I proposisjonen gjer Kommunal- og moderniseringsdepartementet
framlegg om endringar i kommuneloven ved å oppheve tilgangen til
å opprette samkommunar. Det er føreslått at endringa blir sett i
verk så raskt som mogleg. Departementet føreslår vidare at eksisterande samkommunar
må vere avvikla seinast 1. januar 2020. Dei lovføresegnene i kommuneloven
og særlovgivninga som handlar om samkommunen, vil halde fram med
å gjelde for dei eksisterande samkommunesamarbeida fram til avviklinga
er gjennomført.
I januar 2015 sende departementet på høyring
eit forslag om å oppheve kapittel 5 B i kommuneloven om samkommunen.
Samkommunen er ein modell for omfattande samarbeidstiltak mellom
kommunar, der vesentleg avgjerdsmakt blir overført til den interkommunale
eininga. Samkommunen er ein eigen juridisk person og eit sjølvstendig
interkommunalt forvaltningsorgan. Det vert i proposisjonen vist
til at forslaget heng saman med at regjeringa ønskjer å gjennomføre ei
kommunereform, jf. Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015
og Prop. 121 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen 2016. I proposisjonen
for 2015 blei det varsla at regjeringa ønskjer å avvikle modellen.
Regjeringa meiner at interkommunalt samarbeid ikkje er eit fullgodt
alternativ til større og meir robuste kommunar. Regjeringa meiner
vidare at kommunesamanslåing er ei betre løysing for ein kommune som
treng å samarbeide på så mange tenesteområde som det samkommunen
gir høve til.
Det vert i proposisjonen peikt på at samkommunemodellen
fører til ei meir kompleks forvaltning og kan svekkje transparens
og kontroll, ettersom viktige avgjerder blir flytta frå folkevalde
organ til eit sjølvstendig interkommunalt samarbeid. Lokaldemokratiet
blir derfor betre teke vare på når ein sikrar ei direkte linje frå
veljarane til dei politisk ansvarlege.
Det vert i proposisjonen vist til at det er
svært få kommunar som har teke i bruk modellen sidan han blei lovfesta
i 2012. Dette tyder på at kommunane opplever modellen som mindre
relevant. Det er i dag oppretta to samkommunar, Innherred samkommune
og Midtre Namdal samkommune.
Forslaget om å avvikle modellen vil redusere
det totale talet på tilgjengelege modellar for interkommunalt samarbeid
og forenklar dermed regelverket som gjeld interkommunalt samarbeid.
Forslaget vil bli gjennomført ved å oppheve kapittel 5 B i kommuneloven.
Høvet til å opprette ein samkommune blei føydd til
kommuneloven ved lov 25. mai 2012 nr. 28.
Modellen legg til rette for at kommunane kan
utføre sentrale lovpålagde oppgåver i samarbeid med andre.
Hovudføremålet med samkommunemodellen var å
gi kommunane eit supplement til eksisterande modellar. Det blei
ved etableringa av lova lagt vekt på at modellen i større grad enn
dei andre modellane ville gi deltakarkommunane høve til å leie dei
oppgåvene dei samarbeidde om, på ein meir heilskapleg og samordna
måte. Samkommunen var også tiltenkt store og ulike kjerneoppgåver.
Eit samkommunesamarbeid fører til at det blir etablert
eit nytt interkommunalt forvaltningsorgan som får lik avgjerdsmakt
overført frå alle deltakarkommunane.
I januar 2015 sende departementet ut på høyring eit
forslag om å oppheve samkommunemodellen.
Sjå proposisjonen for omtale av høringsfråsegnene.
Departementet noterer seg i proposisjonen at nesten
halvparten av høyringsinstansane uttrykkjer støtte til forslaget,
medan ein tredel tek det til orientering eller har ikkje merknader
til forslaget. Departementet noterer seg også at det samla sett
har komme få fråsegner i saka, slik at det totale talet på motsegner
må seiast å vere avgrensa.
Når Midtre Namdal samkommune skriv at dei meiner
at samkommunemodellen gir sterkare eigarkjensle til tenestene for
kommunane som deltek enn det vertskommunemodellen gir, meiner departementet
at alternativet til samkommune ikkje nødvendigvis er ein annan samarbeidsmodell,
men heller ei kommunesamanslåing. Også når Midtre Namdal samkommune
skriv at dei opplever samkommunen som meir demokratisk enn andre
former for interkommunalt samarbeid, meiner departementet at ein
også må vurdere om ikkje eit betre alternativ vil kunne vere kommunesamanslåing.
