2.1 Erfaringer med arbeidsavklaringspenger

2.1.1 Innledning

Arbeidsavklaringspenger ble innført fra 1. mars 2010 og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Intensjonen var at den nye ytelsen skulle ha samme målgruppe som de tre forutgående ytelsene. Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for medlemmer mens de får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Sammenslåingen innebar en frikobling mellom type inntektssikring og virkemidler/tiltak. Omleggingen skulle bidra til å vri ressursbruken fra stønadsforvaltning til avklaring og oppfølging. Siktemålet var å snu fokuset fra hvilken inntektssikring den enkelte har rett på, til arbeidsmuligheter og hvilke tiltak og tjenester den enkelte har behov for. Innføring av én ytelse skulle styrke den arbeidsrettede innsatsen gjennom å frigi ressurser til en tettere og mer tilpasset oppfølging. Endringene skulle legge til rette for en raskere avklaring, og maksimal stønadsperiode ble satt til fire år.

Omtrent samtidig med innføringen av arbeidsavklaringspenger ble også arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Nav-loven) § 14 a innført. Alle som henvender seg til et Nav-kontor, og som ønsker eller har behov for bistand til å komme i arbeid, har en lovfestet rett til å få vurdert sitt bistandsbehov og har da rett til en aktivitetsplan.

Ved innføring av arbeidsavklaringspenger ble det lagt til grunn at varigheten på ordningen skulle bli redusert som følge av tidligere og tettere oppfølging.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3, der det redegjøres mer detaljert for vurderingene som er gjort på bakgrunn av foreliggende data om ordningen med arbeidsavklaringspenger har innfridd sentrale mål med å samle de tre tidligere ytelsene til én ytelse.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3.1, der det gis en overordnet omtale av regelverket for arbeidsavklaringspenger, samt kapittel 3.2, hvor det gjøres greie for utviklingen i ordningen, herunder antall mottakere.

I kapittel 3.3 redegjøres det nærmere for målgruppen for arbeidsavklaringspenger, herunder om mottakergruppen har endret seg med innføringen av arbeidsavklaringspenger, hva som ligger bak endringene, og hvorvidt ordningen er hensiktsmessig for de nye mottakergruppene.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3.4, der det vurderes om innføring av arbeidsavklaringspenger har ført til at mottakerne er kommet raskere tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet.

I kapittel 3.5 redegjøres det for gjennomgangen av aktivitet i stønadsperioden.

2.1.2 Oppsummering av gjennomgangen

Gjennomgangen viser at flere grupper kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Økningen er i all hovedsak knyttet til personer som ikke kommer fra sykepenger. Det som kjennetegner denne gruppen, er at det er mange unge med svak arbeidstilknytning, de har lav eller ingen inntekt, og det er en høy andel som er diagnostisert med en psykisk lidelse. Mange vil derfor trenge til dels omfattende bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å komme i arbeid. Flere analyser viser at arbeidsavklaringspenger ikke er en hensiktsmessig ordning for ungdom som er i en gråsone mellom arbeidsledighet og helseproblemer.

Videre viser gjennomgangen at innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger ikke har gitt de ønskede resultater med henblikk på redusert varighet på stønadsløpet og raskere overgang til arbeid. Siktemålet med omleggingen var at dette skulle oppnås gjennom muligheten til å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til at omleggingen skulle bidra til en tidligere og tettere oppfølging av mottakerne.

Gjennomgangen viser at det er et potensial for bedre og mer målrettede stønadsløp gjennom tidligere igangsetting av arbeidsrettet aktivitet og mer samtidighet i gjennomføring av arbeidsrettet aktivitet og medisinsk behandling. Selv om det bare er en liten andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som ikke er i aktivitet i form av arbeid, tiltak eller behandling, ser det likevel ut til at det er rom for mer aktivitet. Behandlingsopplegget ser ut til å legge beslag på en liten andel av tiden i stønadsperioden, og bare rundt halvparten av mottakerne deltar på tiltak samtidig som de mottar medisinsk behandling.

For å nå målet om arbeid er det også helt avgjørende at bruker medvirker aktivt. Analyser viser at krav til aktivitet kan bidra til økt arbeidstilknytning og kortere stønadsforløp, men at dette forutsetter systematisk og konsekvent håndheving. Brudd på aktivitetsplikten får i dag ofte ikke konsekvenser for mottakeren av arbeidsavklaringspenger før det foreligger gjentatte og mer omfattende brudd.

2.2 Et mer målrettet stønadsløp

2.2.1 Innledning

Det er behov for å gjøre endringer i regelverket for å oppnå raskere avklaring av mottakernes arbeidsevne og økt overgang til arbeid. Igangsatte tiltak for å styrke innholdet og kvaliteten på oppfølgingen og den arbeidsrettede bistanden som gis av Arbeids- og velferdsetaten, er viktige for å understøtte regelendringene som foreslås i denne proposisjonen.

Hovedbildet er at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger ikke er redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Overgangen til arbeid har heller ikke økt. For å oppnå økt overgang til arbeid må innsatsen settes inn tidlig.

Flere mottakere som står langt fra arbeidslivet, gir mer press på oppfølgingsressursene og øker risikoen for lengre ventetider på tiltak innenfor ordningen. For å møte utfordringene er det nødvendig å fortsatt videreutvikle den arbeidsrettede innsatsen til Arbeids- og velferdsetaten. Det må samtidig legges til rette for en mer effektiv og målrettet bruk av oppfølgingsressursene.

2.2.2 Høyere terskel for å komme inn i ordningen

Med bakgrunn i den økte tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger blant unge i gråsonen mellom arbeidsledighet og helseproblemer er det behov for å tydeliggjøre at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Det foreslås derfor å ta inn sykdomskravet i formålsbestemmelsen, og det presiseres i loven at det er et krav om at sykdom er en vesentlig medvirkende årsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Videre foreslås det at ønsker og interesser ikke lenger skal tillegges vekt når nedsatt arbeidsevne skal vurderes, og at kravet til mobilitet økes ved at mottakeren må være villig til å søke arbeid andre steder enn på hjemstedet.

Målsettingen er å unngå sykdomsfokus der det kan unngås, men samtidig sikre livsopphold for dem som har en helsesituasjon som medfører en vesentlig begrensning på å arbeide. Dette vil også understøtte at oppfølgingsressursene kanaliseres til dem som har størst bistandsbehov. Unge som kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger, skal være særskilt prioritert i oppfølgingsarbeidet.

2.2.3 Strammere stønadsløp

Det skal legges til rette for at den enkelte mottaker av arbeidsavklaringspenger følges opp raskere og tettere, og at arbeidsrettede tiltak settes i gang så tidlig som mulig.

For at ordningen med arbeidsavklaringspenger skal gi bedre resultater, er det nødvendig å stramme inn på varighetsbestemmelsene. Dette vil legge et press på både mottaker og Arbeids- og velferdsetaten om å benytte stønadsperioden mer effektivt. Det foreslås å redusere maksimalperioden for arbeidsavklaringspenger fra fire til tre år. I tillegg foreslås det å stramme inn vilkårene for unntak fra varighet og tidsbegrense unntaket til to år. Med denne innstrammingen tydeliggjøres det at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse som skal sikre inntekt ved avklaring og gjennomføring av fastsatt aktivitet, der målet er overgang til arbeid. I tillegg foreslås det å innføre en karensperiode på ett år for personer som har gått ut maksimalperioden på arbeidsavklaringspenger. Dette vil også understøtte at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse.

Sannsynligheten for overgang til arbeid øker når tidspunktet for den maksimale varigheten nærmer seg. Økt oppfølging vil også kunne redusere overgangen til uføretrygd for dem som når maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger.

Arbeidsavklaringspenger er en ytelse med tydelige aktivitetskrav der målet er arbeid. Det er avgjørende at mottaker medvirker aktivt for å nå målet om arbeid.

Det foreslås å innføre en mild og umiddelbar reaksjon tilsvarende én dags ytelse for mottakere av arbeidsavklaringspenger ved brudd på tre konkrete aktivitetsplikter. Forslaget skal gi grunnlag for en mer konsekvent håndtering av mottakernes aktivitetsplikt og på den måten bidra til å styrke målet om arbeid for den enkelte.

2.2.4 Bedre rammer for arbeidsrettet oppfølging

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bli bedre til å hjelpe flere ut i arbeid og skape gode brukermøter. Nav-kontorene må ha nødvendig myndighet og handlingsrom for å finne gode løsninger sammen med brukerne, og større handlingsrom vil øke muligheten for lokal tjenesteutvikling.

Oppfølgingen må gjøres mer målrettet ved at den i større grad tilpasses mottakernes bistands- og oppfølgingsbehov og knyttes til naturlige stoppunkter i stønadsløpet.

Det enkelte Nav-kontor må selv stå fritt til å vurdere hensiktsmessigheten av omfanget av oppfølging i den enkelte sak, og ikke bli målt på hvilke aktiviteter som er gjennomført.

Arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor en økt oppgavemengde og kompleksitet i sakene. Det er derfor behov for å effektivisere forvaltningen både i kontakten med brukerne og i saksbehandlingen, noe som tilsier en streng prioritering av ressurser. Målrettet utvikling av forvaltningen gjennom IKT-modernisering og digitalisering av tjenestene er nødvendig for å sikre effektive og brukervennlige tjenester. Dette vil frigi ressurser til å gi mer omfattende bistand til brukere med behov for dette, samt gi muligheter for hyppigere og bedre dialog.

Arbeidet med å forenkle arbeidsevnevurderingene for å få et mindre byråkratisk og mer målrettet oppfølgingssystem er i gang. Dette vil frigjøre tid til oppfølging av de brukerne som trenger det mest. Målsettingen er et mer forståelig og helhetlig oppfølgingssystem for brukerne. Det legges vekt på økt brukermedvirkning. Det skal i tillegg være et tydelig arbeidsfokus i hele oppfølgingsløpet, noe som gir brukerne mer forutsigbarhet, gjør det lettere å kunne følge egen progresjon, samt bidrar til økt motivasjon. Aktivitetsplanen vil bli et sentralt og dynamisk verktøy i veiledernes arbeid og dialog med brukerne.

Ulike arbeidsmarkedstiltak kan tilbys hos tiltaksleverandører gjennom avtaler med ordinære arbeidsgivere eller i form av utdanning. Dette skal bedre arbeidssøkers arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde et arbeid. Det skal legges til rette for økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena, da det viser seg å ha best effekt. For å styrke Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsarbeid foreslo regjeringen i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet at etaten selv i større grad skal kunne bistå brukerne fremfor å kjøpe tjenestene fra eksterne tiltaksarrangører. Dette ble fulgt opp i statsbudsjettet for 2017 med en omdisponeringsfullmakt på inntil 100 mill. kroner i 2017 fra arbeidsmarkedstiltakene til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett, jf. Prop. 1 S (2016–2017).

Nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene ble innført 1. januar 2016, hvor det legges det til rette for økt bruk av det ordinære arbeidslivet i arbeidsmarkedspolitikken, jf. Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold). Innsats ut mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet har blitt styrket, blant annet ved økt bruk av lønnstilskudd, både gjennom endringer i de midlertidige lønnstilskuddsordningene og gjennom en ny varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Arbeidstrening i ordinært arbeidsliv har erstattet arbeidspraksisordningen. Tiltaket er mer målrettet gjennom tettere og bedre oppfølging av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver. Varigheten er redusert for å hindre misbruk og øke effektiviteten i tiltaket. For å bedre tilbudet til personer som har behov for et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø, ble tiltaket arbeidsforberedende trening (AFT) etablert 1. oktober 2016. Det nye regelverket innebærer en betydelig forenkling av strukturen og regelverket for arbeidsmarkedstiltakene.

