Regjeringen vil føre en fremtidsrettet næringspolitikk
som bidrar til størst mulig samlet verdiskaping. Dette innebærer
også å tilrettelegge for de næringene hvor vi allerede er gode,
og hvor vi har stort potensial for verdiskaping. Regjeringen ønsker
derfor vekst i oppdrettsnæringen. Sentralt i denne meldingen er hvordan
regjeringens mål om forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst
skal nås.
Hovedmålet med meldingen er å drøfte hvordan Norge
kan øke verdiskapingen basert på forutsigbar bærekraftig vekst og
bedre miljøtilpasning i oppdrettsnæringen. Meldingen vil kun omhandle
kommersielle akvakulturtillatelser for matfiskproduksjon av laks,
ørret og regnbueørret. Et viktig premiss er at det overordnede tillatelsessystemet
for matfisktillatelser i sjø skal ligge fast. Et unntak fra antallsbegrensning
for landbasert oppdrett blir samtidig drøftet.
Med dagens produksjonsteknologi vil naturen sette
premissene for hvordan oppdrettsnæringen kan drive. Myndighetenes
forvaltning av næringen skal sikre miljøet på en slik måte at det
legger grunnlag for langsiktig næringsutvikling. Skal oppdrettsnæringen
være underlagt en forutsigbar vekstpolitikk må det derfor fastsettes hvilken
miljøpåvirkning samfunnet skal akseptere. Regjeringen mener at miljømessig bærekraft
må benyttes som den viktigste forutsetningen for å regulere videre
vekst i oppdrettsnæringen.
Som et forarbeid til meldingen sendte Nærings- og
fiskeridepartementet i november 2014 ut et høringsnotat der tre
ulike alternativer for vekst ble drøftet: 1) fortsatte tildelingsrunder
med objektive kriterier fastsatt fra gang til gang; 2) en fast årlig
vekstrate; eller 3) et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder
og miljøindikatorer.
Regjeringen legger til grunn at det er miljøhensyn
som skal være det klart viktigste vurderingskriteriet myndighetene
skal vektlegge for om vekst skal tilbys eller ikke. Det vil si at
markedshensyn eller andre hensyn som hovedregel ikke skal tillegges
vekt i myndighetenes vurdering. Det synes også å være relativt bred
enighet blant høringsinstansene om dette.
Sintef fiskeri og havbruk har på oppdrag fra Nærings-
og fiskeridepartementet gjort en vurdering av samfunnsøkonomiske
konsekvenser av de tre alternativene for vekst som var ute på høring.
Det er knyttet betydelig usikkerhet til alle fremskrivinger av kapasitet,
produksjon og verdiskaping som er gjort i rapporten. Når det gjelder
systemet basert på handlingsregel, foreligger det ikke et endelig
forslag til hvor konkrete grenser for produksjonsområdene skal gå, samtidig
med at valg av risikoprofil vil ha stor betydning for utviklingen.
Verdien av forutsigbarhet, incentiveffekter og miljø er i tillegg
vanskelig å prissette.
Konklusjonene fra rapporten viser at det kan
bli utfordrende å oppnå høy vekst med dagens miljøstatus, uavhengig
av hvilket alternativ som velges. For en gitt miljøsituasjon er
det ikke grunnlag for å vente store forskjeller i veksten mellom
de ulike alternativene, så lenge det forutsettes at veksten skal
være miljømessig bærekraftig. Unntaket er dersom valg av alternativ
i seg selv kan bidra til en bedre miljøstatus, og slik gi et bedre
grunnlag for fremtidig vekst og verdiskaping. Uavhengig av hvilket
alternativ som velges, kreves det at de underliggende utfordringene
som er begrensende for veksten, håndteres eller løses.
Dagens system med ad-hoc-tildelinger gir ikke næringen
tilstrekkelig forutsigbarhet, selv om tildeling av økt kapasitet
skjer på objektive vilkår. Jevn årlig vekst vil ikke kunne ivareta miljømessig
bærekraft på en hensiktsmessig måte.
Et system basert på en handlingsregel gir næringen
forutsigbarhet ved at den vil vite hvilke kriterier som må være
oppfylt for å kunne få vekst, hvor ofte vekst skal vurderes, og
hva som skjer når miljøeffekten er akseptabel, moderat eller uakseptabel.
Et system med fastsatte miljøindikatorer gir sterke incentiver til
å drive miljømessig bærekraftig og til å investere i produksjonsteknologi
og driftsformer som bidrar til at næringens miljømessige fotavtrykk ikke
øker proporsjonalt med produksjonen. Ordningen vil gi næringen stor
innflytelse på hvordan den skal utvikle seg. Regjeringen vil derfor gi
oppdrettsnæringen forutsigbare rammebetingelser gjennom at kapasitetsendringer
knyttes til en handlingsregel basert på et modulbasert system med
miljøindikatorer og produksjonsområder.
Med dagens produksjonsteknologi, vil alle lokaliteter
i et gitt område påvirke hverandre. Selv om hver enkelt lokalitet
drives innenfor akseptable rammer isolert sett, kan likevel den
samlede miljøbelastningen i området bli så stor at miljøets bæreevne
overskrides. Med andre ord kan oppdrettsnæringen ikke forvaltes
bare på lokalitetsnivå, men det må – særlig i lys av den betydelige
produksjonsøkningen næringen har hatt – i fremtiden i større grad
drives en forvaltning basert på hva som kan aksepteres av miljøpåvirkning
i et definert område.
Innføring av en handlingsregel for endringer
av oppdrettsnæringens produksjonskapasitet, innebærer at resultater
fra modellering og/eller miljøovervåking settes i system og viser
når det er miljømessig grunnlag for kapasitetsjustering i et område
på objektivt grunnlag og ut ifra forhåndsbestemte kriterier. Ut
fra forutsetningen om at regjeringen ønsker forutsigbar og miljømessig
bærekraftig vekst, innebærer systemet at næringens produksjonskapasitet
bør øke i områder med liten påvirkning på miljøet, mens kapasiteten
i områder med uakseptabel påvirkning bør reduseres. I områder med
moderat påvirkning bør kapasiteten fryses. Næringen vil vite hvilke
kriterier som må være oppfylt for at vekst skal kunne vurderes,
og hvor ofte vekst vurderes. Det gir forutsigbarhet. Miljømessig bærekraft
sikres ved at det er miljøindikatorer som styrer vekstvurderingene.
Usikkerheten for næringen ligger i om et område klarer å oppfylle kriteriene
som legges til grunn. En koordinert innsats blant aktørene som driver
i samme område vil bidra til at de klarer å oppfylle miljøkravene
og dermed vil kunne få vekst.
I et system med en handlingsregel må det vurderes
hvor ofte kapasiteten i et produksjonsområde skal justeres og hvor
stor justeringen skal være hver gang. Frekvens og størrelse på justeringene
vil være med på å bestemme risikoprofilen for et slikt system, både
når det gjelder miljøhensyn og næringshensyn. Jo hyppigere og høyere
en eventuell vekst er, jo hyppigere og større vil også en eventuell
reduksjon måtte bli. Det er viktig at det er så lang tid mellom
vurderingene at virkningene av tidligere justeringer kan måles.
Men ikke så lang tid at utviklingen i næringen bremses unødig.
Regjeringen mener at en moderat risikoprofil, der
disse hensynene balanseres, er riktig. Regjeringen vil derfor legge
opp til at næringens produksjonskapasitet skal justeres med seks prosent
i hvert intervall, og at intervallet for vurdering settes til hvert
andre år. Dette gir mulighet til å måle effekten av foregående beslutning
om kapasitetsjustering, før ny beslutning tas. I tillegg vil næringen
kunne vokse ved å ta i bruk produksjonsteknologi og driftsmetoder
som innebærer at driften ikke påvirker den eller de miljøindikatorene
som begrenser veksten. Kapasitetsjusteringene vil skje på tillatelsesnivå,
og i den grad innehaveren av tillatelsen ikke har tilstrekkelig
kapasitet på lokalitetsnivå til å ta i bruk den økte kapasiteten,
må det søkes om utvidet kapasitet på en eller flere eksisterende
lokaliteter eller om ny lokalitet (slik ordningen også er i dag).
En handlingsregel vil tilpasses dagens miljøutfordringer, men skal
systemet ligge fast over tid må det også kunne tilpasses fremtidige utfordringer.
Derfor vil systemet være modulbasert, slik at indikatorer for ulike
miljøpåvirkninger kan tas inn og ut av systemet avhengig av om miljøpåvirkningen
er relevant. For å sikre forutsigbarhet, må imidlertid indikatorene
ligge fast i noen tid. Ved endring i «modulene» vil det være naturlig
at også risikoprofilen vurderes.
Regjeringen ønsker forutsigbar og bærekraftig vekst
i oppdrettsnæringen
Vi har en langstrakt og variert kyst. En forutsetning
for å kunne innføre et indikatorbasert system er derfor at det finnes
et geografisk område der miljøpåvirkningene kan måles, omtalt som produksjonsområder.
Valg av indikator vil påvirke hva som er en hensiktsmessig størrelse
og avgrensing av produksjonsområdene. Inndelingen av landet i produksjonsområder
vil bidra til at forvaltningen av handlingsregelen gir rimelige utslag
for den enkelte oppdretter.
Videreutvikling av lokalitetsstrukturen i oppdrettsnæringen
vil være et langsiktig arbeid som krever både økt kunnskapsinnhenting
og økt grad av arealplanlegging på tvers av kommune- og fylkesgrenser.
Havforskningsinstituttet (HI) har utarbeidet et forslag til områdeinndeling
ved hjelp av ulike modeller og analyser av oppdrettsanlegg langs
hele kysten. Ut ifra dette mener HI at det er mulig å dele opp kysten
i 11–13 produksjonsområder som i begrenset grad påvirker hverandre.
Regjeringen vil med basis i disse analysene starte
en prosess for å dele kysten inn i et egnet antall produksjonsområder
og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene
avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke.
For å oppnå en god prosess og et godt resultat vil relevante interesser,
blant annet faginstitutter, oppdrettsnæringen og ulike myndighetsnivåer involveres
så tidlig som mulig.
Regjeringen vil velge indikatorer som har god korrelasjon
med produksjonskapasiteten innenfor et produksjonsområde. Dette
innebærer at endringer i produksjonskapasitet/biomasse i sjøen henger
sammen med miljøpåvirkningen i området, både ved økninger og reduksjoner
i produksjonskapasiteten. Dette innebærer at ikke alle næringens
miljøutfordringer vil kunne fungere som indikatorer. De for tiden
største miljøutfordringene til oppdrettsnæringen er lakselus og
genetisk påvirkning av ville laksebestander fra rømt oppdrettsfisk.
Andre viktige miljøpåvirkninger er utslipp av næringssalter og organisk
materiale, sykdommer og bruk av fôrressurser.
Det er et godt samsvar mellom mengden oppdrettsfisk
i sjøen, nivå av lakselus på oppdrettsfisken og hvor stor påvirkning
lakselus har på ville laksebestander, særlig sjøørret. Derfor er lakseluspåvirkning
på ville bestander godt egnet som indikator. Lusenivåene vil imidlertid
variere også etter faktorer som næringen ikke kan påvirke, som for
eksempel sjøtemperatur og saltinnhold i vannet. Vurderingene som
må gjøres, og modellene som benyttes, vil derfor måtte ta høyde
for slike variasjoner.
Når det gjelder rømming, er det ikke en så nær sammenheng
mellom oppdrettsnæringens produksjonskapasitet og antall rømt fisk.