Departementet ser ikkje at det er nødvendig
å halde på samkommunemodellen for å redusere behovet for samarbeid
etter lov om interkommunale selskaper, slik Midtre Namdal samkommune
er inne på. Desse to samarbeidsmodellane er i utgangspunktet tiltenkte
ulike typar oppgåver.
Departementet deler synet til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
om at det er viktig at fylkesmennene følgjer med på bruken av interkommunalt samarbeid,
uavhengig av modell.
Departementet har merka seg at begge samkommunane,
til liks med departementet, meiner at eksisterande samkommunar skal
få tida fram til 1. januar 2020 på å avvikle seg. Departementet ser
ikkje grunnlag for å forlenge overgangsperioden, slik Midtre Namdal
samkommune er inne på.
Departementet føreslår derfor at høvet til å
opprette nye samkommunar blir avvikla så raskt som mogleg. Dette
vil i praksis seie at forbodet gjer seg gjeldande etter vedtak i
Stortinget med påfølgjande sanksjonering og kunngjering i Norsk
Lovtidend. Dei eksisterande samkommunane får ei overgangsordning,
slik at dei må vere avvikla seinast 1. januar 2020. Dei lovføresegnene
i kommuneloven og særlovgivinga som handlar om samkommunen, vil
halde fram med å gjelde for dei eksisterande samkommunesamarbeida
fram til avviklinga er gjennomført.
Dei eksisterande samkommunane blir i praksis oppløyste
ved å reversere blant anna økonomisk ansvar og eigaransvar. Samarbeidsavtalen
mellom dei deltakande kommunane skal regulere plikter som gjeld
til dømes gjeld, lån og ansvarsdelar, jf. kommuneloven § 28-2 e.
nr. 3. Det er derfor naturleg at samarbeidsavtalane som dei respektive
kommunestyra har vedteke, er utgangspunktet for prosessen med å
avvikle dei eksisterande samkommunane.
Departementet legg til grunn at tilbakeføring
av verksemda i samkommunane til dei respektive deltakarkommunane
er ei verksemdsoverdraging etter arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven kapittel
16 tek for seg rettar for arbeidstakarar ved verksemdsoverdraging.
Departementet legg også til grunn at avtalepartane
følgjer reglane i hovudavtalen om medverknadsrett og medverknad
ved avvikling av samkommunen.
Spørsmålet her er høvet til å overføre inngåtte kontraktar
frå samkommunen til deltakarkommunane (eventuelt ny kommune eller
nye kommunar) etter at samkommunen er avvikla.
Departementet ser det slik at ein ikkje ubetydeleg
del av kontraktane til samkommunane vil kunne vere utgått når avviklinga
skjer. I tillegg bør samkommunane vurdere behovet for nye avtalar,
lengda eller omfanget på dei og å informere avtaleparten om avviklingsprosessen som
samkommunane er inne i.
Spørsmålet er så kva som skjer med avtalar som må
eller bør førast vidare, etter at samkommunen som avtalepart er
avvikla. Dette vil kunne vere regulert i den aktuelle avtalen. Der
dette ikkje er regulert, blir det eit spørsmål om innkjøpsregelverket
er til hinder for at kontrakten blir overført til éin eller fleire
av deltakarkommunane som ny avtalepart, alternativt at han blir overført
til ein ny, samanslått kommune. Departementet vurderer det slik
at innkjøpsregelverket i utgangspunktet ikkje er til hinder for
at ein inngått kontrakt blir henda over til ein ny oppdragsgivar,
fordi den opphavlege oppdragsgivaren sluttar å eksistere. Noko anna
vil kunne vere tilfellet dersom det i samband med overdraginga også
blir gjort endringar i kontrakten som kan reknast som vesentlege
endringar.
