Til Stortinget
Norsk skole opplever en rekke alvorlige utfordringer. Til tross
for at den norske skolen ligger i toppsjiktet i lærertetthet og
ressursbruk, opplever vi at kunnskapsnivå og kvalitet er middels
godt. "Elevinspektørene", PISA (Programme for International Student
Assessment) og TIMSS (Trends in International Mathematics and Science
Study) melder at støy og uro er omfattende i norsk skole. Flere
medier rapporterer stadig om bråk og uro i skolen, og enkelte medier
har tidligere meldt at det er blitt vanligere at foreldre stiller
opp med advokat i møtet med skolen. Det kan tyde på at forholdet
mellom skole og hjem er i ferd med å bli preget av tillitssvikt
og konflikt.
Forslagsstillerne mener det er mange tiltak som må gjennomføres
for at norsk skole skal komme inn på en nytt og mer konstruktivt
spor. Ett av tiltakene er å forbedre foreldrenes kontakt med og
innflytelse i skolen. Et godt samarbeid mellom skole og hjem er avgjørende
for at eleven skal få den opplæringen han/hun har krav på, og det
er avgjørende for å sikre en bedre oppfølging både faglig og sosialt.
Forslagsstillerne mener det er viktig at foreldre/foresatte får
innflytelse på hvordan skolehverdagen til elevene skal være. Den
beste måten å gi innflytelse på, er å kombinere innflytelse med
ansvar. Det kan gjøres gjennom at skolene får såkalte brukerstyrer hvor
foreldre/foresatte er i flertall og har avgjørende innflytelse på
skolens drift og prioriteringer.
Brukerstyring blir tidvis angrepet som begrep fordi de som er
i skolen ikke skal sees på som kunder. Det er imidlertid en selsom
angrepsmetodikk som ikke går inn på realitetene. Brukermedvirkning
omtales i de fleste miljø som noe positivt. Den mest konkrete form
for brukermedvirkning er brukerstyring, hvor brukeren, eller i dette
tilfellet brukerens foresatte, tar uavhengige avgjørelser og utvikler
sine egne kontakter, samt har full kontroll over planlegging og implementering
av aktiviteter.Jf. HENÆR – rapport nr 02/2006
I henhold til opplæringsloven er det i dag ikke tillatt å la
foreldre/foresatte ha den reelle makten i skolen. Det er imidlertid
gjennomført et prosjekt med særskilt tillatelse fra fylkesmannen
i Vestfold. Larvik kommune har i perioden 2004–2005 hatt en ordning ved
flere av sine skoler, hvor foreldrene har vært i flertall i brukerstyret.
Erfaringene fra Larvik kommune er svært positive.
Forslagsstillerne legger til grunn at det viktigste perspektivet
i skolen er at den fungerer som en kunnskapsformidler, slik at kvaliteten
på den undervisningen som gis er så god at den gir godt resultat
på læringsprosess og læringsresultat sett i forhold til både nasjonale
og internasjonale utdanningsinstitusjoner. I tillegg har skolen
en viktig oppdragerfunksjon som skal bidra til at elevene omgås
hverandre med respekt og toleranse. Det er imidlertid viktig å presisere
at det er foreldrene/foresatte som har hovedansvaret, både for sine
barns utdanning og oppdragelse. Skolen skal utføre sitt oppdrag
sammen med foreldre/foresatte.
Forslagsstillerne mener det er grunn til å tro at det er en sammenheng
mellom delaktighet i og medansvar for driften av skolen og kvaliteten
på opplæringstilbudet.Se mer om kvalitetsbegrepet i utdanning
i NOU 2003:16 og St.meld. nr. 30 (2003-2004) Når målet
er best mulig kvalitet, er det nærliggende å tro at de som direkte
eller indirekte benytter seg av tjenesten, vil være opptatt av å
sikre nettopp kvaliteten i tjenesten. Dette vil gjelde like mye
for skole og opplæring som for andre typer tjenestetilbud.
