3.1 Sammendrag fra Gul bok (2003-2004) kapittel 11

3.1.1 Innledning

Nedsettelse av Statsbudsjettutvalget

Ved kongelig resolusjon av 14. september 2001 ble det nedsatt et utvalg (Statsbudsjettutvalget) under ledelse av konserndirektør Marianne Andreassen med mandat til å vurdere følgende spørsmål:

• – Prinsippene for budsjettering og regnskapsføring av statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder forholdet mellom kontantprinsippet og budsjett- og regnskapsføring etter bedriftsøkonomiske prinsipper.

• – Budsjettering i et flerårig perspektiv, herunder mulighetene for og eventuelle fordeler med budsjettering over flere år, og hvordan og i hvilken grad slike budsjetter eventuelt bør gjøres bindende.

Bakgrunn for nedsettelsen av utvalget

Statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet (statsregnskapet) har siden 1924 vært ført etter kontantprinsippet. Dette innebærer at inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales og utbetales. Kontantprinsippet har vært ansett som et enkelt og lett håndterlig føringsprinsipp. Samtidig har det vært et hensiktsmessig føringsprinsipp ettersom statsbudsjettets inntekter og utgifter er viktige virkemidler for å påvirke etterspørselen etter varer og tjenester der kontantstrømmer står sentralt.

Kontantprinsippet skiller seg fra føringsprinsippet for privat sektor der inntekter og utgifter regnskapsføres det året inntektene opptjenes og utgiftene pådras. Utvalget omtaler dette prinsippet som "periodiseringsprinsippet" (også kjent som "regnskapsprinsippet"). Føringsprinsippet for privat sektor reguleres av regnskapsloven og "god regnskapsskikk".

I internasjonale organisasjoner som IMF og OECD og i flere enkeltland, har det i en del år pågått en diskusjon om hensiktsmessige prinsipper for budsjettering og regnskapsføring i offentlig sektor. Om lag en tredjedel av OECD-landene har innført elementer i periodiseringsprinsippet for statsregnskapet i en eller annen form, mens kun et fåtall land har innført prinsippet for statsbudsjettet. Flere av de landene som har innført periodiseringsprinsippet, har kombinert dette med andre reformer innenfor statlig forvaltning, bl.a. fristilling, delegering og konkurranseutsetting sammen med økt resultatansvar. I landrapporten om norsk økonomi fra september 2002 anbefaler OECD at Norge innfører et periodiseringsprinsipp i staten.

Budsjettbehandlingen i Norge er i hovedsak ettårig, selv om langsiktige budsjettspørsmål drøftes i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. Enkelte land har flerårige budsjetter, men med mindre grad av bindinger for de budsjetterminene som gjelder utover kommende budsjettår. Behovet for å bedre kontrollen med utgiftsveksten på statsbudsjettet, og hensynet til forutsigbare rammebetingelser for virksomhetene, anføres ofte som argumenter for i større grad å se budsjettbehandlingen i et flerårig perspektiv.

Spørsmålet om langsiktig budsjettering ble behandlet av utvalget som evaluerte Stortingets budsjettreform av 1997. Utvalget anbefalte at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen burde utredes nærmere.

OECD har pekt på at en lengre tidshorisont i den norske budsjettprosessen vil være fordelaktig.

Utvalgets tilråding

Statsbudsjettutvalget avga sin innstilling til Finansdepartementet 27. januar 2003.

Utvalget tilrår i sin rapport at periodiseringsprinsippet tas i bruk som føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder alle statlige virksomheter. Utvalget har ikke vurdert om Stortingets bevilgningsvedtak bør legges om fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet, og viser til at dette ikke er en nødvendig forutsetning for å endre dagens føringsprinsipp. Videre tilrår utvalget at flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettfremskrivinger. Dessuten tilrås at det åpnes for å fatte bindende flerårige budsjettvedtak for enkelte nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Utvalget anser at spørsmålene om innføring av periodiseringsprinsippet og flerårig budsjettering kan vurderes uavhengig av hverandre.

Videre oppfølging

Finansdepartementet har hatt utredningen ute til bred høring hos instanser som representerer staten, kommunene og diverse faglige organisasjoner og forskningsmiljøer. Det kom inn 38 høringsuttalelser, fordelt med 15 fra departementene, 12 fra andre statlige virksomheter, herunder Riksrevisjonen, og 11 fra organisasjoner av ulik art.

