2.1 Behovet for og hensikten med en ny ordning

2.1.1 Sammendrag

Etter departementets vurdering vil en introduksjonsordning som knytter utbetaling av ytelser til livsopphold til deltakelse i et individuelt tilrettelagt kvalifiseringsprogram, være et egnet virkemiddel for å fremme en bedre kvalifisering av nyankomne innvandrere.

Departementet konstaterer behovet for en slik overgangsordning for nyankomne innvandrere. Lovforslaget regulerer en tidsavgrenset ordning hvor det stilles krav om konkrete mål for den enkeltes deltakelse.

Lovforslaget setter tydeligere og større fokus på behovet for grunnleggende kvalifisering. Dette er hovedvilkåret for å ha rett til å delta i introduksjonsordningen. Introduksjonsstønaden ytes som et vederlag for deltakelse i introduksjonsprogrammet og er således ikke en utgiftsrelatert ytelse. Selv om mange i lovens målgruppe ved bosettingen vil være avhengig av sosialhjelp, er økonomisk behov likevel ikke noe vilkår ved tildeling av tilbud om introduksjonsprogram.

Når det gjelder grunnleggende kvalifisering og aktuelle elementer i et introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere, har både stat, fylkeskommune og kommune ansvar for oppgaveløsning.

Det er kommunen som har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet og plikt til å tilrettelegge program etter lovforslaget. Dette innebærer ansvar for organisering og igangsetting av programmet, og ansvar for oppfølging og samordning av tiltak i samarbeid med andre instanser.

Etter departementets vurdering er det mest hensiktsmessig å plassere de nye lovreglene i en egen lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

Lovforslaget retter seg mot nyankomne innvandrere som i dag ofte er henvist til sosialhjelp som hovedkilde til inntektssikring ved kommunebosettingen. Dette har vist seg å være en uheldig ordning over lang tid, da innvandreren lett venner seg til et behovsprøvd hjelpeapparat og en passiv mottakerrolle, framfor å rette innsatsen mot å komme i arbeid. Det er et av lovforslagets formål at programdeltakeren aktivt yter noe, først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet, for å gjøre seg berettiget til den økonomiske ytelsen.

Lovforslaget regulerer en bestemt ytelse (introduksjonsstønaden) knyttet til deltakelse i et introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden er utformet som et vederlag for deltakelse i kvalifiseringen, og er således ment å bidra til å fremme en styrking av målgruppens økonomiske selvstendighet og ansvar. Lovforslaget inneholder ikke regler om skjønnsmessige tilleggsytelser, og vedkommende programdeltaker må selv ta ansvar for å disponere midlene på en fornuftig måte.

Det er også et viktig formål at introduksjonsordningen, slik den er utformet i lovforslaget, dekker målgruppens behov for språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkeslivet og/eller utdanning. Ordningen skal være en effektiv og hensiktsmessig overgang. I så henseende er introduksjonsprogrammets omfang og innhold viktige faktorer. Deltakelse i samfunnslivet i en bredere forstand enn arbeid og/eller utdanning er også hensyn lovforslaget tilstreber.

2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter Regjeringens vurdering av at det er mest hensiktsmessig å plassere de nye lovreglene i en egen lov, og er enig i intensjonene i lovforslaget om behovet for og hensikten med en ny ordning.

2.2 Lovforslagets prinsipielle grunnlag

2.2.1 Sammendrag

2.2.1.1 Kombinasjon av økonomisk ytelse og deltakelse i grunnleggende kvalifisering

Etter departementets syn er koblingen mellom kvalifisering og økonomisk ytelse en vesentlig side ved introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. Prinsippet om sammenkobling har i seg selv en pedagogisk verdi i forhold til målgruppen. Koblingen mellom stønad og deltakelse i kvalifisering får i sin utforming mange likhetstrekk med ordinære arbeidsforhold. Aktiv deltakelse som betingelse for stønad motvirker en passiv mottakerrolle i forhold til offentlige ytelser.

Departementet understreker målet om en effektiv og hensiktsmessig overgang til yrkeslivet og/eller ordinær utdanning. I tillegg til koblingen mellom stønad og deltakelse i programmet, forutsetter målet at kvalifiseringen har et godt og målrettet innhold.

2.2.1.2 En obligatorisk ordning for kommunene

Departementet viser til kommunalkomiteens innstilling (Innst. S. nr. 129 (2001-2002)), og til Stortingets vedtak av 18. april 2002 om å pålegge kommunene å innføre en obligatorisk introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

På bakgrunn av Stortingets vedtak og fordi hensynet til likebehandling, rettssikkerhet og like rammebetingelser for hele landet taler for en obligatorisk ordning for kommunene, går departementet inn for å pålegge alle landets kommuner plikt til å tilby lovens introduksjonsordning til alle i lovens personkrets som har behov for grunnleggende kvalifisering.

I tillegg til en kommunal plikt ser departementet de generelle fordelene ved en rettighetsfesting av programdeltakelse for den enkelte. Det vil styrke den enkeltes rettsstilling, og sikre likebehandling og forutberegnlighet. I tillegg er det bred enighet om introduksjonsordningens positive betydning for nyankomne innvandrere. Dette er i seg selv et argument for rettighetsfesting.

