1. Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven).

Det vises i proposisjonen til at det i dag foregår visitasjon av asylsøkere og undersøkelse av medbrakte gjenstander mv. med grunnlag i samtykke, politiloven § 10, utlendingsloven § 103 og ulike andre hjemler for medvirkningsplikt mv. i utlendingsloven og utlendingsforskriften.

I proposisjonen foreslås det en særskilt bestemmelse i utlendingsloven § 103 b om visitasjon av asylsøkere og om undersøkelse av medbrakte gjenstander, i forbindelse med asylregistreringen.

Mens det lovfestede formålet med visitasjon i dag er å klarlegge søkernes identitet, foreslås det i proposisjonen å fastsette at visitasjon og undersøkelse også skal kunne iverksettes med det formål å avdekke opplysninger om reiserute og andre opplysninger av vesentlig betydning for søknaden, samt å ivareta sikkerheten på registreringsstedet. Det vises i proposisjonen til at det siste har blitt enda viktigere nå som alle asylsøkere i en normalsituasjon skal registreres og innlosjeres i telthallen på Nasjonalt ankomstsenter.

På samme måte foreslås det å utvide det lovlige formålet for å vurdere beslag overfor asylsøkere, se forslaget til en ny § 104 a.

Det foreslås i proposisjonen en tydelig hjemmel for at både visitasjon av asylsøkeren og undersøkelse av medbrakte gjenstander i utgangspunktet skal kunne skje rutinemessig i forbindelse med asylregistreringen. Det foreslås likevel unntak for tilfeller hvor visitasjon åpenbart ikke vil være nødvendig.

Det pekes i proposisjonen på at undersøkelse av elektroniske enheter reiser særskilte personvernmessige utfordringer fordi de blant annet kan inneholde mye personsensitivt materiale som verken er nødvendig eller relevant for behandlingen av asylsøknaden. I lovforslaget er det derfor fastsatt ytterligere vilkår for adgangen til undersøkelse av elektroniske enheter. Slik undersøkelse skal ikke kunne foretas dersom:

• undersøkelsen vil være åpenbart unødvendig,

• utlendingen motsetter seg undersøkelse, og det finnes at undersøkelsen vil være uforholdsmessig, eller

• utlendingen har oppholdstillatelse fra før.

Det er videre lagt til grunn at det normalt vil være åpenbart unødvendig eller uforholdsmessig med undersøkelse av elektroniske enheter dersom utlendingen har klarlagt ID og omfattes av en ordning med kollektiv beskyttelse, da en slik ordning innebærer at asylsøknader ikke skal behandles på individuelt grunnlag.

Det vises i proposisjonen til at det for øvrig vil bli fastsatt en rekke utfyllende rettssikkerhetsgarantier i forskrift, se særlig proposisjonens avsnitt 5.3.4.6.

Dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger, kan det etter dagens regler (utlendingsloven § 103) besluttes en undersøkelse som er mer inngripende enn visitasjon, ved at den kan omfatte både full avkledning og kroppsbesiktigelse. I praksis skjer dette svært sjelden, men i de tilfeller hvor det eventuelt måtte være aktuelt, må en beslutning etter dagens regel treffes av retten, med mindre utlendingen selv gir skriftlig samtykke eller det foreligger fare for opphold. I sistnevnte tilfelle (fare ved opphold) kan beslutning om undersøkelse i dag treffes av jurist i politiet. I henhold til det forslaget som nå fremmes i proposisjonen, skal personundersøkelse i tilfeller hvor det foreligger mistankegrunnlag i forbindelse med asylregistreringen (som i en normalsituasjon vil foregå på Nasjonalt ankomstsenter), kunne besluttes av polititjenestemann uten krav til samtykke fra søkeren eller beslutning fra jurist i politiet.

Det foreslås i proposisjonen en særskilt regulering av politiets adgang til å bruke opplysninger fra undersøkelse av elektroniske enheter i forbindelse med politiets arbeid med å forebygge og etterforske lovbrudd mv. Det fremgår av lovforslaget at det som utgangspunkt må være tale om lovbrudd som kan straffes med fengsel i to år eller mer. Det vises for øvrig til at tilsvarende retningslinjer som er fastsatt av Riksadvokaten for å hindre at taushetsbelagte opplysninger som er underlagt beslagsforbud i etterforskningssammenheng skal tilflyte etterforskningen, bør gjøres gjeldende i tilfeller hvor det blir spørsmål om å bruke opplysninger fra oppholdssaken i forbindelse med strafferettslig etterforskning.

