Bakgrunn
I 1989 avga Hermansen-utvalget
en utredning med tittelen «En bedre organisert stat» (NOU 1989:5).
Utredningen munnet ut i en rekke forslag til prinsipper og retningslinjer
for hvordan staten burde organisere de ulike delene av sin forskjelligartede virksomhet.
Utvalgets forslag, som i hovedsak var enstemmig, har etter manges
mening utgjort en viktig del av premissgrunnlaget for mange av de
reformer som senere er gjennomført i statlig organisering og styring
i Norge. Bl.a. la utredningen grunnlag for deregulering innenfor
energi-, tele-, og postsektorene. Utredningen ble i 2014 kåret av
Morgenbladet til å være Norgeshistoriens beste NOU.
Forslagsstillerne
mener at det kan være en god idé med en tilsvarende gjennomgang
– 30 år etter. Dvs. at det settes ned et offentlig utvalg som skal
avgi sin innstilling i 2019. Forslagsstillerne mener at det åpenbart
er andre og nye utfordringer i 2019 enn det var i 1989, spesielt
når det gjelder offentlige aktiviteter på velfungerende private/kommersielle
markeder, men at det likevel er grunnleggende fornuftig med en fordomsfri
diskusjon om staten til enhver tid er organisert optimalt.
Forslagsstillerne
viser til at regjeringen allerede har satt ned en ekstern arbeidsgruppe
som skal vurdere tiltak for å bedre konkurransen mellom offentlig og
privat sektor. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport i januar 2018.
Etter forslagsstillernes syn kan denne rapporten inngå som en del
av grunnlaget for en ny offentlig utredning om statens oppgaver
og organisering.
Forslagsstillerne
understreker at dette ikke primært handler om statlig eierskap eller
eierandel i ulike bedrifter – det reguleres og diskuteres med jevne mellomrom
i ulike eierskapsmeldinger - men at bakgrunnen for initiativet bunner
i det faktum at offentlig sektor vokser både i omfang og som andel
av den totale økonomien. Norge er det landet i OECD som har størst
andel offentlig ansatte – ca. 35 pst. av arbeidsstyrken. Tar man
med den delen av arbeidsstyrken som mottar ytelser fra det offentlige,
er mer enn 50 pst. av befolkningen i arbeidsfør alder avhengig av
det offentlige.
Kilde: Produktivitetskommisjonen
(2016).
En viktig
og underkommunisert årsak til veksten i offentlig sektor er at staten
i stort omfang tiltar seg oppgaver hvor det eksisterer et velfungerende
marked og sterke, etablerte fagmiljøer utenfor staten. Statliggjøringen
av oppgaveløsningen skjer gjennom nye programmer og prosjekter,
og delvis insourcing av oppgaver, hvor markedet tidligere har løst
oppgaven. Hver for seg kan disse oppgavene virke tilforlatelige,
men summen utgjør etter forslagsstillernes syn et økende problem,
spesielt fordi det ikke er satt inn i en helhetlig sammenheng.
I en tid hvor Norge
skal bevege seg fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi,
og hvor veksten i verdiskaping og nye arbeidsplasser vil skje i
nye, kunnskapsbaserte næringer, har det stor betydning hvordan staten
utøver sine ulike roller. Ikke minst har anskaffelse og utvikling
av produkter og tjenester stor betydning.
Produktivitetskommisjonen
har gjort en grundig gjennomgang av veksten i offentlig sysselsetting, som
til dels skyldes økt rapporteringskrav og målstyring. Et viktig
bidrag til å redusere veksten er effektivisering av driften ved
å gjennomføre flere digitaliseringsprosjekter. Kommisjonen omtaler
også tidligere fristilling av statlige virksomheter som i all hovedsak
har vært vellykkede. De skriver bl.a.:
«Mulighetene for
fristilling som middel for å ta ut effektivitetsgevinster bør vurderes
også for andre institusjoner.»
Forslagsstillerne
viser også til at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i
Danmark, på oppdrag fra den danske regjeringen, har gjort en større
analyse for å undersøke offentlige aktiviteter på kommersielle markeder.
Rapporten konkluderer bl.a. med at det er behov for en revidering
av offentlige institusjoners prisfastsettelse, og at det settes
tydelige grenser for offentlig virksomhet på private markeder. Rapporten anbefaler
også klare regler for hvilke offentlige aktiviteter som er hensiktsmessige
for private markeder. I tillegg anbefales det bl.a. at offentlige
tilskudd som forstyrrer konkurransen mellom offentlige og private virksomheter,
avskaffes. Alle disse forslagene bør etter forslagsstillerne syn
være aktuelle også for Norge.
Etter forslagsstillernes
syn er det viktig å være svært tydelig og presis når det gjelder
statens oppgaver for å unngå uhensiktsmessig rolleblanding. Staten
kan i gitte tilfeller både være lovgiver (indirekte), regulator,
innkjøper og konkurrent. Utfordringene mot markedet oppstår når
rollene blandes eller blir utydelige. Særlig krevende er det når
staten opptrer som konkurrent i et velfungerende marked, og benytter
regulatorrollen til å svekke konkurransen og favoriserer egne løsninger.
Det er også et betydelig problem at rollen som markedsaktør skjer
innenfor rammen av annen virksomhet hvor risikoen for subsidiering
av den konkurranseorienterte delen er stor.
Et typisk eksempel
er når de statlige virksomhetene insourcer oppgaver som tidligere
var løst av markedsaktører., eller at statlige virksomheter utvider
sine virksomheter gjennom å etablere inhouse virksomhet som opererer
i direkte konkurranse med markedsaktører. Begrunnelsen for denne
typen statliggjøring av oppgaver er ofte å sikre seg kritisk kompetanse
og/eller mer kontroll med strategisk viktige enheter.
Det største problemet
etter forslagsstillernes syn er som påpekt innledningsvis at dette
enkeltvis kan være tilforlatelig og at det skjer uten at det reiser spørsmål
om i) den tilhørende veksten i antall offentlig ansatte, ii) konsekvensene
for balansen mellom staten og de private tilbyderne, i det som i
utgangspunktet var velfungerende markeder, og iii) alternativkostnadene
dette medfører i form av forringede muligheter til å bygge opp kunnskapsmiljøer
til et større marked.
Etter forslagsstillernes
syn fører dette til uforutsigbare rammevilkår som følge av at staten
utøver et betydelig handlingsrom hva gjelder å bestemme omfang og
innretning av eventuelle partnerskap mellom staten og markedet:
om og i hvilken grad private tilbydere skal få adgang til å tilby
sine tjenester.
Det medfører åpenbart
en fare for rolleblanding og uklare grenser når staten på den ene
siden er regulator – og på den andre siden opererer som tilbyder
av tjenester i samme marked som private tilbydere.
Og sist, men ikke
minst medfører det en betydelig risiko for innlåsing av kompetansemiljøer
internt i statlige virksomheter, ved at staten for eksempel blir den
mest attraktive (og lønnsdrivende) arbeidsgiveren for kompetente
medarbeidere og dermed bygger interne kompetansemiljøer som ikke
utsettes for konkurranse. Forslagsstillerne viser i den forbindelse
til at 60 pst. av Abelias medlemsbedrifter oppgir at de opplever
at staten er en direkte konkurrent i sin bransje eller i sitt marked.
Spesielt gjelder dette innenfor konsulent- og IKT-bransjen, men
det er også betydelige innslag innen forskning og utdanning.