2.2.1.3 Overgangsordning

Departementet har i brev av 27. juni 2002 invitert kommunene til å komme med innspill på tiden de vil trenge for å forberede seg på å innføre en obligatorisk introduksjonsordning.

På bakgrunn av kommunenes svar på departementets brev og konsultasjoner med Kommunenes Sentralforbund, foreslår departementet at introduksjonsloven i ett år bare skal gjelde de kommuner som velger å ta i bruk den.

Loven vil tre i kraft 1. september 2003, jf. lovforslaget § 21. Fra 1. september 2004 gjelder loven alle kommuner og omfatter de personene loven gjelder for som er bosatt etter 1. september 2003. I tidsrommet 1. september 2003 til og med 31. august 2004 vil loven ikke gjelde den enkelte kommune med mindre kommunen selv fatter beslutning om at loven skal gjelde i kommunen.

2.2.1.4 Avtale som rettslig grunnlag

Ved utforming av ulike sosiale ordninger blir bruk av avtaler vurdert som et formålstjenlig virkemiddel.

Utvalget anbefaler ikke avtale som rettslig grunnlag for forholdet mellom kommunen og den enkelte.

Lovforslaget regulerer rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram for den enkelte. Departementet anser det som nødvendig at kommunens beslutning angående forholdet mellom kommunen og den enkelte deltaker i introduksjonsordningen, fattes i form av enkeltvedtak. Etter departementets vurdering er de hensyn avtaleformen kan tenkes å sikre i en introduksjonsordning, tilstrekkelig ivaretatt i lovforslaget. Departementet viser i denne sammenheng til reglene om krav om individuell plan, og at planen skal utarbeides i samråd med den enkelte kandidat, jf. lovforslaget § 6.

2.2.1.5 Særlig om forholdet til sosial­tjenesteloven

Spørsmålet her er om den enkelte innvandreren kan velge å motta sosialhjelp framfor å delta i introduksjonsordningen.

Etter departementets vurdering skal introduksjonsordningen være et reelt og bedre alternativ enn sosialhjelp for målgruppen. Departementet anser det som et viktig prinsipp at den enkelte ikke skal kunne velge sosialhjelp framfor et tilbudt program med stønad etter lovforslagets bestemmelser.

Dersom en kandidat avviser et tilbud om program fra kommunen, skal vedkommende ikke kunne påregne å motta sosialhjelp til livsopphold. Departementet mener, i likhet med utvalget, at det ikke er nødvendig å regulere dette prinsippet i lovforslaget. Dette følger i tilstrekkelig grad av sosialhjelpens subsidiære karakter.

2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at det er den enkelte kommune som skal ha plikt til å tilrettelegge et introduksjonsprogram for den enkelte som kommer inn under ordningen.

Komiteen viser til tidligere flertallsvedtak i Stortinget der Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet gikk inn for at introduksjonsprogrammet skulle være obligatorisk for kommunene å tilby de nyankomne flyktningene. Komiteen og har merket seg at også Regjeringen nå går inn for det.

Komiteen viser til at departementet i brev av 27. juni 2002 til landets kommuner, ba om den enkeltes vurdering av når introduksjonsloven som en obligatorisk ordning kunne tre i kraft. Av de kommunene som har uttalt seg innen fristen 13. september 2002 (42 kommuner), uttrykker de aller fleste at de kan håndtere ikrafttredelse av introduksjonsloven med obligatorisk ordning fra 1. januar 2004. Flere av disse svarer at de kan igangsette ordningen allerede fra høsten 2003. Komiteen har merket seg at flere kommuner ser det som en forutsetning for innføring av en obligatorisk ordning at staten justerer de økonomiske rammene.

Komiteen vil komme tilbake til de økonomiske rammene under kap. 2.7.

Komiteen er med bakgrunn i kommunenes uttalelser enig i at i tidsrommet 1. september 2003 til og med 31. august 2004 vil loven ikke gjelde den enkelte kommune, med mindre kommunen selv fatter beslutning om at loven skal gjelde i kommunen. Fra 1. september 2004 skal loven gjelde alle kommuner og omfatter de personene loven gjelder for som er bosatt etter 1. september 2003.

Komiteen støtter Regjeringens konklusjoner om at introduksjonsordningen skal være et reelt og bedre alternativ enn sosialhjelp for målgruppen, og at den enkelte ikke skal kunne velge sosialhjelp framfor et tilbudt program med stønad etter lovforslagets bestemmelser.

Komiteen mener at kommunene bør innføre en streng praksis slik at tilbudet om introduksjonsprogram blir obligatorisk for alle. Den enkelte skal ikke kunne velge bort introduksjonsprogrammet, men må ha spesielle grunner for ikke å delta. Dersom slike grunner ikke foreligger, kan sosialhjelpssøknaden avvises med henvisning til introduksjonsprogrammet og sosialhjelpens subsidiære natur.