Forslagene over er omtalt i proposisjonens kapittel 5.

Videre foreslås det enkelte endringer i den generelle bestemmelsen om beslag i § 104 (se omtale i proposisjonens kapittel 6), samt noen presiserende endringer i § 93 om at utlendingsmyndighetene kan beholde dokumenter som leveres ved fremsettelse av asylsøknaden, frem til det er fattet et endelig vedtak om oppholdstillatelse eller utlendingen forlater Norge. Det foreslås at reglene om innlevering av pass og reisedokumenter skal utvides til også å omfatte innlevering av nasjonale identitetskort (se omtale i proposisjonens kapittel 7).

I kapittel 8 i proposisjonen har departementet besvart anmodningsvedtak nr. 539 og 541 (2017–2018) om alternative tvangsmidler til internering etter utlendingsloven. Det vises i proposisjonen til at vedtakene utkvitteres.

I kapittel 2 i proposisjonen gis en omtale av bakgrunnen for lovforslaget. Lovforslaget var på høring i 2017. Høringsinstansenes synspunkter fra høringen er det gjort rede for i proposisjonen i tilknytning til omtalen av endringsforslagene. Høringsuttalelsene varierer.

I proposisjonens kapittel 3 gis en omtale av gjeldende rett og i kapittel 4 av menneskerettslige forpliktelser.

I proposisjonens kapittel 9 gis en omtale av økonomiske og administrative konsekvenser, hvor det fremgår at forslagene ikke har vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

I proposisjonens kapittel 10 gis merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av forslagene.

2. Komiteens behandling

Komiteen har imøtesett skriftlige innspill i saken.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Kari Mette Prestrud, fra Fremskrittspartiet, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til proposisjonen. Komiteen merker seg at lovforslaget har vært på alminnelig høring, og viser til at komiteen har åpnet for skriftlige innspill, men at det ikke har kommet innspill.

Komiteen merker seg at bakgrunnen for proposisjonen er å føre kontroll med hvem som befinner seg i Norge, og raskere kunne avklare identiteten til personer som søker asyl i landet.

Komiteen merker seg at regjeringen har gjennomført vurderinger av forslaget opp mot Norges menneskerettslige forpliktelser, og viser til kapittel 4 i proposisjonen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, mener det er viktig å få en tydelig regulering som er tilpasset dagens virkelighet, og som sikrer en god balanse mellom hensynet til myndighetenes kontrollbehov, hensynet til å bevare tilliten til asylsystemet og hensynet til den enkeltes personvern. Flertallet viser til at reglene som foreslås, tydeliggjør at utlendingsmyndighetene har adgang til rutinemessig kontroll av klær og bagasje så lenge slik kontroll ikke er åpenbart unødvendig. Dette kan bl.a. avdekke ID-dokumenter eller gjenstander.

Flertallet vil vise til at dagens lovgivning ikke har en oppdatert regulering av adgangen til å undersøke om asylsøkere har med seg dokumenter eller elektroniske enheter som gir tilgang til informasjon som er viktig. Flertallet vil vise til at dette ikke bare handler om å klarlegge identitet, men også om å vurdere søknadene og legge til rette for eventuell retur.

Flertallet viser til at når det gjelder mobiltelefoner o.l., skal det gjelde strengere begrensninger. Dersom asylsøkeren motsetter seg gjennomgang av enheten, må det vurderes konkret om slik gjennomgang vil være uforholdsmessig. Mobiltelefoner kan inneholde informasjon som er av stor betydning for asylsaken, men også mye personlig informasjon som ikke er relevant.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til Dokument 8:82 S (2021–2022) om hjemmel til å rutinemessig gjennomføre visitasjon og undersøkelse av asylsøkere i forbindelse med asylregistrering, hvor det ble fremmet forslag om at regjeringen snarest skulle fremme forslag om endringer i utlendingsloven som gir hjemmel for visitasjon og undersøkelse av elektroniske lagringsenheter i forbindelse med asylregistreringen. Disse medlemmer merker seg at regjeringen raskt har fulgt opp forslaget, og nå har fremmet forslag som gir slike hjemler. Disse medlemmer støtter regjeringens forslag.

