren uten andre vilkår enn det som
følgjer av krav til oppgaveløsing i lov og forskrift. Det innebærer
at kommunene kan gjøre egne prioriteringer for bruken av rammetilskuddet.
De siste årene har en økende del av kommunesektorens
inntekter blitt gitt som frie inntekter. I 2013 utgjør de øremerkede
tilskudd om lag 4 pst. av sektorens samlede inntekter, jf. avsnitt
3.3 i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Som hovedregel er øremerkede ordninger
forbeholdt viktige nasjonale prioriteringer i en oppstartfase. Øremerking
kan også brukes til å finansiere oppgaver som få kommuner har ansvaret for.
Prinsippet om rammestyring av kommunesektoren
ligger fast. I Innst. 270 S (2011–2012) sluttet komiteen, med unntak
av Fremskrittspartiets representanter, opp om dette:
“Flertallet viser til at både
regjeringen og KS mener at rammefinansiering av kommunene er å foretrekke
fremfor utstrakt bruk av øremerkede tilskudd. Dette er et syn flertallet
deler.
Flertallet noterer
seg at rammefinansiering gir kommunene muligheten til å fordele
tilgjengelige ressurser dit de gjør mest nytte, i tillegg til at
det bygger opp under det lokale selvstyret, og gir insentiver til
å holde kostnadene nede. Videre gir det kommunene forutsigbare økonomiske
rammer, det er mindre administrativt krevende for både stat og kommune, og
det gir kommunene bedre makroøkonomisk styring med utgiftene enn
øremerkede tilskudd.”
Et finansieringssystem der staten skal ha det
finansielle ansvaret, mens kommunene fortsatt skal være den ansvarlige
tilbyder, vil ikke gi økt handlefrihet lokalt. Innenfor en samlet
ramme for kommuneøkonomien, vil tvert i mot en større del av midlene bli
bundet opp i øremerkede ordninger. Det vil kunne gi et dårligere
tjenestetilbud siden øremerking gir svakere insentiver til kostnadskontroll
og effektiv ressursbruk tilpasset lokale behov og forutsetninger. I
tillegg vil de administrative kostnadene kunne øke betydelig. Staten
må utarbeide kriterier for tilskuddene og administrere ordningen
gjennom oppfølging og kontroll. Kommunene må på sin side bruke ressurser
på søknader og rapportering.
Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene
mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Ved fordelingen tas
det hensyn til forskjeller i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning)
og skatteinntekter (inntektsutjevning). I tillegg omfatter inntektssystemet
enkelte regionalpolitiske elementer, herunder skjønnstilskudd.
Innbyggertilskuddet utgjør den største delen
av kommunenes rammetilskudd, og er i utgangspunktet fordelt med
et likt beløp per innbygger til alle kommuner. Det er imidlertid
store forskjeller mellom kommunene, både når det gjelder behov for
kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse tjenestene.
Derfor blir innbyggertilskuddet omfordelt mellom kommunene gjennom
utgiftsutjevningen.
Utgiftsutjevningen skal i prinsippet kompensere kommunene
fullt ut for forskjeller i utgifter ved tjenesteytingen som de selv
ikke kan påvirke. Utjevningen er basert på en såkalt kostnadsnøkkel.
Kostnadsnøkkelen omfordeler tilskudd mellom kommunene etter deres
varierende behov og forskjeller i enhetskostnader. Kostnadsnøkkelen
bygger på objektive kriterier som kommunene ikke kan påvirke gjennom egne
valg og prioriteringer. Alderskriterier er ”grunnmuren” i kostnadsnøkkelen,
men i tillegg kommer bl.a. ulike sosiale kriterier og kriterier
som sier noe om bosettingsmønsteret i kommunen. Utgiftsutjevningen
overfører midler fra relativt sett lettdrevne kommuner til relativt
sett tungdrevne kommuner.
Ved innlemmingen av de øremerkede tilskuddene
til barnehager i rammetilskuddet i 2011 ble det laget en egen delkostnadsnøkkel
for barnehager, som en del av den samlede kostnadsnøkkelen. Antall
barn i aldersgruppen 2-5 år utgjør i 2013 over 70 pst. av delkostnadsnøkkelen
for barnehage, og er det klart viktigste kriteriet for å fordele
midlene til barnehage mellom kommunene. Men full barnehagedekning
og kommunenes kostnader til barnehage er ikke de samme i alle kommuner.
Statistiske analyser viser at antall barn med kontantstøtte (nå
kun 1-åringer) og utdanningsnivået i befolkningen påvirker etterspørselen
etter barnehageplass, og kommunenes kostnader til barnehage. Disse
to kriteriene inngår derfor også i delkostnadsnøkkelen slik at vi
på en bedre måte skal kunne fange opp variasjonene i kommunenes
utgifter til barnehage, og sette kommunene i stand til å tilby likeverdige
tjenester til sine innbyggere. Utdanningsnivået i befolkningen utgjør
en mindre del av delkostnadsnøkkelen for barnehage, og har for 2013
en vekt på 11,4 pst.