2.3 Lovforslagets virkeområde

2.3.1 Sammendrag

Avgrensning av personkretsen beror på en vurdering av spørsmålet om hvilke grupper av innvandrere som har et særskilt behov for en ordning med introduksjonsprogram, og som dermed bør omfattes av loven.

Avgrensningen av personkretsen i lovforslaget er knyttet til oppholdsgrunnlagene etter utlendingsloven. Loven gjelder bare for den som har lovlig opphold i riket.

Følgende grupper av nyankomne innvandrere foreslås omfattet av loven, jf. lovforslagets § 2:

• personer som har fått asyl (flyktninger)

• overføringsflyktninger med innreisetillatelse

• personer som er innvilget oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd ("på humanitært grunnlag") på grunnlag av søknad om asyl. Dette omfatter så vel tillatelser gitt etter individuell vurdering som tillatelser gitt som ledd i en kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. De tillatelser som ikke gir grunnlag for forlenget opphold, holdes utenfor

• personer som blir familiegjenforent med personer som nevnt ovenfor.

Den enkelte kommune kan selv bestemme å tilby lovens ordning til familiegjenforente til andre personer enn de som er nevnt ovenfor. Departementet viser til at en stor andel minoritetskvinner er økonomisk avhengig av sine ektemenn og familie og har sterke begrensninger i sine muligheter til å ta frie valg.

Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, omfattes ikke av loven. Det foreslås en øvre aldersgrense på 55 år og en nedre på 18 år. Den enkelte kommune kan imidlertid selv velge å tilby lovens ordning til personer over 55 år.

Ordningen er begrenset til nyankomne innvandrere. Med nyankommen menes den som har bosatt seg i en kommune i løpet av de siste to år før vedtak om introduksjonsordning fattes. Tidsfristen regnes fra første kommunebosetting. Den enkelte mister ved avbrutt program sin rett til introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen. Dersom vedkommende er avhengig av sosialhjelp, kan tilflyttingskommunen med hjemmel i sosialtjenesteloven henvise vedkommende til det tilrettelagte program hun/han har flyttet fra. Loven avskjærer imidlertid ikke tilflyttingskommuner fra å tilby introduksjonsprogram om de selv ønsker det.

Det er et vilkår for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen at vedkommende har behov for grunnleggende kvalifisering. Derimot er det ikke noe krav om at vedkommende skal ha behov for den økonomiske ytelsen som følger med deltakelsen. Dette vil imidlertid være viktige momenter ved vurdering av hvem som har rett til å delta i introduksjonsordningen.

2.3.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter Regjeringen i at personkretsen som omtales i lovforslagets § 2 skal omfattes av programmet. Komiteen støtter at den enkelte kommune utover dette selv kan bestemme seg for å tilby ordningen til familiegjenforente og andre enn de som er nevnt ovenfor.

Komiteen vil understreke at den enkeltes rett til introduksjonsprogram og den enkelte kommunes plikt til å tilby et slikt program også gjelder for funksjonshemmede og uføre. Komiteen mener at § 6 i loven utdyper dette, når den slår fast at det skal utarbeides en individuell plan som "skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttegjøre seg". Dette pålegger kommunen å ta individuelle hensyn og legge opp et program som både i intensitet og utforming skal være mulig å delta på for funksjonshemmede og uføre.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener målgruppen må utvides slik at personer over 55 år skal ha rett til, men ikke plikt til å delta på introduksjonsprogrammene.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"§ 2 annet ledd skal lyde:

Rett til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder tilsvarende for nyankommet utlending, over 55 år med oppholdsgrunnlag etter første ledd og som har behov for grunnleggende kvalifisering.

Lovforslagets annet og tredje ledd blir tredje og fjerde ledd."

Flertallet mener at den gruppen som nå vil bli omfattet av ordningen må være første trinn for å få en bedre integrering, og at en eventuell utvidelse av gruppen må vurderes som trinn to etter at kommunene har kommet i gang med introduksjonsprogrammene, og har kapasitet til å la ordningen omfatte flere grupper av innvandrere.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er enige med Regjeringen i at ordningen forbeholdes de som har fått varig opphold i landet. Disse medlemmer gir sin tilslutning til forslaget om hvilken gruppe som skal omfattes av ordningen, og mener det må være opp til den enkelte kommune å avgjøre om ordningen skal omfatte andre grupper innvandrere.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen har varslet at den vil fremme forslag til en reform om rett og plikt til norskopplæring og opplæring i norske samfunnsforhold. Disse medlemmer viser til merknad under kapittel 2.9.2.

Komiteen viser også til Innst. S. nr. 129 (2001-2002) der komiteen gikk inn for å be Regjeringen utrede om introduksjonsprogrammet også burde gjelde familiegjenforente ved ekteskap generelt.