Den geografiske spredningen av rømt oppdrettsfisk er i tillegg stor,
med til dels tilfeldig vandringsmønster. I et system som skal virke
innenfor produksjonsområder er det derfor vanskelig å bruke rømming
som en indikator. Regjeringen tar likevel utfordringene med rømt
oppdrettsfisk alvorlig, og vurderer løpende behov for tiltak for å
forebygge rømming og redusere konsekvenser av rømming. Det ble i
januar 2015 fastsatt en forskrift som implementerer forurenser-betaler-prinsippet
i oppdrettsnæringen. Gjennom forskrift og forpliktende avtaler med
næringen, sørger oppdrettsnæringen for finansiering, planlegging
og gjennomføring av tiltak for å redusere innslag av rømt oppdrettsfisk
i elver.
Utslipp av næringssalter regnes ikke som et
vesentlig miljøproblem i dag. En utfordring med bruk av utslipp
som indikator er dels at det vil være flere kilder til utslipp enn
oppdrett, og dels at det meste av næringssaltene på norskekysten kommer
med havstrømmer fra andre land. Det er derfor ikke gitt at miljøtilstanden
bedres selv om oppdrettsproduksjonen reduseres. Utslipp kan likevel
bli et vesentlig problem i fremtiden dersom produksjonen flerdobles
med gjeldende driftsteknologiske løsninger og lokalitetsstruktur.
Det bør derfor startes et arbeid med å utvikle en indikator for
utslipp innenfor produksjonsområder, som et supplement til dagens
indikatorsystem som virker på lokalitetsnivå. På sikt må det vurderes
om en slik indikator skal innføres. Sykdommer og andre parasitter
enn lakselus, anses i første rekke å være et produksjonsproblem
og ikke et problem for miljøet rundt anleggene eller for viltlevende
bestander. Videre er det ikke en tilstrekkelig sammenheng mellom
produksjonskapasitet i et produksjonsområde og utbredelse av sykdommer
til at sykdom er egnet som indikator, ut ifra den kunnskapen som
foreligger i dag. Dette gjelder også for produksjonstap eller svinn.
Tapene varierer mye mellom lokaliteter innenfor samme område. Nyere
studier viser også at en stor del av svinnet skyldes dårlig smoltkvalitet
og driftsmessige forhold ved den enkelte lokalitet.
Tilgangen på fôrråvarer vil kunne begrense veksten
i norsk oppdrettsnæring. Forråvarer er en global ressurs. Det er
ingen direkte sammenheng mellom produksjonskapasiteten i norsk oppdrettsnæring
og høsting av bærekraftige fôrressurser globalt. Det er derfor ikke
hensiktsmessig at fôrressurser inngår i norske myndigheters vurdering
av vekst.
Ut ifra vurderingene av de ulike miljøpåvirkningene,
mener regjeringen at lakselus vil være den riktige indikatoren å
benytte på kort og mellomlang sikt i en handlingsregel for kapasitetsjustering
på tillatelsesnivå innenfor avgrensede produksjonsområder. På lengre
sikt kan utslipp også være en aktuell indikator. Dersom andre miljøpåvirkninger
i fremtiden skulle bli en utfordring som kan knyttes til kapasitetsvekst
i et produksjonsområde, kan indikatorer for dette utvikles og tas
inn i et modulbasert system.
Innføring av et nytt system for regulering av produksjonskapasitet
vil ta noe tid, og er avhengig av at kysten er inndelt i produksjonsområder før
det kan tas i bruk. I tillegg må tillatelser som i dag er knyttet
til en av Fiskeridirektoratets regioner, knyttes til et produksjonsområde,
og modellering og overvåking av valgt indikator må komme på plass.
Den første vurderingen av om produksjonskapasiteten i næringen skal
endres basert på et system med en handlingsregel, kan tidligst foretas
høsten 2016, men mer sannsynlig i 2017.
Regjeringen vil åpne for at vekst kan skje både som
tildelinger av nye tillatelser eller som økt maksimalt tillatt biomasse
(MTB) på eksisterende tillatelser. Staten tar i dag vederlag ved
tildeling av økt produksjonskapasitet, og regjeringen vil fortsette
med dette. Økt kapasitet (MTB) på eksisterende tillatelser bør normalt tilbys
gjennom auksjon, men kan også tilbys til fastpris. Regjeringen vil
også legge opp til at nye tillatelser fortrinnsvis bør tildeles
gjennom auksjon. Dette gir mulighet til å gå bort fra krevende skjønnsmessige
vurderinger og over til tildelinger basert på objektive kriterier
(pris).
Akvakulturloven gir hjemmel til å endre eller trekke
tilbake akvakulturtillatelsen dersom dette er nødvendig ut fra hensynet
til miljøet, slik det vil være når indikatorsystemet viser uakseptabel miljøpåvirkning.
Reduksjon av produksjonskapasitet er et strengt, men nødvendig virkemiddel for
å bringe produksjonen i et område innenfor miljømessig bærekraftige
rammer. En slik reduksjon er ikke på langt nær like inngripende som
full tilbaketrekking av en tillatelse, da en redusert produksjonskapasitet
kan tilbakeføres – uten at det må betales nytt vederlag – når tiltak
er gjennomført og miljøtilstanden er bedret. Det legges også opp
til unntak fra handlingsregelen der det kan dokumenteres at driften
av den aktuelle tillatelsen ikke kan påvirke den miljøutfordringen
som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten.
Å innføre en handlingsregel innebærer i utgangspunktet
ingen vesentlige endringer på lokalitetsnivå. MTB på lokalitetsnivå
vil fremdeles fastsettes på bakgrunn av lokalitetens bæreevne, i
tråd med gjeldende prosedyrer og sektoransvar. Videre vil de reglene
som gjelder for drift av den enkelte lokalitet ligge fast, for eksempel
regler om kontroll og bekjempelse av lakselus og andre sykdommer,
rapportering, rømmingssikring og utslipp.
Ordningen med interregionalt biomassetak (IRBT)
muliggjør utnyttelse av en tillatelse i en annen region enn der
tillatelsen er hjemmehørende. Dette skal stimulere til videreforedling, og
gir økt fleksibilitet til de det gjelder. I et nytt system vil hver
tillatelse være knyttet til et enkelt produksjonsområde. Incentivene
i det nye systemet til å opprettholde og forbedre sin miljøstatus i
eget område vil kunne reduseres med IRBT. Regjeringen vil derfor
evaluere denne ordningen frem mot innføringen av systemet med handlingsregel.
Landbasert oppdrett er i dag omfattet av kravet om
akvakulturtillatelse på lik linje med de som driver tradisjonelt
merdoppdrett i sjø. Det foregår nå en omfattende utvikling av teknologi for
produksjon av laks i landbaserte anlegg, både i Norge og i andre
land. En arbeidsgruppe har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet sett
nærmere på rammebetingelsene for landbasert lakseoppdrett. Et sentralt
spørsmål har vært om tillatelser til landbasert drift skal være antallsbegrenset
slik som andre kommersielle lakse- og ørrettillatelser, og om det
skal betales vederlag for tillatelsene.
Arbeidsgruppen konkluderer med at landbasert oppdrett
tilbys dårligere rammebetingelser enn tradisjonelt oppdrett i sjø,
fordi virksomheter som ønsker å drive på land både må betale for eiendommen
der driften skal foregå og for en tillatelse til å drive lakse-
og ørretoppdrett. Utviklingen av landbasert oppdrett vil skje uavhengig
av norske myndigheters reguleringer, og vederlag vurderes å være
til hinder for god lønnsomhet og konkurransekraft. Utvikling av landbasert
oppdrett vil videre kunne gi norsk leverandørindustri fortrinn,
mens manglende tilrettelegging vil innebære en tapt mulighet for norsk
næringsliv.
Gruppen foreslår på den bakgrunn at tillatelser til
landbasert oppdrett skal tildeles løpende uten antallsbegrensning
og vederlag. Regjeringen vil følge opp arbeidsgruppens anbefaling
og vil sette i gang en prosess for å gjennomføre nødvendige endringer
i tillatelsessystemet.
Kommunen er lokal planmyndighet, og er innenfor
visse rammer gitt betydelig frihet til å velge hvordan egne arealer
skal disponeres, samtidig som oppdrettsnæringen er avhengig av tilstrekkelig
og egnede arealer for å kunne vokse videre. En rapport fra Nofima
viser at kommunene generelt har et godt og profesjonelt forhold
til oppdrettsnæringen, men at velviljen i større grad enn tidligere
er betinget. Tilbakeholdenheten skyldes primært at kommunene ikke
opplever tilstrekkelige lokale ringvirkninger; de ønsker mer for
å tilrettelegge.
Regjeringen Stoltenberg II utredet i 2008 en
arealavgift, men konkluderte med at det ville være vanskelig å fastsette
en avgift, og at en avgift heller ikke kunne løse direkte interessekonflikter i
kystsonen, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). I stedet for en arealavgift
la regjeringen Stoltenberg II frem forslag om å innføre adgang til
å utskrive eiendomsskatt på frittflytende oppdrettsanlegg i sjø.
Adgangen er innført. Takseringsgrunnlaget omfatter verdien av anlegget
som sådan, men ikke verdien av oppdrettsfisken.
Regjeringen arbeider med å utrede arealavgift, og
tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken i forbindelse
med revidert nasjonalbudsjett for 2015.
Det følger av regjeringens politiske plattform
at «Kommuner som stiller arealer til disposisjon for næringen bør
oppleve større positive ringvirkninger fra aktiviteten. Regjeringen
vil derfor la store deler av vederlaget for tildeling av nye konsesjoner
tilfalle berørte kommuner». Også vekst på eksisterende tillatelser
kan innrettes slik at stat og kommuner får inntekter.
Kunnskap er en grunnleggende innsatsfaktor for bærekraftig
vekst i oppdrettsnæringen. Forskning og utvikling har vært, og vil
fortsatt være, grunnleggende for videre utvikling av en bærekraftig
havbruksnæring. Hav21-rapporten peker på at kunnskapsstatusen innen
havbruk i dag ikke er tilstrekkelig. For å løse utfordringer knyttet
til rømming og genetisk påvirkning, fiskehelse og lakselus, og på
områder som teknologiutvikling og fiskefôr, er det et stort behov
for å bygge opp kunnskapsgrunnlaget for bærekraftig forvaltning
og videre utvikling og vekst. Det er derfor nødvendig å øke både
den offentlige og den private FoU-innsatsen.
En kontinuerlig utvikling av kompetanse og teknologi
vil sette rammene for hvordan næringen kan vokse. Et viktig virkemiddel
for å sikre næringsfinansiert FoU er Fiskeri- og havbruksnæringens
forskningsfond (FHF), som finansieres gjennom en avgift på 0,3 prosent
av eksportverdien av fisk.
Marine FoU-ressurser beløp seg til vel 3,6 mrd. kroner
i 2013. Det betyr at nær 7 pst. av de totale FoU-utgiftene i Norge
ble anvendt på det marine området. De rapporterte FoU-ressursene
med relevans for havbruk utgjorde nærmere 1,6 mrd. kroner i 2013.
47 pst. av FoU-utgiftene ble rapportert fra næringslivet, 40 pst.
i instituttsektoren, mens 13 pst. av havbruksforskningen i 2013 ble
utført i universitets- og høgskolesektoren.
Næringens behov for formell kompetanse er en av
konklusjonene i SINTEF-rapporten Kartlegging av behov for kompetanse
og arbeidskraft i sjømatnæringen – i dag og frem mot 2020, som ble
fremlagt sommeren 2014. Dagens søkertall til fagskole og akvakulturutdanningen
i den videregående skolen er for lave til å kunne dekke det utdanningsbehovet
som vekst i oppdrettsnæringen vil innebære.
Oppdrettsnæringen har vært og er gjenstand for en
stadig teknologiutvikling. I tillegg til innovasjon i tilknytning
til åpne merdsystemer er det stor interesse for også andre driftskonsepter.
Semi-lukkede anlegg i sjø, havmerder lenger ut til havs og landbaserte
oppdrettsanlegg kan bidra til vekst både ved at nye, tidligere uegnede,
arealer kan nyttes til oppdrett, samt at slik produksjon kan gi
mindre spredning av sykdommer og parasitter og lavere utslipp per
produsert mengde fisk.