Elevenes mulighet til å påvirke skolens drift og tilbud er i
dag begrenset. Ofte lar elevrådene og dets ledelse seg høre, men
de har ikke reell makt eller innflytelse til å bidra i prosessen
som fører frem til bindende vedtak eller bindende beslutninger for
skolens vedkommende. Ved brukerstyring vil elevene få en selvstendig
plass i den daglige styringen av skolen, og de vil lettere komme
til orde og få gitt uttrykk for sine meninger overfor det besluttende
organ og vil selv kunne bidra ved egen stemmegivning for å påvirke
resultatet.
Det vil naturligvis virke motiverende med direkte innflytelse
på styringen av egen skole og demokratisk oppdragende for unge mennesker
å vite at det med innflytelse følger ansvar. Forslagsstillerne mener
det er viktig at elevene gis reell påvirkningskraft, og legger til
grunn at det er summen av elevrepresentasjon og foreldrerepresentasjon
som skal ha flertall i brukerstyrene ved skolene.
Innretningen på fordeling mellom foreldre/foresatte og elevene
bør avgjøres lokalt og ta hensyn til skolens alderssammensetning.
Eldre elever kan naturligvis gis større grad av innflytelse enn
de helt unge.
Det er naturlig at det er god lærerepresentasjon i et brukerstyre.
På den måten vil lærerstanden kunne gi innspill og bidrag i diskusjonen
om skolens behov og utfordringer. Et slikt system vil gi lærere
større grad av direkte innflytelse på styringen av skolen og gi
mulighet for demokratiske prosesser i større grad enn i dag.
Antall styrerepresentanter og sammensetning av brukerstyret bør
avgjøres lokalt, men med den begrensning at både lærere og elever
skal være representert.
Larvik kommune har gjennomført og evaluert et større forsøk med
brukerstyrte skoler med foreldre i flertall ved tre skoler som frivillig
har sluttet seg til forsøket. Evalueringsrapporten er utarbeidet
av Høgskolen i Vestfold og heter HENÆR – rapport 02/2006. Om rektorenes
opplevelse av brukerstyrer med foreldreflertall sier rapporten følgende:
"4.3.2. Sammenheng mellom intensjon
og erfaring fra forsøket
et er generell enighet om at arbeidet i brukerstyrene i meget
stor grad, har stått i forhold til forventningene. Sammensetningen
av brukerstyrene beskrives som godt egnet til å ivareta mål og intensjoner
med ordningen. Dette begrunnes med at brukere er involvert, og foresatte
er i flertall. Ordningen bidrar til å synliggjøre det enkelte styremedlems
ansvar og makt. Muligheten til å påvirke reelt gjennom vedtak, bidrar
til å styrke engasjement og ansvarsfølelse. "Aktive og interesserte
medlemmer i brukerstyrene", "medlemmenes høye kompetanse og positive
holdninger", "at saker som behandles er dagsaktuelle og viktige",
og at "formen på arbeidet gjør det mulig å få til raske resultater",
er nevnt som fremmende faktorer i forsøket. Informantene mener også
å ha funnet fram til en god form for håndtering av saker til brukerstyrene.
Det er gitt eksempler på flere viktige enkeltsaker fra brukerstyrene
som har bidratt til å styrke engasjement blant brukergruppene. Budsjett
og virksomhetsplaner er trukket fram som spesielt viktige saker.
Slike saker er beskrevet som interessante for selve forsøket, fordi
disse gir reell erfaring med delegering, myndighet, lokaldemokrati
og om hvem som tar avgjørelse i hvilke saker. Erfaringene er gode,
og gjennom drøftinger i etterkant, er det trukket slutninger om
at erfaringene har styrket antagelsen om at ordningen bidrar til
samlet økt realkompetanse til beste for skolen, og at ordningen
fremmer reell brukerstyring og økt brukersamarbeid.