Komiteen viser til at det i 2002 kom 14 200 mennesker til Norge på familiegjenforening. Av disse er det bare om lag 4 000 som familiegjenforenes med flyktninger og som dermed får tilbud om et introduksjonsprogram. Etter komiteens oppfatning er det mange av de øvrige som har kvalifiseringsbehov, både språkmessig og ellers, og som burde omfattes av introduksjonsprogrammet. Dette kan gjelde alt fra analfabeter til høyt utdannede mennesker som har det til felles at de både trenger norskopplæring og annen oppfølging for å kunne delta i det norske samfunnsliv. En slik gruppe det er grunn til å ha et særlig fokus på, er utenlandske kvinner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at noen kvinner med minoritetsbakgrunn hindres i å lære seg norsk eller ikke ønsker å lære seg norsk fordi deres nettverk uansett ikke består av etniske nordmenn. En stor andel minoritetskvinner er økonomisk avhengige av sine ektemenn og familie og har sterke begrensninger i sine muligheter til å ta frie valg.

For å kunne fungere fullt ut i foreldrerollen og bidra til barnas integrering i samfunnet, er norskkunnskaper og samfunnskunnskaper nødvendig. Dette gjelder også i møtet med samfunnsinstitusjoner alle må forholde seg til. Det er imidlertid ikke sikkert at alle disse kvinnene skal gis introduksjonsprogram med samme omfang som det programmet som nå innføres.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det heller ikke er klart hvordan et introduksjonsprogram for denne gruppen skal finansieres eller hvor omfattende programmet skal være, i og med at kommunene ikke mottar integreringstilskudd for denne gruppen familiegjenforente. Dette flertallet mener derfor dette bør utredes av Regjeringen og legges frem for Stortinget.

Dette flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede introduksjonsprogram for familiegjenforente."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at dette er et kommunalt ansvar.

2.4 Introduksjonsprogram

2.4.1 Sammendrag

Departementet understreker at et formål med lovforslaget er å gi kommunene en bedre rettslig ramme i integreringsarbeidet. Det er derfor viktig ikke å gi en omfattende regulering av programmets innhold, som kan hindre lokale tilpasninger.

Departementet foreslår i lovutkastet § 4 at deltakelse i introduksjonsprogram skal ha som mål å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt forberede for deltakelse i yrkeslivet.

Introduksjonsprogrammet skal være et fulltidsprogram. Arbeidslivets regler for ferie bør legges til grunn for programmet. Programmet skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Når tilfredsstillende nivå er oppnådd, bør deltakeren over fra programmet til videre utdanning eller arbeid så fort dette er mulig. Deltakerbevis skal gis etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført eller avbrutt. Programmet kan vare inntil 2 år, jf. lovforslaget § 5. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil 3 år. Programmet skal starte så fort som mulig etter bosetting, og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at søknad om deltakelse i introduksjonsordning er innvilget. Bestemmelsen i lovforslaget § 7 gir kommunen hjemmel til å stanse introduksjonsordningen for den enkelte.

Departementet ser videre at ikke alle i målgruppen vil kunne nyttiggjøre seg et fulltidsprogram. Departementet vil imidlertid understreke kommunens mulighet til å tilpasse programmet til den enkelte innvandrers forutsetninger og behov innenfor rammen av programmets omfang, for eksempel ved å legge inn terapi/behandlingstimer eller oppbygging av sosialt nettverk som en del av programmet.

En individuell plan skal utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og kommunen, jf. lovforslaget § 6. Av planen skal det bl.a. framgå hvilke tiltak som skal inngå i introduksjonsprogrammet og programmets start og tidsfaser. Planen skal tas opp til vurdering med jevne mellomrom, og ved vesentlig endring i deltakerens livssituasjon.

Kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn i forkant av et kvalifiseringsløp, er en viktig forutsetning for å kunne bygge opp en individuell kvalifiseringsplan.

§ 10 i lovforslaget regulerer spørsmål om fravær og permisjon. I de tilfeller kommunen innvilger permisjon, kommer permisjonstiden i tillegg til programmets lengstetid. Det utbetales ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden. Dersom motivering og tilrettelegging ikke fører fram, kan omfattende illegitimt fravær føre til at tilbudet om program faller bort.

Departementet støtter utvalgets vurdering om at introduksjonsstønaden skal ha samme sats i hele landet og at den ikke skal være behovsprøvd.

Departementet understreker at en viktig side ved integreringen er å gjøre innvandrere i stand til å forsørge seg selv. Etter departementets vurdering bør introduksjonsstønaden bygges opp slik at den representerer en tilpasning til det vedkommende vil møte i yrkeslivet. I yrkeslivet må den enkelte klare seg selv med den inntekt vedkommende får for sin arbeidsprestasjon. På denne bakgrunn mener departementet at introduksjonsstønaden ikke bør være relatert til faktiske utgifter den enkelte deltaker måtte ha. Det bør være opp til den enkelte å prioritere mellom sine egne behov, slik det er for alminnelige lønnsmottakere. Introduksjonsstønaden er således utformet med sikte på å erstatte sosialhjelpen som inntektskilde for deltakere i introduksjonsordning. Stønaden forutsetter deltakelse i et introduksjonsprogram, og skal sikre et rimelig livsopphold. Stønaden er individbasert uavhengig av familiesituasjon. Den er også utgiftsuavhengig i forhold til den enkelte. Individuelle utgifter vurderes ikke.

