Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til en ny lov
om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m. Loven åpner for
at fylkeskommunene kan organisere sin sykehusvirksomhet som fylkeskommunale sykehusselskaper.
Utvalget for utredning av tilknytningsformer for offentlige sykehus
ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 18. september 1998 med
Rune J. Sørensen som leder. Det redegjøres for
utvalgets sammensetning, mandat og for hovedinnholdet i utvalgets
utredning som ble lagt fram i mars 1999 som NOU 1999:15 «Hvor
nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige
sykehus».
Utredningen ble sendt på høring i mars 1999
med høringsfrist i juli 1999. Departementet har mottatt
101 høringsuttalelser. Det redegjøres for hovedinntrykket fra
høringsrunden.
Som departementets generelle vurderinger framholdes det bl.a.
at forslaget om fylkeskommunale sykehusselskaper ikke innebærer
noen endring i fylkeskommunenes adgang til fortsatt å organisere
sine sykehus som forvaltningsorganer, men at det stiller til disposisjon
for fylkeskommunene en ny organisatorisk løsning som eventuelt
kan velges i stedet for dagens forvaltningsorganisering. Bakgrunnen
for departementets forslag er tilrådingen fra et stort
flertall i Sørensenutvalget om å innføre
en ny tilknytningsform for kommunale virksomheter: kommunalt selskap. Utvalget
mener at modellen bør gjelde generelt for kommunal virksomhet
og ikke begrenses til sykehusvirksomhet. Departementet har forståelse
for utvalgets synspunkter, men har kommet til at en ny organisasjonsform
i denne omgang bør begrenses til fylkeskommunal sykehusvirksomhet.
Det vises til at utvalget har konkretisert tre typer vurderingskriterier
som også har stått sentralt når departementet
har kommet fram til at organisasjonsformen fylkeskommunalt sykehusselskap
bør innføres, nemlig de helsepolitiske målene,
demokratiske og forvaltningspolitiske hensyn og de styringsmessige
utfordringer som spesialisthelsetjenesten og de offentlige sykehusene
står overfor. Ut fra vurderinger i forhold til disse kriteriene
har departementet kommet til at det bør åpnes
for en ny, alternativ organisasjonsmodell for fylkeskommunale sykehus:
fylkeskommunalt sykehusselskap.
Departementet er enig med utvalget i at de problemer man står
overfor i sykehusvesenet, ikke nødvendigvis har sine årsaker
i tilknytningsformene som velges og måten som disse praktiseres
på. Departementet framhever at de helsepolitiske effektene
først og fremst vil være et resultat av de virkemidler
som anvendes, og det redegjøres for bruk av nye virkemidler som
innsatsstyrt finansiering, fritt sykehusvalg og satsing på det
regionale helseplanarbeidet.
Det framholdes at den seinere tids omlegginger av sykehusvesenet
har gjort dette mindre monopolpreget, og at slike omlegginger av
den offentlige virkemiddelbruken er viktige premisser for vurderingen
av sykehusenes tilknytningsform. Departementet understreker at en
av utfordringene for de tilknytningsformer som velges, er å skape
et konstruktivt samvirke mellom de ulike virkemidlene i forhold
til de helsepolitiske målene.
Et annet forhold som vektlegges som betydningsfullt for vurderingen
av tilknytningsformer og styringsformer, er at sykehusene utgjør
svært komplekse organisasjoner med utvikling av ny og kapitalkrevende
teknologi og sterkt spesialiserte prosedyrer.
Departementet er enig med Sørensenutvalget i at det
er viktig å finne en balanse mellom behovet for politisk
styring og sykehusenes behov for fleksibilitet og forutberegnelighet.
Videre sier departementet seg enig i at det er et generelt reformbehov
i styringen av de offentlige sykehusene, og spørsmålet
om tiltak knyttet til sykehusenes tilknytningsform bør
derfor, etter departementets mening, særlig vurderes ut
fra hvordan de kan bidra innenfor rammen av en samlet utviklingsstrategi
for styringen av de offentlige sykehusene. Som den mest grunnleggende
utfordringen framholdes klargjøring av rollene som er knyttet
til styringen av sykehus som eier-, etterspørsels- og styringsrollene
og den utøvende og tjenesteytende rollen.