Styringen av arbeidsmarkedstiltakene videreutvikles, jf. Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet og Prop. 1 S (2016–2017). Det skal legges større vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter og tiltaksplasser. Det vil være større frihet til å kunne avvike fra tiltakssammensetningen, og tiltaksnivået, som ligger til grunn for bevilgningen. Valg av tiltak kan gjøres ut fra hva som synes mest hensiktsmessig for den enkelte for å oppnå overgang til arbeid.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger er en heterogen gruppe. For at den arbeidsrettede bistanden skal bli helhetlig og individuelt tilpasset, er det nødvendig at Arbeids- og velferdsetaten samarbeider godt med andre aktører. Særlig gjelder dette utdannings- og helsetjenestene i de tilfellene mottaker har behov for koordinert bistand. Det legges vekt på at velfungerende tiltak på tvers av sektorer skal videreutvikles, at innsatsen fra de ulike instansene samordnes bedre, og at det skal legges til rette for blant annet mer samtidighet i tjenestetilbudet.

2.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal, Lise Christoffersen og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Stefan Heggelund, lederen Arve Kambe, Bente Stein Mathisen og Bengt Morten Wenstøb, fra Fremskrittspartiet, Lene Langemyr og Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø, viser til Prop. 74 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.), hvor regjeringen foreslår å endre ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Komiteen viser til at regjeringen varslet i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet, at regjeringen ville foreta en gjennomgang av ordningen med arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven med sikte på at ordningen i større grad skal stimulere til arbeid fremfor trygd.

Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 og erstattet tre inntektssikringsordninger: rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Komiteen merker seg at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger ikke er redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Overgangen til arbeid har heller ikke økt. Komiteen mener at arbeidsrettet innsats må settes inn tidligere for å øke overgangen til arbeid og hindre avgangen til varig uføretrygd. Risikoen for ikke å komme tilbake til arbeid øker med lengden av fraværet.

Regjeringens mål er at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet, et mål komiteen deler. I Meld. St. 29 (2016–2017), kan vi lese:

«Mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte trygdeytelser utgjorde 13 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 på midten av 1990-tallet. Denne andelen har siden da økt til 18 pst. Det er særlig bekymringsfullt at mange av de som har langvarig sykefravær og etter hvert arbeidsavklaringspenger, ender opp med uføretrygd, og at det er få som vender tilbake til arbeidslivet når de først har fått innvilget uføretrygd. Det mønsteret er mindre klart i en del andre land i følge OECD.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, mener dette viser at det norske velferdssystemets utforming ikke er tilstrekkelig tilpasset for å gi folk bistand til å vende tilbake til arbeidslivet. Det understreker behovet for justeringer i trygdesystemet.

Den arbeidsrettede bistanden til personer som har problemer med å få eller beholde et arbeid, skal være helhetlig og individuelt tilpasset for å bidra til raskere overgang til arbeid. Dette er sentralt for å få flere i arbeid og færre på trygd. Nav spiller en sentral rolle i dette arbeidet og skal i samarbeid med brukere og andre relevante aktører bidra til at flest mulig kan bruke sin gjenværende arbeidsevne i arbeid. Flertallet viser til Innst. 49 S (2016–2017) om forbedringer av Nav.

For å motta arbeidsavklaringspenger må man ha fått nedsatt arbeidsevnen med minst 50 pst. som følge av sykdom, skade eller lyte. Ytelsen gis for ett år av gangen og i inntil fire år. Flertallet merker seg at regjeringen i gjennomgangen av ordningen med arbeidsavklaringspenger presiserer at det er et krav at den nedsatte arbeidsevnen skyldes sykdom, skade eller lyte, og at dette tas inn i lovens formålsparagraf slik at det fremgår tydelig at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Flertallet støtter regjeringens presisering av ordningens formål.

Flertallet viser til at de såkalte konvertittene fra de gamle ordningene nådde maksgrensen på fire år i februar 2014 og hadde gått lenge på helserelaterte ytelser uten å komme tilbake i arbeid, og at en del av disse hadde overgang til uføretrygd. Flertallet merket seg i behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) at i underkant av halvparten av personer som hadde avgang fra arbeidsavklaringspenger, mottok uføretrygd etter tre måneder. Til sammenlikning var i underkant av en femtedel i arbeid.

I forbindelse med implementeringen av Nav-reformen ble det satt i gang en rekke forskningsarbeider for å evaluere effektene av reformen. Noen av konklusjonene ble presentert i artikkelen Nav-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling. Der kan vi lese:

«Resultatene våre tyder på at det var betydelige problemer i forbindelse med omstillingsprosessen ved at færre kom i jobb og flere ble gående lenger på stønad de første årene etter at reformen ble innført. På lengre sikt (mer enn to år etter reformen) ser det ut til at reformen har gått seg noe til ved at overgangen til jobb er omtrent på samme nivå som før reformen ble innført, alt annet likt. Det er allikevel for tidlig å si om målsetningen om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad er nådd.»

Og:

«Det kanskje mest alarmerende funnet i denne artikkelen er de tilsynelatende vedvarende negative effektene av NAV for unge mottakere av helserelaterte ytelser. Det kan se ut som om denne gruppen og dens jobbutsikter har vært mest skadelidende av overgangen til NAV. Veksten i antall unge mottakere av helserelaterte ytelser har lenge vært en bekymring, og det ser altså ikke ut til at etableringen av NAV har bedret situasjonen – heller tvert i mot.»

Flertallet merker seg at regjeringens mål er å redusere antallet unge på helserelaterte ytelser og få flere i utdanning og arbeid. Ungdom er den gruppen som er prioritert høyest i Nav for arbeidsrettet bistand, noe flertallet igjen bemerket i Innst. 49 S (2016–2017) om forbedringer av Nav.

Flertallet vil understreke at det nå er ytelsen og ordningen som behandles i denne saken, men at denne gruppen er avhengig av et bredt spekter av virkemidler for nå målet om flere i arbeid og færre på helserelaterte ytelser. Flere av disse tiltakene ble varslet av regjeringen i forbindelse med Meld. St. 33 (2015–2016), blant annet bredere fagmiljøer på Nav-kontorene og mer myndige Nav-kontor, et mer fleksibelt tiltakssystem som gir større rom for de faglige vurderingene til Nav-veiledere og ny ungdomsinnsats som erstattet fragmenterte garantiordninger for unge. Etter forslag fra regjeringen fulgte Stortinget opp sistnevnte tiltak med en bevilgning på 30 mill. kroner.

Flertallet merker seg at målene med forslagene er å hjelpe flere raskere tilbake i arbeid samtidig som man fortsatt har et godt regelverk for dem som av helsemessige årsaker trenger lengre tid til behandling eller bruk av arbeidsrettede tiltak. Derfor foreslår regjeringen å arbeidsrette ordningen og å bygge ned terskelen for å prøve seg i arbeid for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Med regjeringens forslag kan mottaker arbeide inntil 80 pst. i 12 måneder uten å miste retten til arbeidsavklaringspenger, mot i dag maksimum seks måneder. Regjeringen foreslår også at man utvider muligheten til å motta arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker fra tre til seks måneder. I tillegg skal oppfølgingen av mottakerne av ytelsen bli tettere. For første gang lovfestes dette gjennom at brukeren følges opp etter hver gang arbeidsrettet tiltak eller medisinsk behandling er gjennomført. Maksimal stønadstid kortes ned fra fire til tre år, og vilkårene og lengden for unntak skjerpes inn. Arbeidsavklaringspengenes midlertidige karakter presiseres i loven.

Komiteen viser til at ordningen skal gi inntektssikring for personer som er syke, har brukt opp eller mangler rett til sykepenger, og som har behov for aktiv behandling og/eller arbeidsrettede tiltak slik at de kan bedre arbeidsevnen og beholde eller skaffe seg arbeid. Det er et krav til mottakere av ytelsen at de så langt som mulig deltar i aktivitet som kan bidra til å bedre arbeidsevnen. Komiteen merker seg at andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har gått ned siden ordningen ble innført i 2010, fra 5,5 pst. i 2010 til 4,4 pst. i 2015.

Komiteen viser til at over 100 000 unge i alderen 18–30 år verken er i arbeid eller utdanning. Om lag 3 pst. av alle i denne aldersgruppen mottar helserelaterte ytelser, 5 pst. er forsørget av familien, og like mange mottar andre offentlige ytelser. Komiteen merker seg at det har vært en økning i mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke har vært sykmeldt før de kom inn under ordningen, og at så mange som 70 pst. av disse har en psykisk lidelse. Selv om ordningen med arbeidsavklaringspenger i utgangspunktet gir tilgang til oppfølging og tiltak som er bedre enn for ordinære arbeidsledige, er det for mange som ikke får den oppfølgingen de trenger. Komiteen har merket seg at det i Nav-rapport 1 i 2017 sies at bare om lag halvparten har et hensiktsmessig og tilstrekkelig aktivitetsopplegg. I en rapport fra SINTEF fra 2015 konkluderes det med at den største svakheten ved dagens ordning er at Nav-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging av brukerne, slik intensjonen var med ordningen. Et bilde på dette er at bare 40 pst. av unge mottakere av arbeidsavklaringspenger deltar på arbeidsmarkedstiltak.

FAFOs rapport «Unge mottakere av helserelaterte ytelser 2014:37» konkluderer med at unge som står utenfor arbeidslivet, er en todelt gruppe. Den ene gruppen har enkle hjelpebehov: Det gjelder i hovedsak dem med lite utdanning og arbeidserfaring. Den andre gruppen med sammensatte hjelpebehov har de samme hjelpebehovene og i tillegg en rekke andre utfordringer som personlige, sosiale, helserelaterte, familiære og fattigdomsrelaterte problemer. Denne gruppen får mye oppmerksomhet i Nav-systemet, mens for lite innsats mot den første gruppen gir risiko for at den glir over i gruppen med sammensatte behov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at det i Sintef-rapporten påpekes at Nav-veiledere kan ha mange personer å følge opp. Flertallet mener denne informasjonen blant annet må leses i sammenheng med at Sintef kartla hvorvidt Nav-ansatte som jobber med arbeidsavklaringspenger, mener det er brukere av ordningen som ville hatt bedre muligheter til å bli kvalifisert for arbeidslivet om de ikke hadde fått innvilget AAP. Om lag 1 av 3 veiledere svarer ja på dette spørsmålet, 39 pst. svarer «vet ikke». I rapporten kan vi lese:

«Mange svarer at unge som ikke har alvorlige helseproblem ville fått tettere oppfølging med KVP eller annen sosialhjelp.»

Flertallet viser til Innst. 15 S (2016–2017), der samarbeidspartiene gikk inn for aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere. Forslaget gjør at kommuner som til nå ikke har praktisert aktivitetsplikt, er nødt til å bygge et godt apparat rundt sosialhjelpen slik at alle under 30 år får tilbud om relevant aktivitet. Flertallet mener dette kan være et godt virkemiddel for å forhindre at unge ufrivillig blir passive stønadsmottakere, men også at man senere blir skjøvet over på arbeidsavklaringspenger.

I rapporten kan vi videre lese:

«Svært mange trekker også frem at brukere (uavhengig av alder) uten tydelige helseproblemer er vanskelig og at AAP ikke er den rette ytelsen for disse. (…) Andre forteller at det ofte ligger andre ting bak, for eksempel arbeidskonflikter som har gitt den ansatte psykiske utfordringer. Kanskje er ikke arbeidsevnen egentlig nedsatt med over 50 % og kanskje er det her veldig viktig å være streng på inngangskriteriet for at brukeren ikke skal bli gående passiv over lang tid.»

Flertallet viser i den forbindelse til forslaget om tydeliggjøringen av helsekravet for å kunne komme inn på arbeidsavklaringspenger, og understreker viktigheten av å fortsette byggingen av gode alternativer til de helserelaterte ytelsene i Nav.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Sintef skriver i sin rapport:

«Fordi det ikke er et krav om tidligere inntekt, er det noen nye grupper som har fått rettigheter på trygd. Dette gjelder kvinner som egentlig er hjemmeværende, men som har et helseproblem og derfor kvalifiserer for AAP. I mange tilfeller gjelder dette innvandrerkvinner.»

Disse medlemmer viser til SSBs arbeidskraftundersøkelse, hvor det fremkommer at der nordmenn i snitt har en sysselsettingsandel på 75 pst., er tallene for innvandrere fra Afrika og Asia 55,4 pst. Disse medlemmer viser videre til Innst. 368 L (2016–2017) om Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser). Disse medlemmer mener regjeringens integreringspolitikk må ses i sammenheng med forslagene i Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektsikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser) for å hjelpe flere innvandrere inn i arbeidslivet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at man i Sintefs rapport kan lese:

«Mange nevner at personer med rusproblemer er en gruppe som blir gående veldig alene på AAP, og at de ville fått mye bedre hjelp av kommunen.»