I tilfeller der det oppstår økonomiske problemer, vil behov for supplerende sosialhjelp måtte vurderes etter sosialtjenesteloven på lik linje med andre borgere som har et svakt inntektsgrunnlag.

Stønaden er enhetlig. Det gis ikke tillegg for bestemte typer utgifter, heller ikke i normert form, for eksempel til barn eller til boutgifter. Departementet understreker at introduksjonsstønaden skal stimulere begge forsørgere av barn i en husholdning til å delta i introduksjonsprogrammet. I denne sammenheng kan et system med barnetillegg svekke incentivene til å delta i kvalifiseringen. Stønaden normeres videre nasjonalt. Det gjøres trekk i stønaden for illegitimt fravær. Departementet vil gi nærmere forskrifter om dette. Programdeltakeren kan ha andre inntekter ved siden av, uten at stønaden reduseres, så lenge dette ikke går ut over programdeltakelsen. Stønaden samordnes med andre offentlige kontantoverføringer. Utbetaling skal skje etterskuddsvis. Introduksjonsstønaden settes til to ganger folketrygdens grunnbeløp på årsbasis. Dette utgjør per 1. mai 2002 kr 108 340 per år. Etter skatt er dette omtrent samme nivå som folketrygdens minstepensjon. For ungdom under 25 år reduseres ytelsen med 1/3.

Departementet foreslår at den statlige bostøtteordningen utvides slik at den omfatter personer som deltar i introduksjonsordning etter loven, uavhengig av deres husstandssituasjon, og slik at leieboliger inkluderes uavhengig av finansieringsform. Det foreslås ikke særregler knyttet til behovsprøvingen i den statlige bostøtteordningen.

Retten til stønad og stønadens omfang er regulert i lovutkastet § 8.

Departementet mener det ikke ville være hensiktsmessig om kommunen, i tillegg til å finansiere introduksjonsprogrammet, også måtte betale hele introduksjonsstønaden for deltakere som har opparbeidet seg rett til dagpenger. På bakgrunn av dette foreslår departementet at deltakere i introduksjonsprogram skal kunne opprettholde rett til dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kap. 4. Forslaget innebærer imidlertid at introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende dagpengene den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet mottar. Departementet vil derfor foreslå å endre folketrygdloven § 4-6, slik at deltakelse i introduksjonsordningen unntas fra hovedregelen i denne bestemmelsen. Samordningsreglene for dagpenger vil dermed tilsvare de som gjelder for sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og fødselspenger. Departementets forslag avviker fra utvalgets innstilling på dette punktet.

2.4.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at målet med introduksjonsprogrammet skal være å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkeslivet. Det foreslås derfor ikke noen detaljert regulering av innholdet i programmet fordi det er viktig med fleksibilitet for å tilpasse de enkeltes behov, samt lokal tilpasning.

Komiteen er enig i at programmet skal være heldags og helårig og skal som hovedregel vare inntil to år. Programmet skal starte så fort som mulig etter bosetting, og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at søknad om deltakelse i introduksjonsordningen er innvilget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til behandlingen av statsbudsjettet for 2003 der regjeringspartiene og Fremskrittspartiet fikk flertall for å avvikle norskopplæringen for asylsøkere i asylmottakene. Begrunnelsen var at behandlingstiden for asylsøknader skulle ned og at mye av opplæringen gikk til asylsøkere som uansett ikke fikk opphold i Norge.

Flertallet mener at integrasjonsprosessen må starte fra det øyeblikket flyktninger kommer til Norge og at en aktiv tilværelse i mottakene som gir grunnleggende norskkunnskaper, er en forutsetning for en effektiv gjennomføring av introduksjonsprogrammene. Flertallet viser til kommunal- og regionalministerens brev av 27. februar 2003 til komiteen der det slås fast at behandlingstiden for 10 pst. av dem som får opphold ved førstegangsbehandling, er over 68 uker. I enkelte tilfeller kan det gå opp til tre år før asylsøkere får endelig avklart at de får opphold. Etter flertallets oppfatning vanskeliggjør det integreringen av disse at de under hele behandlingsperioden ikke får norskopplæring.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gjeninnføre norskopplæring i asylmottakene for asylsøkere som ikke er i kategorien antatt grunnløse."

Komiteen mener det er positivt om kommunene innfører introduksjonsstønad så kort tid som overhodet mulig etter at innvandrerne har bosatt seg i kommunen, slik at perioden med sosialstønad som eneste inntekt blir kortest mulig. Det er viktig at arbeidsmiljølovens bestemmelser i størst mulig grad gjøres gjeldende slik at ordningen blir mest mulig likt norsk arbeidsliv og at det blir likhet for alle.

Komiteen mener at det er svært viktig med individuelle handlingsplaner og tett oppfølging av den enkelte. Det vises til lovteksten som sier at handlingsplanene skal revideres "jevnlig". Evaluering fra de 26 forsøksprosjektene har vist at det er tidkrevende og utfordrende å utarbeide handlingsplaner for alle deltakerne.