3.1.2 Vurdering av føringsprinsipper for budsjett og regnskap i staten

Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende føringsprinsipper i staten, om periodiseringsprinsippet og om føringsprinsipper for statsregnskapet og statsbudsjettet i et internasjonalt perspektiv. I proposisjonen er det videre gitt omtale av utvalgets beskrivelse av hvordan periodiseringsprinsippet kan anvendes i statlig forvaltning og utvalgets tilråding om valg av førings-prinsipp.

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering kommet fram til følgende hovedsynspunkter på spørsmålet om bruk av periodiseringsprinsippet i staten:

• – Bevilgningsvedtakene bør fortsatt baseres på kontantstrømmer (dvs. på kontantprinsippet og ikke på periodiserte utgifter og inntekter). Av dette følger at det fortsatt må føres et korresponderende bevilgningsregnskap basert på samme prinsipp.

• – Periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i staten i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader.

• – Periodiseringsprinsippet bør innføres i flere faser, slik at en etter hver fase kan stoppe opp og vurdere om det ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader er grunnlag for å gå videre. Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters internregnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Dette innebærer bl.a. at det ikke nå tas standpunkt til om periodiseringsprinsippet også bør tas i bruk for statsregnskapet og statsbudsjettet. Dette spørsmålet avgjøres senere på grunnlag av erfaringene ved bruk av periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå.

Finansdepartementets konklusjoner grunngis nærmere i proposisjonen.

3.1.3 Flerårig budsjettering

Ettårsprinsippet - utgangspunkt og modifikasjoner

Statens budsjettsystem bygger på ettårsprinsippet, som innebærer at Stortinget fatter bevilgningsvedtak som gjelder for ett år. Det er imidlertid flere unntak fra dette generelle prinsippet for å gi statlige virksomheter tilstrekkelig fleksibilitet. Nedenfor gis en oversikt over disse unntakene:

Overføring av ubrukte bevilgninger: Bevilgningsreglementet § 7 gir adgang til å overføre inntil 5 pst. av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettermin. Dersom stikkordet "kan overføres" knyttes til bevilgningen, gir samme paragraf fullmakt til å overføre ubrukte midler til de to påfølgende budsjetterminene.

Fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjetterminer: Stortinget kan gi forvaltningen fullmakt til å pådra staten forpliktelser utover budsjetterminen. De vanligste fullmaktene av denne typen er:

• – Bestillingsfullmakter som gir fullmakt til å kjøpe varer der disse har en så lang leveringstid at bestilling og betaling må falle i forskjellige terminer, jf. bevilgningsreglementet § 8.

• – Tilsagnsfullmakter som gir fullmakt til å forplikte staten til å gi lån eller tilskudd til kommuner eller private i en framtidig budsjettermin, jf. bevilgningsreglementet § 8.

• – Garantifullmakter som gir fullmakt til å utstede garantier som kan påføre staten tap i framtidige budsjetterminer, jf. bevilgningsreglementet § 8.

• – Fullmakt til å inngå byggekontrakter mv. som gir fullmakt til "å slutte de nødvendige kontrakter utover gitte bevilgning innenfor rammen av det oppgitte kostnadsoverslag", jf. bevilgningsreglementet § 9.

Adgang til forskottering av framtidig bevilgning for investeringer: I henhold til bevilgningsreglementet § 11 femte ledd har forvaltningen fullmakt til å overskride driftsbevilgninger med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i de tre etterfølgende budsjetterminene.

Ettårsprinsippet er ikke til hinder for at det kan utarbeides flerårige budsjetter av ren plankarakter. Det har også vært reist spørsmål om hvorvidt Grunnloven er til hinder for å fatte flerårige bevilgningsvedtak. Det er gjort nærmere rede for denne problemstillingen i punkt 11.3.5 nedenfor.

Oversikt over hva flerårig budsjettering kan innebære

Begrepet "flerårig budsjettering" kan knyttes til mange ulike varianter av budsjettering som har et lengre tidsperspektiv enn ett år. Utvalget peker på to slike hovedvarianter:

• – Budsjettperioden utvides til mer enn ett år. Den bevilgningen som Stortinget vedtar, kan deretter disponeres fritt innenfor en gitt periode (for eksempel to år).

• – Budsjettperioden følger fortsatt kalenderåret, men Stortinget forelegges budsjett for flere år samtidig.

Flerårsbudsjetteringen kan videre skille seg fra hverandre når det gjelder:

• – Formalisering, dvs. hvorvidt Stortinget fatter fler­årige bindende vedtak eller om budsjettet har ren planleggingskarakter.

• – Detaljeringsnivå, dvs. hvor detaljert det flerårige budsjettet er.