Et forvaltningssystem som bygger på handlingsregel
og produksjonsområder vil i seg selv stimulere til teknologiutvikling
fordi manglende oppnåelse av miljøkriterier vil kunne medføre stagnasjon
eller reduksjon i produksjonen. Den direkte koblingen mellom oppdrettsnæringens miljøstatus
og muligheter for vekst vil gi et kraftig incentiv til videre teknologiutvikling.
For ytterligere å legge til rette for teknologiutvikling og videreutvikling
av driftsformer, vil regjeringen i større grad enn for dagens forskningstillatelser,
åpne for tildeling til utviklingsformål.
Legge til rette for
forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i lakse- og ørretoppdrettsnæringen.
Benytte miljømessig bærekraft som den viktigste
forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen.
Knytte kapasitetsendring til et modulbasert
system basert på handlingsregel med produksjonsområder.
Bidra til forutsigbarhet ved at hva som
skal legges til grunn for kapasitetsendring og hvor ofte vurderinger
skal gjøres, skal ligge fast over tid.
Vurdere en kapasitetsjustering på seks
prosent i lakse- og ørretoppdrettsnæringen annet hvert år (moderat
risikoprofil).
Vurdere risikoprofilen ved endringer i
modulene til handlingsregelen.
Starte en prosess for å dele kysten inn
i produksjonsområder, og innføre en handlingsregel der miljøstatusen
i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal
endres eller ikke.
Involvere relevante interesser, herunder
lokale og regionale myndigheter, tidlig i prosessen med å etablere
produksjonsområder.
Benytte en indikator for lakselus i en
handlingsregel for kapasitetsendringer.
Starte arbeidet med å utvikle en indikator
for utslipp, og på sikt vurdere om en slik indikator skal innføres.
Knytte hver enkelt tillatelse til et fast
produksjonsområde.
Tildele økt kapasitet både gjennom nye
tillatelser og økt MTB på eksisterende tillatelser.
Tildele nye tillatelser primært gjennom
auksjon, subsidiært etter fast pris og loddtrekning. Tildeling av
økt kapasitet på eksisterende tillatelser skjer hovedsakelig gjennom
auksjon, men kan tildeles til fastpris.
Åpne for unntak fra handlingsregelen der
det kan dokumenteres at driftsformen ikke kan påvirke den miljøutfordringen
som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten i området.
Evaluere ordningen med interregionalt biomassetak.
Åpne for at tillatelser til landbasert
matfiskoppdrett av laks og ørret kan tildeles løpende og uten vederlag.
Sette i gang en prosess for å gjennomføre
nødvendige endringer i tillatelsessystemet for landbasert oppdrett.
La store deler av vederlaget ved tildeling
av økt kapasitet tilfalle kommunene.
En miljømessig bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen
vil gi positive konsekvenser for samfunnet i form av
økt omsetning og
inntjening for oppdrettsselskapene,
tilsvarende effekter for leverandørindustrien
og annet tilknyttet næringsliv,
økt aktivitet og sysselsetting i lokalsamfunn
og kystkommuner med oppdrett eller oppdrettsrelatert virksomhet,
og
økt skatteinngang og økt proveny fra kapasitetstildelinger
for stat og kommune.
Den miljømessige utviklingen vil, uavhengig
av hvordan kapasitet tildeles, være bestemmende for hvilken fremtidig
vekst som kan oppnås. Regjeringen mener at et system med en handlingsregel
basert på produksjonsområder og miljøindikatorer for justering av
kapasitet både gir det beste grunnlaget for en god miljøstatus og den
største graden av forutsigbarhet for næringen, og at dette systemet
dermed også legger best til rette for vekst og verdiskaping. Regjeringen
foreslår videre en moderat risikoprofil, som innebærer en mulig
kapasitetsjustering på 6 pst. i lakse- og ørretnæringen annet hvert
år.
Økt forutsigbarhet omkring hva som utløser vekst,
gir større incentiv til å investere i teknologi som reduserer miljøpåvirkningen,
og gir et bedre grunnlag for å fatte langsiktige investeringsbeslutninger.
Tildeling av kapasitet basert på objektive kriterier gir næringen
større grad av forutsigbarhet enn ved tildeling basert på skjønnsmessig
grunnlag. Det er også grunn til å tro at antallet kostbare og ressurskrevende rettsprosesser
i forbindelse med tildelingsprosessene vil synke.
Etablering av produksjonsområder innebærer en stor
endring i forvaltningen av oppdrettsnæringen. Grensene for produksjonsområdene
må fastsettes primært på et naturfaglig grunnlag, samtidig som produksjonsområdene
har en størrelse som legger til rette for en hensiktsmessig drift.
Det understrekes fra departementets side at etablering av utsettssoner
ikke vil skje i denne omgang. Det vil først være mulig å gjøre vurderinger
av hvordan konkrete områdegrenser kan slå ut for enkeltaktører når
det foreligger et endelig forslag til produksjonsområder.
Sintef fiskeri og havbruk påpeker at det på
generelt grunnlag kan forventes økte produksjonskostnader ved tilpasning
til et nytt forvaltningsregime. På den annen side vil opprettelsen
av produksjonsområder kunne bidra til en mer effektiv og koordinert
bekjempelse av lakselus, som – dersom det lykkes – vil gi lavere kostnader
til forebygging og behandling. Det er derfor vanskelig å anslå netto
kostnadseffekt.
Regjeringen vil evaluere særordningen med interregionalt
biomassetak.
Innføring av en handlingsregel innebærer at
kapasiteten kan bli redusert i produksjonsområder hvor miljøpåvirkningen
vurderes til å være for høy. En reduksjon av tildelt MTB på seks prosent,
i tråd med regjeringens foreslåtte valg av risikoprofil, vil kunne
ha vesentlige negative konsekvenser for næringen i det aktuelle produksjonsområdet.
Hvor store konsekvensene blir i praksis, vil blant annet avhenge
av utnyttelsesgraden av tildelt MTB og pris- og kostnadsforhold.
Som omtalt i meldingen legges det også opp til å tillate unntak
fra handlingsregelen.
En reduksjon i MTB på seks prosent gir ikke nødvendigvis
en tilsvarende reduksjon i produksjonen, ettersom tildelt kapasitet
i varierende grad er utnyttet. På sikt er det ventet at produksjonskapasiteten
vil bli utnyttet tilnærmet fullt ut, og at en reduksjon i MTB på
seks prosent vil måtte gi en omtrent tilsvarende reduksjon i produksjonen.
Et redusert produksjonsvolum kan medføre lavere innkjøp av tjenester
fra leverandørindustrien. Det kan videre antas at konsekvensene
av redusert kapasitet i et produksjonsområde blir størst for små
aktører som har hele sin produksjon tilknyttet ett produksjonsområde.
Redusert MTB vil kunne gi en viss reduksjon
i verdien på tillatelsene i produksjonsområdet. Ettersom tillatelsene
pantsettes og brukes som sikkerhet for finansiering, kan dette gi
noe høyere kapitalkostnader. Gevinsten ved et eventuelt videresalg
av tillatelsen vil også reduseres. Redusert MTB på seks prosent
i ett år vil også gi lavere produksjon i alle fremtidige år. På
den annen side er det rimelig å anta at kostnadene til forebygging
og behandling av lakselus vil være høye i et område som vurderes
til å ha en så høy miljøpåvirkning at det blir nødvendig å redusere kapasiteten.
Innføringen av et system med en handlingsregel forutsetter
at miljøpåvirkningen overvåkes i tilstrekkelig grad for at myndighetene
får et godt beslutningsgrunnlag. Målet er at en over tid utvikler
modeller og ressurseffektive overvåkingssystemer. Kostnadene med
overvåkingen vil være avhengig av antall og størrelsen på produksjonsområder,
samt valg av indikator. Eventuelle økte offentlige utgifter vil
måtte finansieres via økte bevilgninger over statsbudsjettet og/eller helt
eller delvis via en miljøavgift hjemlet i akvakulturloven § 11.
Den nærmere finansieringen vil bli behandlet gjennom de årlige budsjettprosessene.
Tildeling av kapasitet til objektive kriterier
vil representere en stor forenkling og kostnadsbesparelse for forvaltningen.
Vekst i oppdrettsnæringen vil generere betydelig økte
skatteinntekter og proveny fra salg av nye tillatelser og økt MTB.
Regjeringen foreslår at nye tillatelser og økt kapasitet på eksisterende tillatelser
fortrinnsvis tildeles gjennom auksjon. Regjeringen vil at store
deler av provenyet fra nytildelinger av kapasitet skal tilfalle
kommunene. Sintef fiskeri og havbruk har beregnet proveny fra beskatning
og tillatelsessalg med utgangspunkt i en årlig vekst i tildelt MTB
på 2,7 pst. og et gjennomsnittlig vederlag på nye tillatelser på
40 mill. kroner. Med forutsetningene i rapporten beløper det samlede
provenyet over tiårsperioden seg til totalt 12,7 mrd. kroner.
Den foreslåtte løsningen med handlingsregel skiller
seg ikke ut verken positivt eller negativt når det gjelder krav
til administrative forvaltningsressurser. Felles er at når næringens
størrelse, kompleksitet, og diversitet øker, må forvaltningen tilpasses
næringen for ikke å virke hemmende på næringsutviklingen.
For oppdrettsnæringen er god næringspolitikk ensbetydende
med god distriktspolitikk. Oppdrettsnæringen befinner seg i all
hovedsak langs kysten, og veksten som kommer her vil komme lokalsamfunnene
til gode. Reduksjon av biomassen av oppdrettsfisk i et område vil
være positivt for villaksbestandene og for sjølaksefisket. Gevinsten
for villaksnæringen blir i kroner og øre likevel liten sammenlignet
med oppdrettsnæringens kostnader ved å redusere biomassen. Imidlertid
kan et større høstbart overskudd for villaksnæringen gi positiv
effekt for sysselsetting og bosetting i distriktene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Else-May Botten, Ingrid Heggø, Odd Omland og Knut Storberget, fra
Høyre, Frank Bakke-Jensen, Ingunn Foss, Gunnar Gundersen og Ove
Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Morten Ørsal Johansen, Øyvind
Korsberg og Jørund Rytman, fra Kristelig Folkeparti, Line Henriette
Hjemdal, fra Senterpartiet, lederen Geir Pollestad, og fra Venstre,
Pål Farstad, ser oppdrettsnæringen som en av næringene som
skal bidra med nye bedrifter og arbeidsplasser for å sikre kommende generasjoner
god velferd.
Komiteen viser til at denne meldingen
skal legge grunnlaget for en forutsigbar og bærekraftig vekst i
oppdrettsnæringen.
Komiteen viser til at meldingen
dreier seg om å etablere et nytt vekstregime for næringen, men den
går ikke nærmere inn på reguleringen av næringens daglige drift.
Denne vil være underlagt de samme reguleringer og krav som i dag,
og Mattilsynet vil ha ansvar for å føre tilsyn med og kontrollere
aktørenes virksomhet som i dag.
Komiteen viser til at norsk oppdrettsnæring har
store naturgitte fortrinn ved gode strømforhold og riktige temperaturer.
I tillegg har vi en godt tilrettelagt infrastruktur langs kysten,
relevant kompetanse og egnet teknologi.
Komiteen viser til at oppdrettsnæringen
er en stor bidragsyter til norsk verdiskapning. SINTEFs verdiskapningsanalyse
for 2012 viser at verdikjeden havbruk sysselsatte 9 621 personer og
stod for et bidrag til BNP på cirka 8,41 mrd. kroner. I tillegg
kommer ringvirkningene blant annet fra leverandørindustrien.
Komiteen viser til at tall fra
SSB viser at akvakultur i 2013 produserte ca. 1,25 millioner tonn
matfisk til en førstehåndsverdi på 40,5 mrd. kroner. Dette er en
matproduksjon som tilsvarer 14 millioner måltider laks hver dag.