Komiteen mener at en tett oppfølging av deltakerne er et svært viktig virkemiddel i kvalifiseringsarbeidet. Komiteen ønsker ikke å detaljregulere kommunene, men vil understreke viktigheten av at kommunene selv sikrer en tett oppfølging basert på behovet hos hver enkelt deltaker.

Komiteen er enig i at deltakerne på introduksjonsprogrammet skal ha de samme reglene som arbeidslivet for øvrig i forhold til fravær, og trekk i lønn ved permisjon og ulegitimert fravær, og viser til at departementet vil gi nærmere forskrifter om dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig i at den som deltar i programmet skal ha krav på en bestemt ytelse til livsopphold - "introduksjonsstønaden". Stønaden er både inntekts- og utgiftsuavhengig, altså ikke behovsprøvd. Flertallet er enig i at introduksjonsstønaden skal settes til to ganger folketrygdens grunnbeløp (2G) på årsbasis, 108 340 kroner med dagens grunnbeløp. Stønaden er skattepliktig. De som deltar i programmet kan ha andre inntekter ved siden av, uten at stønaden reduseres, men stønaden skal samordnes med andre offentlige kontantoverføringer i tråd med departementets forslag.

Komiteen henviser til at lovforslaget legger opp til at ekstraarbeid ikke skal gå utover programdeltakelsen. Det er viktig at man ikke skaper grenser som er til hinder for å komme ut i arbeid, da dette er en av de beste integreringsmekanismene man har.

Komiteen er enig i at ytelser til ungdom under 25 år reduseres med 1/3.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at også de under 25 år skal kunne motta full introduksjonsstønad dersom kommunen finner dette riktig. Disse medlemmer mener kommunen må ha en slik mulighet eksempelvis i tilfeller der ungdom under 25 har forsørgeransvar og ikke bor hjemme hos sine foreldre.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"§ 8 tredje ledd annet punktum skal lyde:

Kommunen kan la deltaker under 25 år motta full introduksjonsstønad dersom spesielle forhold taler for det."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig i endringene i folketrygdloven § 4-6, slik at deltakelse i introduksjonsordningen unntas fra hovedregelen i denne bestemmelsen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det bør det gis samme type barnetillegg som det gis i dagpengeordningen, med 17 kroner per ukedag for å dekke noe av merkostnadene ved å ha barn.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen sørge for at det blir gitt barnetillegg i tillegg til introduksjonsstønaden, som ved dagpenger ved arbeidsløshet."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener kommunene må tilby barnepass til deltakerne på introduksjonsprogrammene, og viser til kommunal- og regionalministerens brev av 23. mai 2003 til kommunalkomiteen der det fremgår at det å tilby ordinær barnehageplass til barn av nyankomne innvandrere over lang til har vært særlig prioritert. Etter flertallets oppfatning er det avgjørende for muligheten for den enkelte til å delta i programmet at kommunen som tilbyr introduksjonsprogrammet er i stand til å stille til veie tilstrekkelig barnetilsyn.

Flertallet viser til at det er helt avgjørende for barna å lære seg norsk språk og kultur i tidlig alder. Det er også helt avgjørende at de voksne kan være trygge for at barna har det bra og får nødvendig opplæring samtidig som de sjøl kan dra full nytte av introduksjonsprogram eller annen type arbeid eller opplæring. Det må derfor arbeides aktivt for at barna får plass i ordinær barnehage. Disse tilbudene må også underlegges kvalitetskrav og kontroll.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil påpeke at kontantstøtten slik den er i dag, gir et stort økonomisk incitament for foreldrene til å la vær å bruke barnehage og velge andre løsninger som ikke på samme måte fremmer integrering. I tilegg framstår det som en belønning for å unnlate å delta på introduksjonsprogrammene. Dette flertallet mener derfor at kontantstøtten må endres.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet foreslår at introduksjonsstønaden gjøres prestasjonsbasert med en oppstartstønad lik sosialnormen. Introduksjonsstønaden kan deretter økes i takt med prestasjoner oppnådd i tester underveis, opp til Regjeringens forslag på 2G på årsbasis. Dette bør den enkelte kommune kunne vurdere under programmets fremdrift.

Disse medlemmer finner det riktig, og er enig i at ytelsene til ungdommer under 25 år reduseres. Disse medlemmer foreslår derfor at ytelsene til ungdommer under 25 år tilsvarer 80 pst. av sosialnormen. Her kan imidlertid også kommunene selv vurdere å innsatsvurdere denne, men ikke høyere enn 2/3 av to ganger folketrygdens grunnbeløp (2G) på årsbasis.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"§ 6 annet ledd skal lyde:

Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet. Planen skal også inneholde normerte tester underveis, og en avsluttende eksamen.

§ 8 annet ledd skal lyde:

For deltakelse i program er stønaden på årsbasis lik norm for sosialstønad. Deltaker under 25 år mottar 80 pst. av norm for sosialstønad.