Flertallet viser til den sterke opptrappingen innenfor rus og psykiatri. Blant annet gjennomfører samarbeidspartiene en historisk og forpliktende opptrapping for rusfeltet. I tillegg gjeninnførte samarbeidspartiene den gylne regel, som skal sikre at sykehusene skal prioritere rus og psykisk helse høyere enn vanlig sykehusbehandling. Ventetiden innenfor rus og psykiatri er redusert med 40 pst.

Forskerne skriver:

«Erfaringene fra NAV er at det i mange tilfeller er for lett å komme inn på AAP, men for vanskelig å komme ut igjen. En av hovedårsakene til at det er lite avgang fra ordningen, er at NAV ikke har ressurser til å gi så tett oppfølging som trengs for å øke gjennomstrømmingen. Med mange brukere å følge opp for veiledere som arbeider med AAP, bør det i følge NAV-kontorene være en erkjennelse at det å ‘havne på AAP’ i dag er synonymt med lite tett oppfølging.

Når vi ser hvem NAV-kontorene erfarer for lett får tilgang på AAP, er dette ganske tydelige grupper. De som trenger en annen oppfølging enn det de får som AAP-mottaker er:

• Unge brukere uten alvorlig sykdom

• Brukere med psykiske problemer eller diffuse plager

• Brukere med svært dårlige språkkunnskaper

• Brukere med alvorlige rusproblemer»

Flertallet mener dette er en viktig utfordring å løse. Alle som kvalifiserer til arbeidsavklaringspenger, skal selvsagt få en skikkelig inntektssikring og den oppfølgingen som behøves. Samtidig er det mye som tyder på at enkelte blir skjøvet inn på helserelaterte ytelser i mangel av gode alternativer. For flertallet er det viktig å sørge for at veiledere som jobber med mottakere av arbeidsavklaringspenger, har en så lite byråkratisk arbeidshverdag som mulig slik at de kan prioritere ressursene til de mottakerne de er i kontakt med. I tillegg kan det være ressursfrigjørende at flere personer havner på riktig sted i trygdesystemet.

Flertallet påpeker at det for samarbeidspartiene har vært et viktig mål å forenkle tiltakssystemet. Tiltakssystemet er Navs virkemidler for å hjelpe folk inn i, eller tilbake til, arbeidslivet. Dette systemet har vært for rigid, noe som har gjort det vanskeligere for Nav-ansatte å gjøre jobben sin skikkelig. Flertallet mener det er viktig å vise tillit til den faglige kunnskapen som finnes i Nav. I denne forbindelse viser flertallet til Innst. 208 L (2014–2015), hvor samarbeidspartiene forenklet tiltakssystemet gjennom at arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) ble slått sammen til et nytt arbeidsforberedende tiltak (AFT). Samarbeidspartiene uttrykte også støtte til sammenslåingen av anbudstiltakene oppfølging og avklaring og opptrappingen av satsingen på lønnstilskudd, et viktig tiltak med god dokumentert effekt for å hjelpe personer inn i ordinært arbeidsliv.

Flertallet viser videre til Innst. 49 S (2016–2017), der samarbeidspartiene sto sammen om å videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning der kvalitet og resultat vektlegges i større grad enn telling av gjennomførte aktiviteter.

Dette er strukturelle endringer i Nav-systemet som bidrar til mer fleksibilitet for Nav-ansatte, og som gjør det enklere for dem å bruke sin faglige kompetanse i oppfølgingsarbeidet. Mer fleksibilitet vil også gjøre det enklere for Nav å følge opp gruppen med enkle hjelpebehov.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er feil medisin å kutte stønadsperioden når personer ikke får tilstrekkelig oppfølging, jf. SINTEF-rapporten «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning» fra 2015.

Mange uten fullført utdanning blir kasteballer mellom Nav og oppfølgingstjenesten. Der den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten er delegert til karrieresentrene, er resultatene bedre (FAFO, Grenser for utdanning 2015).

Disse medlemmer mener det må satses på kompetanse for å motvirke at mennesker faller ut av arbeidslivet, og bidra til at flere løftes inn i arbeid. En styrking av karriereveiledningstjenesten må være en del av en bred kompetansereform for arbeidslivet, en satsing som også vil kunne bidra til at flere utenfor arbeidslivet kan få støtte til å finne riktig karrierevei.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, mener fallet i antall unge mennesker i arbeidslivet etter 2008 er bekymringsfullt. God oppfølging i skoleløpet er avgjørende for at alle skal ha like muligheter når man skal begynne å studere eller begynne i arbeidslivet. Flertallet mener det viktigste for elevenes læring er å møte en faglig kvalifisert og motivert lærer i klasserommet. Samarbeidspartiene har over tredoblet antall lærere som hvert år får etter- og videreutdanning. Flertallet mener at dette, i kombinasjon med kompetansekrav i fellesfagene, økte opptakskrav til lærerutdanningen og omgjøring av lærerutdanningen til en femårig masterutdanning, vil sikre alle elever i norsk skole lærere med god faglig kompetanse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser videre til innføring av fraværsgrensen. Erfaringene så langt viser at fraværet er betydelig redusert, og disse medlemmer advarer mot de rød-grønne partienes varslede omkamp om et nasjonalt fraværsreglement. Disse medlemmer merker seg følgende sitat fra St. Meld. 44 Utdanningslinja (2008–2009):

«Det er sammenheng mellom fravær på ungdomsskolen og sannsynligheten for å slutte i videregående opplæring. De som sluttet hadde over dobbelt så høyt fravær som elever som i løpet av fem år gjennomførte med studie- eller yrkeskompetanse. De som slutter tidlig i videregående opplæring, utmerker seg med særlig stort fravær på 10. trinn. Blant lærlinger er det også en sterk sammenheng mellom fravær og sannsynligheten for å slutte.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er nødvendig med en gjennomgang av de nye fraværsgrensene. Disse medlemmer er bekymret for at fraværsgrensene fører til at flere elever ikke får vurdering i fag, og at det kan føre til at flere ikke gjennomfører videregående skole, stikk i strid med intensjonene i ordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til Arbeiderpartiets merknad om Nav Ung. Flertallet vil advare mot et slikt forslag. Det er for det første dårlig presisert hva Nav Ung vil innebære. For det andre strider det imot intensjonene i Nav-reformen, den største forvaltningsreformen gjennomført i norsk historie. Målet med Nav-reformen var at alle brukere skulle ha én dør inn, og det var bakgrunnen for den store sammenslåingen av Trygdeetaten og Aetat. Et forslag om Nav Ung sementerer dette målet. Flertallet viser til Innst. 49 S (2016–2017), der samarbeidspartiene, på bakgrunn av ekspertutvalgets rapport og de gode høringsinnspillene som kom i forbindelse med denne, utviklet retningen for Nav i en ny tid. Med respekt for at støvet nettopp har lagt seg etter en langvarig reformprosess, gjennomførte man blant annet viktige strukturelle endringer i tiltakssystemet og i kontorstrukturen for å sikre robuste kompetansemiljøer. En konsekvens av dette er at mange Nav-kontor evner å etablere ungdomsteam som jobber målrettet mot denne gruppen, og som gjør store omorganiseringer som Nav Ung ville krevd, overflødige. I tillegg ble ungdomsgarantiordningene ryddet opp i. De ble erstattet med en forsterket ungdomsinnsats. Flertallet viser også til aktivitetsplikten for unge sosialhjelpsmottakere, senkede terskler til arbeidslivet, økt satsing på lønnstilskudd og flere tiltaksplasser.

Flertallet viser til Arbeiderpartiets forslag om en aktivitetsreform. Flertallet merker seg viktigheten av aktivitet og viser i denne forbindelse til artikkelen «Arbeid til alle», skrevet av forskere ved Frischsenteret. Der kan man blant annet lese:

«Mens det for noen tiår siden var en alminnelig oppfatning at sykdom ikke er forenlig med arbeid, og derfor skal behandles med hvile, viser nyere forskning at arbeid normalt er helsebringende, særlig for personer med de sykdomsdiagnosene som dominerer den norske uførestatistikken (rygg- og skjelettplager, psykiske lidelser); se f.eks. Waddell (2004), Waddell og Burton (2006) og OECD (2008). Litt satt på spissen kan man si at forskningen på dette området ikke bare stiller spørsmålstegn ved bruk av sykdom/helseproblem som legitim begrunnelse for ikke å arbeide, men faktisk framhever arbeid som en viktig del av en helsebringende behandling.»

I samme artikkel presenteres forslaget som Arbeiderpartiet, Senterpartiets og Sosialistisk Venstreparti nå foreslår som aktivitetsreform. Dette konkrete forslaget fremstår dessverre som uklart. Flertallet viser til at aktivitetsforslag vedtatt av samarbeidspartiene i denne perioden, som for eksempel aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere og en forsterket ungdomsinnsats, ikke ble støttet av Arbeiderpartiet, Senterpartiet eller Sosialistisk Venstreparti.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen Stoltenberg II ga kommunene rett til å innføre aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og mener, slik flertallet viser til, at det er kommunene som har den nødvendige sosialfaglige kompetansen til å vurdere om aktivitetsplikt er riktig å bruke, basert på vurderinger av blant annet arbeidsmarkedet lokalt. Disse medlemmer mener også at bevilgningen til tiltaket, som gir kommunene om lag 100 kroner pr. måned pr. sosialklient, ikke gir kommunene handlingsrom for å gi gode aktivitetstilbud. Disse medlemmer registrer at i kommuner som har gjennomført aktivitetsplikt for sosialhjelp, er overgangen til statlige ordninger den vanligste formen for aktivitet.

Disse medlemmer mener også at den nye ungdomsgaratien ikke rettes inn mot dem som trenger et mest, og er skuffet over at regjeringen Solberg ikke har fulgt opp de allerede vedtatte ungdomsgarantiene fra regjeringen Stoltenberg II.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, vil understreke den viktige rollen kommunene har å spille i det sosialfaglige arbeidet, og viser til innføringen av aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere. Flertallet mener kommunene besitter avgjørende sosialfaglig kompetanse som det er viktig å benytte for å hindre at spesielt unge mennesker havner på langvarige, statlige helserelaterte ytelser.

De strukturelle endringene samarbeidspartiene gjennomfører angående tiltakssystemet, vil bidra til at planlegging og gjennomføring av aktiviteter vil fungere bedre. Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker at Nav skal sikre alle unge født etter 1990 en jobb i enten offentlig eller privat sektor. I tillegg mener de at kommunene må få et ansvar for å sikre at denne gruppen ikke faller utenfor arbeidslivet. Dette er i tråd med hva som ble vedtatt på Arbeiderpartiets landsmøte.

I forbindelse med forslaget er det en rekke spørsmål som forblir ubesvart. Det er ikke klart hva slags stillinger kommunen skal tilby, eller hvordan kommunen skal finansiere en rekke nye ansettelser de ikke har planlagt. Problemstillingen rundt stillingsvern har ikke fått et tilfredsstillende svar. Dersom en blir ansatt i kommunen som et aktivitetstiltak er det, etter flertallets syn, riktig at man har det samme stillingsvern jf. arbeidsmiljøloven som alle andre kommunalt ansatte. Det kan sette kommunene i en situasjon der de har en rekke ansatte de ikke har planlagt for, som de derfor ikke nødvendigvis har arbeidsoppgaver til, og som de ikke har fått vite hvordan de skal finansiere lønnen til, uten at kommunene vet hvor lenge vedkommende vil være ansatt. Dette vil i tillegg kunne fortrenge kommunenes mulighet til å ansette den fagkompetansen som kreves for å levere god kvalitet i sine tjenester til for eksempel barn og eldre. I tillegg kan det føre til at privat sektor får færre arbeidskraftsressurser. Det er, etter flertallets syn, mer fornuftig å satse på gode tiltak og kvalifisering i enhver situasjon der det er hensiktsmessig, for å hjelpe folk raskest mulig til ordinært arbeidsliv. Flertallet støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet registrerer stor skepsis hos flertallet til forslaget om en aktivitetsreform for unge som faller utenfor arbeidslivet. Disse medlemmer merker seg den manglende tiltroen til norske kommuner hos flertallet. Disse medlemmer er, i motsetning til flertallet, trygge på at norske kommuner, slik de har gjort i andre programmer for å få bistå når det har vært utfordringer på arbeidsmarkedet, vil kunne bidra med arbeid og aktivitet. Skal kommunene lykkes, må kommuneøkonomien styrkes betraktelig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det må legges mer vekt på oppfølging, og derfor har Arbeiderpartiet i sine alternative statsbudsjetter i denne stortingsperioden lagt vekt på å bedre oppfølgingen av unge som faller utenfor både skole og arbeidsliv.