Komiteen understreker den avgjørende
rollen norsk havbruksnæring har for sysselsetting og bosetting i
lokalsamfunn langs kysten.
Komiteen understreker også at
havbruksnæringen er en konkurranseutsatt næring. Næringen har hatt
en god inntjening de siste årene, men historisk sett har næringen
opplevd perioder med negativ inntjening som følge av sterkt prispress.
Næringen er blitt mer sårbar for denne type svingninger som følge
av den økningen som har vært i produksjonskostnadene de siste årene.
Komiteen mener det
også for havbruksnæringen er avgjørende med forutsigbare rammevilkår. Komiteen viser
til at det i lakseoppdrett går over to år fra planlegging til ferdig
slaktet fisk, ofte lenger. En konkurransedyktig og levedyktig norsk havbruksnæring
fordrer derfor at rammebetingelsene ligger fast over tid. Det gjelder
blant annet områder som skatt, avgift, regelverk for drift, kontrollrutiner,
innrapporteringsrutiner, vekstkriterier og størrelse og hyppighet
på tildeling av vekst.
Komiteen deler regjeringens forutsetninger om
at veksten i oppdrettsnæringen må være forutsigbar, og at det fordrer
at politikken må ligge fast over tid. Komiteen er
derfor opptatt av at rammebetingelsene for oppdrettsnæringen har en
bred forankring i Stortinget, for å sikre langsiktighet og forutsigbarhet
i forvaltningen av en av Norges viktigste vekstnæringer.
Komiteen understreker
at dersom det skal tillates vekst i produksjonen i oppdrettsnæringen, er
det avgjørende at veksten er miljømessig bærekraftig.
Komiteen viser til Innst. 418
S (2012–2013), der en samlet komité uttrykte følgende:
«Komiteen er kjent med at på lang sikt vil utfordringer
relatert til arealdisponering trolig vil være den største utfordringen
for havbruksnæringen. Komiteen viser til at regjeringen mener det
bør legges til grunn et prinsipp om å utvikle en sonebasert arealstruktur
i havbruksnæringen. Deretter kan man utarbeide forslag til konkrete
soner og branngater. Dette vil være en omfattende prosess som krever
kunnskapsinnhenting, utredningsarbeid og politiske avklaringer.
Kommunene som planmyndighet bør involveres på et tidlig tidspunkt.
Komiteen merker seg at regjeringen med dette vil
legge til rette for en fremtidig arealstruktur som bidrar til lavt
konfliktnivå og sameksistens med ulike interesser, og som ivaretar
hensynet til små og mellomstore aktører og tar opp i seg de erfaringene
som allerede finnes lokalt, og frivillig samarbeid.
For
at soner skal få best mulig effekt bør avgrensningen av disse gjøres
bl.a. på bakgrunn av strøm og topografi. Dette innebærer at slike
soner vil gå på tvers av både kommune- og fylkesgrenser.
Komiteen
viser til at en sonebasert forvaltning representerer en modernisering
av havbruksnæringen som tar inn over seg dagens utfordringer samtidig
som det er fremoverskuende. Synkronisert utsett og brakklegging
i soner kan bidra til å redusere risiko for sykdomsutbrudd/parasitter
og spredning av disse. En slik fornying vil legge bedre til rette
for videre vekst i havbruksnæringen, enn dagens ordning.»
Komiteen viser til at havbruk
er energi-, fôr- og arealmessig effektiv matproduksjon. Klimasporene
fra den norske laksenæringen er små, og lakse- og ørretproduksjon
har en effektiv utnyttelse av fôr. Dette skyldes ikke minst at lakse- og
ørretproduksjon nyttiggjør seg naturgitte fortrinn som gjør Norge
til den globalt ledende lakseproduserende nasjon. Golfstrømmen gir
passe temperert vann og god gjennomstrømming, noe som gjør at lakse-
og ørretproduksjonen er uavhengig av kunstig oppvarming og kunstig pumping
av vann. Dette er komparative fortrinn som har bidratt til norsk
konkurransekraft og som samtidig har gitt en svært klimavennlig
matproduksjon. Komiteen er opptatt av at norsk havbrukspolitikk
fortsatt skal baseres på de naturgitte fortrinn som norskekysten
gir.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
i Dokument 3:9 (2011–2012) Riksrevisjonens undersøkelse av havbruksforvaltningen
hadde en omfattende gjennomgang av havbruksforvaltningen. I sin
rapport uttalte Riksrevisjonen at «de miljømessige utfordringene
i havbruksnæringen er blitt så omfattende at næringen ikke kan sies
å ha hatt en tilstrekkelig miljøtilpasset vekst, slik Stortinget
har forutsatt».
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
påpekte at det ville være svært viktig med en snarlig utarbeidelse
og etablering av indikatorer og grenseverdier for akseptable nivåer
av tap, sykdom, lakselus og genetisk innblanding.
Komiteen mener regjeringen, gjennom etablering
av indikator og grenseverdier for lakselus og oppstart av arbeid
med indikatorer også for utslipp, følger opp deler av Riksrevisjonens anbefaling.
Komiteen er enig med regjeringen
i at svinn og sykdom er driftsmessige problemstillinger som ikke
fanges opp av et indikatorsystem for regulering av produksjon i
et produksjonsområde, og som best håndteres via dagens regelverk
på lokalitetsnivå og via Mattilsynet som myndighet. Komiteen er
også enig med regjeringen i at genetisk innblanding/rømming ikke
er egnet som indikator, og viser til at regjeringen i 2015 har besluttet
å innføre «forurenser betaler»-prinsippet når det gjelder rømming.
Dette gjøres ved at det etableres rutiner for utfiskingstiltak,
og at utfisking finansieres av næringen via en obligatorisk miljøavgift
som bedrifter kun blir fritatt for ved innføring av sporingsløsninger.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det må utredes
indikatorer for svinn og sykdom.
Flertallet viser til «Strategi
for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring» (Bærekraftstrategien)
som kom ut april 2009. Bærekraftstrategien hadde følgende mål:
1. Genetisk påvirkning
og rømming
Havbruk bidrar ikke til varige endringer i de genetiske egenskapene
til villfiskbestandene
2. Forurensning og utslipp
Alle oppdrettslokaliteter som er i bruk holder seg innenfor en akseptabel
miljøtilstand, og har ikke større utslipp av næringssalter og organisk
materiale enn det resipienten tåler
3. Sykdom, medregnet parasitter
Sykdom i oppdrett har ikke bestandsregulerende effekt på villfisk,
og mest mulig av oppdrettsfisken vokser opp til slakting med minimal
medisinbruk
4. Arealbruk
Havbruksnæringen har en lokalitetsstruktur og arealbruk som reduserer
miljøpåvirkning og smitterisiko
5. Fôrressurser
Havbruksnæringens behov for fôrråstoff dekkes uten overbeskatning
av de viltlevende marine ressursene
Flertallet legger til grunn at
visjonene i bærekraftstrategien fremdeles ligger fast, og at videre
forvaltning tar utgangspunkt i å ivareta disse målene.
Komiteen viser til
at regjeringen har vurdert tre risikoprofiler; høy risikoprofil,
moderat risikoprofil og lav risikoprofil, med henholdsvis mulighet
for ti, seks og tre pst. vekst annethvert år. Ved uakseptabel miljøpåvirkning
i produksjonsområder kuttes kapasiteten tilsvarende.
Komiteen merker seg at regjeringen
har foreslått en moderat risikoprofil. Det innebærer at det vil
gis anledning til seks pst. vekst, dersom miljøsituasjonen i et
produksjonsområde tillater det.
Komiteen merker seg at det er
utfordringer og fordeler med alle de tre forskjellige risikoprofilene.
Ved høy risikoprofil vil næringens potensial
utløses fullt ut, dersom næringen driver med lav miljøpåvirkning.
Samtidig øker risikoen for at en så omfattende vekst kan føre til
så stor miljøpåvirkning i produksjonsområdet at det kan bli produksjonsnedtrekk
i området ved neste tildeling. Det medfører en uheldig «jojo-forvaltning» som
aktørene trolig ikke er tjent med.
Ved lav risikoprofil vil sannsynligheten for
uakseptabel miljøbelastning bli mindre, og trolig vil det føre til
et betydelig lavere miljøavtrykk fra næringen. Samtidig øker risikoen
for at næringens potensial ikke fullt ut utløses, selv dersom alle
produksjonsområdene kvalifiserer til produksjonsvekst.
Komiteen peker på at også tidsintervallet
mellom beslutningene må bli lange nok til at effekten på miljøet
av tidligere beslutninger kan måles. Samtidig må det ikke gå så
lang tid mellom beslutningene at utviklingen av næringen bremses
unødig. Komiteen merker seg at det er årsaken til
at regjeringen har foreslått vurdering av kapasitetsendring annethvert
år.
Komiteen slutter seg til at det
bør være en moderat risikoprofil der hensyn til utløsing av produksjonsvekstpotensial
og hensyn til miljøavtrykk avveies. Komiteen slutter
seg også til at det er viktig at tidsintervallet både sikrer målbarhet
av miljøavtrykket av tidligere tildelinger og at det sikres stabil
vekst i næringen.
Komiteen viser til at økt produksjon
kan medføre økt miljøavtrykk.
En fast prosentvis vekst annethvert år vil medføre
en økende vekst i produksjonen. Komiteen er oppmerksom
på at det vil kunne medføre en tilsvarende vekst i miljøavtrykket. Komiteen mener
det på sikt derfor kan være nødvendig å justere vekstraten.
Komiteen understreker derfor
viktigheten av at risikoprofilen evalueres fortløpende, slik at
en eventuell implementering av indikatorer, og eventuelle nye nivåer
av miljøavtrykk, hensynstas.
Komiteen mener det
er avgjørende at næringen opererer innenfor det som er miljømessig bærekraftig.
Komiteen viser til at naturmangfoldloven
slår fast at en påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra
den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.
Inndelingen i produksjonsområder er et godt verktøy i så måte.
Komiteen viser til at det under
behandlingen av meldingen har fremkommet en uenighet både i fagmiljøene
og i næringen om hvorvidt en modell med produksjonsområder og handlingsregel for
havbruksnæringens vekst på en miljømessig bærekraftig måte, kan
utformes.
Komiteen viser til at det også
er sådd tvil om hvorvidt Havforskningsinstituttets modell, som skal
predikere risiko for dødelighet på villfisk på bakgrunn av lusenivå
i oppdrettsanleggene, er klar for bruk på det nåværende tidspunkt.
Komiteen er av den oppfatning
at det er en klar sammenheng mellom den totale lakselusforekomsten
i merdene og lus på villfisk, og at dette også har en påvirkning
på dødelighet på utvandrende smolt.
Komiteen mener at «føre var»-prinsippet
må ligge til grunn for forvaltningen av havbruksnæringen.
Komiteen mener det er behov for
å øke kompetansenivået knyttet til havbruksnæringens påvirkning
på villfiskbestandene, og i særdeleshet enkeltanleggs påvirkning
på villfisken i området rundt.
I tillegg til dette mener komiteen at
en må få mer kunnskap om hvordan lusenivå på villaksen påvirkes
av naturlige variasjoner som for eksempel temperatur, snøsmelting
osv. Komiteen viser til at det pr. i dag ikke finnes
historiske data som fastslår de naturlige svingningene for lusepåslag
på villfisk. Disse dataene må innhentes, og lagres i en «kunnskapsbank».
Da vil en få et register med faktabaserte opplysninger om naturlig
lusenivå på villfisk under forskjellige årstider og forskjellige
år. Denne kunnskapsbanken vil også gi kunnskap om hvordan lusenivået
på villaksen påvirkes av temperatur, snøsmelting og vannføring etc.
og også om forskjellene i naturlig lusepåslag i områdene der det
ikke er oppdrett.