§ 8 tredje ledd skal lyde:

Kommuner kan etter eget initiativ regulere stønadsnivå etter den enkeltes prestasjoner i programmet etter tester i medhold av lovens § 6 annet ledd, dog ikke under det som fremgår av § 8 første og annet ledd."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det etter lovforslagets § 7 er anledning for å stanse programmet for deltakere som har tilbud om høvelig arbeid. Etter disse medlemmers oppfatning er det viktig at deltaker i programmet som går ut i jobb skal ha mulighet til å komme inn igjen i programmer dersom de skulle komme til å miste jobben eller finne ut at de hadde behov for mer kvalifisering. Disse medlemmer vil be departementet under utforming av forskrift etter § 10 understreke at kommunene i størst mulig grad må benytte permisjon i stedet for avslutning av programmet når deltakere går ut i jobb. Dette er viktig for å unngå at deltakere på program vegrer seg mot å ta en jobb av frykt for å miste plassen på programmet.

2.5 Skatt m.m.

2.5.1 Sammendrag

Departementet foreslår skatteplikt for introduksjonsstønaden, jf. forslag til endring av skatteloven § 5-42 ny bokstav e og § 12 ny bokstav h. Stønaden vil ikke gi grunnlag for opptjening av rettigheter i forhold til folketrygden.

Departementet foreslår en tilføyelse i folketrygdloven § 13-11 første ledd slik at deltakere i introduksjonsprogram vil bli omfattet av reglene om yrkesskadeerstatning.

Departementet mener at deltakere i introduksjonsprogram bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader etter arbeidsmiljøloven som arbeidstakere. Det foreslås derfor en ny bokstav h i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 2, som gir Kongen fullmakt til å bestemme i hvilken utstrekning arbeidsmiljølovens regler skal gjelde.

2.5.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter forslagene i proposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener introduksjonsstønaden skal gi opptjeningsgrunnlag for dagpenger ved arbeidsløshet.

En introduksjonsstønad på 2G vil gi en dagpengesats på 216 kroner, til sammen knapt over sosialtjenestenormen. Disse medlemmer vil vise til at det er en målsetning å gjøre introduksjonsstøtten så lønnslik som mulig, noe som vises blant annet ved at mottakeren betaler skatt. Etter disse medlemmers oppfatning burde konsekvensen være at introduksjonsstøtten sammen med øvrig lønnsinntekt dannet grunnlag for arbeidsløshetstrygd.

2.6 Saksbehandling

2.6.1 Sammendrag

I utgangspunktet gjelder forvaltningslovens regler. Lovforslaget foretar enkelte nærmere tilpasninger.

Det presiseres nærmere hva som skal regnes som enkeltvedtak, jf. lovforslagets § 17 annet ledd. Dette omfatter bl.a. tildeling av program og stønad, endring av plan, stansing av programmet for den enkelte og avgjørelser om permisjon.

Fylkesmannen foreslås gjort til klageinstans. Klageinstansens kompetanse til å overprøve det frie skjønn begrenses på samme måte som etter sosialtjenesteloven. Dette er regulert i lovforslagets § 18.

Departementet støtter utvalgets forslag til regler om innhenting av opplysninger, opplysningsplikt til barneverntjenesten, og forslag til endringer i hhv. folketrygdloven og sysselsettingsloven, når det gjelder bistand og samarbeid mellom kommunen, folketrygden og Aetat. Se lovforslagets §§ 19 og 20 og forslag til endring av bestemmelser i folketrygdloven.

2.6.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter forslagene i proposisjonen.

2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

2.7.1 Sammendrag

Husbankens bostøtteordning

Departementets forslag om utvidelse av Husbankens bostøtteordning vil gjelde fra 1. september 2004. Forslaget innebærer økte utgifter for staten. Økningens størrelse avhenger av antall deltakere i introduksjonsordningen og varigheten på introduksjonsprogrammet i det enkelte tilfellet.

Med en antatt gjennomsnittlig bostøtteutbetaling på om lag 17 000 kroner per mottaker per år vil utvidelse av Husbankens bostøtteordning således innebære økte utgifter for staten på anslagsvis 50 mill. kroner i 2005. Utgiftene i 2006 vil være noe høyere. Den normale årsvirkningen vil inntreffe fra 2007, hvor utgifter som følge av utvidelsen av bostøtteordningen anslagsvis vil ligge rundt 75 mill. kroner. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til anslaget, spesielt i forhold til antall bosatte i årene framover.

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsdirektoratet skal legge til rette for innføring av introduksjonsordning for nyankomne innvandrere i kommunene. I statsbudsjettet for 2003 ble bevilgningen til UDI økt med 7 mill. kroner for dette formålet.

I statsbudsjettet for 2003 ble bevilgningen under kap. 521 Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere (jf. kap. 3521) post 62 Kommunale innvandrertiltak økt med 30 mill. kroner. Formålet med tilskuddsordningen er å styrke kommunenes integreringsarbeid og bidra til å sikre like muligheter for innvandrere gjennom å stimulere til utprøving og oppstarting av nye tiltak som støtter opp om kommunale introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrere.

Aetat

Regjeringen har i St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom foreslått å målrette 300 tiltaksplasser til arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for innvandrere for at flere kan komme i arbeid. Dette vil styrke kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet.