Dette gjelder tettere oppfølging i skolen gjennom tidlig innsats, forsøk med økt lærertetthet, øremerking av midler for å styrke skolehelsetjenesten m.m.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at budsjettene i tillegg er styrket ved at det foreslås en egen ordning for unge i Nav-systemet, Nav ung, som er finansiert i de alternative budsjettene, samt flere tiltaksplasser rettet inn mot grupper som har særskilte behov, og en økning av ordningen med lønnstilskudd.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti i denne stortingsperioden har hatt tydelige satsinger på ungdom. Regjeringen Stoltenberg IIs ungdomsgarantier rettet seg mot spesifikke grupper som trengte tilpassede opplegg for å kunne delta i arbeidslivet. Evalueringer viser at Nav ikke har fulgt opp ungdomsgarantiene tilfredsstillende, og at regjeringen derfor erstattet ordningen med en mer generell og uforpliktende ungdomsgaranti. Dette viser dessverre en nedprioritering av de yngste som faller ut av arbeidslivet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser også til Arbeiderpartiets forslag i statsbudsjettet for 2014, der det ble foreslått å opprette et Nav ung som skulle arbeide direkte mot ungdom som falt utenfor arbeidslivet, samt sitt partis alternative budsjetter med tydelige satsinger på tiltak for å få flere ungdommer i arbeid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at slik de ser det, er det for få tiltaksplasser som gir relevant arbeidstrening. Samtidig er komiteen opplyst om at det er flere Nav-ansatte som har opp mot 100 brukere som skal følges opp. Dette gir dårlige forutsetninger for å få til tilstrekkelig kvalitet for brukerne.

Behovet for Navs virkemidler tydeliggjøres ved en stor økning i ledighet fra 2013 og gjennom at det rapporteres at mange sosialhjelpsmottakere tilbys statlige tiltak når aktivitetsplikten skal iverksettes, samtidig som antall tiltaksplasser er om lag på 2013- nivå.

Disse medlemmer mener det må gjennomføres en aktivitetsreform gjennom å legge tydeligere vekt på bedre planlegging av tiltak og raskere og større kapasitet på oppfølging og gjennomføring av aktiviteter. I tillegg til de ordinære tiltakene som Nav har til disposisjon, må Nav også ha et overordnet ansvar for å sikre unge født etter 1990 tilpassede jobber enten i privat eller offentlig sektor. Kommunene må få et ansvar for å sikre at denne gruppen ikke faller utenfor arbeidslivet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre en aktivitetsreform som sikrer unge mottakere av arbeidsavklaringspenger som har restarbeidsevne, et tilbud om aktivitet, utdanning eller arbeid.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at ordningen med arbeidsavklaringspenger har vært kritisert blant annet fordi mange mennesker blir langvarige og passive stønadsmottakere. Disse medlemmer viser til at de lokale Nav-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging, og at mange stønadsmottakere ikke blir avklart og fulgt opp før maksdato for ytelsen nærmer seg. Disse medlemmer viser til at mottakere av arbeidsavklaringspenger er en stor og uensartet gruppe, og at behovet for individuelle løsninger, både når det gjelder oppfølging og innhold i oppfølgingen, er stort. Disse medlemmer viser til at SINTEF har pekt på at veiledere er pålagt for mange oppgaver knyttet til registrering og rapportering som har begrenset betydning for overgang til arbeid og aktivitet, og mener at for mye ressurser som kunne vært brukt på møter med brukere, behandlere og andre samarbeidspartnere, brukes på administrasjon. Disse medlemmer mener at flere av beslutningene rundt enkeltpersoner bør fattes av dem som er nærmest brukerne, og at dagens situasjon fører til frustrasjon og dårligere oppfølging av mennesker enn det som er nødvendig.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det norske velferdssystemets utforming er godt tilpasset for å gi folk bistand for å vende tilbake til arbeidslivet, men understreker behovet for tettere oppfølging av folk.

3.1 Forslag til endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger

3.1.1 Formål (§ 11-1)

3.1.1.1 Departementets forslag

Arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Det fremgår av folketrygdloven § 11-5 at det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Formålsbestemmelsen viser ikke til at ytelsen gjelder for personer med sykdom, skade eller lyte. Det foreslås derfor å synliggjøre i formålsbestemmelsen at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse ved å ta inn begrepene «sykdom», «skade» eller «lyte».

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-1.

3.1.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til forslaget og støtter intensjonen om å presisere i formålsbestemmelsen at ordningen er en helserelatert ytelse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at samarbeidspartiene på en rekke områder har gjennomført tiltak for å bygge opp gode alternativer til de helserelaterte ytelsene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at denne presiseringen gjør det nødvendig med et tydelig tilbud til dem som ikke defineres å ha krav på ytelsen. Det er overraskende at det ikke er synliggjort forsterkede tiltak verken i meldingsdelen eller gjennom andre tiltak for denne gruppen. Det er heller ikke noen anslag for hvor mange dette gjelder, og det er ikke redegjort for hvordan disse ungdommene skal følges opp.

3.1.2 Forutgående medlemskap (§ 11-2)

3.1.2.1 Departementets forslag

Reglene om forutgående medlemskap bør utformes med sikte på at den enkelte skal være i stand til å forutse konsekvensene av opphold i medlemskapet av kortere eller lengre varighet. Videre bør reglene sikre likebehandling. Det bør i mindre grad legges opp til skjønnsmessige vurderinger.

Manglende oppfyllelse av botidskravet for uføretrygd innebærer et varig tap av retten, mens botidskravet for arbeidsavklaringspenger innebærer en ventetid før ytelsen kan innvilges.

Det vises til at det i Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser) er fremmet tilsvarende forslag om endringer i folketrygdloven § 11-2. Proposisjonen ble oversendt Stortinget 5. april 2017, det vil si etter Prop. 74 L (2016–2017). Sistnevnte forslag innebærer samme endring i unntaksadgangen som her, men det foreslås i tillegg at det ordinære botidskravet heves til fem år, og at det ikke gis særlige unntak for personer med flyktningstatus. Forutsatt at Stortinget først fatter vedtak i samsvar med lovproposisjonen om endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg mv., foreslås det ingen endringer i § 11-2 i proposisjonen her, Prop. 74 L (2016–2017).

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-2.

3.1.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Stortingets behandling av Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektsikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser), jf. Innst. 368 L (2016–2017).

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til Innst. 368 L (2016–2017), jf. Prop. 85 L (2016–2017).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at å fjerne mulighetene for at de som ikke har lang botid i Norge kan motta arbeidsavklaringspenger, ikke vil bidra til at flere kommer i arbeid, men bidra til at flere holdes utenfor arbeidslivet. Dette er en oppskrift på hvordan man øker forskjeller mellom folk.

3.1.3 Opphold i Norge (§ 11-3)

3.1.3.1 Departementets forslag

Når man mottar arbeidsavklaringspenger, er det en forutsetning at man mottar aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde et arbeid.

Det foreslås å lovfeste en grense på utenlandsopphold etter tredje ledd på inntil fire uker per kalenderår.

Det er en forutsetning at utenlandsoppholdet er forenlig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll.

Det foreslås videre at medlemmet på forhånd må søke Arbeids- og velferdsetaten om godkjenning av utenlandsoppholdet. Dersom etaten ikke godkjenner søknaden om utenlandsoppholdet, er ikke vilkårene for å få utbetalt arbeidsavklaringspenger til stede i denne perioden.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-3 tredje ledd.

3.1.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til forslaget og merker seg at lovendringen kun gjelder § 11-3 tredje ledd. Forslaget vil derfor ikke ha innvirkning på personer som etter § 11-3 andre ledd oppholder seg i utlandet på grunn av medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet. Flertallet påpeker at hovedregelen for mottak av arbeidsavklaringspenger er at man oppholder seg i Norge, og at denne regelen ligger fast. Praksis i Arbeids- og velferdsetaten er at utenlandsopphold på inntil fire uker per kalenderår vanligvis godkjennes. Flertallet anser gjeldene praksis som en fornuftig avveining. Forslaget lovregulerer denne praksisen.

Medlemene i komiteen frå Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti merkar seg at regjeringa sitt forslag går ut på å lovfeste Arbeids- og velferdsetaten sin praksis med å avgrense utanlandsopphald for mottakarar av arbeidsavklaringspengar. Desse medlemene noterer seg at det er snakk om å lovfeste gjeldane praksis, sjølv om det ikkje finnst noko direkte høve for ei slik lovfesting. Ei lovfesting vil derimot kunne gjere det vanskelegare for Arbeids- og velferdsetaten å utvise skjønn i utbetaling av arbeidsavklaringspengar. Desse medlemene stiller seg difor kritisk til forslaget frå departementet.

3.1.4 Kravet til sykdom og nedsatt arbeidsevne (§ 11-5)

3.1.4.1 Departementets forslag

3.1.4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. I inngangskriteriene til ytelsen kreves det en årsakssammenheng mellom de helseutfordringer man har, og den nedsatte arbeidsevnen. Samtidig er det ikke et krav at sykdommen er hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen. § 11-5 innbefatter «helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, interesser, ønsker, muligheter for å gå tilbake til nåværende arbeidsgiver, arbeidsmuligheter på hjemstedet og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid».

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspengeordningen, «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning», hvor det står:

«Arbeidsavklaringspenger blir i masteroppgavene omtalt som en heterogen trygdeytelse, uten en klar profil. Dette begrunnes med at mottakere av AAP sjelden vil ha mange felles kjennetegn, i motsetning til for eksempel sykepenger, dagpenger og foreldrepenger, der målgruppene vil være enklere å avgrense. Faren er derfor at arbeidsavklaringspenger blir en veldig elastisk trygdeytelse, som blir vanskelig å håndtere i praksis. Dette er en utfordring som først og fremst NAV vil merke, siden det er NAV-kontorene og NAV forvaltning som forvalter ytelsen.»

Bakgrunnen for forslaget er å presisere at ytelsen skal være helserelatert. Dette vil kunne forenkle oppfølgingsarbeidet ved at det gjør ordningen mindre elastisk.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den samme Sintef-rapporten sier at grunnen til at arbeidsavklaringspengeordningen ikke virker etter intensjonene, er at mange ikke får tilstrekkelig oppfølging. Disse medlemmer viser til sine forslag om å innføre en aktivitetsreform for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger, samt forslag fremmet i Arbeiderpartiets og Sosialistisk Venstrepartis alternative budsjetter.

Komiteen viser til at man presiserer gjeldende rett om årsakskravet for rett til arbeidsavklaringspenger ved å implementere vesentlighetskravet fra forarbeidene. I tillegg foreslås det å fjerne vurderingsmomentene «interesser og ønsker» fordi disse kriteriene ikke er relevante for å vurdere den enkeltes arbeidsevne. Komiteen presiserer at «interesser og ønsker» foreslås tatt ut av § 11-5, men at det i oppfølgingsarbeidet, hjemlet i Nav-loven § 14 a, fortsatt skal legges vekt på ønsker og interesser. Komiteen merker seg viktigheten av å vektlegge disse momentene i oppfølgingsarbeidet, da det er relevant for den enkeltes motivasjon og mestringsfølelse.

