Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
frem forslag til endring i politiloven § 14 om politivedtekter.
Forslaget innebærer at kommunene får hjemmel til
å fastsette i politivedtektene at politiet gis adgang til å fastsette
vilkår for pengeinnsamling på offentlig sted. Politiet kan i forbindelse
med dette pålegge meldeplikt og føre register.
Siden 2006 har det vært tillatt å tigge på offentlig sted.
De senere år har det funnet sted en sterk økning i antall personer
som tigger, og tigging utøves på en mer pågående måte enn før. Politiet og
kommunene har iverksatt ulike tiltak for å hindre at tigging fører
til ordensforstyrrelser, blant annet ved å innføre bestemmelser
om meldeplikt for pengeinnsamling i kommunale politivedtekter.
Justis- og beredskapsdepartementet har innhentet
opplysninger fra Politidirektoratet om hvordan tigging utøves i
de forskjellige politidistrikter. Det vises til at særlig i Oslo
har tigging utført av EØS-borgere fått et stort omfang. Opplysninger
fra Oslo politidistrikt viser tydelige sammenhenger mellom tigging
og straffbare handlinger.
Opplysninger fra politidistriktene viser at
tiggingen som utøves av utenlandske statsborgere gjennomgående er
en organisert virksomhet. Tiggerne inngår i grupper av ulik størrelse
som reiser sammen til og fra Norge, og som overnatter i fellesskap.
Grupperingene driver med ulovlig gatesalg, spiller musikk og begår
straffbare handlinger i tillegg til tiggingen.
Det er noen få barn blant de som tigger, i all hovedsak
i alderen 15–17 år. Barnevernet kobles regelmessig inn når barn
som tigger påtreffes av politiet. Den nærmere organiseringen av
tiggingen, herunder familieforhold og rollefordelingen innen grupperingene,
er krevende å fastslå.
Et enstemmig storting opphevet i 2005 løsgjengerloven
(lov 31. mai 1900 om Løsgjengeri, Betleri og Drukkenskap). Lovens
straffebud i § 11 mot tigging ble ikke videreført i annen lovgivning,
slik at tigging derved ble avkriminalisert.
På dette tidspunkt hadde den høye levestandarden
i Norge gjort at tigging lenge hadde vært et lite problem. Mange
av de som tigget var hardt belastede norske rusmiddelmisbrukere.
Det burde derfor brukes sosialpolitiske virkemidler og ikke strafferettslige
for å unngå at personer tigger.
Dersom tigging utøves på en uakseptabel måte, vil
dette i utgangspunktet kunne håndteres ved hjelp av eksisterende
lovbestemmelser. Lov om politiet av 4. august 1995 nr. 53 (politiloven)
gir i § 7 politiet adgang til å gripe inn for å stanse forstyrrelser
av den offentlige ro og orden, for å ivareta enkeltpersoners eller
allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Politiet
har i slike tilfeller en vid adgang til å treffe bestemmelser, herunder
regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, avvise, bortvise, fjerne
eller anholde personer.
Straffeloven 1902 § 350 setter straff blant
annet for den som ved utilbørlig atferd forstyrrer den alminnelige
fred og orden. Dette er en bestemmelse som kan ramme den som tigger
på en pågående eller aggressiv måte. Straffeloven 1902 § 390a rammer
den som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd
krenker en annens fred. Politiet er avhengig av anmeldelse fra fornærmede
for å kunne straffe en gjerningsperson etter bestemmelsen.
Politiloven gir i § 14 kommunene hjemmel til
å fastsette vedtekter som presiserer anvendelsen av bestemmelser
om orden på offentlig sted, sikring av ferdselen og tilsvarende
forhold.
Meldeplikt for pengeinnsamling er ikke nevnt
i normalpolitivedtekten, men er en bestemmelse som har vært tatt
inn i enkelte kommuners vedtekter gjennom lang tid og godkjent i
Politidirektoratet og tidligere Justisdepartementet.