Departementet er enig med utvalget i at fylkeskommunene skal
tilbys et begrenset antall mulige tilknytningsformer, at de offentlige
sykehusene må være underlagt folkevalgt styring,
og at hvert alternativ skal ha veldefinert formål og styringslogikk.
I tillegg legger departementet til at tilknytningsformene som den enkelte
fylkeskommune velger, ikke må underminere det samarbeid
som skal skje mellom sykehus og fylkeskommune, og mellom sykehus
i forskjellige fylkeskommuner.
Det er departementets oppfatning at forvaltningsorganisering
av sykehusene fremdeles vil være en høyst aktuell
organisasjonsform, og at denne formen har mange egenskaper som er
godt tilpasset de hensyn som sykehusorganiseringen tilsikter å understøtte. Departementet
mener at fylkeskommunene også bør gis mulighet
til å organisere sine sykehus som fylkeskommunale selskaper,
og at denne modellen både kan ivareta de helsepolitiske
målene og de demokratiske og forvaltningspolitiske hensynene,
og at det videre kan være nyttig at fylkeskommunene også gis
tilgang til en supplerende organisatorisk løsning for å møte
de styringsmessige utfordringene som spesialisthelsetjenesten og
de offentlige sykehusene står overfor.
Det framholdes at organisering av sykehus som selvstendige rettssubjekter
kan gi negative utslag, for eksempel ved at sykehuset blir for lite
samarbeidsorientert, at det drives så sterkt av økonomiske
motiver at helsepolitiske hensyn blir skadelidende, eller at sykehusene
får ulik evne og anledning til å gjennomføre lønnstiltak
med en fordeling av helsepersonell i strid med helsepolitiske mål
som resultat. Det understrekes at de regionale helseutvalgene og
de deltakende fylkeskommunene må følge opp at
enkeltstående fylkeskommuner eller sykehus ikke utvikler
styrings- og driftspraksis som underminerer nasjonale og regionale
helsepolitiske mål, og at sentrale helsemyndigheter må holde
seg orientert om eventuelt behov for supplerende tiltak. Sosial-
og helsedepartementet vil i dialog med Statens helsetilsyn søke
fram til ordninger for hvordan tilsynet kan følge opp at
det ikke skjer noen utvikling som bryter med fastsatte nasjonale
helsepolitiske mål.
Etter gjeldende rett er det sykehusloven og kommuneloven som
setter rammene for hvorledes fylkeskommunene kan organisere sin
sykehusvirksomhet. Etter sykehusloven skal sykehus ha et styre -
eller flere institusjoner kan ha felles styre. For øvrig
fastsetter kommuneloven rammene for tilknytningen og for hvorledes
sykehusets virksomhet skal styres. Lov om spesialisthelsetjenesten
viderefører ikke kravet om at sykehus skal ha et styre.
Når denne loven trer i kraft, vil kommuneloven fastsette
rammene for tilknytningen mellom fylkeskommunen som eier og en sykehusvirksomhet,
med mindre fylkeskommunen positivt har vedtatt at tilknytningen
skal reguleres med hjemmel i annen lovgivning, for eksempel som
aksjeselskap.
Det redegjøres nærmere for relevante bestemmelser
i kommuneloven.
Fra 1. januar 2000 kan sykehus også organiseres som
fylkeskommunalt foretak, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997-1998). Sykehusforetak
skal ha eget styre og en daglig leder. Fylkestinget skal fastsette
egne vedtekter for sykehusforetak.
Forvaltningslovens og offentlighetslovens bestemmelser gjelder
for sykehus organisert etter kommuneloven.