• – Omfang, dvs. hvorvidt hele eller bare deler av statsbudsjettet er omfattet av flerårighet.

• – Perioden, dvs. hvor mange år det flerårige budsjettet omfatter.

Det er i proposisjon redegjort nærmere for langtidsbudsjettering i Norge i perioden 1970-1985 og til langtidsbudsjettering i andre land. Videre gis det i proposisjonen omtale av utvalgets vurderinger av hørings-uttalelser.

Finansdepartementets syn på spørsmålet om flerårig budsjettering

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering kommet fram til følgende syn på spørsmålet om fler­årig budsjettering:

• – Det bør innføres en ordning der flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom helhetlige framskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter for 3 år utover budsjettåret. Framskrivingene presenteres første gang for Stortinget i nasjonalbudsjettet og i Gul bok for 2005.

• – Det innføres ikke en ordning der det åpnes for å fatte flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter mv., eller flerårige utgiftsrammer på departementsnivå.

Det er i proposisjonen redegjort nærmere for departementets vurderinger, samt hvordan en tenker seg at budsjettframskrivingene i hovedtrekk bør utformes.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, viser, når det gjelder valg av føringsprin­sipp, til at statsbudsjettet og statsregnskapet i dag føres etter kontantprinsippet, men at Statsbudsjettutvalget anbefaler at de føres etter periodiseringsprinsippet. Utvalgets begrunnelse for å anbefale bruk av periodiseringsprinsippet er at dette prinsippet synliggjør kostnadene ved statlig aktivitet bedre enn kontantprinsippet, særlig kostnadene ved bruk av realkapital, at en balanseoppstilling etter periodiseringsprinsippet gir en bedre oversikt over statens eiendeler og forpliktelser enn dagens kapitalregnskap og at et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil gi grunnlag for å vurdere kostnader opp mot aktiviteter og produkter.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, mener det er av stor betydning at staten kan føre en aktiv finanspolitikk, og at dette best ivaretas dersom Stortingets budsjettvedtak knyttes til kontantstrømmene. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at Stortingets budsjettvedtak fortsatt bør baseres på kontantprinsippet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, mener at det er ønskelig med økt fokus på bruken av ressurser i offentlig sektor, og at det er et argument for å innføre periodiseringsprinsippet. Flertallet viser til at andelen eldre i befolkningen vil øke sterkt fra 2020 og at utgiftene til pensjoner og omsorgstjenester vil øke kraftig. Denne utviklingen øker behovet for stadige forbedringer og effektiviseringer i offentlig sektor.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, viser til at bruk av periodiseringsprinsippet vil gi økt informasjon om kostnader, men at dette er mest interessant hvis det kan koples til resultater eller produkter, som igjen kan sammenliknes med annen liknende virksomhet. Dette er i varierende grad tilfelle for offentlig virksomhet. I noen deler av offentlig virksomhet, særlig forvaltningsvirksomheten, kan det være vanskelig å måle resultatene av virksomheten og det er få andre virksomheter å sammenlikne seg med. Departementenes funksjon som politisk sekretariat for statsråden er eksempel på denne typen virksomhet. For denne typen virksomhet er det ikke sikkert at det vil svare seg å legge om til periodiseringsprinsippet.

Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at periodiseringsprinsippet først bør innføres på områder der det er mest å hente, det vil si der en omlegging gir informasjon som kan brukes til å fatte viktige beslutninger om hvordan virksomheten skal drives. Flertallet er videre enig med Regjeringen i at prinsippet bør innføres skrittvis, og at nytten av omleggingen bør vurderes underveis.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, mener at det uansett vil være ønskelig å få en del av den informasjonen som en fullskala innføring av periodiseringsprinsippet i staten ville gitt. Flertallet mener at det særlig er behov for mer informasjon om statens beholdning av realkapital, som bygninger, veier og jernbane, og kostnadene ved å opprettholde denne kapitalen. Flertallet mener at slik informasjon vil legge grunnlag for en diskusjon om hvordan staten bør forvalte sin realkapital. Flertallet mener videre at det ville være interessant med informasjon om statens langsiktige forpliktelser knyttet til tjenestepensjoner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at staten benytter en rekke ulike organisasjonsformer for sin virksomhet, fra forvaltningsorganer til alminnelige aksjeselskaper. Disse virksomhetene har ulik myndighet til å fatte beslutninger om blant annet investeringer, vedlikehold og drift. Periodiseringsprinspippet vil gi bedre informasjon som grunnlag for en del beslutninger, blant annet om investeringer. Flertallet mener derfor at det er hensiktsmessig at en omlegging til periodiseringsprinsippet vurderes sammen med eventuelle endringer i tilknytningsform, finansieringsform, delegering av beslutningsmyndighet eller andre endringer i styringssystemet. En slik samlet vurdering kan bidra til at innføring av periodiseringsprinsippet i seg selv ikke blir en drivkraft for endring i tilknytningsform.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, mener at det på lang sikt kan ligge store kostnadsbesparelser i å avvikle ordninger som det ikke lenger er behov for, eller reformere dem slik at de blir mer treffsikre i forhold til de problemene de i utgangspunktet skulle løse. Dette er en type informasjon som ikke følger av å fokusere mer på kostnadseffektivitet eller av å legge om til periodiseringsprinsippet. Flertallet vil derfor understreke behovet for å evaluere tiltak og virkemidler i offentlig virksomhet med jevne mellomrom for å avdekke om de er riktig utformet, dimensjonert og iverksatt i forhold til målene.