Komiteen viser videre til forslaget om mobilitetskrav. Komiteen presiserer at mobilitetskravet for arbeidsavklaringspenger ikke vil kunne sammenlignes med mobilitetskravet for dagpenger. Dette er to ulike ytelser med vidt forskjellige målgrupper, og regjeringen presiserer at det ikke skal være et absolutt mobilitetskrav av nasjonal karakter, slik som i dagpengeordningen. Komiteen viser til at regjeringen i proposisjonen skriver at det må være en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle om hvilke mobilitetskrav det er rimelig å stille. Personer med nedsatt arbeidsevne vil kunne ha vanskeligere for å være like mobile i arbeidsmarkedet som personer med full arbeidsevne. Etter regjeringens forslag vil den enkeltes helse og utfordringer som sykdommen medfører, tas hensyn til i vurderingen av hvor det anses rimelig at medlemmet tar arbeid. Forutsetningene den enkelte mottaker har til å flytte eller pendle, skal også vurderes etter medlemmets sykdom, skade eller lyte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at bo- og arbeidsmarkeder i dag gjerne går ut over kommunegrenser eller tettsteder, og flertallet mener det ikke kan være slik at mottakere av arbeidsavklaringspenger skal begrense sine jobbmuligheter til sitt hjemsted, men at disse skal søke arbeid i tråd med sine interesser, ønsker og forutsetninger i det regionale arbeidsmarkedet eller det nasjonale arbeidsmarkedet der det er hensiktsmessig.

Flertallet mener regjeringens forslag fanger opp motforestillingene som ble reist i departementets og komiteens høring i saken.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det i høringen kom en rekke innvendinger mot mobilitetskravet som er forslått av regjeringen i proposisjonen. Det må, etter disse medlemmers mening, være den enkeltes situasjon og helsetilstand som er avgjørende for om det er hensiktsmessig å kreve at mottakere av arbeidsavklaringspenger flytter. Det kan både være urimelig for dem som for eksempel har tilpasset bolig, og for dem som har behov for trygghet og oppfølging i kjente omgivelser, å bli møtt med et krav om flytte for å få arbeid. For mange kan veien tilbake til arbeidslivet bli lengre i slike situasjoner.

Komiteen presiserer at et medlem som mottar arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker, fortsatt vil ha som vilkår å være reell arbeidssøker jf. folketrygdloven § 4-5.

3.1.5 Aktivitetsplikt, meldeplikt og oppfølging (§§ 11-7–11-10 og § 11-30)

3.1.5.1 Departementets forslag

3.1.5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at ekspertgruppen som har gjennomgått Nav, anbefaler at reaksjonene bør være milde og umiddelbare fremfor sjeldne og alvorlige. Reaksjonsbestemmelsene i dagens ordning er lite nyanserte og kan være tidkrevende å forvalte. Ofte foreligger det gjentatte brudd på aktivitetsplikten før Nav reagerer, og da ved å stanse ytelsen fullstendig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg derfor at regjeringen foreslår følge opp denne anbefalingen ved å innføre en ny reaksjonsbestemmelse som gjør at arbeidsavklaringspengene kan reduseres med én dag dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å følge en konkret og pålagt aktivitetsplikt. Regjeringen foreslår tre konkrete pliktbrudd som skal føre til én dags reduksjon av ytelsen, og flertallet mener dette er en hensiktsmessig avveining.

Komiteen er opptatt av at reaksjonene skal være enkle og effektive å forvalte av Nav, fordi mest mulig av ressursene nå skal brukes til å gi en arbeidsrettet og tett oppfølging av den enkelte brukeren. Samtidig er det viktig at Nav informerer brukeren om at brudd på avtaler kan gi slike konsekvenser for utbetalingen til brukeren. Komiteen er opptatt av at Navs ansatte skal ha et regelverk å forholde seg til, men et faglig skjønn til å utøve hva som er rimelig i de ulike tilfellene. Komiteen støtter derfor at det ikke utformes i lovs eller forskrifts form nøyaktige kriterier for hva som skal utgjøre rimelig grunn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, merker seg innspillene fra Kreftforeningen i forbindelse med komiteens høring 2. mai 2017, og understreker at med regjeringens forslag vil sykdom fortsatt være en gyldig grunn for ikke å levere meldekort i tide.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til høringsinnspill knyttet til unntak for å sende meldekort. Disse medlemmer mener at vurderingen av hvorvidt noen er i stand til å sende inn meldekort eller ikke, må foretas av veileder ved Nav lokalt, i samarbeid med fastlege eller behandler.

3.1.6 Oppfølging (§ 11-11)

3.1.6.1 Departementets forslag

Det er variasjoner i bistands- og oppfølgingsbehovet til mottakerne av arbeidsavklaringspenger, og for å legge til rette for en mer effektiv bruk av etatens oppfølgingsressurser er det viktig å gjøre oppfølgingen mer målrettet. Det foreslås en endring i § 11-11 slik at det fremgår at mottakeren skal følges opp etter at behandlingen eller det arbeidsrettede tiltaket er gjennomført. Lovforslaget vil gi en bedre oppfølging ut ifra den enkeltes behov.

Det enkelte Nav-kontor står selv fritt til å gjøre en vurdering av hensiktsmessig omfang av oppfølging i den enkelte saken. For å sikre et minimum av oppfølging opprettholdes det forskriftsfestede kravet til minst ett årlig oppfølgingspunkt. Det er iverksatt en rekke tiltak for å styrke den arbeidsrettede bistanden som gis av Arbeids- og velferdsetaten, både i virkemiddelapparatet og på oppfølgingssiden.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-11.

3.1.6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Sintef påpeker i sin rapport «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning» at veilederne i Nav er pålagt for mange oppgaver knyttet til registrering og rapportering som ikke har direkte tilknytning til å hjelpe folk tilbake i arbeid. Dette tar tid fra godt oppfølgingsarbeid. På samme måte er dagens system for arbeidsevnevurderinger kritisert i flere evalueringer fordi de har for stort fokus på helsemessige begrensninger og for å være for lite arbeidsrettet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, merker seg at Arbeids- og velferdsdirektoratet forenkler og forbedrer systemet for arbeidsevnevurderinger, og at mer av Nav-veiledernes ressurser skal brukes til god oppfølging.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at regjeringens forslag må ses i sammenheng med denne utviklingen av Nav. Forslaget om oppfølging etter behandling eller etter at det arbeidsrettede tiltaket er gjennomført, skal forstås som et minstekrav. Dette flertallet mener det er viktig at oppfølgingen blir mer målrettet, og at den er tilpasset mottakernes behov, samtidig som man bevarer Nav-veilederes fleksibilitet i oppfølgingsarbeidet. Det er den enkelte veileder, i samarbeid med mottaker, som vet best hvor skoen trykker.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er kritiske til at regjeringen ikke synliggjør mer aktive oppfølgingstiltak enn å forskriftsfeste et krav om minimum ett årlig oppfølgingspunkt. Disse medlemmer viser til forslag om en aktivitetsreform for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at unge mottakere må oppfylle aktivitetskrav dersom helsesituasjonen gjør det mulig.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det må være et mål at samarbeid mellom stønadsmottaker, Nav, behandler, tiltakssted, kommunalt tjenesteapparat m.fl. forbedres. Disse medlemmer mener at mer tid og ressurser tilgjengelig er avgjørende for gode tverrfaglige samarbeid ved det lokale Nav-kontoret, og at en betydelig styrking av førstelinjen er en forutsetning for å oppnå tettere oppfølging, kortere stønadsløp og bedre tilpassing til den enkeltes behov.

3.1.7 Varighet (§ 11-12)

3.1.7.1 Departementets forslag

3.1.7.2 Komiteens merknader

Komiteen presiserer at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse. I dag er hovedregelen at man kan motta ytelsen i fire år, og samtidig er det muligheter for unntak til hovedregelen, uten begrensninger for hvor lenge unntaket kan gis.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til regjeringens forslag og merker seg at det er dokumentert at sannsynligheten for overgang til arbeid øker når den maksimale varigheten nærmer seg.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at målet med regjeringens forslag er at flere skal hjelpes tilbake i arbeid raskere. Reduksjonen i varighet fra fire til tre år må sees i sammenheng med virkemidlene for å oppnå bedre og tettere oppfølging av den enkelte mottaker, og med utvidelsen av perioden man kan få arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker.

Dette flertallet deler regjeringens syn på at det fremdeles må være unntak fra hovedregelen, og mener det er flere grunner som kan tilsi at dette er nødvendig. Blant annet vil unntaksbestemmelser kunne hindre økt overgang til uføretrygd. I dag er det ingen lovregulering av hvilke situasjoner som kan gi unntak fra hovedregelen. For å unngå forskjellsbehandling og for å forenkle saksbehandlingen til Arbeids- og velferdsetaten foreslår regjeringen å lovregulere dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det i proposisjonen fra regjeringen dokumenteres at det i de gamle ordningene, som ble erstattet av dagens arbeidsavklaringspenger, var en økt overgang til arbeid først når maksimaltiden hadde løpt ut. I arbeidsavklaringspengerordningen derimot, økte overgangen til arbeid før den maksimale varigheten på fire år gikk ut, både for dem som hadde vært sykmeldt, og for dem som ikke hadde sykepenger før de fikk innvilget arbeidsavklaringspenger. Dette skjedde når vedtakene skulle fornyes årlig. Dette tydeliggjør behovet for tett oppfølging, og forslaget om å utvide ordningen med obligatoriske samtaler fra én til to årlig er utilstrekkelig.

Disse medlemmer støtter derfor ikke de innskrenkninger som gjøres når det gjelder varighet i ordningen. Ingen blir arbeidsføre av å miste økonomisk støtte. For å bringe flere tilbake til arbeidet trengs det tiltak og oppfølging. Disse må settes inn raskere enn i dag slik at flere får avsluttet perioden med arbeidsavklaringspenger raskere. Men fortsatt vil det være mange som har behov for en lengre periode for å komme tilbake i arbeid etter en lang sykdomsperiode. En for kort rehabiliteringsperiode vil gi økt overgang til andre trygdeytelser eller til økonomisk sosialhjelp, noe som ikke er en ønsket utvikling for disse medlemmer.

Disse medlemmer støtter heller ikke at det er behov for å lovfeste hvilke situasjoner som kan gi unntak fra maksimal stønadsperiode for å unngå forskjellsbehandling. Dette bryter med det prinsippet en enstemmig komité la til grunn ved behandlingen av Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet, der myndige Nav-medarbeidere som kan bruke skjønn, ble sett på som et nødvendig virkemiddel for å utvikle Nav i en ny tid. Disse medlemmer er forundret over at regjeringen bare få måneder etter at meldingen ble behandlet, har gått bort fra dette prinsippet, som var et hovedgrep i meldingen.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det må være et mål at mottakere av arbeidsavklaringspenger faktisk får tett oppfølging, konkret innhold og plan for sin stønadsperiode og unngår ventetid som følge av at veilederne hos Nav har for mange å følge opp. Dette medlem mener videre det må være til det beste for den enkelte å få avklart sin situasjon så raskt som mulig, samtidig som det tas hensyn til de helsemessige utfordringene den enkelte har, og at det gjøres individuelle vurderinger i hvert enkelt tilfelle.

Dette medlem mener at en endring som innebærer at maksperiode for å motta arbeidsavklaringspenger reduseres fra fire til tre år, forutsetter at Nav-kontorene faktisk får ressurser og myndighet til oppfølging av brukere, og at det innvilges nødvendige unntak for dem som trenger det.

Dette medlem støtter imidlertid ikke at det skal være en tidsbegrensning på unntak fra maksimal varighet, og mener videre at vilkårene for unntak må håndheves av Nav lokalt. Dette innebærer at det er Nav lokalt som skal ha siste ord når det gjelder forlenging av stønadsperioden ut over tre år, og at dette legges til grunn når ansvarlig enhet i Nav skal fatte vedtaket.

Dette medlem viser til dagens regelverk om unntak fra maksperiode på fire år, som gjengitt i Prop. 74 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.), side 47:

«I særlige tilfeller kan perioden forlenges utover fire år. Dette er nærmere regulert i forskrift om arbeidsavklaringspenger § 2a. Stønadsperioden kan forlenges dersom medlemmet på grunn av sykdom, skade eller lyte har behov for særlig langvarig utredning, oppfølging, behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak, og medlemmet fortsatt har en viss mulighet for å komme i arbeid.»