Brukerstyrene beskrives som god arena til å skape forståelse
og gjøre valg på et bredt grunnlag. Alle respondentene mener at
forutsetningene for å nå målene ved egen skole, er til stede. Godt
samarbeid mellom rektorene og brukerstyrets ledere generelt, en viktig
fremmende faktor. At prosjektet er godt organisert og godt forankret
i kommunens ledelse, har lettet arbeidet i brukerstyrene. Konsekvenser
av forsøket for rektors rolle, beskrives av rektorene selv, ved at
man reelt "har gitt fra seg myndighet og makt, men til gjengjeld
fått tydeligere støttespillere". Brukerstyret som støttespiller
for rektor, blir spesielt understreket. Informantene mener videre
at det er lagt til rette for elevrepresentantene i brukerstyrene,
men at behovene for slik tilrettelegging er noe ulik for barne-
og ungdomstrinnet.
Av kritiske faktorer for å mål i forsøket vises det til mangel
på ressurser og stort arbeidspress. Et godt samarbeid mellom rektor
og brukerstyrets leder er en forutsetning for å nå intensjonene
med brukerstyrene og arbeidet kan derfor bli noe personavhengig.
Arbeidet med å få til systematiske kommunikasjonslinjer mellom brukerstyrene
og elevråd, personalråd, foreldrenes arbeidsutvalg (FAU) og rådmannsfunksjonen,
er en annen utfordring. Aktivt engasjementet hos brukerstyrets medlemmer
og at foreldrerepresentantene, særlig leder, har legitimitet i foreldregruppene,
er pekt på som andre forutsetninger. Om modellen for brukerstyrens
plassering i linjen mellom rådmannen og rektor er en "riktig løsning",
er et aktuelt tema. Det er argumenter som taler for og i mot den nåværende
løsningen, og det er ytret ønske om at løsningen vurderes reelt
i fortsettelsen av prosjektet og i forkant av en eventuell videreføring
av modellen for Brukerstyrte skoler i Larvik kommune. Det å favne bredt
i saker og å favne bredt i henhold til å skape engasjement for brukerstyrets
arbeid og skolens anliggende utover medlemmene i brukerstyrene,
er gjennomgående trukket som en forutsetning for å nå alle målene
i forsøket. I tillegg til å skape engasjement hos brukergruppene,
er det også sett på som viktig å få til økt engasjement blant øvrige
ansatte ved skolene. Størst fokus i forsøksperioden, har det likevel vært
å få selve brukerstyrene til å fungere. Forsøksperioden har vært
avgrenset, og man har ikke vært i stand til "å gå bredt ut" og "å
favne bredt i sakene" i ønskelig omfang. Dette vil være nødvendig
implementeringsarbeid ved en videreføring av arbeidet.
4.3.3. Om økt medinnflytelse, trivsel og
kvalitet
Informantene antar at medinnflytelse gjennom brukerstyrene fører
til økt engasjement, innsikt, kunnskap og gjensidig forståelse.
Dette er trivselsfremmende faktorer. For at dette skal skje, må
saker som behandles i brukerstyret sikre engasjement og innflytelse
og at gruppene opplever reell betydning for skolen. Det er stor
samstemmighet blant informantene om at forsøket har bidratt til
økt reell og opplevd medinnflytelse. Viktigste utfordring og kritiske
faktor i denne delen av arbeidet er å nå ut til alle foresatte med
informasjon om brukerstyrenes arbeid gjennom å skape bedre systematisk
kontakt med alle gruppene som brukerstyrene representerer. De tre forsøksskolen
har utviklet egne lokale strukturer for å få til dette.
Antagelse om at brukerstyrene på sikt vil resultere i bedre kvalitet
på skoletilbudet, forklares ved at ordningen legger til rette for
at fagpersoner og brukere sammen kan finne gode løsninger. Innsyn
i og dialog om skolens anliggende antas å styrke kvaliteten på tilbudet
og bidra til økt kvalitet. Videre heter det at "Fagfolkene må begrunne
alle valg og prioriteringer. Slike begrunnelser antas å kvalitetssikre
arbeidet i skolene".