Antall fisk som blir undersøkt må være vesentlig høyere
enn i dag, og alle områder skal undersøkes. Metodene som brukes
for å telle må være slik at det ikke blir stilt spørsmål i etterkant
om hvorvidt de er representative.
Komiteen viser til at regjeringen
i denne innstillingen blir bedt om å legge til rette for at flere
kompetansemiljøer kan levere modell og overvåking av produksjonsområder.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, slutter seg til at det utarbeides
forslag til produksjonsområder der aktører innenfor området blir
ansvarliggjort for produksjonsområdets samlede miljøbelastning, men
mener det er prematurt å etablere den foreslåtte modellen som endelig
modell for produksjonsjustering i havbruksnæringen.
Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg
til at det utarbeides forslag til produksjonsområder der aktører
innenfor området blir ansvarliggjort for produksjonsområdets samlede miljøbelastning,
og viser til at regjeringen i meldingen sier at det gjenstår arbeid
før modellen kan iverksettes.
Komiteen støtter tanken
om at kysten skal deles inn i produksjonsområder, der produksjonskapasiteten
skal reguleres på bakgrunn av risiko for uakseptabel påvirkning
på villfisk på bakgrunn av lakselus.
Komiteen ønsker også at forslaget
om en utslippsmodell, der hver enkelt aktørs tillatte miljøbelastning
er definert, utredes ytterligere.
Komiteen viser til at det legges
til grunn at grensene for produksjonsområdene skal fastsettes på
bakgrunn av hvor anlegg bidrar til å smitte hverandre, smitte villfisk
med lus og hvor det er naturlige smittebarrierer. Komiteen understreker
at det som er indikert i meldingen er en foreløpig vurdering av
produksjonsområdene basert på dette, noe som betyr at det ikke er
fastsatt noen grense for produksjonsområdenes utstrekning.
Komiteen mener det er flere miljøer
med god kunnskap om lakselus som bør inkluderes i arbeidet med ferdigstillelse
og forvaltning av luseovervåkningsmodellen. Ulike kompetansemiljøer
har ulik kunnskap om lakselus og påvirkning på ville bestander og
på oppdrettsfisken som det er viktig å ha med i det videre arbeidet.
Komiteen er opptatt av at prosessen
med forslag til endelig fastsettelse av produksjonsområdene gjøres
i tett samarbeid med næringen, berørte aktører og relevante myndigheter. Komiteen mener
at det i den videre prosessen med å fastsette produksjonsområdenes
avgrensning, må vurderes hvor langt ut fra kysten det enkelte produksjonsområde
skal strekke seg. Det må også vurderes om det er avgrensede områder
som på grunn av naturgitte forhold ikke bør omfattes av et produksjonsområde. Komiteen viser
videre til at utviklingen av anlegg og lokaliteter kan utløse behov
for å se dette i et fjord/kyst/offshore-perspektiv.
Komiteen forutsetter at regjeringen
legger frem for Stortinget det endelige forslaget på en egnet måte.
Komiteen merker seg, og er positiv
til, at Nærings- og fiskeridepartementet har gitt Mattilsynet i
oppdrag å etablere et dialogforum, der berørte parter kan gi innspill
til overvåkningsprogrammet for lakselus på villfisk. Det har i høringene
vært fremmet kritikk mot at man gir Havforskningsinstituttet monopol
på utarbeidelse og forvaltning av dette programmet. Komiteen påpeker
også at bildet kompliseres av at Havforskningsinstituttet både opptrer
som forvalter og forsker i denne sammenhengen.
Komiteen påpeker at når kravspesifikasjonene for
overvåkningsprogrammet er klare, finnes det flere kompetente fagmiljøer,
både offentlige og private, som er i stand til å delta i utarbeidelsen av
en slik modell og overvåkning av områdene.
Komiteen mener at eksisterende
tildelingsregime, der regjeringen fastsetter kriterier for tildeling
av vekst innenfor bærekraftige rammer, må fortsette frem til en
ny modell er på plass. Komiteen mener det må legges
opp til mulighet for å oppnå vekst, under strenge kriterier for
bærekraft.
Komiteen mener Mattilsynets rolle
må styrkes, slik at det gis økt kapasitet til å gjennomføre kontroller
også der lusenivået er under grenseverdiene, justere produksjonen,
samt følge opp pålegg på anlegg som ikke oppfyller driftskravene.
Komiteen merker seg at noen av
utfordringene med for store produksjonsområder kan være manglende
følelse av tilhørighet i et område, og manglende følelse av eierskap
til de utfordringene som finnes i området. Samtidig merker komiteen seg
at også små områder kan by på utfordringer. Blant annet kan små
områder gi mindre fleksibilitet til oppdretterne og gi mindre muligheter
til brakklegging av arealer og til å finne egnede arealer som ivaretar
ulike utsett. I tillegg vil små områder øke risikoen for at lusetransport
kan føre til at påvirkningen fra ett område fører til produksjonsfrys
eller produksjonsnedtrekk i et annet, og at det ikke er direkte
sammenheng mellom miljøavtrykket og produksjonen i området, noe
som vil fjerne hele hensikten med inndelingen i produksjonsområder.
Komiteen merker seg at flere
av aktørene i næringen har tatt til orde for en mer finmasket inndeling
av produksjonsområdene.
Komiteen merker seg at det legges
opp til kollektiv produksjonsjustering for alle aktørene i et område.
Komiteen merker seg at det fra
regjeringen forutsettes at en gitt tillatelse vil bindes til ett produksjonsområde,
på samme måte som tillatelsene i dag er bundet til Fiskeridirektoratets
regioner. Det må utredes hvordan tillatelser skal knyttes til produksjonsområder
slik at en får optimal arealutnyttelse av kysten.
I tråd med merknadene og etter at kunnskapsinnhenting
er foretatt, ber komiteen om at regjeringen på egnet
måte legger frem for Stortinget det endelige forslaget til produksjonsområder.
Komiteen fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge frem
for Stortinget det endelige forslaget til produksjonsområder.»
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede en utslippsmodell
der hver enkelt aktørs tillatte miljøbelastning er definert.»
Komiteen viser til
at regjeringen vil evaluere det interregionale biomassetaket. Regjeringen viser
til at det vil kunne få negative konsekvenser for foredlingsvirksomheten
i Norge om ordningen oppheves, Komiteen er enig i
dette. Komiteen mener at målet med evalueringen av interregional
biomassetak må være å tilpasse ordningen til et nytt system, og
understreker at den fleksibiliteten næringen har i dag skal opprettholdes.
Komiteen mener dagens bearbeidingskrav
skal ligge fast.
Komiteen merker seg
at regjeringen vil gi oppdrettsnæringen forutsigbare rammebetingelser gjennom
at kapasitetsendringer knyttes til en handlingsregel basert på et
modulbasert system med miljøindikatorer og produksjonsområder.
Komiteen merker seg videre at
regjeringen vil legge opp til at næringens produksjonskapasitet skal
justeres med seks pst. i hvert intervall, og at intervallet for
vurderinger settes til annenhvert år.
Komiteen viser til at regjeringen
ønsker å innføre en handlingsregel for endringer av oppdrettsnæringens
produksjonskapasitet, og at dette innebærer at resultater fra modellering
og miljøovervåking settes i system og viser når det er miljømessig
grunnlag for kapasitetsjustering i et område på objektivt grunnlag
og ut ifra forhåndsbestemte kriterier.
Komiteen viser til at det i meldingen
fremgår at akvakulturmyndighetene bør kunne fatte enkeltvedtak som
gjør unntak fra handlingsregelen. Betingelsen for unntak er at det
kan dokumenteres at driften av den aktuelle tillatelsen ikke kan
påvirke den miljøutfordringen som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten
i området.
Komiteen viser til at det i forbindelse
med behandlingen av Meld. St. 22 (2012–2013) (Sjømatmeldingen) var
tverrpolitisk enighet om å ha en teknologinøytral tilnærming til
den videre utviklingen innen havbruk.
Komiteen støtter dette.
Komiteen viser videre til at
systemet regjeringen har foreslått gir sterke incentiver til å drive miljømessig
bærekraftig og til å investere i produksjonsteknologi og driftsformer
som bidrar til at næringens miljømessige fotavtrykk ikke øker proporsjonalt
med produksjonen. Komiteen mener at betingelsene
som skisseres for å kunne fatte vedtak om unntak fra regelen er strenge,
og det er mulig å se for seg at enkeltaktører også bør kunne få
unntak dersom denne aktøren i vesentlig mindre grad enn andre aktører bidrar
til å påvirke den aktuelle miljøutfordringen. Komiteen mener
en slik ordning vil kunne bidra til ytterligere å stimulere til
miljøvennlig drift.
Komiteen viser samtidig til at
en ulempe med å gjøre det lettere å få unntak er at unntaksregelen
vil kunne føre til økt ressursbruk hos forvaltning og domstoler
for å håndtere saksbehandling og tvister. For å redusere ulempene
mener komiteen at kriteriene for unntak så langt
som mulig bør være objektive.
Komiteen mener videre at det
bør vurderes om selskaper som i vesentlig mindre grad enn andre aktører
bidrar til å påvirke den aktuelle miljøutfordringen, inntil videre
lakselus, også skal kunne søke om unntak fra handlingsregelen. Komiteen understreker
at slikt unntak så langt som mulig bør være basert på objektive
kriterier.
Komiteen merker seg
at regjeringen mener lus er den mest anvendelige indikatoren på
oppdrettsnæringens miljøavtrykk, og at regjeringen i meldingen mener
det er godt samsvar mellom mengden oppdrettsfisk i sjøen, nivå av
lakselus på oppdrettsfisken og hvor stor påvirkning lakselus har
på ville laksebestander, særlig sjøørret.
Komiteen merker seg at regjeringen
mener rømming ikke er en god indikator på oppdrettsnæringens miljøavtrykk,
da det ikke er en så nær sammenheng mellom oppdrettsnæringens produksjonskapasitet
og antall rømt fisk.
Komiteen viser til at regjeringen
mener at næringssalter ikke regnes som et vesentlig miljøproblem
i dag, og at utslipp som indikator ikke er egnet for å regulere
produksjonskapasitet. Samtidig peker regjeringen på at utslipp på sikt
kan bli et vesentlig problem dersom produksjonen flerdobles med
gjeldende driftsteknologiske løsninger og lokalitetsstruktur.
Komiteen viser til at regjeringen
har foreslått å starte arbeidet med å utarbeide utslipp som en miljøindikator. Komiteen støtter
dette.
Komiteen merker seg at regjeringen
ikke tenker å innføre indikatorer for rømming, svinn og dyrehelse
som verktøy for å beslutte om det er rom for bærekraftig vekst.
Komiteen viser til at Norske
Lakseelver har tatt til orde for at både lus og utslipp skal være
indikatorer på produksjonsområdenivå, og at rømming, svinn og fôrressursbruk
skal være indikatorer på konsesjonsnivå.
Komiteen merker seg videre at
Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) ønsker at også rømming/svinn,
utslipp, utarming av fôrfisk-ressurser, annen sykdom, og utarming
av rensefisk-populasjoner skal være bærekraftmål som bør legges
til grunn i tillegg til lakselus.
Komiteen støtter at det i første
omgang er lusenivået som er miljøindikator for vekst.
Komiteen merker seg
at Havforskningsinstituttet har hatt til hensikt å utvikle en modell
der det kan predikeres risiko for dødelighet på vill laksefisk blant
annet basert på innrapporterte lusetall fra anlegg, saltinnhold
i vannet (salinitet), strømninger og temperatur.