Dette medlem viser til at det er lagt opp til at det fortsatt skal være slik at personer med helseproblemer som har behov for et lengre stønadsløp for å avklare arbeidsevne eller komme tilbake i arbeid, skal få det. Videre forutsetter dette medlem at veiledere ved Nav får tid og ressurser til tett oppfølging av den enkelte, slik at hver enkelt har en fremdriftsplan og et innhold i stønadsperioden.

Dette medlem mener det er helt avgjørende at veileder ved Nav lokalt har reell beslutningsmyndighet knyttet til varighet og unntak ut over maksperioden. Dette medlem legger til grunn at mottakere av arbeidsavklaringspenger får beholde ytelsen frem til vedkommende faktisk er avklart mot arbeid eller andre ytelser.

Dette medlem mener derfor at unntak fra maksperiode ikke skal tidsbegrenses, slik det er foreslått, fordi dette kan gjøre det vanskelig for dem som er i lange behandlings- eller tiltaksløp. Det må videre være mulighet for lengre stønadsløp for dem som opplever betydelig ventetid for medisinsk utredning, behandling eller plass i arbeidsrettede tiltak, eller som ikke har nådd sitt mål innenfor en viss tidsfrist, men som er i et hensiktsmessig løp mot arbeid. Dette medlem mener at en tidsbegrensning heller ikke ivaretar behovet for skjønnsmessige vurderinger og individuelle behov hos den enkelte.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:

§ 11-12 Varighet

Arbeidsavklaringspenger gis så lenge det er nødvendig for at medlemmet skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, se § 11-7, men likevel ikke lenger enn tre år.

Stønadsperioden kan forlenges dersom sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til at medlemmets arbeidsevne ikke er avklart mot arbeid eller uføretrygd, og

• a) medlemmet først etter langvarig utredning har begynt med hensiktsmessig medisinsk behandling, og/eller arbeidsrettet tiltak, eller

• b) medlemmet har vært forhindret fra å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettet tiltak, eller

• c) medlemmet har behov for særlig langvarig oppfølging, behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak, og medlemmet fortsatt har en viss mulighet for å komme i arbeid.

Stønadsperioden kan også forlenges dersom medlemmet deltar på et opplæringstiltak.

Ved beregningen av den maksimale stønadsperioden inngår den tiden medlemmet har vedtak om arbeidsavklaringspenger etter §§ 11-5, 11-14, 11-15 og 11-16. Øvrige perioder hvor medlemmet har vedtak om arbeidsavklaringspenger, skal ikke inngå i beregningen av den maksimale stønadsperioden.»

3.1.8 Arbeidsavklaringspenger til et medlem som ikke har opparbeidet seg ny rett til sykepenger (§ 11-13)

3.1.8.1 Departementets forslag

Det foreslås en egen bestemmelse for rett til arbeidsavklaringspenger for et medlem som ikke har opparbeidet seg rett til sykepenger etter folketrygdloven kapittel 8. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende § 11-13 andre og fjerde ledd.

Det kan gis rett til arbeidsavklaringspenger i inntil seks måneder for medlemmer som tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger etter hovedreglene og innen seks måneder etter at arbeidsavklaringspengene opphørte, blir arbeidsufør som følge av annen sykdom. Dersom medlemmet blir arbeidsufør på grunn av samme sykdom, kan det gis rett til arbeidsavklaringspenger dersom arbeidsuførheten oppstår innen ett år etter at arbeidsavklaringspengene opphørte. Dette fremgår av forslag til § 11-13 bokstav a og b som er en videreføring av reglene i gjeldende § 11-13 tredje ledd bokstav a og b.

Det foreslås å ta ut formuleringen «selv om nedsettelsen av arbeidsevnen antas å være rent forbigående», da dette i praksis ikke blir vurdert som et vilkår. Bestemmelsens bokstav c er en videreføring av gjeldende rett.

Videre foreslås det at hvis et medlem har mottatt sykepenger etter kapittel 8 i til sammen 248, 250 eller 260 sykepengedager i løpet av de tre siste årene og fortsatt er arbeidsufør, skal det gis rett til arbeidsavklaringspenger etter § 11-13 ny bokstav d. Etter dette har et medlem rett til arbeidsavklaringspenger inntil seks måneder hvis vedkommende har gått til makstidspunktet for sykepenger og fortsatt er syk (bokstav d), eller vedkommende er i arbeid og igjen blir syk (bokstav c).

Videre foreslås det at et medlem som har mottatt arbeidsavklaringspenger og deretter foreldrepenger og innen seks måneder etter at arbeidsavklaringspengene opphørte, igjen blir arbeidsufør på grunn av sykdom eller skade, kan få rett til arbeidsavklaringspenger etter § 11-13 bokstav e. Bestemmelsen er tatt inn, siden det er foreslått at et medlem ikke skal ha rett til sykepenger etter periode med foreldrepenger som er opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger, jf. forslag til ny § 8-2 andre ledd.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-13 første ledd.

Bestemmelsen fra gjeldende § 11-13 femte ledd om at det ikke gis arbeidsavklaringspenger i arbeidsgiverperioden for sykepenger, videreføres.

Det er også tatt inn i bestemmelsen at kravene i folketrygdloven § 8-7 om dokumentasjon av arbeidsuførhet, og § 8-8 om medlemmets medvirkning, gjelder tilsvarende.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-13 andre ledd.

Det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger etter § 11-13 at medlemmets arbeidsevne er nedsatt med minst halvparten. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen, jf. § 11-5.

Vilkårene i § 11-6 gjelder ikke. Det skal ikke utarbeides en aktivitetsplan etter Nav-loven § 14 a for personer som mottar arbeidsavklaringspenger med hjemmel i § 11-13. Karensperiode etter forslag til ny § 11-31 vil løpe uavhengig av om medlemmet mottar ytelse etter § 11-13.

§ 11-13 skal anvendes i særlige tilfeller. Reglene skal ikke fungere som et ekstra unntak i tillegg til unntaket i § 11-31 første ledd andre punktum, men skal gjelde for personer som har behov for en midlertidig inntektssikring ved tilbakefall eller ny sykdom.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-13.

3.1.8.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at det foreslås en egen bestemmelse for rett til arbeidsavklaringspenger til et medlem som ikke har opparbeidet seg rett til sykepenger etter folketrygdloven kapittel 8, og at dette i praksis er en videreføring av gjeldende rett. I tillegg foreslår regjeringen at medlemmer av folketrygden som har mottatt arbeidsavklaringspenger og deretter foreldrepenger, og som innen 6 mnd. etter at stønadsforløpet opphørte blir arbeidsuføre, som følge av sykdom eller skade, skal ha rett til arbeidsavklaringspenger istedenfor sykepenger.

3.1.9 Arbeidsavklaringspenger i perioden som arbeidssøker (§ 11-17)

3.1.9.1 Departementets forslag

Det er vanskelig for Arbeids- og velferdsetaten å avslutte arbeidsavklaringspengene dersom mottakeren ikke har et arbeid eller annen inntekt. Mange fortsetter derfor å motta arbeidsavklaringspenger selv om de er avklart mot arbeid. Dette har trolig ikke fullt ut gitt den forventede innsparingen. Det ønskes på denne bakgrunn å utvide perioden med arbeidsavklaringspenger mens medlemmet søker arbeid. Det er et vilkår for å motta arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker at mottakeren er reell arbeidssøker, jf. folketrygdloven § 4-5.

Det er ønskelig å likebehandle arbeidssøkende som mottar dagpenger med arbeidssøkende som mottar arbeidsavklaringspenger. Det er et vilkår at meldeplikt og møteplikt etter folketrygdloven § 4-8 overholdes.

I lovforslaget til § 11-12 foreslås det en vesentlig innstramming i varighetsbestemmelsene. Det foreslås derfor at perioden det kan gis arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker, utvides fra tre måneder til seks måneder. Praktiseringen av bestemmelsen vil bli fulgt tett.

Perioden med arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker inngår ikke ved beregning av den maksimale stønadsperioden.

Videre foreslås det enkelte språklige endringer av lovteksten. Blant annet foreslås det at overskriften på bestemmelsen endres fra «Arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid» til «Arbeidsavklaringspenger i perioden som arbeidssøker».

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-17.

3.1.9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til forslaget, og mener dette vil bidra til at flere får mulighet til å komme inn i, eller tilbake til, arbeidslivet.

3.1.10 Beregningsgrunnlaget (§ 11-19)

3.1.10.1 Departementets forslag

Arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse, og beregningsperioden bør fortsatt være noe kortere enn for uføretrygd.

Taket på 6 G settes på beregningsgrunnlaget når det gjelder arbeidsavklaringspenger, mens det settes på hvert kalenderår for uføretrygd. Beregningsgrunnlaget for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger bør være likt når det er de samme tre årene som ligger til grunn. Ved en eventuell overgang til uføretrygd etter arbeidsavklaringspenger er det en fordel at beregningsgrunnlaget så langt som mulig er likt. Det foreslås derfor at taket for den pensjonsgivende inntekten på 6 G settes per kalenderår, og ikke på det samlede grunnlaget.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-19 andre ledd, andre punktum.

3.1.10.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til forslaget. Ved overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd vil det være en fordel at beregningsgrunnlaget så langt som mulig er likt.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at forslaget om å endre beregningsgrunnlaget for arbeidsavklaringspenger i realiteten er et innstrammingsforslag som vil ramme dem som har prøvd å stå i jobb i forkant av en sykdomsperiode gjennom å redusere arbeidsmengde. Forslaget betyr at mottakere av arbeidsavklaringspenger vil motta 85 mill. kroner mindre enn i dag. Det er, etter disse medlemmers mening, urimelig at systemtilpasninger skal gi slike utslag.

3.1.11 Reduksjon ved delvis nedsatt arbeidsevne (§ 11-23)

3.1.11.1 Departementets forslag

Det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Det er ikke bare antall arbeidede timer det skal tas hensyn til, men også medlemmets muligheter for arbeid og inntekt. Tilbakemeldinger tyder på at arbeidsavklaringspenger i liten grad blir redusert mot timer som mottakeren ikke arbeider, men som han eller hun kunne arbeidet.

Det foreslås derfor en språklig justering i lovbestemmelsen, slik at det kommer klarere frem at arbeidsavklaringspenger ikke bare skal reduseres mot arbeidet tid, men også mot timer medlemmet kunne ha arbeidet. Det skal alltid vurderes om medlemmet har en arbeidsevne som ikke er utnyttet, ved innvilgelsen av ytelsen og på oppfølgingspunktene eller i forbindelse med en revurdering av ytelsen.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-23 andre ledd.

3.1.11.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til regjeringens forslag. Bakgrunnen for forslaget er at Arbeids- og velferdsetaten skal vurdere i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt. Det innebærer at ikke bare arbeidede timer, men også mottakers mulighet for arbeid og inntekt må vurderes. I dag gjøres dette i liten grad. Formålet med en språklig justering i lovbestemmelsen er at det legger til rette for en mer nøyaktig vurdering av den reelle arbeidsevnen.

3.1.12 Utvidelse av perioden med gradering ned mot 20 pst. (§ 11-23)

3.1.12.1 Departementets forslag

Tilbakemeldinger tyder på at grensen på at man kan arbeide 60 pst. før ytelsen faller bort, innebærer at enkelte lar være å øke arbeidsinnsatsen selv om de i utgangspunktet kan arbeide mer. Det er ofte vanskelig både for etaten og mottakeren å vite når det er seks måneder igjen av stønadsperioden. Ofte har mottakeren behov for oppfølging i mer enn seks måneder for å komme fullt tilbake i arbeid.

Dersom det legges til rette for at mottakeren kan arbeide noe mer uten at ytelsen faller bort, vil det kunne lette overgangen til arbeid og styrke arbeidsinsentivene i ordningen.

Det ønskes å legge til rette for en mer gradvis tilbakeføring til arbeidslivet og foreslås at det skal være mulig å arbeide inntil 80 pst. de siste tolv månedene av stønadsløpet. Perioden kan benyttes i en opptrappingsfase ved å øke arbeidsinnsatsen gradvis. Dersom arbeidsforsøket ikke fører frem og medlemmet har behov for ytterligere behandling, tiltak eller oppfølging, kan han eller hun ha rett til arbeidsavklaringspenger dersom arbeidsevnen er redusert med minst 40 pst.