Flertallet viser til at statsbudsjettutvalget ikke har hatt mandat til å gi en bred vurdering av valg av føringsprinsipp i kommunesektoren. Flertallet mener at det kan være en fordel at staten og kommunesektoren bruker periodiseringsprinsippet på samme måte, og at det derfor ville være interessant med en gjennomgang av føringsprinsippet også for kommunesektoren.

Langtidsbudsjettering

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, mener at det er viktig å ha et langsiktig perspektiv ved utarbeidelsen av statsbudsjettet. En slik langsiktighet er nødvendig for å forebygge problemer som kan vokse seg store over tid, for å forberede seg på store demografiske endringer som flere eldre og mangel på arbeidskraft og for å iverksette reformer som krever systematisk satsning over tid. Flertallet vil fremheve at det også er et vesentlig mål for en langsiktig budsjettpolitikk at staten ikke skal pådra seg kostnader som ikke kan forsvares over tid.

Flertallet mener at hovedformålet med å innføre nye regler og rutiner for budsjettering må være å øke handlingsrommet. Det er blant annet viktig for å kunne møte problemer i det enkelte året, for eksempel økende arbeidsledighet.

Flertallet peker på at utvalget foreslår å åpne for å fatte flerårige budsjettvedtak på enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, vil peke på at selv om et av målene med langtidsbudsjettering er å sikre kontroll med utviklingen i offentlige utgifter og underskuddet i budsjettbalansen, kan resultatet bli det motsatte.

Flertallet vil peke på at det allerede i dag er et press på å binde opp den økonomiske handlingsfriheten for framtiden. En vanlig måte å binde opp framtidig handlingsfrihet på er å bevilge midler til oppstart av prosjekter som krever store bevilgninger i framtiden, for eksempel en ny vei eller et nytt bygg. Andre måter er å vedta opptrappingsplaner som må følges opp og å sette av midler i fond der avkastningen skal brukes til et bestemt formål. En viktig grunn til å ville binde opp statsbudsjettet på den måten, er at resultatene framstår som større enn det som følger av årets bevilgninger.

Flertallet vil peke på at for alle sektorer vil det være en fordel å være omfattet av en opptrappingsplan eller et vedtak som gjør at sektoren automatisk blir prioritert på årets budsjett og slipper unna den årlige "kampen om kronene". Flertallet tror at dersom det formelt sett i større grad åpnes for beslutninger med budsjettkonsekvenser for flere år, vil det bli et stort press fra ulike interessegrupper og sektorer for at akkurat deres sektor skal være omfattet av et vedtak om opptrapping av bevilgningene. Resultatet kan bli at handlingsrommet snevres inn. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at det ikke bør åpnes for fler­årige budsjettvedtak på utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder.

Flertallet er enig med Regjeringen i at det er ønskelig å få synliggjort konsekvensene for framtidige statsbudsjetter av årets budsjettvedtak, av tidligere beslutninger og planer og av den økonomiske utviklingen. Flertallet mener slike analyser bør presenteres i forbindelse med nasjonalbudsjettet, og at tre år er en passe tidshorisont.