Komiteen merker seg at regjeringen
legger opp til et «trafikklys»-system der risiko for dødelighet
blant vill laksefisk skal indikere om det er rom for vekst, frys
eller nedtrekk i produksjonen. Regjeringen legger opp til grenseverdier
der grønt lys, som indikerer vekst, gis til et produksjonsområde
der det er risiko for at mindre enn 10 pst. av vill laksefisk dør
pga. lakselus. Tilsvarende vil gult lys, som indikerer frys, gis
til et område der mellom 10 og 30 pst. av vill laksefisk dør pga.
lus. Dersom det er risiko for at mer enn 30 pst. av vill laksefisk
dør som følge av lus, vil det gis rødt lys og nedtrekk i produksjonen.
Komiteen merker seg at blant
annet NJFF har tatt til orde for alternative verdier, der produksjonsvekst
gis ved dødelighet blant vill laksefisk under 5 pst., produksjonsfrys
gis ved dødelighet mellom 5 og 10 pst., og produksjonsnedtrekk gis ved
dødelighet over 10 pst.
Komiteen merker seg at grenseverdiene
følger av Kongelig resolusjon om kvalitetsnorm for villaks. Kvalitetsnormen
er hjemlet i naturmangfoldloven § 13 – jf. Ot.prp.nr. 52 (2008–2009).
Komiteen støtter dette.
Komiteen viser til
at dagens lakselusregelverk er rettet inn mot den enkelte lokalitet,
og at handlingsregelen for vekst som presenteres i meldingen skal
rettes inn mot alle tillatelser innenfor et produksjonsområde.
Komiteen mener at med innføringen
av handlingsregel med tilhørende produksjonsområder hvor lusebelastning
skal benyttes som en miljøindikator, vil det være nødvendig med
en gjennomgang av dagens lakselusregelverk. Gjennomgangen bør ta
sikte på å få et regelverk som sikrer helse og velferd hos oppdrettsfisken, både
med tanke på lakselusnivåer på den enkelte fisk og på den belastning
fisken utsettes for som følge av hyppige behandlinger.
Komiteen mener videre at det
bør vurderes om regelverket kan innrettes slik at det kan være til hjelp
for næringen i å nå mål om at de enkelte produksjonssonene som beskrives
i meldingen skal havne i kategorien akseptabel miljøbelastning («grønt»). Komiteen ber
om at det settes i gang et arbeid med sikte på å gjennomgå gjeldende
lakselusregelverk for å tilpasse regelverket til næringens nye rammebetingelser,
der hensynet til fiskehelse og fiskevelferd på den enkelte lokalitet,
samt samlet belastning innenfor produksjonsområder, ivaretas.
Komiteen viser til
at regjeringen mener at både tildeling av nye tillatelser og økt
kapasitet på eksisterende tillatelser normalt bør tilbys gjennom auksjon,
men også kan tilbys til fastpris.
Komiteen merker seg at regjeringen,
på spørsmål fra komiteen om i hvilke tilfeller fastpris vil kunne
bli brukt, svarer følgende:
«Vi har foreslått at både tildeling av nye tillatelser
og økt kapasitet på eksisterende hovedsakelig skal skje ved auksjon,
men at det kan skje ved bruk av fastpris. Det er opp til den til
enhver tid sittende regjering å vurdere form for vederlagsfastsettelse
– auksjon eller fastpris. Tildeling av økt kapasitet (nye tillatelser
og/eller økt kapasitet på eksisterende) mot vederlag har budsjettmessige
konsekvenser, og disse legges frem for Stortinget i forbindelse
med budsjettprosessen.»
Komiteen viser til at dette svaret
ikke skisserer i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å bruke fastpris,
og forutsetter dermed at regjeringen vil legge auksjon til grunn
for tildeling av nye tillatelser og økt kapasitet på eksisterende
tillatelser.
Komiteen merker seg at regjeringen
begrunner sitt ønske om at tildeling skal skje ved auksjon med at
det sikrer at det er de mest effektive aktørene i produksjonsområdet
som får den økte kapasiteten. Regjeringen argumenterer videre med
at tildeling ved auksjon også vil innebære at hele veksten realiseres,
noe som ikke nødvendigvis gjelder ved tildeling til fastpris, med
mindre alle aktører ser seg tjent med vekst til det vederlaget som
er fastsatt.
Komiteen merker seg også at auksjon
vil gi høyere vederlag, som igjen vil gi kommunene større inntjening
ved å stille områder til disposisjon for havbruksnæringen.
Komiteen merker seg at regjeringen
også ser ulemper med tildeling ved auksjon. En av disse ulempene
er at det blir mindre forutsigbart for aktørene i produksjonsområdet,
ettersom færre får ta del i veksten. Mindre effektive aktører som vet
at de har små muligheter til å nå opp i en auksjon, vil heller ikke
har like sterke incentiver til å bidra til en lav miljøpåvirkning
i produksjonsområdet.
Komiteen viser til at blant annet
Salmon Group AS påpekte dette under næringskomiteens høring. De
skisserte et paradoks som gikk ut på at aktører som har brukt store
beløp på lusebekjempelse risikerer å ikke å ha råd til å vinne auksjonen
når produksjonsområdets vekst skal tildeles. Paradokset blir at
aktører som har bidratt til å sikre vekst i sonen ved å bekjempe lakselus,
kan ende med ikke å ha råd til å kjøpe vekst, mens aktører som har
latt være å bekjempe lakselus har råd til å delta i veksten.
Komiteen mener det er en risiko
for at auksjonsprinsippet kan føre til at kapital som aktører kunne
brukt på forskning og innovasjon for å utvikle næringen i en mer
miljømessig bærekraftig retning, blir brukt til å utkonkurrere andre
aktører i en priskrig.
Samtidig ser komiteen at det
er en risiko for at en fastprismodell kan gi økt kapasitet til en
lavere pris enn den reelle markedsprisen, og at aktører kan selge
økningen videre med en solid fortjeneste, en fortjeneste som med
fordel heller kunne tilfalt kommune og stat som kompensasjon for
å stille havareal til disposisjon.
Komiteen ser også at en ved fastpris
for vederlag kan stimulere til økte investeringer for å håndtere
lakselus og at et fastprissystem er med på å belønne disse.
Komiteen viser til statsrådens
svar av 11. mai 2015, der det går frem at 16 av 60 alminnelige tillatelser
som ble tildelt i 2009 hadde skiftet eier allerede innen 2013.
Komiteen mener derfor at dersom
det blir brukt fastpris ved tildeling av vekst, må det være en sikkerhet
for at økt kapasitet ikke omsettes til høyere verdier kort tid etter
tildeling.
Komiteen mener at både auksjon
og fastpris kan benyttes ved nye konsesjoner, men ber om at det
innføres et aktivitetskrav på nye konsesjoner for å hindre omsetting
kort tid etter tildeling.
Komiteen merker seg at regjeringen
mener at økt kapasitet i næringen bør fordeles mellom nye tillatelser
og økt MTB, og at regjeringen mener det vil være mest formålstjenlig
å forholde seg til én tildelingsmetode om gangen.
Komiteen deler ikke dette synet,
og mener det kan legges opp til en kombinasjon av økt MTB og nye
tillatelser i samme tildelingsrunde.
Komiteen mener økt MTB skal tildeles
til fastpris.
Komiteen mener nye konsesjoner
bør tildeles ev. ved en kombinasjon av auksjon og fastpris.
Komiteen vil peke på at regjeringen
også kan vurdere en auksjon i kombinasjon med fastpris der fastprisen
betales som et årlig beløp i en gitt periode. Dette vil redusere
kapitalkravet for å delta i auksjonen og kunne gjøre det enklere
for nye aktører og mindre aktører å delta i auksjonen. Dette prinsippet
ble blant annet brukt da nye frekvenser for tele og bredbånd ble
auksjonert ut i 2013.
Komiteen mener det er viktig,
ved konsesjonstildeling, å unngå spekulative videresalg kort tid
etter tildeling. Komiteen ber regjeringen vurdere
tiltak som kan hindre dette.
Komiteen viser til
at tall fra Folkehelseinstituttet viser en markant vekst i medikamentbruk mot
lakselus. Komiteen er redd for at den utstrakte legemiddelbruken
kan forårsake resistens mot medikamentene som brukes. Komiteen peker
på at resistensproblemer kan medføre både økt bruk av medikamenter
og at bruken endres til medikamenter som er mindre gunstige for miljøet. Komiteen mener
derfor at den stadige økningen i medikamentelle behandlinger og legemiddelresistens
derfor er en utfordring med tanke på miljømessig bærekraftig produksjon.
Komiteen peker på at både næringen
og myndighetene har et felles mål om at medikamentelle behandlinger
skal begrenses, og at det i dag pågår stor FoU-aktivitet knyttet
til utvikling av ikke-medikamentelle metoder mot lakselus.
Komiteen mener slik FOU-aktivitet
må stimuleres ytterligere, for å sikre at krav om vedvarende lave
lusetall ikke skal medføre økte utfordringer knyttet til resistens.
Komiteen merker seg at enkelte
legemidler mot lakselus kan ha negativ påvirkning på det omkringliggende
miljø. Dette gjelder særlig produkter som inneholder flubenzuroner,
da dette virkestoffet hindrer skalldannelsen til krepsdyr.
Komiteen mener det derfor er
nødvendig med strenge restriksjoner for bruk av medisinering med
produkter som inneholder flubenzuroner.
Komiteen ber regjeringen legge
frem tiltak for å sikre at medikamentell behandling mot lakselus
får minst mulig negativ effekt på det marine miljøet.
Komiteen merker seg at regjeringen
ikke ser det som naturlig at det utvikles en egen indikator for
medikamentbruk.
Komiteen mener det er behov for
en nullvisjon for resistens, og er redd for at en ensidig oppmerksomhet
om lusebekjempelse kan innebære økte resistensutfordringer.
Komiteen mener det derfor er
avgjørende med strenge krav og tydelige tiltak knyttet til resistens.
Ingen oppdrettere bør ha så omfattende medisinering, med samme medikament
så mange ganger, at det utvikles resistens for de medikamentene
som brukes.
Komiteen understreker viktigheten
av at oppdrettere tar i bruk ikke-medikamentelle metoder i så stort
omfang som mulig.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en handlingsplan
mot resistens.»
Komiteen viser til
at tiltak mot rømming førte, i perioden 2006–2010, til reduksjon
både i antall rømmingshendelser og i andel rømt fisk i elvene, men
at trenden har snudd de siste tre årene.
Komiteen viser til at Havforskningsinstituttets risikovurdering
av norsk fiskeoppdrett i 2013 konkluderte med at det er svært sannsynlig
at rømmingsforekomstene har vært langt høyere enn det som er blitt
rapportert, og at smoltrømminger utgjør en større andel av rømt
laks enn det som framkommer i rømmingsstatistikken.
Komiteen merker seg at Miljødirektoratet peker
på at det er en sammenheng mellom produksjonsstørrelse og mengden
rømt fisk.
Samtidig merker komiteen seg
at både Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet mener at rømming
er lite egnet som en miljøfaktor som skal inngå i en handlingsregel.
Komiteen merker seg at regjeringen
mener rømming ikke skal være en egen indikator som skal definere
hvorvidt miljøbelastningen i et område kan tillate produksjonsvekst. Komiteen merker
seg at regjeringen peker på at forskrift om fellesansvar for utfisking
mv. av rømt oppdrettsfisk, sammen med forpliktende avtaler med næringen,
vil være et viktig virkemiddel for å få kontroll på utfordringene
knyttet til rømming.
Komiteen vil signalisere at det
er svært viktig at havbruksnæringen har full oppmerksomhet på nullvisjon
når det gjelder rømming. Komiteen viser til at det
fremdeles er en utfordring knyttet til omfanget av rømt laksefisk. Komiteen ønsker
også å understreke at den enkelte havbruksbedrift har ansvar for
til enhver tid å ha oversikt over statusen og tilstanden på eget
anlegg og ha tilstrekkelig overvåkning. Komiteen viser
til at det er hjemmel i Akvakulturloven for å påby sporing av oppdrettslaks. Komiteen mener ordningen
med fellesansvar for utfisking av rømt oppdrettslaks er et riktig
verktøy. At det i forskriften er et insitament til at bedriftene
skal finne frem til god løsning på sporing av rømt laks, støttes
av komiteen.