For kommuner som har inntatt bestemmelsen i sin
vedtekt, vil meldeplikten omfatte alle som samler inn penger på
offentlig sted. Bestemmelsen har vært inntatt i politivedtekter
lenge før tigging ble avkriminalisert, og behovet for en slik bestemmelse
har således eksistert i en del kommuner knyttet til andre forhold
enn den type tiggevirksomhet vi ser i dag. Politiet har ikke hjemmel
til å prøve formålet med en persons ønske om å samle inn penger,
og hensynet til likebehandling tilsier at meldeplikten må gjelde
alle som samler inn penger, både organisasjoner og personer som
samler inn til angitte formål, og de som samler inn til eget forbruk.
Politidirektoratets syn, som støttes av Justis-
og beredskapsdepartementet, er at etter opphevelsen av løsgjengerloven
er det ikke hjemmel for å forby eller regulere «tigging» særskilt
i politivedtekt. En meldeplikt i en politivedtekt må etter dagens
praksis derved omfatte alle former for pengeinnsamling.
Departementet opprettholder sitt syn på at det ikke
er grunnlag for et nasjonalt forbud mot tigging. Tigging foregår
i flere kommuner på måter som ikke medfører store ordensmessige
utfordringer eller bidrar til økt kriminalitet, slik at et forbud
mot tigging ikke er påkrevet. Situasjonen i Oslo skiller seg ut
fra resten av landet, men er ikke av en slik art at departementets
prinsipielle utgangspunkt om at tigging bør være tillatt i Norge
kan fravikes. Det er heller ikke ønskelig å gi de enkelte kommuner
rett til å forby all tigging i kommunen.
På den annen side viser erfaringene, særlig
fra Oslo, at større antall tiggere etablerer seg på mindre, geografiske
områder. Ansamlinger av tiggere på denne måten representerer en
ordensmessig utfordring for politiet og oppleves som sjenerende
for publikum og næringsdrivende. Selv om departementet ikke vil
foreslå et tiggerforbud, er det et klart behov for å kunne gripe
inn med regulerende tiltak. Slike regulerende tiltak må kunne utøves
på en fleksibel måte.
Håndheving av den offentlige ro og orden mv.
er regulert i politiloven § 7. Politiet kan i slike tilfeller blant
annet regulere ferdselen, forby opphold i områder, visitere person
eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring,
avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet
stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område
eller påby områder evakuert.
Fullmakten politiet har etter politiloven gir
ikke hjemmel for tiltak av varig karakter. Bestemmelsen knytter
seg først og fremst til påkommende situasjoner som krever rask inngripen. Permanent
eller langvarig regulering av aktiviteter i et nærmere definert,
geografisk område vil således falle utenfor.
Erfaringene, særlig fra Oslo, viser en lite
ønsket utvikling ved at tiggere etablerer seg på begrensede geografiske
områder hvor de utøver sin tiggervirksomhet. Slike ansamlinger av
tiggere vil kunne fortrenge annen lovlig virksomhet og representere
hindringer for den alminnelige ferdsel.
Selv om departementet mener det ikke vil være riktig
å innføre et tiggerforbud, ser man klart at det foreligger et berettiget
behov for å kunne gripe regulerende inn overfor denne type virksomhet
med tiltak som ikke er situasjonsbetinget slik det er etter politiloven
§ 7. Departementet mener derfor at det bør etableres en hjemmel som
åpner for dette i kommunenes politivedtekter.
Etter departementets syn bør denne type tiltak vurderes
og forankres lokalt i kommunene ved at det i politivedtektene åpnes
for regulering av pengeinnsamling på offentlig sted. Reguleringen skal
kunne skje ved at det fastsettes nærmere vilkår, herunder om tid
og sted for den som vil samle inn penger på offentlig sted til egne
eller andres formål. Dette innebærer også at det for nærmere definerte
områder kan fastsettes at pengeinnsamling ikke er tillatt, eller
at dette bare kan utøves i et nærmere definert tidsrom.
Erfaringer viser at pengeinnsamling skjer på ulike
måter, og det er ikke uvanlig at det har karakter av fremføring
av sang, musikk eller andre former for oppvisning. Adgangen til
å sette vilkår bør derfor også kunne omfatte den som vil fremføre
sang og musikk, eller stelle til oppvisning eller fremvisning.