Flertallet mener at det er viktig at de framtidige budsjettkonsekvensene blir presentert på en måte som gjør det lett å få oversikt over handlingsrommet i statsbudsjettet de nærmeste årene uten at det gis en konkret og tallmessig presentasjon av hvordan et framtidig handlingsrom eller innstrammingsbehov vil bli fulgt opp. Dette må følges opp i de årlige budsjettene. Flertallet viser til at Regjeringen i tilknytning til framskrivingene legger opp til at det vil bli gitt en redegjørelse for forholdet til gjeldende finanspolitiske retningslinjer. Flertallet legger til grunn at det i nasjonalbudsjettet for det enkelte år vil bli gitt en vurdering av de økonomiske utsiktene, finanspolitikken og innfasingen av oljepenger i fastlandsøkonomien.

Flertallet mener at en detaljert oversikt ikke nødvendigvis må presenteres i budsjettet, men at den kan være tilgjengelig for Stortinget på andre måter. Flertallet mener at det er endringene fra det ene året til det andre som er av størst interesse, og at tallene for hvert år må kunne sammenliknes.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, synes at det er viktig å få oversikt over følgende forhold:

• – anslått vekst i skatte- og avgiftsinntektene basert på gjeldende satser

• – veksten i utgiftene til store regelstyrte ordninger

• – veksten i utgiftene til store investeringer forutsatt at de følger vedtatt framdriftsplan, og reduksjon i utgiftene som følge av at store prosjekter avsluttes

• – vekst i utgifter som følger av vedtatte opptrappingsplaner mv., og redusert vekst i utgiftene som følge av at planer mv. avsluttes

• – reduserte eller økte utgifter knyttet til reformer av virkemidler og ordninger

• – helårsvirkningen av store tiltak på inntekts- eller utgiftssiden som iverksettes et stykke ut i budsjettåret.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, ønsker tilsvarende informasjon for budsjettåret. På den måten mener flertallet at det blir raskere å få oversikt over de bindingene som ligger i budsjettet og de prioriteringer Regjeringen har foretatt ut fra egne politiske mål.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Kystpartiet, mener at en fordel ved å se konsekvenser av vedtak over flere år er at det motiverer til å foreslå økte utgifter i et budsjettår som vil gi reduserte utgifter eller økte inntekter i årene framover. Et eksempel er økte utgifter til tiltak for et mer inkluderende arbeidsliv som, hvis tiltakene lykkes, vil gi reduserte utgifter til blant annet uføretrygd senere. Et annet eksempel er en økt bruk av ressurser til kontroll i skatte- og avgiftsetatene som over tid vil føre til mindre skatte- og avgiftsunndragelser og dermed økte inntekter. Etter flertalletsoppfatning er disse effektene ikke et argument for en ytterligere bruk av oljeinntektene.

Flertallet synes det vil være en fordel om også partiene på Stortinget legger fram de langsiktige konsekvensene av sine alternative budsjettforslag. Flertallet viser imidlertid til at tidsplanen i Stortingets budsjettbehandling ikke åpner for omfattende vurderinger av dette, og at det vil kreve ytterligere bistand fra departementene for å få beregnet kostnadene i de påfølgende budsjettårene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, mener at Stortingets presidentskap må se nærmere på Stortingets egne rutiner for å behandle forslag som kan ha budsjettmessige konsekvenser ut over budsjettåret. Flertallet mener at en måte å gjøre dette på er at fagkomiteene på Stortinget oversender slike forslag på høring til finanskomiteen, som vurderer disse forslagene i forhold til de samlede forpliktelsene de påfølgende årene. Dette forutsetter at Stortinget holder oversikt over alle vedtak med konsekvenser for statsbudsjettet både i budsjettåret og i de påfølgende årene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sine respektive merknader nedenfor og fremmer følgende forslag:

"Det nedsettes et utvalg i Stortinget som får i oppdrag å evaluere og vurdere statsbudsjettutvalgets utredning."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Regjeringens forslag om innføring av periodiseringsprinsipp er et viktig skritt i riktig retning. Men disse medlemmer mener de samme prinsipper også bør gjøres gjeldende for statsregnskapet og statsbudsjettet. Etter disse medlemmers oppfatning bør en slik omlegging medføre at styringsfokus endres fra utbetalinger til kostnader, og derved vil bidra til å synliggjøre ressursforbruket, og derved kunne føre til en mer effektiv bruk av ressurser.

Disse medlemmer viser til NOU 2003:6 hvor det skrives:

"Dersom det besluttes å gjennomføre en omlegging av føringsprinsippene for statsbudsjettet og statsregnskapet, bør det også vurderes en reform for kommunal forvaltning."

Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen har omhandlet dette spørsmålet.