Et viktig prinsipp i inntektssystemet er at
rammetilskuddet skal gis uavhengig av hvordan kommunene innretter
seg. Dersom midlene for eksempel ble fordelt etter faktisk antall
barnehageplasser i de enkelte kommunene, ville det bryte med dette
grunnleggende prinsippet.
Forslagsstillerne ønsker en behovsprøvd statlig finansiering
basert på mest mulig objektive kriterier. Videre understreker forslagsstillerne
at finansieringssystemet må ta høyde for at landets kommuner er
svært forskjellige, både når det gjelder geografisk størrelse og
innbyggertall, og at finansieringsmodellen derfor må være differensiert.
Dette er nettopp viktige siktemål med dagens finansieringsmodell, der
fordelingen av rammetilskuddet er basert på objektive kriterier
som skal fange opp forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene.
Kommunene har i dag frihet til å fastsette egen skattøre
på alminnelig inntekt opp til en øvre grense. Alle kommuner og fylkeskommuner
har siden slutten av 1970-tallet benyttet maksimalsatsen.
Skatteutjevningen mellom kommuner inngår som
en viktig del av inntektssystemet for kommunesektoren. Ordningen
innebærer at kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet
gir fra seg inntekter til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet.
Dersom en eller flere kommuner skulle vedta lavere satser enn maksimalsatsene, vil
en måtte ta stilling til hvordan dette skal håndteres i inntektssystemet
for kommunene. Regjeringen vil vurdere dette dersom det blir aktuelt.
I utgangspunktet bør den enkelte kommunene legge til grunn at kommunen
selv må bære det inntektsbortfallet som skyldes en lokalt vedtatt
skattelette. Den enkelte kommune kan altså ikke forvente at et inntektsbortfall
som følge av en lokalt vedtatt skattelette kan veltes over på andre
kommuner eller staten. Samtidig vil jeg understreke at Regjeringen
ikke har gitt uttrykk for at kommuner som setter ned skattøren vil
bli straffet økonomisk ved at inntektene reduseres ut over det bortfallet
som følger av den reduserte skattøren.
Dersom kommunene får mulighet til å øke skattøren utover dagens maksimalsats
vil det øke den samlede skattesatsen på alminnelig inntekt for personer.
Økt skatt på arbeid vil gå på tvers av arbeidslinja og svekke insentivene
til å delta i arbeidslivet. En slik utvikling vil være svært uheldig.
Som analysene i Perspektivmeldingen 2013 viser, er høy yrkesdeltakelse
helt avgjørende for bærekraften i velferdsordningene.
Kommunene har i dag anledning til å innføre
eiendomsskatt. Kommunal eiendomsskatt er en skatteform der kommunen
direkte kan møte innbyggernes avveiinger mellom økte tjenester og
økt skattebelastning, samtidig som man unngår de fleste ulempene som
er knyttet til økt skatt på alminnelig inntekt for personer. Blant
annet er eiendommer et godt skattegrunnlag fordi de er immobile
og tilpasningsmulighetene er begrensede, samtidig som det er mulig
å ta fordelingsmessige hensyn gjennom et bunnfradrag. Beskatning
av eiendom påvirker heller ikke arbeidstilbudet og rokker ikke ved
de sentrale målene for skattereformen. Sammenliknet med situasjonen
i mange andre OECD-land er eiendom forholdsvis lavt beskattet i
Norge.
I representantforslaget nevnes det at kommunene i
Danmark har frihet til selv å fastsette sin skattøre. I perioden
1984 til 2001, førte økte kommunale skatter til at den gjennomsnittlige
skattesatsen på arbeid økte med 5 prosentenheter i Danmark. Problemene
knyttet til høy og økende beskatning av arbeidskraft var en viktig
grunn til at danske kommuners beskatningsrett etter hvert ble begrenset
på ulikt vis, dels gjennom avtaler med kommunesektoren og etter hvert
gjennom reduksjon av rammetilskuddet dersom skattenivået økte. Som
det framgår av figur 1, har de kommunale skattesatsene vært om lag
uendret de siste årene i både Danmark og Sverige. Reduksjonen i
de kommunale skattesatsene i Danmark i 2007 skyldes en større kommunalreform,
der ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene ble endret.
Figur 1 Gjennomsnittlige
kommunale skattesatser i Sverige og Danmark. Prosent
[Figur:]
I Danmark har kommunene siden 1996 kunnet velge
mellom såkalt selvbudsjettering av skatter eller en ordning med
et statsgarantert utskrivningsgrunnlag. Uansett valg mellom disse
to alternativene blir skattene tilført kommunene via staten som
skatte-innkrever, dvs. ikke direkte fra innbetalingene på løpende,
månedlig basis slik det er i Norge. For kommuner med selvbudsjettering
er det en avregning to år etter budsjettåret. Med selvbudsjettering
vil kommunene beholde gevinsten dersom skatteinntektene blir høyere
enn forutsatt, men de må da også akseptere en eventuell skattesvikt.