Det går fram av proposisjonen at når samkommunen
skal avviklast, er det naturleg å sjå dette som ei reversering av
prosessen med å overføre mynde til samkommunen; mynde og ansvar
blir lagt tilbake til den enkelte deltakarkommunen med ansvar for
innbyggjarane sine. Når ein vurderer kven som har ansvaret for vedtak
som samkommunen har gjort, når samkommunen ikkje lenger eksisterer,
bør ein ta utgangspunkt i det som står over. Denne tilnærminga kjem
også til uttrykk i samarbeidsavtalen for Innherred samkommune § 16,
som lyder:
«Dersom samkommunen opphører, eller dersom enkelte
samkommunale oppgaver tilbakeføres til kommunene uten at samarbeidet
opphører, vil den enkelte kommune stå rettslig og økonomisk ansvarlig
overfor egne innbyggere (eller tidligere bosatte) for de vedtak
som tidligere er truffet av samkommunen.»
Det går fram av proposisjonen at den faktiske
avviklinga av dei to samkommunane som eksisterer i dag, vil kunne
føre til meirarbeid og -kostnader for dei involverte kommunane.
Omfanget og kostnadene som følgjer av dette, vil kunne variere.
Departementet legg ikkje opp til at kostnadene som
oppstår i samband med avvikling av modellen, vil bli dekte.
Framlegget inneber at det ikkje lenger blir tilgang
til å opprette samkommunar eller slutte seg til eksisterande samkommunesamarbeid. Departementet
legg opp til at denne endringa trer i kraft så raskt som mogleg.
Dei eksisterande samkommunane får tida fram til 1. januar 2020 til
å avvikle seg. Fram til dei er avvikla, vil dei andre reglane i
kommuneloven og særlovgivinga elles gjelde for samkommunesamarbeida.
Når begge samkommunane er avvikla, vil departementet be Kongen i
statsråd sanksjonere dei resterande lovendringane for å fjerne føresegner og
tilvisingar til samkommunemodellen.
I proposisjonen kap. 8 går det vidare fram at
det vert føreslått endringar i ei rekkje lovar som ein konsekvens
av avviklinga av samkommunemodellen.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen
og Eirin Sund, frå Høgre, Bjørn Erik Hollevik, Frank J. Jenssen,
Mudassar Kapur og Ingjerd Schou, frå Framstegspartiet, Mazyar Keshvari
og leiaren Helge André Njåstad, frå Kristeleg Folkeparti, Geir Sigbjørn
Toskedal, frå Senterpartiet, Heidi Greni, frå Venstre, André N.
Skjelstad, og frå Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen,
viser til regjeringa sitt forslag i Prop. 45 L (2015–2016) om å
avvikle samkommunen. Samkommunen har vore ein mogleg modell for
omfattande samarbeidstiltak mellom kommunar, der vesentleg avgjerdsmakt
vert overført til den interkommunale eininga. Forslaget om å avvikle modellen
vil redusere det totale talet på tilgjengelege modellar for interkommunalt
samarbeid.
Fleirtalet i komiteen, medlemene
frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre,
viser til at dette dermed forenklar regelverket som gjeld for interkommunalt
samarbeid. Forslaget vil bli gjennomført ved å oppheve kapittel
5 B i kommuneloven.
Fleirtalet viser til at samkommunen
er ein eigen juridisk person og eit sjølvstendig interkommunalt
forvaltningsorgan.
Fleirtalet viser til at framlegget
heng saman med regjeringas ønskje om å gjennomføre ei kommunereform,
og difor ønskjer å avvikle modellen.
Fleirtalet merker seg at KS,
som representerer alle norske kommunar, ønskjer å avvikle ordninga.
KS skriv:
«KS’ prinsipielle syn er at lokaldemokratiet skal ivaretas
gjennom direkte folkevalgte organer. KS støtter derfor forslaget
om oppheving av kommuneloven kapittel 5 B – Samkommune.»
Fleirtalet meiner at kommunesamanslåing
er ein betre modell enn samkommunen, fordi kommunesamanslåing er
ei betre løysing for ein kommune som treng å samarbeide på så mange tenesteområde
som det samkommunen gir høve til.
Fleirtalet meiner at når samkommunen
skal avviklast, er det naturleg å sjå dette som ei reversering av
prosessen med å overføre mynde til samkommunen; mynde og ansvar
blir lagt tilbake til den enkelte deltakarkommunen med ansvar for
innbyggjarane sine.