Disse medlemmer viser til at ved siste revisjon av regnskapsreglene i kommunal sektor ble endringene begrenset av at staten anvendte et kontantprinsipp. Grunnlaget for videre utvikling av regnskapsreglene i kommunene er nå til stede etter disse medlemmers oppfatning. Det er derfor gode grunner for at et periodiseringsprinsipp bør anvendes i kommunal sektor på samme måte som det nå innføres i staten. Etter disse medlemmers oppfatning er grunnene til å anvende et periodiseringsprinsipp i kommunal sektor sterkere enn for staten. Disse medlemmer mener derfor at det bør iverksettes et arbeid for å endre regnskapsreglene i kommunal sektor.

Etter disse medlemmers oppfatning gir periodiseringsprinsippet en langt bedre ramme for regnskapsrapportering både i statlig, kommunal og privat sektor. Dette bør bygge på internasjonale standarder for offentlig sektor, med de nødvendige tilpasninger på samme måte som det skjer i privat sektor. Dette vil sikre sammenlignbarhet også mot privat sektor.

Disse medlemmer viser til at statsbudsjettet bestemmer nivået på og sammensetningen av statens utgifter og inntekter. Derfor kan man bruke statsbudsjettet som et redskap til å påvirke aktiviteten i økonomien. Finanspolitikken omfatter alle vedtak som tar sikte på å endre skatte- og avgiftsinntektene, overføringer til private og kommunene, statlig sysselsetting, statens kjøp av varer og tjenester og statlige investeringer.

Finanspolitikkens muligheter påvirkes selvsagt av budsjettrutiner og parlamentariske forhold. Handlingsfriheten gjennom finanspolitikken er avhengig av mulighetene for omdisponeringer og tidsforskyvninger av midler over statsbudsjettet. Med dagens system innebærer dette at gjennomføringen av vedtatte eller ønskede reformer kan redusere handlefriheten i budsjettpolitikken fordi man, i hvert fall retorisk, har ambisjoner om å dekke inn reduserte inntekter eller økte utgifter "krone for krone" gjennom budsjettbehandlingen. Dette er i seg selv det største hinderet for at vi i dag ikke gjennomfører helt nødvendige reformer i den økonomiske politikken. Vi har et økende behov for å bedre kontrollen med utviklingen av budsjettet, skape mer forutsigbare rammebetingelser for de virksomheter som får sine økonomiske rammer fastlagt gjennom statsbudsjettet og for norsk næringsliv, men også for å få gjennomført omfattende reformer. Mange slike reformer er krevende å få gjennomført i et ettårig budsjettperspektiv, og i mangel på evne til kortsiktig inndekning ender man opp med at reformer legges på is.

Disse medlemmer mener det også er verdt å merke seg at i dag føres statens budsjett og regnskap etter kontantprinsippet, dvs. et system der inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales og utbetales. I bedriftsøkonomiske regnskap fordeles investeringer i realkapital i årlige kapitalkostnader, mens statlige investeringer i dag i sin helhet belastes statsbudsjettet det året investeringen foretas. Statens årlige kostnader ved bruk av realkapital fremkommer dermed ikke av statsbudsjettet eller statsregnskapet. Offentlig regnskapsføring var før andre verdenskrig basert på en målsetning om balanse i de offentlige finanser. Innføring av aktiv motkonjunkturpolitikk fokuserte på statsbudsjettet rolle for å styre etterspørselen i økonomien, og bruken av kontantprinsippet har derfor sin begrunnelse i etterkrigstidens motkonjunkturpolitikk.

De land som har gått over til bedriftsøkonomiske budsjetteringsprinsipper har vært opptatt av reformer i offentlig forvaltning.

Budsjettbehandlingen i Norge er ettårig, ja til dels også halvårig når man ser hvor mange budsjettkapitler og -poster som det faktisk gjøres endringer i gjennom behandlingen av revidert nasjonalbudsjett.

Internasjonale utviklingstrekk viser at flerårig budsjettering har fått økt utbredelse. Eksempelvis har Sverige innført politisk bindende flerårige budsjetter, mens Nederland har etablert utgiftstak for en 4-årig periode.

Bindende flerårige vedtak skaper forutsigbarhet, og legger et godt grunnlag for å kunne hente ut effektiviseringsgevinster på mange områder.

Utvelgelsen av enkeltaktiviteter for flerårig budsjettering er selvsagt et politisk spørsmål. Men noen områder, hvor perspektivet strekker seg over flere år, åpenbarer seg klart. Investeringsprosjekter innen bygg og anlegg, store omstillingsprosesser i offentlig sektor, gjennomføringen av en større skattereform og pensjonsreform, er noen eksempler.

