Tidligere praktiserte Trygderetten bestemmelsen slik
at det kunne tas hensyn til sakens betydning for den ankende part,
eller i hvilken utstrekning vedkommende ville ha utsikt til å vinne
frem ved en realitetsbehandling i vurderingen av om en for sent
fremsatt anke skulle behandles.
Over de senere år har Trygderetten imidlertid foretatt
en innstramming av sin praksis. Praksis i Trygderetten er nå slik
at kravet til særlig grunn bare går på selve årsaken til forsinkelsen.
Ordningen er en annen etter forvaltningsloven § 31, som åpner for
at man blant annet kan skjele til sakens realiteter ved vurderingen
av om klagen skal tas under behandling.
Henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd
til trygderettsloven § 10 vil forutsetningsvis medføre at det som
utgangspunkt skal gjelde de samme regler under klagebehandling i
arbeids- og velferdsetaten/HELFO som i ankeomgangen for Trygderetten.
Med den tidligere liberale håndheving av ankefristen var det ikke
noen stor grunn til å problematisere hvorvidt bestemmelsene i trygderettsloven
§ 10 skulle praktiseres forskjellig i ankeomgangen og klageomgangen.
Med den nevnte innstrammingen av praksis i anketilfellene er dette
spørsmålet blitt mer aktuelt.
Det kan anføres prinsipielle argumenter for
at fristspørsmålet bør håndteres forskjellig ved anke og klage.
Anke til Trygderetten har nært slektskap med anke og andre prosessuelle
handlinger for de alminnelige domstoler. Mye taler da for at ankefristen
praktiseres etter de samme strenge prinsipper som ved domstolene.
Når en sak kommer for Trygderetten, har realiteten i saken vært
vurdert minst to ganger, og dette tilsier en strengere håndtering
av fristspørsmål. Klage over et vedtak etter folketrygdloven er
en typisk forvaltningsklage, hvilket taler for at de generelle prinsippene
for behandling av klager som følger av forvaltningsloven, bør gjelde
i klagesakene. Det er imidlertid en lite heldig løsning at en regel
i trygderettsloven skal gis forskjellig innhold (praktiseres forskjellig),
alt etter som det gjelder klagebehandling eller en anke til Trygderetten.
Dette taler for at forvaltningsloven § 31, som åpner for en lempeligere
håndtering av klagefristen, formelt gis anvendelse i klagesaker etter
folketrygdloven.
Et annet forhold som tilsier en overgang til
forvaltningsloven, er følgende:
Etter dagens ordning kan både Trygderetten og ankemotparten
gi oppreisning for fristoversittelse ved anke til trygderetten,
jf. trygderettsloven § 10 fjerde ledd. Dersom ankemotparten har sett
bort fra oversittelsen, er Trygderetten bundet av dette, jf. Innst.
O. nr. 45 (1993–94).
Henvisningen til trygderettsloven § 10 i folketrygdloven
§ 21-12 tredje ledd vil forutsetningsvis innebære at underinstansen
(klagemotparten) på samme måte kan gi oppreisning i klagesak, og at
klageinstansen ikke kan overprøve underinstansens oppreisningsvedtak.
Det foreslås i proposisjonen at oppreisning
i ankeomgangen bare skal kunne gis av Trygderetten. Det vil best
sikre en forutsigbar og enhetlig praksis på dette området, særlig
etter at ankefristen er innskjerpet i Trygderetten. Det vises også
der til at forslaget harmonerer godt med den ordningen som eksisterer
ved de alminnelige domstoler, se tvisteloven § 29-10 hvoretter avgjørelse
om å behandle en sak ved oversitting av ankefristen tilligger ankeinstansen.
Uten særskilt regulering for klagesaker vil
konsekvensen av den foreslåtte endringen være at det kun er klageinstansen
som kan gi oppreisning for oversittelse av klagefristen. Da begrunnelsen
for endringen i ankesaker ikke kan gjøres gjeldende for klagesaker,
må dette vurderes på fritt grunnlag. Etter forvaltningsloven er
underinstansen gitt myndighet til å treffe avgjørelse om å behandle
en klage der klagefristen er oversittet, se forvaltningsloven § 33
andre ledd tredje punktum, jf. § 31. Det er da nærliggende å gi
forvaltningsloven anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven.