4.3.4. Om meningsdanning, substansielle
og
strukturelle virkninger
Det er generell enighet mellom informantene om at forsøket har
en opplærende og meningsdannende betydning. Det understrekes at
alle gruppene som er representert i brukerstyrene, får praktisk
innsikt og erfaring med grunnleggende demokratiske spilleregler.
Forsøket beskrives som "et virkelig lokaldemokrati i praksis". Det
er kort vei fra diskusjon til handling og man kan avgjøre saker
raskt og enkelt. Foresatte er blitt myndige aktører i skolesaker
og dette har ført til økt bevissthet om at brukerne har reel makt, påvirkning
og avgjørelsesmulighet. Dette har bidratt til endringer i mening
om og holdning til brukermedvirning. At rektorer i forsøket er villige
til å gi fra seg - og overføre myndighet til brukerstyrene, framholdes
av enkelte som en bekreftelse på at forsøket bidrar til holdningsendringer.
Det er også etablert en trygghet for rektorene at de har et brukerstyre
i ryggen. Rektorene uttrykker at de opplever brukerstyrene som en
slik støtte og som viktig samspillpartner. Dette tjener også som
eksempel for andre rektorer. At en ny skole ønsket å delta i prosjektet
halvveis ut i forsøket, trekkes fram som tegn på at det skjer holdningsendring
til brukerstyrer generelt i kommunen. Holdninger til brukerstyring
påvirkes også gjennom at foreldrene har fått annen formell innflytelse,
blant annet synlig gjennom ansettelse av nye rektorer.
Forventinger om at forsøket kan ha substansiell virkning blant
annet i form av å påvirke tiltak i nærmiljøet, er delvis innfridd,
men ikke fullt ut. Det er behandlet flere saker av betydning for
nærmiljøet, og man ser at det er muligheter i strukturen med brukerstyrer
til å engasjeres ytterligere i slike saker. Innad i skolene har
forsøket hatt substansiell innvirkning gjennom ulike vedtak og realisering
av vedtak og planer av ulike størrelse og karakter. Dette framgår også
av de respektive brukerstyrenes møtebok.
Om forsøket har hatt strukturelle virkninger, besvares med at
forsøket i seg selv er en strukturell endring. I tillegg har brukerstyrene
bidratt til åpnere kanaler fra skolen og lokalmiljøet til kommunens
sentrale ledelse, enn tidligere. Som eksempler nevnes økt innflytelse
for skolen og brukergruppene gjennom brukerstyrene i viktige saker
som ansettelse av rektorer. At brukerstyrets leder har møte og stemmerett
i rektorkollegiet i de møter hvor det skal fattes budsjettvedtak,
er en ny strukturell arbeidsform. Forsøket med Brukerstyrte skoler
har også framtvunget behov for nye modeller for samarbeid med FAU, elevråd
og personalråd, og det er gjennomført tiltak knyttet til ny organisering
av FAU og foreldresamarbeid ved to av forsøksskolene."
Samtlige rektorer for skoler som har vært omfattet av prosjektet
anbefaler at ordningen med brukerstyrte skoler innføres som permanent
ordning. Begrunnelsene for at ordningen bør innføres permanent, speiles
i de tidligere svarene og presiseres med at "ordningen gjør det
mulig for engasjerte brukere å engasjere seg".
Foresattes kompetanse og engasjement er viktig for skolen og
barna. "Brukerstyring har vist seg å realisere en merverdi for skolen
og lokalsamfunnet". "Brukerstyrene har bidratt til økt engasjement,
og til å vitalisere formell foreldremedvirkning". Ordningen er også
beskrevet som en god støtte for rektorer og ansatte i arbeidet for
å videreutvikle skolenHENÆR – rapport nr 02/2006.