Komiteen mener det er viktig
at Fiskeridirektoratet foretar en gjennomgang av rømmningshendelser
for å finne årsaken til rømming og få denne informasjonen ut til
relevante aktører for å unngå tilsvarende hendelser. Den nye Rømningskommisjonen
for akvakultur (RKA), etablert høsten 2012, anses som et godt organ
til å hente læring og videreformidle kunnskap i denne sammenheng.
Det har fra næringens organisasjoner vært reist kritikk som går
på kommisjonens hastighet og evne til å kommunisere erfaring ned
gjennom forvaltningen og ut til næringsaktørene. Komiteen mener
regjeringen bør ta en gjennomgang av disse signalene.
Komiteen er bekymret for at store
rømminger kan ha negativ påvirkning på villfisk. Komiteen ser
derfor positivt på at innslaget av rømt laks i vassdragene har gått
ned over en lengre periode. Komiteen mener det likevel
er behov for økt oppmerksomhet og nye tiltak for å motvirke rømming.
På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi mot
rømming som tar utgangspunkt i en nullvisjon»
Komiteen er oppmerksom på at
rømming kan tilskrives hendelser oppdrettere ikke er ansvarlig for.
Komiteen viser til
at Nærings- og fiskeridepartementet 21. oktober 2014 oppnevnte en
ekstern arbeidsgruppe som skulle se på rammebetingelsene for landbasert
oppdrett. Komiteen viser til at arbeidsgruppen leverte
sin innstilling 14. januar 2015.
Komiteen merker seg at arbeidsgruppen foreslår
at det åpnes for en egen tillatelsestype for landbasert oppdrett
av laks, ørret og regnbueørret som tildeles løpende og uten at det
tas vederlag.
Komiteen merker seg at regjeringen
mener det bør legges til rette for at det kan bli enklere å etablere
landbaserte oppdrettsanlegg i Norge, og derfor vil gå inn for at
det etableres en egen tillatelsesklasse for landbasert oppdrett
og at det ikke skal tas vederlag for slik tillatelse. Komiteen viser
til at disse tillatelsene vil kunne omfatte hele produksjonssyklusen
på land, herunder være en løsning for produksjon av «stor smolt» som
i dag produseres med utgangspunkt i settefisktillatelser på land.
Komiteen mener det er positivt
at det legges til rette for nye driftsformer som et supplement til sjøbasert
drift. Komiteen viser til at landbasert produksjon
skjer på privat grunn og er enig i at det således ikke er naturlig
å ta vederlag slik som man gjør for anlegg som produserer på allmenningen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at norsk oppdrettsnæring har store naturgitte fortrinn med en
lang kyst, gode strømforhold og riktige temperaturer. I tillegg har
vi godt tilrettelagt infrastruktur langs kysten, relevant kompetanse
og egnet teknologi. Disse medlemmer ønsker ikke å
gi et konkurransefortrinn for landbasert oppdrett, men ønsker å legge
til rette for like vilkår. Disse medlemmer viser
til at regjeringen foreslår at tillatelser til landbasert oppdrett
kan tildeles løpende og uten vederlag. Samtidig foreslår Stortingsflertallet
at det innføres en arealavgift for bruk av sjøområder til oppdrett,
og at man i gjennomsnitt betaler 50 mill. kroner pr konsesjon for
matfiskproduksjon. Disse medlemmer stiller derfor spørsmål
ved om det vil kunne bli en konkurransevridning mot å produsere
på land, og er opptatt av å finne den riktige balansen som kan bidra
til at vi både utnytter fortrinnet vår lange kyst gir oss, og at
leverandørindustrien i framtiden får ta del i teknologiutvikling
både til sjøs og til vanns. Disse medlemmer støtter
at det etableres en egen tillatelsesklasse for landbasert oppdrett, men
ber om at det blir hensyntatt at tildelinger ikke må skje på en
sånn måte at det gir konkurransefortrinn til de aktører som velger
å satse på landbasert oppdrett.
Komiteen viser til
at settefisk av laks, ørret og regnbueørret i utgangspunktet ikke
skal ha en individvekt som overstiger 250 gram. Komiteen viser
til at det i 2011 ble innført en ordning hvor det kan søkes om dispensasjon
til produksjon av stor smolt opp til 1 kg.
Komiteen peker på at et hovedargument
for åpningen for forlenget landfase er at rømmingsfaren blir redusert
som følge av kortere tid i sjøen. Ordningen kan potensielt også
gi mulighet for økt produksjon og kan gi muligheter for en mer optimal
utnyttelse og mer hensiktsmessig områdeorganisering for tilgjengelige
matfisklokaliteter i sjø.
Komiteen avventer en vurdering
fra regjeringen om hvordan ordningen med postsmolt på land skal
håndteres opp mot et nytt system for landbasert oppdrett.
Komiteen mener det ikke lenger
skal være behov for å søke om dispensasjon til produksjon av stor
smolt opp til 1 kg.
Komiteen deler regjeringens syn
på at postsmoltproduksjon i sjø behandles på lik linje med kommersielle
matfisktillatelser.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til
at det både i Innst. 8 S (2013–2014), Innst. 8 S (2014–2015) og
i Innst. 16 S (2014–2015) har vært et flertall som har pekt på at regjeringen
må utrede en modell for arealavgift til kommuner som legger til
rette for havbruksnæring.
Flertallet viser til følgende
merknad i Innst. 16 S (2014–2015):
«Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet,
Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til merknad i statsbudsjettet
for 2014 om at kommunar som stiller areal til rådvelde for havbruk
skal sitte att med større del av verdiskapinga lokalt. Fleirtalet
er nøgd med at regjeringa alt har styrka kommunane sin andel av konsesjonsavgifta.
Det er positivt, men hjelper fyrst og fremst dei kommunane som tildeler
nye areal no og kommunar som har vært positiv til oppdrett over
mange år og dermed disponert masse areal nyter ikkje godt av den
ordninga. Fleirtalet er difor positiv til at regjeringa også vil sjå
på dette og vurdere ytterlegare stimulans til kommunar til å sette
av areal gjennom årlege andel av verdiskapinga.»
Flertallet viser til at regjeringen
verken i denne meldingen eller i revidert nasjonalbudsjett for 2015
(Meld. St. 2 (2014–2015)) legger frem en utredning om arealavgift. Flertallet viser
til at regjeringen i revidert nasjonalbudsjett for 2015 legger bort
innføring av arealavgift med den begrunnelse at fremtidig vekst
i havbruksnæringen kombinert med at kommunene får større andel av
vederlaget vil gjøre at kommunene vil få større inntjening ved å
legge til rette for havbruksnæringen. Videre peker regjeringen på
at kommunene også på sikt vil kunne få en større andel av selskapsskatten.
Flertallet viser til at Nettverk
for fjord- og kystkommuner (NFKK) la frem et forslag til en arealavgiftsmodell
i høringen til næringskomiteen.
Flertallet viser til at NFKK
ønsker å innføre en kommunal avgift for oppdrettsanlegg, slik at kommuner
får mer igjen for sin innsats som tilrettelegger for havbruksvirksomhet.
For å gi insentiver til å tilrettelegge for havbruksvirksomhet foreslår
NFKK en ny avgift for matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret
. Flertallet viser til at modellen legger opp til
at avgiften kan gjøres fradragsberettiget krone for krone i utlignet inntektsskatt,
på samme måte som for naturressursskatten på vannkraft.
Flertallet viser til at avgiften
på den måten ikke vil utgjøre en økonomisk belastning for oppdrettsnæringen. Flertallet viser
til at avgiften, etter NFKKs syn, vil gi kommunene deres rettmessige
andel av verdiskapingen som skjer ved bruk av de lokale ressurser
i de kystnære sjøområdene – på samme måte som naturressursskatten
på vannkraftproduksjon, jf. betenkning fra NFKK 21. mars 2013, som
ble delt ut til næringskomiteen i sammenheng med høringen.
Flertallet peker på at regjeringen
har utredet dette forslaget til arealavgift, og har konkludert med
ikke å innføre arealavgift.
Flertallet viser til at man primært
ønsket en modell for arealavgift som er uavhengig av vekst. Flertallet mener
likevel at det fremlagte forslaget ivaretar kommuner og fylkeskommuner
med oppdrett på en god måte.
Komiteen har også
vektlagt forutsigbarheten med et bredt politisk flertall bak ordningen.
Komiteen mener en større andel
av inntektene fra vederlag for nye konsesjoner og vekst på eksisterende
skal tilfalle kommunene og fylkeskommunene som har oppdrettsvirksomhet. Komiteen peker
på at dette er viktig for å stimulere kommunene til å stille egnede
arealer til rådighet for oppdrettsnæringen.
Komiteen mener det er rett at
også staten får en andel av vederlaget. En stor vekst i oppdrettsnæringen
kan gi behov for at staten gjennomfører både miljøtiltak og tiltak
for å styrke villaksens situasjon i elvene og i sjøen.
Komiteen mener kommuner og fylkeskommuner
med oppdrettsvirksomhet skal få 80 pst. av inntektene fra både vederlag
for nye konsesjoner og vekst på eksisterende. De resterende 20 pst. tilfaller
staten. Dette hjemles i akvakulturloven som et nytt ledd i bestemmelsen
som i dag hjemler vederlag for tildeling av konsesjoner.
Komiteen mener inntektene som
skal tilfalle oppdrettskommunene skal fordeles gjennom et havbruksfond,
og ber regjeringen, i forbindelse med statsbudsjettet for 2016,
legge frem forslag om innretningen på et slikt fond.
Komiteen ber videre regjeringen
legge frem en drøftelse av ulike fordelingsnøkler, og legge frem
den fordelingsnøkkelen den finner mest tjenlig for å sikre rimelig
fordeling av fondet til alle kommuner og fylkeskommuner som har
oppdrettsvirksomhet.
Komiteen ber regjeringen involvere
relevante aktører på området, i utarbeidelse av lovendring og forskrift(er).
Komiteen ber regjeringen innarbeide
ovenstående forslag til innføring av et havbruksfond for oppdrettsvirksomhet
i forslag til statsbudsjett for 2016.
Komiteen peker på at dette skal
innføres fra 1. januar 2016.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen, i forbindelse med statsbudsjettet
for 2016, legge frem forslag om et havbruksfond som skal fordele
kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra vederlagene fra nye
konsesjoner og vekst på eksisterende, samt legge frem en vurdering
av de mest tjenlige fordelingsnøklene for å sikre en rimelig fordeling
av inntektene til alle kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet er tilfredse med at regjeringen har
imøtekommet Stortinget ved å ha utredet arealavgift. Disse
medlemmer er enige i at andre land som har innført arealavgift ikke
har vederlag for konsesjoner eller vekst i konsesjonsvolum. Dette
gjør at en modell hvor det både innføres arealavgift og hvor ordningen med
vederlag videreføres, vil kunne gi den norske næringen konkurransemessige
ulemper målt mot andre produksjonsland.
Disse medlemmer viser til at
havbruksnæringen for mange kystkommuner er en betydelig del av verdiskapingen,
og at det rundt næringen er bygd en betydelig leverandørindustri
som også er lokalisert til kystsamfunnene. For kystsamfunnene er
det å utvikle næringslivet av betydning, og er i praksis svært god
distriktspolitikk. Disse medlemmer mener at det er
viktig å sikre den norske næringen globalt konkurransedyktige vilkår. Disse
medlemmer vil derfor advare mot at det innføres arealavgift
som medfører en dobbeltbeskatning av næringen.