I de årlige statsbudsjett som fremlegges av regjeringen er vi vitne til svært marginale endringer fra år til år. Selv om Stortinget fatter de endelige vedtak om statsbudsjettets innretning og innhold, er det åpenbart at de endringer som skjer gjennom Stortingets behandling av budsjettet er ytterst små, sett i forhold til budsjettets samlede størrelse. Den reelle påvirkningen av budsjettet ligger dermed ikke først og fremst i Stortingets hender, men hos den til enhver tid sittende regjering.

Det er også slik at når Stortinget foretar omprioriteringer i forhold til Regjeringens innretning av budsjettet, skjelner man ikke mellom forbruk og investering, ei heller mellom penger brukt innenlands og utenlands. Dette er en svakhet fordi det åpenbart har ulike effekter på norsk økonomi.

Disse medlemmer mener det er helt nødvendig å ha en grundig politisk debatt av de helt åpenbare svakheter ved dagens budsjettsystem. Dette fordi vi trenger å gjennomføre reformer som over tid vil bidra til å effektivisere offentlig forvaltning og øke vekstevnen i økonomien.

Mange partier har tatt til orde for effektivisering av offentlig sektor, men lite skjer. Man kan heller ikke budsjettere med slik effektivisering, fordi de aller fleste reformvedtak først vil gi innsparingseffekter etter noe tid.

Det er også på høy tid med en grunnleggende skattereform. En skattereform langt mer offensiv enn det vi er vitne til i forslaget fra Skaugeutvalget. Nå gjenstår det riktignok å se hvilket ambisjonsnivå Regjeringen har tenkt å legge seg på, men fordi også enhver skattereduksjon oppfattes som en trussel mot statens inntektsside, blir det nok også her kun mindre endringer som dermed ikke tilfører økonomien de tilbudssideeffekter noe kraftigere lut kunne bidratt med. Hvis vi derimot hadde hatt et noe lengre budsjettperspektiv, ville det åpnet seg større muligheter for helt nødvendige reformer som i dag fremstår som for kostnadskrevende på kort sikt, blant annet fordi man kunne veiet store initielle skattetap mot langsiktige besparelser gjennom effektivisering av offentlig sektor.

Disse medlemmer har ingen problemer med å slutte seg til de endringer som er foreslått fra Regjeringens side, men mener at spørsmål knyttet til en utvidelse av periodiseringsprinsippet og flerårige budsjetter bør gjennomgås nærmere i Stortinget.

Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at det nedsettes et utvalg i Stortinget for å se nærmere på statsbudsjettutvalgets konklusjoner.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til Statsbudsjettutvalgets innstilling, NOU 2003:6, og omtale av denne i St.prp. nr. 1 (2003-2004).

Disse medlemmer understreker behovet for at statsbudsjettet legger til rette for at langsiktige hensyn i større grad ivaretas i den økonomiske politikken. Disse medlemmer påpeker også at det bør være en selvfølge at budsjettet i størst mulig grad inneholder relevant, korrekt og presis informasjon. Statsbudsjettutvalgets innstilling inneholder derfor viktige bidrag til forbedring av norsk økonomisk politikk.

Disse medlemmer viser til at konsekvensen av budsjettvedtak bør framgå mest mulig helhetlig og presist - så vel for helheten i budsjettet som for enkeltvedtak. Helhetlige flerårige framskrivninger av budsjettet vil bidra til å gi et bedre grunnlag for å utforme den økonomiske politikken, og for å foreta bærekraftige prioriteringer. Disse medlemmer er derfor glade for at Regjeringen legger opp til dette fra og med budsjettet for 2005.

For budsjettvedtak med flerårige konsekvenser, betyr dette at flerårige framskrivninger vil gi et bedre grunnlag for å ta avgjørelser. Utvalget peker særlig på investeringsprosjekter, flerårige sektorplaner og omstillingsprosesser som områder der flerårige budsjettvedtak kan være aktuelt. Regjeringen går ikke inn for dette av frykt for redusert handlefrihet i senere budsjetter. Disse medlemmer påpeker at flerårige budsjettvedtak i store saker åpenbart vil gjøre gjennomføringen av vedtaket mer effektiv. Usikkerhet i planleggingen reduseres, og planene kan legges i større detalj på et tidligere tidspunkt. Disse medlemmer gjør oppmerksom på at et flerårig budsjettvedtak kan endres dersom forutsetningene endrer seg. Dette må også aktørene som omfattes av flerårige budsjettvedtak være klar over. Frykten for at flerårige budsjettvedtak på enkeltområder gir unødig stor innstramming på sektorer som ikke omfattes av slike vedtak, framstår derfor som overdrevet. Disse medlemmer er opptatt av at dette må få en grundigere vurdering.