Dette vil også harmonere med forslaget om at underinstansen skal
ha myndighet også til å avvise en klage som kommer inn etter fristen.
En overgang til forvaltningsloven vil medføre den
forskjell fra i dag at klageinstansen i saker etter folketrygdloven
ikke lenger vil være bundet av underinstansens oppreisningsvedtak,
jf. forvaltningsloven § 34 første ledd, hvoretter klageinstansen
forutsettes å foreta en selvstendig vurdering av spørsmålet. Det
er noen grunner til at dette også ikke bør gjelde i trygdeklager.
Det foreslås at forvaltningslovens bestemmelser om
oppreisning for oversittet klagefrist skal gjøres gjeldende for
saker etter folketrygdloven.
Trygderettsloven § 10 tar ikke uttrykkelig standpunkt
til hvem som kan avvise saken hvis ankefristen er oversittet (og
oppreisning ikke gis). Etter fast praksis i Trygderetten fatter
ikke ankemotparten vedtak om avvisning, men legger kun ned påstand
om dette overfor Trygderetten, som enten avviser eller aksepterer
en for sent innkommet anke og realitetsbehandler saken. Også i saker
for de ordinære domstoler er ordningen den det er at ankeinstansen
som avgjør om en anke skal avvises, jf. tvisteloven § 29-10 første ledd.
Dersom ankefristen er oversittet, er det praksis for
at realiteten i saken som hovedregel skal behandles i ankemotpartens
oversendelsesbrev. I slike tilfeller nedlegges prinsipalt påstand
om at anken avvises, subsidiært at vedtaket stadfestes/omgjøres.
Unntaket er hvis ankemotparten anser det som åpenbart at det ikke
er grunn til å se bort fra fristoversittelsen, da er det tilstrekkelig
å behandle kun dette spørsmålet i oversendelsesbrevet. Hvis Trygderetten
likevel skulle komme til at det skal ses bort fra fristoversittelsen,
vil saken bli hjemvist til realitetsbehandling.
Ved klagesaksbehandling i trygdesaker følges samme
saksgang i saker som før Nav-reformen sorterte under trygdeetaten,
slik at underinstansen påstår avvisning overfor klageinstansen,
som avgjør spørsmålet. Avvisningsvedtaket kan ankes inn for Trygderetten,
jf. folketrygdloven § 21-12 og trygderettsloven § 1.
Etter forvaltningsloven tilligger det underinstansen
å avvise en klagesak på grunn av oversittet klagefrist, se forvaltningsloven
§ 33 andre ledd.
Saker om ytelser etter folketrygdloven kapittel
4 (dagpenger under arbeidsløshet) og kapittel 11 (den gang ytelser
under yrkesrettet attføring), ble før Nav-reformen behandlet etter
forvaltningslovens regler. Dette skyldtes at tidligere folketrygdloven
§ 21-12 A (Klage og anke i trygdesaker - Aetat) ikke hadde en tilsvarende henvisning
til trygderettsloven. Til tross for en lovendring 16. juni 2006
nr. 20 hvor § 21-12A ble opphevet, slik at henvisningen i folketrygdloven
§ 21-12 tredje ledd til trygderettsloven ble gjort gjeldende for
alle sakstyper i arbeids- og velferdsetaten, jf. Ot.prp. nr. 47
(2005–2006) arbeids- og velferdsforvaltningsloven under merknadene
til § 21-12, er departementet gjort kjent med at det fortsatt er
praksis for å anvende forvaltningslovens regler for ytelser etter
folketrygdloven kapittel 4 og 11, slik at underinstansen gjør vedtak
om avvisning.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst
at mange saksbehandlere i etaten mener regelverk og praksis er uoversiktlig
og foreslår at loven endres slik at forvaltningslovens regler skal
gjelde i alle saker om ytelser etter folketrygdloven, noe som vil
sikre lik praksis i klagesakene. Direktoratet viser til at et avvisningsvedtak
fra underinstansen vil være lettere for brukeren å forstå enn en
påstand om avvisning og etterfølgende avvisningsvedtak fra klageinstansen.