Fleirtalet har forståing for
at dei to samkommunane treng overgangsordningar for å kunne avvikle
verksemda på ein god måte. Det vert lagt opp til ei avvikling 1. januar
2020, noko som vil gje kommunane tid til å finne alternative løysingar.
Fleirtalet viser til forslaget
til lovvedtak og dei spesielle merknadene i proposisjonen. Fleirtalet har
merka seg forslaget i romertal I om å endre § 28-2 a nr. 1 slik
at det ikkje lenger vert tilgang til å opprette samkommunar eller
slutte seg til eksisterande samkommunesamarbeid. Samstundes er det
eit forslag i romertal I om å oppheve kapittel 5 B Samkommune. Forslaga
til lovvedtak inneber at ein opphevar eit kapittel i lova samstundes
som ein endrar ei av føresegnene i det same kapitlet. Fordi dette
kan skape tvil om kva føresegner i kommunelova som skal gjelde,
vil fleirtalet særskilt peike på samanhengen mellom
romertal I og romertal VII. I romertal VII går det fram at Kongen
kan setje i verk dei einskilde føresegnene til ulik tid og at kommuneloven
kapittel 5 B gjeld for eksisterande samkommunar inntil dei er avvikla. Komiteen
føreslår også ei lita endring i romertal VII for å vise denne samanhengen
betre. Fleirtalet legg vidare til grunn at opphevinga
av kapittel 5 B Samkommune også inneber at § 28-2a nr. 1, slik han
vil lyde etter endringa, vil vert omfatta når opphevinga av kapittel
5 B Samkommune trer i kraft. Under Punkt 8 Spesielle merknader i
proposisjonen går det fram at «Når begge samkommunane er avvikla,
vil departementet be Kongen i statsråd sanksjonere dei resterande
lovendringane for å fjerne føresegner og tilvisingar til samkommunemodellen». Fleirtalet antar
at det er ein inkurie når det i proposisjonen står «sanksjonere»
og at det i staden skulle stått «setje i verk». Fleirtalet føreslår
samstundes nokre andre mindre språklege og lovtekniske justeringar.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at kommuneloven regulerer kommunens muligheter for interkommunalt
samarbeid. Samkommune ble lovfestet i 2012. Før selve lovfestingen
var det mulighet for prøveprosjekt med samkommunen som modell for
interkommunalt samarbeid. Per dags dato eksisterer det to samkommuner;
Innherred samkommune og Midtre Namdal samkommune. Disse medlemmer registrerer
at på tross av at forsøksordningen har vært tilgjengelig over noe tid
og lovfestingen ble gjort for snart fire år siden, er det svært
liten interesse for samkommune som modell for interkommunalt samarbeid.
Disse medlemmer ber derfor regjeringen sørge
for at ingen nye kommuner gis mulighet til å bruke samkommune for
interkommunalt samarbeid. Samtidig ønsker disse medlemmer at
de to samkommunene som eksisterer, skal kunne fortsette fram til
kommunene selv eventuelt velger å avslutte samarbeidet.
Disse medlemmer vil på bakgrunn
av dette stemme imot regjeringens forslag om å avvikle samkommunemodellen
på det nåværende tidspunkt, men fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å avvikle samkommunemodellen på det tidspunkt hvor ingen kommuner
lenger bruker modellen for interkommunalt samarbeid.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at samkommunemodellen
ble etablert som en samarbeidsform mellom kommuner for å løse mer omfattende
oppgaver enn det som er ønskelig å delegere til nabokommuner gjennom
vertskommunesamarbeidet.
Disse medlemmer viser til at
Samkommunemodellen benyttes i dag i Nord-Trøndelag, i Innherrad
samkommune hvor Levanger og Verdal inngår, og Midtre Namdal samkommune
hvor Namsos, Overhalla, Namdalseid og Fosnes inngår. Begge de etablerte
samkommunene går imot avvikling av modellen.
Disse medlemmer registrerer at
samkommunemodellen er lite brukt. Modellen har svakheter som styringsmodell
fordi samarbeid om lovpålagte velferdsoppgaver ikke underlegges direkte
folkevalgt styring.