Disse medlemmer understreker at mange politikkområder ville tjene på større grad av langsiktig tenkning. Investering i forebygging av ulike sosiale problemer, bekjempelse av arbeidsledighet, barnehagesatsing, miljøpolitikk og opprustning av skolebygg er gode eksempler på politikkområder der kostnader på kort sikt vil gi avkastning på lengre sikt. Disse medlemmer påpeker at det vil bedre muligheten for langsiktig tenkning dersom konsekvensen av slike tiltak kan synliggjøres i budsjettet.

Disse medlemmer viser til at periodisering av offentlige regnskaper og budsjetter vil gi mer informasjon og bedre beslutningsgrunnlag. Særlig vil kapitalkostnader komme fram på en klarere måte. Også på andre områder vil dette gi mer informasjon enn dagens kontantprinsipp. Samtidig har disse medlemmer merket seg at innføring av periodiseringsprinsippet vil gi betydelige kostnader.

Disse medlemmer støtter forslaget om en trinnvis innføring av periodiseringsprinsippet i staten i det omfang og i den utforming det er tjenlig ut fra en samlet vurdering.

Disse medlemmer viser til forslag foran om at det nedsettes et utvalg i Stortingets regi for å se nærmere på statsbudsjettutvalgets konklusjoner.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at viktige sider ved norsk finanspolitikk har en klar, langsiktig forankring. Dette gjelder spesielt handlingsregelen, som representerer en langsiktig strategi for innfasing av oljepenger i norsk økonomi. Samtidig er handlingsrommet for bruken av oljepenger unødvendig begrenset av ettårsprinsippet, som i hovedsak ligger til grunn for Stortingets budsjettsystem. Dette medlem mener det bør bli et bedre samsvar mellom langsiktigheten i innfasing av oljepenger og innrettingen av bruken av disse. Spesielt bør finanspolitikken innrettes slik at oljepenger blir investert på et vis som - på sikt - øker den disponible arbeidsstyrken, kostbare flaskehalser for næringslivet reduseres, infrastrukturen utbedres og store, fremtidige offentlige utgiftsposter reduseres. En slik finanspolitisk innretting - der økte offentlige investeringer på kort sikt motsvares av økte (reduserte) offentlige inntekter (utgifter) på mellomlang og lang sikt - fordrer et beslutningsgrunnlag der langtidseffektene av ulike budsjettiltak i større grad anskueliggjøres.

Over tid er det også viktig at finanspolitikken innrettes på et vis som stimulerer til økt arbeidstilbud. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå (Holmøy et al., 2003) viser at økt arbeidstilbud og sysselsetting, for eksempel som følge av skattelettelser for mennesker med lavere og midlere inntekter, på sikt motvirker den svekkingen av statsfinansene som økte utgifter til pensjoner isolert sett medfører. Dette medlem viser også til regjeringen Stoltenbergs langtidsprogram, der arbeidsstyrkens andel av nasjonalformuen ble anslått til 14 ganger den samlede petroleumsformuen. Verdiskapningspotensialet på sikt er med andre ord primært avhengig av arbeidsstyrken, og kan mer sannsynlig realiseres dersom politiske tiltak legger til rette for at arbeidstilbudet øker, samtidig som kvaliteten på arbeidsstyrken sikres og videreutvikles gjennom satsing på bedre forskning og utdanning.

Dette medlem mener at forebygging er et sentralt stikkord i en mer langsiktig finanspolitikk. Økte utgifter til sykepenger og uføretrygd representerer i stadig større grad en politisk utfordring all den tid disse offentlige utgiftene avgrenser det finanspolitiske handlingsrommet, og samtidig medfører samfunnsøkonomiske kostnader i form av redusert verdiskapning. Ett bøtemiddel er nettopp forebyggende tiltak i form av investeringer i bedret folkehelse og reduserte sykehuskøer, som over tid minsker og motvirker helseskader og -utgifter. Tilsvarende gjelder overfor rusmisbruk og kriminalitet, der investeringer i gode oppvekstvilkår generelt og forebyggende tiltak overfor risikogrupper spesielt vil bidra til å redusere senere utgifter til reparasjon.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til å endre regelverket for budsjettarbeidet slik at de langsiktige gevinstene ved forebygging kan bli hensyntatt og at Stortinget derved kan bidra effektivt til å stimulere forebyggende virksomhet."