Det vises videre til at vedtaket kan påklages. En lik praksis for alle
ytelsene vil etter direktoratets oppfatning innebære forenkling,
ressursbesparelse og et for brukeren mer forståelig system.
Forvaltningsloven bør legges til grunn i saker om
avvisning i klageomgangen, for så vidt gjelder hvem som skal ha
myndighet til å avvise i første instans. Dagens ordning, hvoretter
underinstansen i mange saker – i tråd med praksis i ankeomgangen
for Trygderetten – påstår avvisning overfor klageinstansen og har
en subsidiær behandling av det materielle, synes unødvendig ressurskrevende
og lite brukervennlig. Det synes hensiktsmessig at samme instans
som har myndighet til å akseptere en for sent innkommet klage, også
kan avvise den. Avvisningsvedtaket kan eventuelt påklages, jf. folketrygdloven
§ 21-12 første ledd.
Det foreslås at forvaltningslovens regler om
underinstansens kompetanse/plikt til å avvise en klage fremsatt
etter fristen (med mindre det gis oppreisning) gjøres gjeldende
i klagesaker etter folketrygdloven.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn
at videre ankerett til Trygderetten over avvisningsvedtak avskjæres
under henvisning til forvaltningsloven § 28 tredje ledd hvoretter klageinstansens
avvisningsvedtak er endelig der underinstansen har avvist saken
i første omgang. Departementet er ikke enig i denne lovtolkningen.
En videre ankerett vil følge av folketrygdloven § 21-12 første ledd
(som er en særbestemmelse i forhold til forvaltningsloven, jf. folketrygdloven
§ 21-1) og trygderettsloven § 1. Dette er også lagt til grunn av
Trygderetten (og ankemotparten) i flere saker, jf. for eksempel TRR-2008-1972
(yrkesrettet attføring), TRR-2009-119 (yrkesrettet attføring), TRR-2010-1440
(dagpenger) og TRR-20011-2073 (dagpenger). Det vurderes slik at
den ekstra rettssikkerhetsgarantien som gjelder i retten til å bringe vedtak
i trygdesaker som har vært klagebehandlet inn for Trygderetten,
fortsatt bør gjelde også for vedtak om å avvise en klage.
For å avskjære enhver tvil om videre ankerett
for avvisningsavgjørelser, foreslås at dette presiseres i loven.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven
§ 21-12 første ledd tredje punktum.
I forbindelse med at det foreslås at forvaltningslovens
regler om oppreisning og avvisning ved oversittelse av klagefrist
skal gjelde ved klagebehandlingen i arbeids- og velferdsetaten og HELFO,
er det naturlig å vurdere de øvrige bestemmelsene i trygderettsloven
som er gitt tilsvarende anvendelse under klagebehandlingen.
Begrunnelsene fra Ot.prp. nr. 25 (1992–1993), jf.
Ot.prp. nr. 29 (1995–1996)) for å anvende trygderettslovens bestemmelser
er uten relevans, da klagefristen på seks uker står på egne ben
og er bestemt i folketrygdloven § 21-12 femte ledd, og arbeids-
og velferdsetatens adgang til omgjøring av vedtak uavhengig av forvaltningslovens
frister følger av folketrygdloven § 21-11.
Det er i utgangspunktet lite praktisk at klagebehandlingen
i saker etter folketrygdloven reguleres av to regelverk. Usikkerhet
om regelverket når det gjelder spørsmålet om kompetanse til å avvise
en sak vitner også om dette.
Arbeids- og velferdsdirektoratet finner det
uproblematisk å fjerne de aktuelle henvisningene og viser til at
forvaltningsloven §§ 32, 33 og 42 har bestemmelser som er tilnærmet
identiske med bestemmelsene i trygderettsloven §§ 11, 13 og 14,
og at forvaltningslovens regler gir brukerne tilstrekkelig rettssikkerhet.
Det foreslås at de nevnte bestemmelsene i forvaltningsloven
gis anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven.
Departementet vil i forlengelsen av dette gå nærmere
inn på de enkelte bestemmelsene i trygderettsloven som i dag er
gitt anvendelse, med sikte på å peke på eventuelle ulikheter i regelverkene
og mulige konsekvenser for saksbehandlingen i etatene.