Disse medlemmer viser til at
regjeringens begrunnelse for å ta samkommunemodellen ut av kommuneloven
ensidig er knyttet til argumentet om at kommunesammenslåing er en
bedre løsning enn interkommunalt samarbeid. Dette er et altfor snevert
grunnlag å vurdere lovgrunnlaget for interkommunale samarbeidsløsninger
på. Sterke og svake sider ved samkommuner i forhold til vertskommunemodellen
og andre former for interkommunale samarbeid er ikke behandlet på
en tilfredsstillende måte i proposisjonen. Eventuelle endringer
i kommunelovens bestemmelser om interkommunale samarbeid må bygge på
en helhetlig gjennomgang som har til formål å lovregulere relevante
og funksjonelle interkommunale samarbeidsformer mellom kommunene.
Komiteens medlem fra Senterpartiet går imot
regjeringens forslag om å fjerne adgangen i kommuneloven kap. 5 B
om etablering av samkommune.
Forslag frå Arbeidarpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å avvikle samkommunemodellen på det tidspunkt hvor ingen kommuner
lenger bruker modellen for interkommunalt samarbeid.
Komiteen har elles
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjere slikt
vedtak til lov
om endringar i kommuneloven mv.
(avvikling av samkommunemodellen)
I
I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
skal desse endringane gjerast:
§ 28-2 a nr. 1 skal lyde:
Dersom to eller flere kommuner eller to eller
flere fylkeskommuner har vedtatt å opprette en samkommune for å
løse felles oppgaver, skal samkommunen avvikles innen 1. januar
2020.
Kapittel 5 B Samkommune blir oppheva.
II
I lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene skal § 191
første ledd lyde:
For staten er det statsministeren
eller vedkommende departementschef, som tar imot forkyndelser og
meddelelser; for en fylkeskommune er det fylkesordføreren; for en
kommune er det ordføreren.
III
I lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann
for forvaltningen skal § 4 andre ledd bokstav f første punktum lyde:
Avgjørelser som etter bestemmelse
i lov bare kan treffes av kommunestyret ellerfylkestinget
selv, med mindre avgjørelse er truffet av formannskapet,
fylkesutvalget, et fast utvalg, kommunerådet eller fylkesrådet etter
lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
§ 13.
IV
I lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker
skal desse endringane gjerast:
§ 81 a andre ledd første punktum
skal lyde:
Retten til å begjære påtale på vegne av en fylkeskommune eller en kommune
utøves av henholdsvis fylkestinget ellerkommunestyret.
§ 81 a andre ledd fjerde punktum blir oppheva. Noverande
§ 81 a andre ledd femte til sjuande punktum blir fjerde til sjette
punktum.
§ 81 a andre ledd sjette punktum skal lyde:
Første ledd fjerde punktum gjelder tilsvarende i tilfelle
en kommune utøver virksomhet utenfor kommunen eller en
fylkeskommune utøver virksomhet utenfor fylkeskommunen.
V
I lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse skal
desse endringane gjerast:
§ 1-2 overskrifta skal lyde:
Krav mot staten, fylkeskommuner,
kommuner, interkommunale selskaper, regionale helseforetak og helseforetak
§ 1-2 andre ledd skal lyde:
Pengekrav mot en kommune, fylkeskommune, et interkommunal
selskap, regionalt helseforetak eller helseforetak kan ikke tvangsfullbyrdes
etter kapittel 7, jf. kommuneloven § 55, lov om interkommunale selskaper
§ 23 og helseforetaksloven § 5.
VI
I lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang
i sivile tvister skal desse endringane gjerast:
§ 1-5 andre punktum skal lyde:
Er dette et statlig organ, skal retten gi varsel om søksmålet
til en kommune eller enfylkeskommune som har
truffet avgjørelse i saken i tidligere instans.
§ 2-1 første ledd bokstav b skal lyde:
Stat, kommuner og fylkeskommuner,
§ 4-4 fjerde ledd andre punktum skal lyde:
Fylkeskommuner og kommuner har alminnelig verneting
der hovedadministrasjonen ligger.
§ 33-1 andre ledd skal lyde:
Pengekrav mot staten, en kommune, en fylkeskommune,
et interkommunalt selskap, et regionalt helseforetak eller
et helseforetak kan ikke sikres med arrest.
VII
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 3. mars
2016
Helge André Njåstad | André N. Skjelstad |
leiar | ordførar |