Andelen selvbudsjetterende kommuner falt kraftig i etterkant av
finanskrisen. For 2013 har samtlige kommuner valgt statsgaranterte
skatter, jf. figur 2.
Figur 2 Andelen av kommuner
med selvbudsjettering (venstre akse) og vekst i BNP (høyre akse)
[Figur:]
Fra 2005 til 2008 fikk kommunene tilført en
andel av selskapsskatten. Disse skatteinntektene ble tilført kommunene
via rammeoverføringene. Fordelingen av selskapsskatt mellom kommuner
var basert på en kommunevis fordeling av sysselsettingen i de foretakene
skatten var utliknet.
Ordningen med å tilbakeføre en andel av selskapsskatten
til kommunene ble avviklet i 2009. Kommunene ble kompensert ved
at andre inntekter ble økt. Omleggingen må ses i sammenheng med
at selskapsskatt har vesentlige svakheter som inntektsgrunnlag for
kommunene. Blant annet svinger selskapsskatten kraftig med de økonomiske
konjunkturene. Ved å gjøre selskapsskatten statlig og gi kommunene
andre inntekter i stedet, har kommunesektorens inntekter blitt mer
forutsigbare. Det er en fordel i forhold til planlegging og drift
av de viktige velferdstjenestene som kommunene har ansvaret for.
På bakgrunn av kommunesektorens størrelse i norsk økonomi er stabilitet
og forutsigbarhet også viktig for utviklingen i norsk økonomi.
Inntektene fra selskapsskatt er svært ujevnt
fordelt geografisk. Avviklingen av kommunal selskapsskatt, med en
motsvarende økning i andre inntekter, har dermed bidratt til en
jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Dette er viktig for
å gi kommunene like muligheter til å tilby gode tjenester lokalt, et
hensyn også representantene understreker i sitt forslag.
Kommunene har i dag skatt på inntekt og formue fra
personlig skattytere. Det gir kommunene økonomisk interesse av å
legge til rette for sysselsetting og næringsutvikling lokalt. En
god utvikling i det lokale næringslivet kan også ha gevinster ut
over den direkte virkningen på kommuneøkonomien, som verdsettes
lokalt.
Dagens ordning med rammestyring gir kommunene
rom for lokale prioriteringer og lokale tilpasninger av tjenestetilbudet.
Med rammestyring har kommunene et selvstendig ansvar for egen ressursbruk
og for å tilpasse aktiviteten til inntektene. Dette legger grunnlag
for en mer effektiv og treffsikker ressursbruk enn om staten skulle
gjennomført disse oppgavene.
Direkte statlig finansiering av kommunale tjenester
gir ikke i seg selv noe økt handlingsrom i den økonomiske politikken,
slik representantene ser ut til å legge til grunn. Alle offentlige
utgifter må over tid finansieres innenfor de rammer som skatter
og andre inntekter setter. Behovsprøvd finansiering av kommunale
tjenester vil derimot kunne gi økte utgifter til administrasjon
og svakere insentiver til kostnadskontroll og tilpasninger til lokale
behov og forhold. Det vil i så fall svekke forvaltningens muligheter
til å tilby gode velferdstjenester tilpasset landets innbyggere.
Ifølge representantene vil en ordning med direkte statlig
finansiering av de grunnleggende kommunale velferdstjenestene kunne
gi større likhet i det kommunale tjenestetilbudet på tvers av kommuner.
Samtidig foreslår representantene at kommunene skal kunne tilby
bedre tjenester enn det den statlige finansieringen gir rom for.
Dette skal den enkelte kommune selv finansiere med egne inntekter
fra bl.a. selskapsskatt eller ved en økt skattøre på alminnelig inntekt.
Siden skatteinntektene, og da særlig selskapsskatt, er svært ulikt
fordelt mellom kommunene kan imidlertid den samlede virkningen bli
større, og ikke mindre, forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.
Et velfungerende lokaldemokrati krever at det
er samsvar mellom de oppgavene kommunesektoren pålegges og de ressursene
som gjøres tilgjengelige. Regjeringen har prioritert å styrke kommuneøkonomien
kraftig. Samtidig har vi lagt vekt på at kommunene må ha stabile
og forutsigbare inntekter. På denne måten har vi lagt til rette
for lokalt handlingsrom og en god og balansert utvikling i de viktige
velferdstjenestene som kommunene leverer, som skole, helse og omsorg.
Oslo, i finanskomiteen, den 28. mai 2013
Torgeir Micaelsen |
Marianne Marthinsen |
leder |
ordfører |