Trygderettsloven § 10 første til tredje ledd
har bestemmelser om henholdsvis seks ukers ankefrist, avbrytelse
av ankefristen ved krav om begrunnelse for vedtaket, samt forlengelse
av ankefristen etter beslutning av trygderetten eller ankemotparten.
Folketrygdloven § 21-12 femte ledd slår som nevnt
fast en klagefrist på seks uker for alle saker etter folketrygdloven.
Henvisningen til § 10 første ledd er derfor overflødig. Bestemmelsens
andre ledd om avbrytelse av ankefrist er identisk med forvaltningsloven
§ 29 tredje ledd, og § 10 tredje ledd om forlengelse av ankefristen
er innholdsmessig identisk med forvaltningsloven § 29 fjerde ledd.
En overgang til forvaltningslovens bestemmelser vil således ikke
medføre faktiske endringer. Henvisningen til trygderettsloven § 10
kan etter dette tas ut i sin helhet.
Trygderettsloven § 11 andre, tredje og fjerde ledd
om ankens form og innhold er tilnærmet identisk med forvaltningsloven
§ 32. En overgang til forvaltningsloven vil dermed ikke ha særlige
konsekvenser, verken for brukerne eller etatene.
Det er imidlertid ett unntak fra dette. Etter
trygderettsloven § 11 kan den ankende part velge om anken skal settes
frem skriftlig eller muntlig. Ved muntlig anke skal mottaker sørge
for å sette opp anken skriftlig og underskrive den sammen med den
ankende part.
Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a
kan muntlig klage kun fremsettes dersom dette «er tillatt».
Ved kun å fjerne henvisningen til trygderettsloven
i folketrygdloven § 21-12 ville valgmuligheten i klagesaker etter
folketrygdloven falle bort. Det er imidlertid gode grunner som taler
for å videreføre adgangen til også å kunne fremsette klagen muntlig,
særlig av hensyn til ressurssvake grupper.
Det foreslås derfor at det i folketrygdloven
§ 21-12 slås fast at en klage kan settes frem skriftlig eller muntlig.
Det vil da følge av forvaltningsloven § 32, jf. folketrygdloven
§ 21-1, at den som mottar en muntlig klage skal sette den opp skriftlig.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven
§ 21-12 tredje ledd første punktum.
Det er ingen grunn til å beholde det eksplisitte pålegget
om at den som skal sette opp en muntlig klage skriftlig, skal underskrive
den sammen med den ankende part, da dette likevel antas å følge
av god forvaltningsskikk.
Trygderettsloven § 13 første ledd bestemmer
at ankemotparten skal ta det påankede vedtak opp til ny prøving.
Saken skal med andre ord vurderes på nytt med de opplysninger som
foreligger på dette tidspunkt. Prøvingen kan føre til at vedtaket
blir omgjort eller opphevet og sendt underinstansen for ny behandling.
I kapittel 11.2.4 i proposisjonen vurderes bestemmelsen om ny prøving
hos ankemotparten i ankesaker for Trygderetten, og ordningen foreslås
videreført.
Gjennom henvisningen i folketrygdloven § 21-12
tredje ledd er regelen om ny prøving gitt anvendelse i klagesaker
etter folketrygdloven. I klagesaker etter forvaltningsloven er underinstansen
ikke forpliktet til å ta realiteten opp til ny overveielse, men
den har adgang til det, jf. forvaltningsloven § 33. Etter det departementet kjenner
til, tar underinstansen i praksis alltid realiteten opp til ny prøving
også i klagesaker etter folketrygdloven som ikke kan påankes (videre) til
Trygderetten, og som dermed reguleres av forvaltningslovens regler,
jf. folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. Det gjelder vedtak etter folketrygdloven
som eksplisitt er unntatt fra anke til Trygderetten ved forskrift
15. april 1997, fastsatt i medhold av folketrygdloven § 21-12 fjerde
ledd, blant annet vedtak om bidrag til spesielle formål etter folketrygdloven § 5-22,
vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter
§ 25-6 og vedtak om utelukkelse fra å utstede legeerklæring etter § 25-7.