Det redegjøres for Sørensenutvalgets anbefalinger og
for høringsinstansenes syn, og på denne bakgrunn har
departementet kommet til at det er riktig å foreslå å lovfeste
en ny tilknytningsform som gjør fylkeskommunale sykehus
til eget rettssubjekt, og som er tilpasset fylkeskommunalt eierskap.
Departementet vil imidlertid ikke framheve den foreslåtte
sykehusselskapsformen som mer egnet enn forvaltningsorganmodellene
og understreker at det fortsatt må være opp til
fylkeskommunene selv å vurdere og komme fram til hvilken
tilknytningsform som er mest egnet for det enkelte sykehus. Det
foreslås derfor ingen innskrenkninger i nåværende
valgmuligheter for fylkeskommunale sykehuseiere mellom de ulike
forvaltningsorganmodellene.
Det redegjøres for aksjeselskapsformen og for Sørensenutvagets
og høringsinstansenes syn på denne organisasjonsformen.
Departementet er kommet til samme konklusjon som utvalget og
høringsinstansene og uttaler at aksjeselskapsformen normalt
ikke vil være en egnet tilknytningsform for offentlige
sykehus. Departementet mener imidlertid at det kan stille seg noe
annerledes når det gjelder organisering av deler av sykehusets virksomhet,
og at det i spesielle tilfeller kan oppstå behov for å benytte
aksjeselskap som eierskapsform for styring av nye typer virksomheter.
Departementet har derfor kommet til at aksjeselskapsformen ikke
bør forbys som tilknytningsform for sykehus i dag.
Departementet er enig med Sørensenutvalget og høringsinstansene
i at stiftelsesformen ikke er en egnet tilknytningsform for fylkeskommunale
sykehus. Departementet ser imidlertid ikke bort fra at tilknytningsformen
kan vise seg å være hensiktsmessig i helt spesielle
tilfeller, og foreslår derfor ikke å forby denne tilknytningsformen
for fylkeskommunale sykehus. Det foreslås imidlertid at
det tas inn en bestemmelse i spesialisthelsetjenesteloven om at
etablering og omdanning av fylkeskommunale sykehus til stiftelse
forutsetter godkjenning av departementet.
På bakgrunn av Sørensenutvalgets konklusjoner og
den brede tilslutningen utvalgets utredning og problembeskrivelse
har fått blant høringsinstansene, har departementet
kommet til at det er riktig å legge fram forslag til en
tilknytningsform som har felles trekk med statsforetaksformen, men
som er tilpasset fylkeskommunens særlige styringsbehov.
Lovforslaget følger opp utvalgets forslag og er i hovedtrekkene
fullt ut i samsvar med dette. Forslaget ligger på de fleste
punkter nær opp til bestemmelsene om interkommunale selskaper.
Det uttales at den foreslåtte tilknytningsformen skal
ivareta sykehusenes samfunnsmessige rolle og ansvar, og at forslaget
legger til rette for effektiv ressursbruk og brukerstyring. Det
understrekes at dette ikke innebærer noen fullstendig fristilling
av sykehus, men at de kan få større ansvar og
flere fullmakter i styringen av den løpende driften. Det
framholdes at helsemyndighetene fortsatt vil måtte stille
tydelige krav til sykehusene når det gjelder hensyn som
ikke lett lar seg fange opp gjennom økonomiske virkemidler,
som psykiatri, geriatri, pasienter med kroniske sykdommer, samarbeid
med primærhelsetjenesten osv.
Det påpekes at tilknytningsformen legger til rette for
at fylkeskommunenes politiske styring foregår som rammestyring
gjennom selskapets eierorgan, og at fylkeskommunen i tillegg stiller
krav til sykehusets tjenesteyting gjennom kontraktstyring og utøvelse
av en bestillerrolle.