Det foreslås å opprettholde begrensningen om at muligheten til å arbeide inntil 80 pst. gjelder én gang per stønadsperiode.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-23 sjette ledd.

3.1.12.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til regjeringens forslag og deler synet om at forslaget vil styrke arbeidsincentivene i ordningen.

3.1.13 Karensperiode før en ny periode med arbeidsavklaringspenger (§ 11-31)

3.1.13.1 Departementets forslag

Arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse. Gitt at vilkårene er oppfylt, kan en periode med arbeidsavklaringspenger avløses av en ny periode. Dette undergraver at ytelsen er midlertidig.

Det foreslås derfor å innføre en karensperiode på ett år for medlemmer som har gått ut maksimal stønadsperiode (tre år) – inkludert unntak (inntil to år), dersom vilkårene for dette er oppfylt, se ny § 11-12. Personer som har gått ut maksimal stønadsperiode får ikke ny rett til arbeidsavklaringspenger før det har gått 52 uker.

Det foreslås at det åpnes for et unntak fra karensperioden for personer med alvorlig sykdom eller alvorlig skade. For øvrig vil karensperioden gjelde for alle.

Det foreslås også å videreføre dagens bestemmelse i § 11-20 om når det må settes frem nytt krav om arbeidsavklaringspenger.

Det er viktig at mottakerne som går fra arbeidsavklaringspenger til foreldrepenger, fanges opp etter endt foreldrepengeperiode, slik at arbeidsrettet aktivitet kan gjenopptas og de igjen får arbeidsavklaringspenger. I dag skjer ikke dette dersom permisjonen har vart mer enn 52 uker. Det foreslås derfor at arbeidsavklaringspengene ikke skal anses for å ha vært stanset i perioder der medlemmet mottar foreldrepenger opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger.

Videre foreslås det at departementet i forskrift kan fastsette når medlemmet har rett til å få innvilget en ny stønadsperiode, når medlemmet skal fortsette i den samme stønadsperioden, og når det skal fremsettes nytt krav.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-31.

3.1.13.2 Komiteens merknader

Komiteen understreker arbeidsavklaringspengenes midlertidige karakter. Målet i stønadsforløpet må være istandgjøring av mottaker til å tre inn i eller tilbake til arbeid. Regjeringen foreslår derfor at det innføres en karensperiode etter utløpet av maksimal stønadsperiode før det kan gis rett til en ny periode med arbeidsavklaringspenger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at det at man kan få innvilget ny periode med arbeidsavklaringspenger umiddelbart etter utløpet av endt stønadsperiode, undergraver ordningen som midlertidig ytelse. Flertallet merker seg at det foreslås at mottakere som har nådd ytelsens maksimumsgrense, må vente i 52 uker før vedkommende kan ha rett på en ny periode med arbeidsavklaringspenger.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige i at hovedregelen bør være at den enkelte er avklart i løpet av 4-årsperioden, men dersom det vurderes at personen har mulighet for å komme tilbake til arbeid på sikt, er det bedre at tidsperioden på arbeidsavklaringspenger forlenges, forutsatt at de gis relevant oppfølging gjennom behandling, utdanning eller arbeidstrening/praksis. En for streng fortolkning vil bety at flere avklares til uføretrygd enn nødvendig. Disse medlemmer støtter derfor verken forslaget om innføring av en karensperiode på 52 uker før en ny arbeidsavklaringspengerperiode eller forslaget om innstramming i tidsperioden arbeidsavklaringspenger kan ytes.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet støtter ikke forslaget om innføring av en karensperiode på 52 uker. Det går frem av Prop. 74 L (2016–2017) om dette at det i dag må:

«[…] settes fram et nytt krav dersom saken er avsluttet, personen er ferdig avklart eller har fått innvilget arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid. Settes det fram et nytt krav, må alle vilkårene vurderes, og det kan eventuelt innvilges en ny fireårsperiode med arbeidsavklaringspenger.»

Dette medlem viser til at det etter gjeldende rett skal gjøres en ny vurdering av vilkårene for en persons rett til arbeidsavklaringspenger, basert på nytt saksforhold, i tilfeller hvor stønadsperioden er utløpt. Dette medlem mener at en karensperiode på 52 uker vil kunne avskjære folk som har et reelt behov for arbeidsavklaringspenger fordi de står utenfor arbeid med bakgrunn i et betydelig helseproblem. Dette medlem kan ikke se at disse menneskene vil få andre muligheter enn å søke om økonomisk sosialhjelp fra kommunen, noe dette medlem vurderer som en betydelig merbelastning i en i utgangspunktet vanskelig situasjon.

3.1.14 Opptjening til sykepenger – forholdet til foreldrepenger (§ 8-2)

3.1.14.1 Departementets forslag

Sykepenger kan gis i inntil ett år i løpet av en treårsperiode. Den som har vært helt arbeidsfør i 26 uker etter at han eller hun sist fikk utbetalt sykepenger, får igjen rett til sykepenger i inntil ett år, jf. folketrygdloven § 8-12 andre ledd. En mottaker av arbeidsavklaringspenger etter sykepengeperioden anses ikke som helt arbeidsfør og opptjener ikke ny rett til sykepenger. Det blir derfor lite rimelig å la disse opptjene ny sykepengerett utelukkende fordi de får barn og mottar foreldrepenger.

Det foreslås derfor at hvis medlemmet har mottatt sykepenger, arbeidsavklaringspenger og deretter foreldrepenger, skal det ikke opptjenes ny rett til sykepenger. Sykepengerett opptjenes heller ikke hvis medlemmet har mottatt arbeidsavklaringspenger (uten forutgående periode med sykepenger) og deretter foreldrepenger. For disse tilfellene vil arbeidsavklaringspenger være rett ytelse.

Det foreslås at det presiseres i § 8-2 andre ledd at foreldrepenger som er opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger, ikke likestilles med forutgående arbeid ved opptjening av rett til sykepenger. Videre foreslås det å presisere at dersom medlemmet har vært sammenhengende yrkesaktiv (eller mottatt ytelse etter kapittel 8, 9 eller 14) i minst fire uker umiddelbart forut for uttaket av foreldrepenger, vil det kunne gis rett til sykepenger etter en periode med foreldrepenger selv om foreldrepengene er opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-2 andre ledd andre og tredje punktum.

3.1.14.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til regjeringens forslag og merker seg at det retter opp en utilsiktet konsekvens ved innføringen av arbeidsavklaringspengeordningen. Foreldrepenger opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger kan i dag gi opptjening av rett til sykepenger. Dette har ikke vært en tilsiktet endring i regelverket.

3.2 Kapittel 11 A Tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak

3.2.1 Innledning

Folketrygdloven kapittel 11 inneholder regler om arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader. Systematikken i kapitlet er at fellesbestemmelser som gjelder for arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader, er behandlet først, og deretter kommer bestemmelser om arbeidsavklaringspenger.

3.2.2 Departementets forslag

3.2.2.1 Formålet

Det foreslås at kapittel 11 A om tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak innledes med en formålsbestemmelse i § 11 A-1 om at tilleggsstønader skal kompensere for bestemte utgifter som et medlem har i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11 A-1.

3.2.2.2 Forutgående medlemskap og krav om opphold i Norge

Det er rimelig at medlemmet får dekket utgiftene til et arbeidsrettet tiltak uten at det stilles krav om forutgående botid og opphold i Norge. Siden de aller fleste som mottar et arbeidsrettet tiltak, også mottar arbeidsavklaringspenger, er bestemmelsene som regulerer rett til livsoppholdsytelsen, tilstrekkelige. Dessuten er det egne tildelingskriterier for de arbeidsrettede tiltakene som betinger utbetaling av tilleggsstønadene. Det foreslås derfor at bestemmelsene om forutgående medlemsskap og opphold i Norge ikke videreføres for rett til tilleggsstønader.

3.2.2.3 Alder

Det foreslås å heve aldersgrensen for rett til tilleggsstønader fra 16 til 18 år.

Den nedre aldersgrensen for rett til videregående skole som et arbeidsmarkedstiltak etter tiltaksforskriften, er 22 år, jf. forskriften § 7-3 tredje ledd og sjette ledd. Dette vil sannsynligvis virke begrensende for adgangen til å få dekket tilleggsstønadene for unge mennesker under 22 år. Yrkesrettet opplæring har riktignok en lavere aldersgrense dersom tiltaksgjennomføringen dekkes under arbeidsmarkedstiltakenes tiltaksforskrift, hvor det stilles krav om at tiltaksdeltaker må være fylt 19 år. I 2015 og 2016 var det ingen 16- eller 17-åringer som mottok tilleggsstønadene.

Den nedre aldersgrensenen for arbeidsmarkedstiltak vil også gjelde for tilleggsstønadene i folketrygdloven når stønadene skal dekke bestemte utgifter i forbindelse med gjennomføringen av et opplæringstiltak som er tildelt med hjemmel i tiltaksforskriften. Det følger av lovforslaget § 11 A-5 at medlemmet må gjennomføre et arbeidsrettet tiltak for rett til tilleggsstønader.

Nedre aldersgrense for rett til arbeidsavklaringspenger er 18 år, jf. lovforslaget folketrygdloven § 11-3. De fleste medlemmene som har nedsatt arbeidsevne og får dekket tilleggsstønadene, vil også motta arbeidsavklaringspenger.

Når det gjelder ungdom med nedsatt arbeidsevne, er det utdanningsmyndighetens ansvar å sørge for dekning av utgifter i forbindelse med opplæring, som grunn- og videregående skole, jf. Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse, hvor ansvars- og oppgavefordelingen mellom utdanningsmyndighetene og arbeidsmarkedsmyndighetene beskrives.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11 A-2.

3.2.2.4 Nedsatt arbeidsevne – krav til årsakssammenheng

Ny § 11 A-3 regulerer hovedvilkårene for rett til tilleggsstønader. Det er et vilkår at arbeidsevnen må være nedsatt i en slik grad at medlemmet hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid som viderefører gjeldende rett i folketrygdloven § 11-5 første ledd. Det er et mildere krav for rett til tilleggsstønader enn det som gjelder for rett til arbeidsavklaringspenger, hvor arbeidsevnen må være nedsatt med minst halvparten.

Forslag til ny § 11 A-3 viderefører også kravet til årsakssammenheng mellom sykdom og nedsatt arbeidsevne. En presisering av gjeldende rett er tatt inn fra forarbeidene til loven, hvor sykdom, skade eller lyte må være «en vesentlig medvirkende årsak» til den nedsatte arbeidsevnen, jf. nytt første ledd andre punktum. «Krav til årsakssammenheng» er også foreslått tatt inn i overskriften til § 11 A-3, tilsvarende som i overskriften til § 11-5.

Det foreslås en tilsvarende endring som i ny § 11-5, hvor «interesser» og «ønsker» er tatt ut av momentlisten og vurderingen av arbeidsmulighetene er samlet til formuleringen «arbeidsmuligheter på steder der det er rimelig at medlemmet tar arbeid».

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11 A-3.

3.2.2.5 Tilleggsstønader

Forslag til ny § 11 A-4 regulerer hvilke tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak som dekkes under folketrygdlovens stønadsbudsjett. Bestemmelsen er flyttet fra gjeldende § 11-12.

Etter første ledd dekkes dokumenterte utgifter til bøker og undervisningsmateriell etter en fast sats.

I andre ledd står de bestemte utgiftene som kan dekkes for et medlem som gjennomfører et arbeidsrettet tiltak, men ikke har ordinær lønn gjennom tiltaksdeltakelse og ikke mottar sykepenger etter kapittel 8. Hvilke utgifter som dekkes, følger av bokstavene a til e.

Etter tredje ledd kan det i stedet for arbeidsavklaringspenger etter kapittel 11 gis tilleggsstønader til dekning av nødvendige ekstra transportutgifter til daglige reiser til et medlem som på grunn av sykdom eller skade midlertidig ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeids- eller undervisningsstedet. Stønaden begrenses til det beløpet som medlemmet ville ha fått utbetalt i arbeidsavklaringspenger for samme tidsrom.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11 A-4.