Også i klagesaker utenfor folketrygdloven som behandles i Arbeids-
og velferdsetaten er det praksis for at klagemotparten vurderer realiteten
på nytt.
Også i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv
til forvaltningsloven legges det opp til at den instansen som har
fattet det påklagde vedtaket, skal vurdere hvorvidt det er grunn
til å endre eller oppheve sitt tidligere vedtak før saken sendes
klageinstansen. Det må dermed antas at en fjerning av koblingen
til trygderettsloven ikke vil ha nevneverdige konsekvenser for klagesaksbehandlingen.
Det foreslås etter dette at henvisningen til trygderettsloven § 13
utgår.
Etter trygderettsloven § 14 første ledd har
en anke i utgangspunktet ikke oppsettende (utsettende) virkning.
Det betyr at det påankede vedtaket kan iverksettes eller gjennomføres
til tross for at det er anket, og saken ikke endelig avgjort. Når
«særlige grunner» taler for det, kan Trygderetten eller ankemotparten
bestemme at gjennomføringen av det påankede vedtak helt eller delvis skal
utsettes til anken er avgjort, jf. § 14 andre ledd. Det kan settes
vilkår for utsettingen. Dersom ankemotparten gir anken oppsettende
virkning, skal Trygderetten legge dette til grunn uten å foreta
en egen vurdering av spørsmålet, jf. Innst. O. nr. 45 (1993–94).
Som det fremgår i kapittel 11.7.4 i proposisjonen foreslås
det at utgangspunktet fortsatt skal være at en anke til Trygderetten
ikke har oppsettende virkning. Det foreslås også å videreføre adgangen
til å beslutte utsatt iverksetting ved anke, og at også ankemotparten
fortsatt gis hjemmel til dette. Det foreslås derfor at begrepet
oppsettende virkning erstattes med «utsettelse av iverksettingen»,
i tråd med forvaltningslovens begrepsbruk.
Trygderettsloven § 14 kommer som nevnt til anvendelse
ved klagebehandlingen i arbeids- og velferdsetaten og HELFO, jf.
folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum. Bestemmelsen
praktiseres strengt, slik at det kun er i helt spesielle tilfeller
et vedtak gis oppsettende virkning.
I praksis er det et moment for unntak i saker
hvor det hersker betydelig tvil om utfallet av klage- eller ankebehandlingen.
Forvaltningsloven § 42 forutsetter på samme måte
som trygderettsloven § 14 at vedtak kan iverksettes straks det er
truffet, men underinstansen, klageinstans eller annet overordnet
organ «kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen
er ute eller klagen er avgjort». Avgjørelsen er altså i prinsippet
underlagt forvaltningens frie skjønn (det oppstilles ikke et vilkår
om «særlige grunner» som i trygderettsloven § 14), men den hindrer
på den annen side ikke at den strenge praksis som er etablert i tilbakekrevingssaker
etter folketrygdloven opprettholdes.
Det må etter dette antas at det ikke vil ha
faktiske konsekvenser for vurderingen av om en klage skal gis oppsettende
virkning å gi forvaltningslovens bestemmelser om utsatt iverksetting
anvendelse i trygdesaker, for så vidt gjelder vurderingen av spørsmålet
om oppreisning skal gis. Det blir imidlertid den endring at klageinstansen
ikke lenger vil være bundet av at underinstansen har gitt oppsettende
virkning, klageinstansen kan med andre ord bestemme at vedtaket
skal iverksettes straks.
Det bemerkes at et kan-skjønn gir foranledning til
å gi retningslinjer for praktiseringen av regelen, slik det er gjort
på arbeids- og velferdsetatens område. Forvaltningsloven § 42 legger
på den annen side ingen hindringer for å eventuelt revurdere retningslinjene
for praktisering. Det foreslås derfor at henvisningen til trygderettsloven
§ 14 utgår.
I samsvar med foranstående foreslås det at folketrygdloven
§ 21-12 tredje ledd tredje punktum oppheves.
Det vises til lovforslaget, oppheving av folketrygdloven
§ 21-12 tredje ledd tredje punktum.