Disse medlemmer understreker at Norge må være forberedt på mulig økt migrasjon til landet. Det er viktig at det finnes effektive systemer for å sikre rask avklaring av asylsøkerens identitet, reiserute og annen relevant informasjon. Disse medlemmer mener regelverket må være oppdatert i tråd med den digitale hverdagen. Adgang til undersøkelse av elektroniske lagringsenheter er viktig for å få en så godt opplyst asylsaksbehandling som mulig. Disse medlemmer merker seg at regjeringen har gjennomført vurderinger av de personvernmessige utfordringene slik rutinemessig visitasjon kan innebære, og viser til proposisjonen. Mange asylsøkere kommer til Norge uten gyldige reisedokumenter. Gode systemer for å avdekke beskyttelsesbehov og identitet til asylsøkere er viktige for å beholde legitimiteten til asylsystemet på lang sikt, blant annet fordi befolkningen må ha tillit til at de som får opphold i Norge, faktisk har et beskyttelsesbehov. Dersom uriktige opplysninger brukes til å skaffe opphold i riket, og myndighetene ikke klarer å avdekke det, vil det undergrave at de som faktisk trenger beskyttelse, får det.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter ikke regjeringens forslag til endringer i utlendingsloven ved å innføre særskilte bestemmelser om visitasjon av asylsøkere og om undersøkelse av medbragte gjenstander, i forbindelse med asylregistrering, som presentert i proposisjonen. Disse medlemmer deler ikke synet om at dette er et lite inngripende tiltak, men mener snarere tvert imot at rutinemessig visitasjon og undersøkelse er å regne som ganske så inngripende for den enkelte.

Disse medlemmer kan heller ikke se at det skal være nødvendig med de foreslåtte lovendringene, da det allerede finnes hjemmel i lovverket for å foreta visitasjon, undersøkelse og beslag av blant annet elektroniske lagringsenheter der det foreligger tvil om identitet eller konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger (jf. utlendingsloven § 104).

Disse medlemmer deler synet til NOAS om at rutinemessig visitasjon og generell adgang til å undersøke mobile lagringsenheter er upresise virkemidler og ikke kan legitimeres innenfor det gitte formålet. Det vil etter disse medlemmers syn være svært uheldig om politiet gis vide fullmakter til å treffe beslutninger om visitasjon, beslag og personundersøkelse uten at det skal foreligge samtykke fra utlendingen selv, en beslutning truffet av retten eller fra en jurist i politiet.

Vedrørende forslaget om beslag og undersøkelse av elektroniske enheter vil disse medlemmer vise til Advokatforeningen, som er kritisk til forslaget og blant annet uttaler at det ikke stilles krav til skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold, slik vår rettsorden ellers stiller som krav for slike beslag, jf. straffeprosessloven § 203. Disse medlemmer vil videre vise til høringsinnspill fra Rettspolitisk forening, som fremhever at de som unntaksvis har noe å skjule for politiet og utlendingsmyndighetene, sannsynligvis vil klare dette, for eksempel ved å kvitte seg med elektroniske lagringsenheter eller kontoer på nettbaserte tjenester som sosiale medier. Disse medlemmer deler synet til Rettspolitisk forening om at dette forslaget vil komme til å ramme de mindre ressurssterke asylsøkerne som kommer til riket.

Disse medlemmer mener, i likhet med flere av høringsinstansene, at forslaget i Prop. 137 L (2021–2022) kan være i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser og i strid med EMK artikkel 8. Disse medlemmer er i likhet med NOAS også kritiske til at det ikke er vurdert hvordan retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 ivaretas i forslaget.

Disse medlemmer understreker at mange av flyktningene som kommer til Norge, har vært utsatt for krig og alvorlige overgrep. De har ofte helseproblemer forårsaket av forhold som ledet til flukten, som fysiske og psykiske skader etter voldtekt, tortur eller krigshandlinger, samt langvarige perioder med atskillelse, tap og usikkerhet. Disse medlemmer viser til Europarådets torturovervåkningskomité (CPT), som påpeker at visitasjon og undersøkelse av en allerede traumatisert flyktning kan føre til en ytterligere permanent skade.

Disse medlemmer deler departementets ønske om å forhindre menneskesmugling, men kan ikke se at dette forslaget vil være et presist virkemiddel for å forhindre slik kriminalitet. Disse medlemmer ser forslaget i proposisjonen som et forsøk på å mistenkeliggjøre alle som kommer til Norge for å søke asyl, uten at det foreligger grunn til mistanke. Etter disse medlemmers syn er asylsøkere sårbare mennesker, som må ivaretas med omsorg, ikke uforbeholden mistenkeliggjøring. Disse medlemmer kan ikke se at det skal være nødvendig å svekke rettssikkerheten til asylsøkere som gjennomgår asylregistrering i Norge når det allerede finnes et lovverk som åpner for flere av de forslagene som fremmes i proposisjonen.