Disse medlemmer er enige med
regjeringen i at kommunene ved å få økte inntekter fra havbruksnæringen
også lettere legger til rette for god arealbruk og økt næringsutvikling.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen fra den siste konsesjonsrunden allerede har tildelt nesten
150 mill. kroner til kommunene. Totalt vil kommunene få over 400
mill. kroner etter den grønne konsesjonsrunden. Markedsprisen etter denne
runden ligger på ca. 50 mill. kroner per konsesjon.
Disse medlemmer merker seg innspillene
om hvordan disse inntektene bør innhentes og fordeles. Auksjonsprinsippet
ved konsesjonstildeling gir den ønskede objektivitet i tildelingskriteriene og
tar bort muligheten for at man kan spekulere med fellesskapets verdier
ved «pyntede» søknader og hastig videresalg.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at prosentvis vekst bør selges til fastpris. Mye av den forutsigbarheten
regjeringen og disse medlemmer ønsker, avhenger av
at aktørene ved å holde seg innenfor vedtatte bærekraftsmål kan
se frem til planlagt og ønsket vekst. Da er det disse medlemmers oppfatning
at auksjonsprinsippet også for tildeling av vekst gir den enkelte
aktør så stor usikkerhet at motivasjonen for å sette inn ressurser
i forskning og utvikling kan bli for lav.
Regjeringens anslag viser at hvis et snitt på
40 pst. av konsesjonene tildeles en vekst på 6 pst. annethvert år,
vil kommune og stat dele et vederlag for vekst på ca. 400 mill.
kroner annethvert år. En økning i antallet konsesjoner som kjøper vekst
på 10 pst. vil øke denne summen med ca. 100 mill. kroner.
Disse medlemmer merker seg også
at regjeringen vil endre regimet for selskapsskatten og la en større
del av denne tilfalle kommuner hvor det kommer nye arbeidsplasser.
I regjeringens anslag vil man ved å sette av 1 pst. av selskapsskatten
til dette formålet, ha ca. 1 mrd. kroner årlig til fordeling mellom
kommuner med økning i antall arbeidsplasser.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at fordeling av konsesjonsvederlag, vederlag for vekst og selskapsskatten
til kommunene er en bedre ordning enn arealavgift. Når det kommer til
kommunenes ønske om en årlig forutsigbar utbetaling, kan dette ordnes
med fondsavsetning og årlige utbetalinger. Dette vil også være et godt
verktøy for fordeling mellom berørte kommuner i de tilfeller et
selskap har lokaliteter og slakteri i forskjellige kommuner.
Komiteen viser til
at havbruksnæringen er en svært viktig næring for en rekke lokalsamfunn langs
kysten. I flere lokalsamfunn er oppdrett og virksomheter knyttet
til oppdrett avgjørende for verdiskapingen. Både forskning og utvikling, tjenestelevandører,
utstyrsleverandører, videreforedling og transport er virksomheter
som ofte løses lokalt, og dermed gjør oppdrettsnæringen til et avgjørende
bidrag for sysselsetting og bosetting i enkelte kommuner og lokalsamfunn.
Komiteen ønsker å opprettholde
en variert struktur i havbruksnæringen, der det både legges til
rette for små, mellomstore, store og nye aktører. Komiteen mener
dette vil bidra til å sikre videre lokal forankring og videreutvikling
i lokalsamfunn langs kysten.
Komiteen mener det derfor er
viktig at rammevilkårene legger til rette for at også små aktører
i næringen har anledning til å konkurrere med de større aktørene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet viser til at Stoltenberg-regjeringen økte
det øvre taket for kontroll med produksjonskapasitet fra 25 til
40 pst., og innførte samtidig krav til aktør som erverver mer enn
15 pst. av produksjonskapasiteten.
Dette er spesifikke krav til bearbeidingsgrad, FoU
og tilbud om lærlinger og traineeplasser når et foretak eier 15
pst. eller mer av den totale produksjonskapasiteten i Norge. Kravene
blir gradvis høyere jo større andel et foretak eier. Disse
medlemmer har merket seg at Solberg-regjeringen har sendt
på høring et forslag om å oppheve disse kravene. Disse medlemmer vil understreke
betydningen av at når et selskap legger beslag på store arealer,
må storsamfunnet kunne stille visse krav til virksomheten. Disse medlemmer er
også bekymret over at konsekvensen kan bli redusert verdiskaping
i Norge, ved at videreforedling, bearbeiding og FoU kan bli flyttet
ut av landet. Disse medlemmer understreker derfor
viktigheten av at kravene opprettholdes.
Komiteen viser til
at oppmerksomhet om bærekraftig fiske og økte priser på fiskemel
og fiskeolje har stimulert til stor FoU-aktivitet innenfor bl.a.
fôrsammensetning og nye fôringredienser.
Komiteen peker på at tilgangen
til fôrressurser kan komme til å bestemme utviklingspotensialet og
strukturen i global akvakultur.
Komiteen viser til at knapphet
på marint basert fôr til oppdrettsfisk medfører at nye råvarer tas
i bruk. Økt bruk av vegetabilske råvarer, høsting på et lavere nivå,
og arbeid for å utvikle alternative marine fôringredienser ved blant
annet dyrking av alger ,gjør at havbruksproduksjonen fremover kan
økes betydelig uten at det blir mangel på fôr, men det vil kreve
en betydelig forskning for eksempel for å ta i bruk alger eller
andre alternative fôrråstoff.
Komiteen viser til at økt bearbeiding
i Norge bidrar slik positivt også med tanke på tilførsel av marine
ingredienser til fiskefôrindustrien.
Komiteen mener det er positivt
at næringen har et sterkt fokus på bærekraftig høsting og produksjon
av fôringrediensene. Komiteen viser til at restråstoff
etter hvitfisk og pelagisk sektor også kan utnyttes bedre, og at
økt andel foredling i Norge vil gi en økning i restråstoff som kan brukes
til fiskefôr.
Komiteen mener det er viktig
å fokusere på ressursmessig bærekraft i fangst til fiskefôr og på
den totale ressursbalansen i produksjonskjeden.
Komiteen merker seg at det globalt
fortsatt er store utfordringer innenfor fiskeriforvaltningen. Gjennom
bedret fiskeriforvaltning i mange land, forbud mot utkast og redusert
UUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert) ville man fått en enda
større tilførsel av marine fôringredienser.
Komiteen viser til at om alt
utkast fra de globale fiskeriene og restråstoff fra ulik bearbeiding
kunne anvendes til fôr i akvakultur, ville dette kunne bidra til
en dobling av tilgjengelige marine fôrressurser og en potensiell
dobling av produksjonen.
Komiteen er derfor opptatt av
at Norge fortsatt arbeider aktivt internasjonalt for å bidra til
bedret forvaltning av fiskeriene.
Komiteen mener det er viktig
at man løser utfordringen med fôr på en bærekraftig måte.
Komiteen viser til
at det er omfattende forskning og utvikling innen havbruksnæringen. Komiteen viser
til at Norge er den syvende største forskningsnasjonen i fiskeri-
og havbruksforskning, og den nest største forskningsnasjonen når det
gjelder atlantisk laks.
Komiteen viser til at de rapporterte
FoU-ressursene med relevans for havbruk utgjorde nærmere 1,6 mrd.
kroner i 2013.
I 2013 ble 47 pst. av FoU-utgiftene rapporter
fra næringslivet, 40 pst. i instituttsektoren, mens 13 pst. ble
utført i universitets- og høgskolesektoren. Størstedelen av forskningsinnsatsen
skjer på Vestlandet og er rettet inn mot laksefisk.
Komiteen peker på at innovasjon
kan bidra til omfattende vekst gjennom at det gir lavere lusetrykk
og at det kan benyttes til nå uegnede arealer. Nye teknologier for
avlusing og luseskjold sikrer lavere lusetrykk og dermed bedre overlevelse
for villfisken og større rom for vekst i havbruksnæringen. I tillegg
vil ikke-medikamentelle metoder for avlusing motvirke resistens.
Utvikling av anlegg for postsmolt vil kunne gi lavere rømmingstall
og bedre utnyttelse av eksisterende anlegg.
Komiteen peker på det store arbeidet
som er utført for å utvikle teknologi for å begrense miljøavtrykket
i oppdrettsnæringen. For eksempel er lukkede merder i stor grad
rømmings-, utslipps-, og lakselussikre, og svarer derfor på de største
utfordringene næringen står overfor.
Komiteen mener dette er en suksesshistorie som
ikke hadde vært mulig uten klare miljøkrav fra myndighetene, økonomiske
incentiver til å satse på miljøteknologi, og oppbyggingen av et sterkt
marint kompetansemiljø i Norge.
Komiteen viser til at en viktig
faktor for suksessen i havbruksnæringen har vært store synergieffekter
som følge av en sterk marin klynge i Norge.
Komiteen viser til at Nofima
i sin Rapport 32/2013 blant annet peker på at naturgitte fortrinn
i fremtiden kanskje kan bli mindre viktige, men at andre fortrinn
vil kunne ha stor betydning for akvakulturnæringen i Norge. De trekker
blant annet frem sterke kunnskapsmiljøer, en ledende leverandørindustri,
god infrastruktur, nærhet til viktige markeder, god forvaltning
og ikke minst den vanskelig kopierbare klyngeeffekten som oppstår
mellom disse fortrinnene, som eksempler på fortrinn som vil ha stor
betydning for akvakulturnæringen i Norge.
Komiteen viser til at sjømatnæringen
har blitt fremhevet som ett av Norges tre globale kunnskapsnav,
eller «superklynger», i boken «Et kunnskapsbasert Norge» skrevet
av Torgeir Reve og Amir Sasson.
Komiteen mener en styrking av
den marine klyngen, og sterkere klyngeeffekter som følge av det,
er avgjørende for å opprettholde Norge som en verdensledende sjømatnasjon.
Komiteen deler regjeringens oppfatning
om at det er nødvendig å øke både den offentlige og den private
FoU-innsatsen.
Komiteen merker seg videre at
regjeringen i større grad enn for dagens forskningstillatelser åpner
for tildeling til utviklingsformål. Komiteen støtter
dette.
Komiteen mener at flere tildelinger
av FoU-konsesjoner må bidra til teknologiløftene i næringen, og
at disse bør få et tidsperspektiv som bedre kan forsvare store investeringer.
Komiteen viser til
at multitrofisk akvakultur er produksjon av ulike arter i tilknytning
til hverandre med det formål at artene oppnår gjensidige fordeler.
Et eksempel er produksjon av laksefisk i tilknytning til produksjon
av skjell og tare.
Komiteen viser til at multitrofisk
akvakultur har den fordelen at avfallet fra fiskeoppdrett utnyttes
som en ressurs i produksjonen av andre arter. Målsettingen er å
redusere miljøbelastningen fra fiskeoppdrettet, samtidig som det
kan gi en lønnsom tilleggsproduksjon av andre arter.
Komiteen mener det må stimuleres
til økt omfang av multitrofisk akvakultur, og ber regjeringen komme
tilbake til dette i bioøkonomistrategien.
Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge frem
for Stortinget det endelige forslaget til produksjonsområder.
II
Stortinget ber regjeringen utrede en utslippsmodell
der hver enkelt aktørs tillatte miljøbelastning er definert.
III
Stortinget ber regjeringen legge frem en handlingsplan
mot resistens.
IV
Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi mot
rømming som tar utgangspunkt i en nullvisjon.
V
Stortinget ber regjeringen, i forbindelse med statsbudsjettet
for 2016, legge frem forslag om et havbruksfond som skal fordele
kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra vederlagene fra nye
konsesjoner og vekst på eksisterende, samt legge frem en vurdering
av de mest tjenlige fordelingsnøklene for å sikre en rimelig fordeling
av inntektene til alle kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet.
VI
Meld. St 16 (2014–2015) – om forutsigbar og miljømessig
bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett – vedlegges protokollen.
Oslo, i næringskomiteen, den 8. juni 2015
Geir Pollestad | Line Henriette Hjemdal |
leder | ordfører |