Det vises til at Sørensenutvalget foreslår
en generell tilknytningsform som skal gjelde for både kommuner
og fylkeskommuner, og i prinsippet for all kommunal virksomhet der
sektorlovgivningen ikke er til hinder for det. Departementet mener
på sin side at det foreløpig ikke er grunnlag
for å foreslå å lovfeste en generell
adgang for kommuner og fylkeskommuner til å skille ut enhver
virksomhet som eget rettssubjekt, og legger fram et lovforslag som
kun omfatter tilknytningsformer som gjelder sykehus.
Departementet mener liksom Sørensenutvalget at det er
behov for at sykehusselskap rettslig og økonomisk blir
en egen enhet adskilt fra eieren, og at de kan vedta sitt eget budsjett
og selv disponere sine inntekter og forvalte sin formue. Det vil
blant annet si at sykehusselskap blir erstatningsansvarlig for egne
handlinger, at det kan bli part i avtaler og få partsstilling både
i saker for forvaltningen og i saker som føres for domstolene.
Departementet mener videre at sykehusselskap bør få arbeidsgiveransvar
for de ansatte, men foreslår en begrensning når
det gjelder tariffavtaler. For at sykehusselskap skal kunne gjøres
ansvarlig overfor eier for forvaltning og drift av sykehuset, har departementet
kommet til at sykehusselskap må få den driftsmessige
frihet som ligger i at det blir en selvstendig juridisk person.
Som eiere av offentlige sykehus har fylkeskommunen ansvar for
dekning av sykehusenes utgifter. Dette ansvaret er nedfelt i spesialisthelsetjenesteloven.
Selv om det foreslås at sykehusselskapet skal være
eget rettssubjekt, mener departementet at det ikke ville være
akseptabelt om eier skulle få et begrenset ansvar for sykehusselskapets økonomiske
forpliktelser ved at eiers ansvar ble begrenset til de verdier som
er skutt inn i sykehusselskapet. Forslaget til ny tilknytningsform
omfatter ikke noe forslag til endring av fylkeskommunens ansvar,
heller ikke dens finansieringsansvar.
Departementet slutter seg til Sørensenutvalgets vurdering
av at den foreslåtte tilknytningsformen, sykehusselskap,
bør være fullt ut offentlig eid og at sykehusselskap
forutsettes eid av en enkelt fylkeskommune. Det uttales at hensynet
til sykehusselskapets kreditorer tilsier at de etter påkrav
mot sykehusselskapet bør gis anledning til å kreve
dekning av fylkeskommunen. Departementet foreslår at det
først åpnes for at kreditor kan rette krav mot
fylkeskommunen dersom det forgjeves har vært reist krav
mot sykehusselskapet for uomtvistet og forfalt gjeld.
Når det gjelder forholdet til forvaltningsloven, er utgangspunktet
at denne bare regulerer virksomhet som drives innenfor fylkeskommunen.
Hvis bestemmelsene skal gjelde for sykehusselskap, må de
derfor gjøres uttrykkelig gjeldende. Departementet mener det
har en selvstendig verdi å synliggjøre at de prinsippene
som denne lovgivningen bygger på, fortsatt skal gjelde
selv om sykehus omdannes til sykehusselskap, og legger fram forslag
i samsvar med dette. Departementet har videre kommet til at det
bør reguleres uttrykkelig i lovforslaget hvilket forvaltningsorgan som
er klageinstans, og foreslår at klagemyndigheten legges
til fylkestinget som kan delegere myndigheten til fylkesutvalget,
eller én eller flere klagenemnder oppnevnt av fylkestinget.
Departementet foreslår at offentlighetsloven skal gjøres
gjeldende for sykehusselskap, og det legges vekt på at
sykehusselskap får plikt til å vurdere meroffentlighet
etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd.
Departementet følger opp Sørensenutvalgets
forslag om vedtektskrav. Vedtektene må vedtas av eiers øverste
styringsorgan, fylkestinget. Det foreslås at fylkeskommunen
skal vedtektsfeste hvilke helsepolitiske målsettinger fylkeskommunen
har med sykehusselskapet, og at hovedoppgaver og hovedprioriteringer
fastsettes gjennom vedtektene. Departementet mener at det også er
viktig at fylkeskommunen allerede før sykehusselskapet
trer i virksomhet, etablerer formelle rutiner og krav til sykehusselskap
som legger til rette for gjennomføring av nødvendig
eierkontroll og demokratisk kontroll med sykehusselskapets drift.
Departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å foreslå innført
en ordning med stiftelsesdokument som utferdiges administrativt
på grunnlag av fylkestingets vedtak, og at det er undertegningen
av stiftelsesdokumentet som etablerer det rettslige grunnlaget for
selskapsstiftelsen. Stiftelsesdokumentet kan først opprettes
etter at departementet har godkjent opprettelsen av sykehusselskapet,
og må inneholde en henvisning til godkjenningen.
I og med at kommunelovens bestemmelser om økonomisk
planlegging og forvaltning ikke gjelder for sykehusselskapet, foreslås
det egne økonomibestemmelser. Departementet slutter seg
til Sørensenutvalgets forslag om at disse bestemmelsene
bør tilsvare økonomibestemmelsene i lov om interkommunale selskaper.
Liksom utvalget ser departementet ikke noe behov for å tillate
at sykehusselskap skal kunne garantere for andres forpliktelser.
Det foreslås at fylkeskommunen selv må avgjøre
om sykehusselskap skal ha adgang til å ta opp lån
og i tilfellet godkjenne konkrete låneopptak eller lånerammer.
Det foreslås at sykehusselskapets låneopptak også må godkjennes
av departementet. Forslaget forutsetter at sykehusselskap liksom
interkommunale selskaper bør pålegges å føre
regnskap etter regnskapsloven.
Ved omlegging av et sykehus fra forvaltningsetat til sykehusselskap
vil de ansatte fortsatt ha de samme rettighetene etter arbeidsmiljøloven
og arbeidstvistloven. De ansatte vil derimot ikke ha krav på deltagelse i
partssammensatte utvalg. Departementet slutter seg til Sørensenutvalgets
forslag om at ansatte i sykehusselskap skal få samme rett
til medinnflytelse på sykehusselskapets drift som ansatte
i konkurrerende selskaper i privat sektor. Det foreslås
at de ansatte gis rett til representasjon i styret etter samme system
som ansatte i aksjeselskaper og ansvarlige selskaper. I og med at
dette systemet ikke gir de ansatte representasjonsrett i små virksomheter,
foreslås det i tillegg at de ansatte i sykehusselskap med
færre enn 31 ansatte, skal ha møte- og talerett
i styret når det behandler saker som gjelder forholdet
mellom sykehusselskapet som arbeidsgiver og de ansatte. Av hensyn
til folkestyreprinsippet foreslås det imidlertid at de
ansatte må tre ut av styret dersom det treffer vedtak som
er enkeltvedtak eller forskrift etter forvaltningsloven.
Forslaget om at sykehusselskap skal bli eget rettssubjekt, vil
innebære at de ansatte vil være ansatt i sykehusselskapet,
ikke i fylkeskommunen som eier selskapet. I en arbeidsmarkedssituasjon
med mangel på visse grupper helsepersonell mener departementet
det er grunn til å være oppmerksom på at
organisering av sykehus som egne rettssubjekter vil kunne føre
til en usunn konkurranse om helsepersonell det er knapphet på.
Det foreslås derfor at retten til å forhandle
og til å inngå tariffavtaler m.v. fortsatt skal
ligge til fylkeskommunen som eier sykehusselskapet. Fylkeskommunen
skal kunne delegere til sykehusselskapet å forhandle, inngå og
si opp tariffavtaler. Det samme gjelder å gi og motta kollektiv
arbeidsoppsigelse i forhold til sykehusselskapets ansatte. Det foreslås
at fylkeskommunen skal kunne gi en sammenslutning av kommuner og
fylkeskommuner fullmakt til å inngå og si opp
tariffavtale, samt å gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse
på vegne av et sykehusselskap. Disse forslagene berører
ikke sykehus som fylkeskommunene eier, og som er organisert som
aksjeselskap. Det vil si at sykehus som er organisert som aksjeselskap,
selv kan forhandle med de ansattes organisasjoner, inngå og
si opp tariffavtale, samt gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse,
eller det kan velge å overlate dette til en arbeidsgiverorganisasjon.