Brukerstyrenes evaluering er også særdeles positiv. Det hitsettes
følgende fra rapporten:
"4.4.1 Erfaring med Brukerstyrte
skoler
Brukerstyrene vurderer på en skala fra 1-10, at det stemmer meget
godt eller bedre (snitt 7,3) at "brukerstyrene har ført til at elever,
foresatte og ansatte ved skolen/barnehagen opplever økt grad av
medinnflytelse, økt samhandling og økt trivsel". Det vil si høy grad
av måloppnåelse i forhold til forsøkets hensikt. Av begrunnelsene
for en slik vurdering, legges det generelt vekt på at ordningen
har bidratt til økt medvirkning, større åpenhet og bedre innsyn
i skolens liv for alle gruppene som er representert i brukerstyrene. Arbeidet
har bidratt til økt entusiasme, engasjement og vilje til samarbeid.
Det er bred enighet om at forsøket har etablert en struktur som
gir reell mulighet for brukerstyring og brukermedvirkning. Et aktivt styre,
god ledelse og god forberedelse nevnes ofte av det som trekker opp
på skalaen. At et brukerstyre som skolens øverste organ motiverer
foresatte til engasjement og medvirkning, og samtidig er en viktig
mulighet for elevene til å fremme sine saker og synspunkt, er av
det som trekker og opp. Styrking av ansattes mulighet til å påvirke
skolehverdagen, trekkes også fram. Rektorene trekker gjennomgående
fram brukerstyrene som en støtte for rektor ved de enkelte skolene.
Brukerstyrenes sammensetning bidrar i følge undersøkelsen, gjennom
muligheten til å vinkle saker fra ulike perspektiv før avgjørelser
tas, til konsensus om ulike skolesaker. Dette igjen bidrar til mer
helhetlig forståelse av skolenes liv og drift, både for ansatte og
brukere. Kort tid fra en sak tas opp til behandling og realisering
av vedtak, er vektet positivt. At modellen har fremtvunget mer gjennomgående
saksforbereding og reflekterte avgjørelser på skolenivå enn andre
modeller man har erfaring med, trekkes også fram.
Foresatte i undersøkelsen legger spesiell vekt på godt samarbeid
med skolens ledelse, nærheten til skolen og verdien av reell myndighet
og medvirkning, som resultat av brukerstyrenes arbeid, og noe som
trekker opp på skalaen. De understreker at reell medvirkningen gjennom
brukerstyrene har bidratt til økt engasjement både om skolen og
lokalsamfunnet. Ansatte i brukerstyrene trekker fram at de har fått
økt informasjon, påvirkningsmulighet, medinnflytelse, og bedre grunnlag
og mulighet til å gjøre opp en mening og bidra til å fatte beslutninger
i lokale skolesaker. Elevene i ungdomsskolen sier blant annet at
det bidrar til økt trivsel at elevene får være med å gi sitt syn
påsaker, at de kan legge fram saker og at de er sikret å bli hørt.
Foresatte antar også at brukermedvirkningen har bidratt til økt
trivsel i skolen, vist ved følgende sitat:
"Min opplevelse som foreldre er at elevene opplever stor
trivsel på Ra. Jeg tror at Brukerstyret er en av mange faktorer,
men helt klart et skritt i riktig retning. Vi som foreldre må bli
mer bevisst på at vi utgjør en ressurs som på ulike vis bør være
til disposisjon."
Dette sitatet sammenfatter flere av innspillene om økt trivsel
som et resultat av forsøket. Forsøket bidrar i positiv retning,
men må sees i sammenheng med flere av tiltakene som gjøres for å
styrke trivselen i skolen.
Generelt er det vist til få momenter som trekker ned på skalaen.