3.2.2.6 Forholdet til ytelser etter en annen lovgivning

Forslag til ny § 11 A-5 regulerer at tilleggsstønader ikke utbetales dersom medlemmet får dekket de samme utgiftene under en annen lovgivning. Bestemmelsen er flyttet fra gjeldende § 11-25 og omskrevet.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11 A-5.

3.2.2.7 Forskrift om tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11

Når det gjelder bestemmelsene som knytter seg til meldeplikt, er disse ikke foreslått tatt inn i nytt kapittel 11 A. Det samme gjelder bestemmelsene som knytter seg til gjennomføring og fravær fra et arbeidsrettet tiltak. Det fremgår av formålsbestemmelsen og av ny § 11 A-5 at medlemmet må delta på et arbeidsrettet tiltak for å få innvilget tilleggsstønader.

Forskrift om tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 vil oppheves etter at folketrygdloven kapittel 11 A om tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak er trådt i kraft.

3.2.2.8 Komiteens merknader

Komiteen viser til at regjeringen foreslår å behandle reglene for arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader i hvert sitt kapittel, for dermed å gjøre loven mer oversiktlig.

Videre viser komiteen til forslaget om at medlemmer får dekket utgiftene til arbeidsrettet tiltak uten at det stilles krav om forutgående botid og opphold i Norge. Komiteen deler regjeringens syn på at bestemmelsene som regulerer rett til livsoppholdsytelsen, er tilstrekkelige.

Komiteen merker seg forslaget om å heve den nedre aldersgrensen for tilleggsstønader fra 16 til 18 år. I 2015 var det ingen 16- eller 17-åringer som mottok stønadene. For å kunne motta arbeidsavklaringspenger må man være 18 år, og det er derfor naturlig å harmonisere dette regelverket. Nedre aldersgrense for rett til videregående skole som et arbeidsmarkedstiltak er etter tiltaksforskriften 22 år. Nedre aldersgrense for yrkesrettet opplæring dersom tiltaksgjennomføringen dekkes under arbeidsmarkedstiltakenes tiltaksforskrift, er 19 år. Begge disse aldersgrensene er begrensende for å få dekket tilleggsstønader for personer under 19 år. For ungdom med nedsatt arbeidsevne er det utdanningsmyndighetenes ansvar å dekke utgifter i forbindelse med opplæring, som grunn- og videregående skole.

3.3 Andre lovtekniske endringer i folketrygdloven

3.3.1 Endringer i strukturen til kapittel 11

Det foreslås en ny struktur der formålet og inngangsvilkår står først, fulgt av hovedvilkår og aktivitetsplikt, meldeplikt og oppfølging. Deretter følger bestemmelser om varighet, rett til arbeidsavklaringspenger i særlige tilfeller, beregning av ytelsen, arbeidsavklaringspenger ved yrkesskade, reduksjon av ytelsen, arbeidsavklaringspenger under opphold i institusjon og straffegjennomføring, forholdet til andre ytelser fra folketrygden og annen lovgivning, unntak fra kravet om melding om vedtak og unntak fra kravet om forhåndsvarsel og til slutt karensperiode og nytt krav om arbeidsavklaringspenger.

Enkelte bestemmelser er flyttet i tråd med ny struktur, og enkelte bestemmelser er endret ved at det gjeldende innholdet i flere bestemmelser er delt eller flyttet. Deler av enkeltbestemmelser har vist seg overflødige fordi de er dobbelbehandlet.

Det er vurdert hvilke regler som skal stå i lov, forskrift eller rundskriv.

Ny forskrift om arbeidsavklaringspenger vil bli foreslått etter at lovforslaget er vedtatt.

3.3.2 Folketrygdloven § 8-17

Da det er en feil lovhenvisning, foreslås det at § 18-17 bokstav d endres slik at den viser til § 8-4 tredje ledd bokstav e, og at § 8-17 bokstav e endres slik at den viser til § 8-4 tredje ledd bokstav i.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-17 d og e.

3.3.3 Folketrygdloven § 8-55

I forbindelse med at ny uføretrygd ble innført 1. januar 2015, ble det ved en inkurie ikke foretatt oppdatering av lovhenvisning. Det foreslås derfor at folketrygdloven § 8-55 bokstav c oppdateres slik at den viser til § 12-17 i kapittel 12.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-55 bokstav c.

3.3.4 Folketrygdloven § 21-12

Det foreslås at bestemmelsen endres tilbake til det som var gjeldende frem til endringen som trådte i kraft 1. januar 2017. Endringen er identisk med det som ble foreslått i Prop. 139 L (2014–2015) hva gjelder § 21-12 første ledd tredje punktum, og identisk med det som fremgikk av bestemmelsen frem til 1. januar 2017.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12.

3.3.4.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til at klart lovspråk er en viktig demokratisk verdi og styrker rettsikkerheten til brukerne. Komiteen har merket seg at dette lovforslaget er skrevet med hensyn til å ha et språk som sikrer tilgjengelighet også utenfor forvaltningen. Komiteen forventer at dette også gjelder forvaltningens kontakt med brukere, som ofte er i en vanskelig situasjon, for å sikre at deres rettigheter blir ivaretatt på en god måte.

3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Som følge av at endringene i hovedsak foreslås innført for nye tilfeller fra 1. januar 2018, vil de økonomiske og administrative kostnadene komme gradvis. Iverksettelse fra 2018 innebærer at det vil påløpe mindre administrative kostnader i Arbeids- og velferdsetaten i 2017 til blant annet IKT-tilpasninger.

Effekten på stønadsbudsjettet avhenger av atferdseffekter og vil avhenge av hva som blir alternativet til arbeidsavklaringspenger for den gruppen som berøres av forslaget til innstramminger. De økonomiske konsekvensene lar seg derfor ikke tallfeste i forkant av iverksettelsen.

Forslaget om å presisere at sykdommen, skaden eller lytet må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen, samt å fjerne «ønsker» og «interesser» fra momentlisten i tillegg til strengere krav til mobilitet, antas å gi en noe strammere inngang til ordningen. Dette kan øke overgangen til arbeid og utdanning, men kan også medføre en viss overgang til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven eller til uføretrygd.

Forslaget om innføring av en mild og umiddelbar reaksjon ved brudd på bestemte aktivitetsplikter antas på usikkert grunnlag å øke administrative kostnader med 8–10 mill. kroner årlig, og at dette om lag motsvares av reduserte utbetalinger ved ileggelse av én dags reduksjon av arbeidsavklaringspengene. Formålet er imidlertid at dette på noe lengre sikt vil føre til besparelser i form av færre mottakere av ytelser og flere i arbeid.

Forslaget om mer målrettet og hensiktsmessig arbeidsrettet oppfølging bør kunne gi noe økt overgang til arbeid og innebærer en mer effektiv utnyttelse av Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsressurser.

Forslaget om innstramminger i bestemmelsene om varighet vil ha betydning både for mottakernes og Arbeids- og velferdsetatens atferd og praktisering av regelverket. Basert på statistikk om antall mottakere etter varighet er utgiftene til arbeidsavklaringspenger for det antall som antas å bli berørt av regelendringene, om lag 4,4 mrd. kroner. Effekten av forslaget for offentlige utgifter samlet vil avhenge av hva som blir alternativet til arbeidsavklaringspenger for personer som når maksimal varighet (arbeid, uføretrygd eller eventuelt kommunale ytelser). Ved overgang til uføretrygd for denne gruppen vil utgiftene isolert sett øke, da gjennomsnittlig uføretrygd er høyere enn gjennomsnittlig nivå for arbeidsavklaringspenger.

For å oppnå økt overgang til arbeid og understøtte de positive effektene av en varighetsbegrensning er det nødvendig med hyppigere oppfølging av mottakerne gjennom stønadsløpet, også for å redusere overgangen til uføretrygd for dem som når maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger. I statsbudsjettet for 2018 vil man komme nærmere tilbake til hvordan Arbeids- og velferdsetaten skal kunne gi en bedre oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Forslagene om innstramminger i varigheten og mer målrettet oppfølging kan innebære at Arbeids- og velferdsetaten må innhente noen flere sakkyndige vurderinger av helsetilstand. Dette kan gi noe økte administrative kostnader for helse- og omsorgstjenesten, men vil ligge godt innenfor de anslagene som lå til grunn da Stortinget vedtok å innføre arbeidsavklaringspenger i 2010.

Forslaget om at foreldrepenger opptjent på grunnlag av arbeidsavklaringspenger ikke skal gi rett til sykepenger, vil innebære at disse medlemmene får arbeidsavklaringspenger i stedet for sykepenger. Størrelsen på utbetalt ytelse vil imidlertid være uendret. Innsparingen på kap. 2650 (sykepenger) vil motsvares av en tilsvarende merutgift på kap. 2651 (arbeidsavklaringspenger). Samlet sett vil forslaget som omhandler arbeidsavklaringspenger til medlemmer som ikke har opptjent ny rett til sykepenger, ha ubetydelige administrative og økonomiske konsekvenser.

Forslaget om å utvide perioden for arbeidsavklaringspenger i perioden som arbeidssøker fra tre til seks måneder, er på usikkert grunnlag anslått til maksimalt 85 mill. kroner i økte utbetalinger fra og med 2021. Det er imidlertid grunn til å tro at regelendringen vil innebære at mottakere av arbeidsavklaringspenger blir noe raskere avklart mot arbeid, og dermed gi reduserte utgifter på stønadsbudsjettet på sikt. Således vil den samlede varigheten på arbeidsavklaringspenger, inklusive arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid, ikke bli vesentlig påvirket. Forslaget har ikke administrative kostnader av betydning.

Forslaget om at taket på beregningsgrunnlaget tilsvarende seks ganger grunnbeløpet skal gjelde per kalenderår antas å gi en årlig mindreutgift på om lag 85 mill. kroner fra og med 2021.

Forslaget om å presisere at arbeidsavklaringspenger skal reduseres ikke bare mot arbeidet tid, men også mot den tiden mottaker kunne ha arbeidet, vil kunne medføre en mindreutgift. Det er imidlertid grunn til å forvente en viss økning i administrative kostnader fordi Arbeids- og velferdsetaten må bruke noe mer tid enn i dag på å fastsette hvor stor den gjenværende arbeidsevnen er.

Forslaget om å utvide perioden som mottakeren kan arbeide i inntil 80 pst. fra seks til tolv måneder, vil ikke ha administrative kostnader av betydning. Forslaget innebærer at mottakerne kan arbeide inntil 80 pst. fra et tidligere tidspunkt enn i dag, og utgiftene til arbeidsavklaringspenger vil sannsynligvis bli redusert fordi flere får en lavere ytelse. På den andre siden vil mottakere som i dag allerede arbeider mer enn 60 pst., og som dermed ikke får utbetalt ytelsen, i stedet kunne få utbetalt en redusert ytelse i denne perioden. Samlet sett antas det at forslaget vil gi noe mindreutgifter til arbeidsavklaringspenger. Forslaget vil dessuten kunne gi mindreutgifter for de offentlige tjenestepensjonsordningene i de tilfellene der det gis midlertidig uførepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger til personer som er innvilget arbeidsavklaringspenger.

Forslaget om innføring av en karensperiode på 52 uker etter utløpet av maksimal stønadsperiode før det kan gis rett til en ny periode med arbeidsavklaringspenger medfører beskjedne administrative kostnader. Mindreutgiftene vil avhenge av hvor mange som omfattes av karensbestemmelsen og som vil søke om ytelsen på nytt etter 52 uker.

Forslagene om kortere varighet og innføring av en karensperiode kan gi flere personer som er uten inntektssikring i folketrygden, og som vil ha behov for økonomisk stønad til livsopphold. Dette vil imidlertid først få effekt fra og med 2021 når de første personene med vedtak etter nytt regelverk når maksimalperioden for arbeidsavklaringspenger. Det er enighet om å kartlegge i hvilken grad endringene i regelverket for arbeidsavklaringspenger har betydning for kommunenes utgifter til økonomisk stønad. Det legges til grunn at eventuelle større merutgifter for kommunene skal kompenseres.

3.4.1 Komiteens merknader

Komiteen viser til proposisjonen og har ingen ytterligere merknader.