For å skape full klarhet i lovverket foreslår
departementet at det tas inn en godkjenningsbestemmelse som gjelder
fylkeskommunale sykehusselskaper, i sykehusselskapsloven. For å samordne
godkjenningsbestemmelsene på dette området foreslås
det i tillegg å ta en tilsvarende, ny godkjenningsbestemmelse
inn i spesialisthelsetjenesteloven i en ny § 4-2.
Etter begge bestemmelsene foreslås det at departementet
skal kunne stille vilkår for godkjenning, for eksempel
om endring av vedtektene.
Departementet har kommet til at det bør foreslås bestemmelser
som forenkler prosessen med å endre tilknytningsform for
sykehus. Det gjelder omorganisering av sykehus som er fullt ut fylkeskommunalt
aksjeselskap, til fylkeskommunalt sykehusselskap og omorganisering
av sykehus som er fylkeskommunalt sykehusselskap, til interkommunalt
selskap. Det foreslås en særskilt hjemmel for
rettighets- og pliktkontinuitet slik at fordringshavere og andre
rettighetshavere ikke kan reise innsigelse mot overføringen.
Det understrekes at det er fylkeskommunen selv som gjennom vedtekter
og annen eierstyring må sørge for å pålegge
sykehuset/ene i fylket å gjennomføre
de oppgavene som skal til for at fylkeskommunen kan oppfylle sine
forpliktelser etter helselovgivningen, og at fylkeskommunen har
dette ansvaret uansett hvilken tilknytningsform den velger for sine
sykehus.
Departementet har forslått noen endringer i spesialisthelsetjenesteloven
som ikke har til hensikt å endre bestemmelsenes materielle
innhold, men å klargjøre forståelsen
av bestemmelsene. Departementet foreslår ingen endring
av den ansvarsfordelingen som er foretatt mellom fylkeskommune og
sykehus i spesialisthelsetjenesteloven, men det foreslås
noen lovendringer for å klargjøre ansvarsfordelingen
når sykehuset er organisert som sykehusselskap.
Som konsekvens av at det foreslås at sykehusselskap
skal registreres i Foretaksregisteret, foreslås det endringer
i lov 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak i lov av 21.
juni 1985 nr. 79 om enerett til firma og andre forretningskjennetegn.
Som en konsekvens av at det foreslås at sykehusselskap
ikke skal kunne gå konkurs, og at det ikke skal kunne tas
utlegg eller arrest i sykehusselskapets eiendeler, foreslås
det endringer i lov av 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse
og midlertidig sikring.
Forslaget til ny organisasjonsform er et tilbud som kommuner
og fylkeskommuner kan velge å benytte seg av, dersom de
finner det hensiktsmessig. De økonomiske og administrative
konsekvenser blir dermed avhengig av de valg som den enkelte fylkeskommune foretar.
Departementet forutsetter at de fylkeskommuner som velger å organisere
sine sykehus som fylkeskommunale sykehusselskaper, vil gjøre
dette med den intensjon å oppnå en bedre utnyttelse
av fylkeskommunale ressurser.
Fylkeskommunenes utgifter ved omorganisering av sykehus til fylkeskommunale
sykehusselskaper er søkt begrenset ved forslaget om at
det gis adgang til overføring av virksomheter etter kontinuitetsprinsippet.
En overgang til nytt regnskapssystem vil kunne medføre
kostnader, herunder ved utskifting av administrative systemer og
frembringing av åpningsbalanse. Det vil være opp
til fylkeskommunene ved stiftelsen å fastsette fylkeskommunenes
innskudd i sykehusselskapene.