Først og fremst ønsker medlemmene å fokusere mulighetene og det
positive med brukerstyre, derfor er det også ubrukte muligheter
som trekkes fram som største utfordringer. Spesielt er det muligheten
til å engasjere bredt og muligheten til å skape engasjement for
skolen også i de gruppene som medlemmene rekrutteres fra, som oftest
trekkes fram. Ved ett av brukestyrene ble det uttalt at:
"Selv om dette trekker ned på skalaen i en vurdering
av brukerstyrene, ville muligheten til slikt engasjement og samarbeidet
i og på tvers av gruppene, vært ennå vanskeligere uten brukerstyrene."
Dette er en holdning som indirekte dekker mange av argumentene
som er kommet fram i denne diskusjonen gjennom hele forsøksperioden:
Brukerstyrene fremmer mulighet for bredt engasjement og kommunikasjon
på tvers, men rutinene for dette kan ennå bli bedre. Det understrekes
også at det tar tid å få på plass ny struktur som brukerstyring
er, men at "over tid vil det som er sett på som utfordringer, gå
seg til".
De eldste elevene mente at ikke elevene har stemmerett, trekker
ned på skalaen. Ved ett av brukerstyrene ble det bemerket av en
representant at Brukerstyret ikke hadde ført til merkbare endringer
i samhandling og eller til økt trivsel. Det ble forklart med at
"det meste er bestemt på forhånd og at det er vanskelig å mene noe
når en vet hva kommunen forventer". Ved Hvarnes skole og barnehage
ble det også trukket perspektiver framover i vurdering av brukerstyrene
og mulighetene man har for en lokal modell innen et oppvekstsenter
med flere skoler. Å være eneste enhet – har for noen trukket ned
på skalaen.
På spørsmål om noe bør gjøres for å bedre arbeidet i brukerstyrene,
trekkes først og fremst arbeidet for å få videreføre ordningen med
brukerstyrene fram, ved alle tre skolene. Samtidig ønsker man å legge
vekt på å bedre kommunikasjonsrutinene med omgivelsene. De enkelte
brukerstyrene har lagt fram forslag til lokale bedring av rutiner
for dette. Disse forslagene er beskrevet i tilknytning til oppsummeringen
for den enkelte skole."
Brukerstyrene er ganske entydige i sin anbefaling av at ordningen
med brukerstyrer bør innføres ved flere skoler i Larvik. Dette begrunnes
bla. med at en har
"ubetinget gode og langt bedre erfaringen med Brukerstyre enn
med andre ordninger man kjenner til eller har erfaring med."HENÆR
– rapport 02/2006
Forslagsstillerne mener det er naturlig å peke på at det er lite
heldig at et forsøk som har gitt så positive resultater som forsøket
i Larvik kommune med brukerstyrte skoler, ikke gis tillatelse til
å fortsette. Det er videre lite heldig at en kommune ikke står friere
til å organisere sin virksomhet på den måten kommunen selv mener
er mest hensiktsmessig. Kommuner som tar brukermedvirkning på alvor,
vil i stor grad oppleve at slik medvirkning faktisk medfører bedre
kvalitet og trivsel.
Fylkesmannen i Vestfold godkjente ikke søknad om fortsatt forsøk.
Kunnskapsdepartementet har, etter det forslagsstillerne har registrert,
uttalt seg skeptisk til for stor grad av forsøksvirksomhet. Det
er imidlertid grunn til å undres over hvorfor forsøk skal tillates
hvis erfaringene med forsøket ikke kan brukes til å forbedre de
kommunale tjenestene. Det bidrar i det minste ikke til å løse de
utfordringene skolen står overfor. Derfor mener forslagsstillerne
at det er nødvendig å åpne for at kommunene kan organisere skolene
på den måten de selv mener er best, inkludert en mulighet for å
benytte ordning med brukerstyre.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen fremme nødvendige lovendringsforslag
for å sikre kommunene mulighet til å organisere skolene med driftsstyrer
der foreldre/foresatte i kombinasjon med elevrepresentasjon utgjør
flertall i brukerstyret.
HENÆR – rapport nr. 02/2006
VEDLEGGET ER EN PDF-fil (se PDF-fila av dette dokumentet)
18. februar 2009