Vilkårene som settes må være lett forståelige, også
for utlendinger og personer med begrensede lese- og skriveferdigheter.
Det ligger visse utfordringer i å skulle formidle informasjon om
vilkårene på en måte som fullt ut forstås av mottakeren.
For øvrig skal vilkårene være hensiktsmessige
ut fra den konkrete ordensmessige situasjon i kommunen. Politiet
må eksempelvis kunne sette som vilkår at pengeinnsamling ikke skal
finne sted på nærmere definerte, sterkt beferdede steder. Det vil
også kunne innføres tidsbegrensninger slik at pengeinnsamling eksempelvis
ikke tillates om nettene, der dette har bidratt til uorden på offentlig
sted.
For at denne type regulering skal bli et godt virkemiddel
for opprettholdelse av den offentlige orden, mener departementet
at der en slik hjemmel inntas i politivedtektene, bør det være politiet
som treffer nærmere bestemmelse om reguleringens innhold. Dette
vil bidra til at reguleringen vil kunne bli et praktisk virkemiddel som
på fleksibel måte kan tilpasses lokale forhold slik de til enhver
tid er. Departementet understreker at politiet ikke bør treffe slike reguleringer
uten først å ha drøftet spørsmålet og innholdet med kommunen, for
eksempel innenfor rammen av politiråd.
Adgangen til å treffe regulerende tiltak bør
kombineres med adgang til å innføre en meldepliktordning slik som
foreslått av departementet. Det er politiet som avgjør om det skal
være meldeplikt.
Personer som foretar pengeinnsamling på vegne av
organisasjoner registrert både i Frivillighetsregisteret og Innsamlingsregisteret,
vil falle utenfor meldeplikten og behøver derved ikke forholde seg
til de vilkår som er satt av politiet for meldepliktig pengeinnsamling.
Departementet mener videre at det bør være adgang
til å forenkle registreringsprosessen for organiserte pengeinnsamlinger
som involverer et stort antall bøssebærere over et kort tidsrom,
selv om organisatoren ikke er innmeldt i Innsamlingsregisteret.
Det bør eksempelvis være adgang til å dispensere fra kravet om at
alle pengeinnsamlere må registreres etter en konkret vurdering av innsamlingens
formål eller karakter, for eksempel pengeinnsamlinger knyttet til
skoleturer og reiser i regi av idrettslag, musikkorps mv.
Samlet sett finner departementet at gode grunner tilsier
at en meldeplikt ikke bør gjelde personer under 18 år. Dette innebærer
en ytterligere reduksjon i ressursbruken som kreves både for politiets
del og for publikum.
Departementet er av den oppfatning at de unntak fra
meldeplikten som det er redegjort for innebærer en betydelig reduksjon
i politiets ressursbruk.
Departementet viser ellers til at det allerede
er flere kommuner som har vedtatt en meldeplikt. I den sammenheng
er det hensiktsmessig både å klargjøre hjemmelen, og ikke minst
å gi en forskrift som sikrer lik praksis i politidistriktene.
For å sikre en effektiv kontroll og oversikt
over hvem som til enhver tid oppfyller meldeplikten, er det etter
departementets oppfatning nødvendig å registrere personer eller
organisasjoner som har gitt melding til politiet. En nærmere regulering
av hvilke opplysninger som kan registreres, hvem som skal ha tilgang
til opplysningene, samt spørsmål om innsyn, retting, sletting mv..
vil bli nærmere fastsatt i forskrift.
Innføringen av en meldeplikt innebærer et administrativt
merarbeid for kommunene som velger denne løsning, samt for Politidirektoratet som
skal stadfeste endringer i politivedtektene. Det er krevende å anslå
hvor mange kommuner som vil se grunnlag for å innføre en meldeplikt.
Politiets håndheving av en meldepliktordning
vil innebære et merarbeid for de aktuelle politidistriktene. Utgiftene
vil kunne dekkes innen de ordinære budsjettrammer.