Fylkesmannsembetene

Etter departementets vurdering vil den merbelastning som fylkesmannsembetene eventuelt måtte ha som følge av introduksjonsloven, ha begrenset omfang. Departementet vil følge opp dette og eventuelt fremme forslag om økt bevilgning til fylkesmannsembetene.

Kommunene

De økonomiske konsekvensene er avhengig av kommunens utgifter til arbeidet med kvalifisering av nyankomne innvandrere før innføring av loven. Departementet bemerker at hensikten med lovforslaget også er å gi nyankomne innvandrere en effektiv og hensiktsmessig overgang til yrkeslivet. I den grad introduksjonsloven oppnår sin tilsiktede virkning, vil innføring av loven innebære en innsparing for kommunene på sikt ved at deltakere i lovens ordning raskere går over til arbeid eller ordinær utdanning enn hva tilfelle er i dag.

Hvor mye den enkelte kommune eventuelt vil få i økte utgifter som følge av introduksjonsstønaden avhenger av kommunens utbetaling av sosialhjelp, som varierer fra kommune til kommune. I kommuner der sosialhjelpen (inkl. boutgiftene) faktisk overstiger 2G, vil en utvidelse av Husbankens bostøtteordning, slik det er foreslått, innebære en innsparing for kommunene.

I utgangspunktet skal kommunene kunne finansiere lovens ordning innenfor rammen av integreringstilskuddet til bosetting og integrering av flyktninger og tilskuddet til norskopplæring for voksne innvandrere. Departementet foreslår likevel en omfordeling av integreringstilskuddet over femårsperioden, slik at tilskuddet for de to første årene økes med kr 6 500 per år. Med et bosettingstall på 8 850 personer i 2004 og 2005, vil økningen i 2005 og 2006 anslagsvis være på 115 mill. kroner per år, for så å reduseres. I 2008 vil integreringstilskuddet være tilbake på samme nivå som i år, gitt uendrede bosettingstall.

Regjeringen vil komme tilbake til innpassing av merutgifter som følge av omlegging av integreringstilskuddet, intensivering av norskopplæringen og utvidelse av ordningen med bostøtte i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Konsekvensene for bosettingsarbeidet

Kommunene sier i dag at de ikke makter å bosette mange nok flyktninger fordi det er svært ressurskrevende å anskaffe boliger til flyktninger som skal bosettes i kommunen. Fordelen med dette alternativet er at personer som har mulighet til å etablere seg på egenhånd i en kommune kommer ut av mottakene. Dette vil bety en raskere bosetting, innsparing for staten og mindre utgifter for kommuner der en person selv sørger for egen etablering i kommunen.

Et annet alternativ hadde vært å la introduksjonsloven bare gjelde personer som er bosatt etter avtale mellom kommunen og UDI. Dette vil sikre en styrt bosetting og ivareta kommunenes behov for å stå fritt i forhold til bosetting av flyktninger. Med innføring av introduksjonsloven vil det imidlertid kunne oppstå en situasjon hvor kommuner vegrer seg mot å bosette flyktninger. Dette vil igjen bety økte utgifter for staten til drift av statlige mottak.

2.7.2 Komiteens merknader

Husbankens bostøtteordning

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er enig i at Husbankens bostøtteordning må utvides, men går imot at det først skal gjelde fra 1. september 2004.

Flertallet mener at det å ikke gi bostøtterettigheter til deltakerne på introduksjonsprogram fra 1. september 2003, vil være en oppfordring til kommunene om å la være å starte med slike programmer før 2004. Dette fordi kommunene etter dagens bostøtteregelverk vil få statlig bostøtte til flyktningene dersom de utelukkende mottar sosialhjelp, men ikke dersom de også mottar introduksjonsstønad.

Flertallet går inn for at deltakerne i de kommunene som igangsetter programmet fra 1. september 2003 også må komme inn under bostøtteordningen, slik at disse kommunene ikke i stor grad må bruke supplerende sosialhjelp fram til 1. september 2004. Flertallet viser til at tredje termin 2003 kommer til utbetaling neste år, og må innarbeides i statsbudsjettet for 2004.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen sikre alle deltakere i introduksjonsprogrammet rett til å bli vurdert for Husbankens bostøtte fra 1. september 2003."

Flertallet viser til at med dagens inntektsgrenser, henholdsvis 145 000 kroner/151 000 kroner (i storbyene) for familier med ett barn og 199 500 kroner/205 000 kroner (i storbyene) for familier med 6 barn, vil ingen barnefamilier med samboende foreldre som begge deltar på introduksjonsprogram kvalifisere til bostøtte. På grunn av at bostøtte beregnes på bakgrunn av siste tilgjengelige likning som vanligvis er et halvt til halvannet år gammel, og 0 kroner for nyankomne flyktninger, vil dette ikke være et problem for flyktninger når de påbegynner programmet, men vil bli det når de mister bostøtten midt under introduksjonsprogrammet. Effekten av et slikt tap av bostøtte kan bli at familier igjen må til sosialkontoret for å få supplerende sosialhjelp, i strid med intensjonen bak lovforslaget. Regjeringen bes derfor om å komme tilbake med en vurdering av hvordan slike terskelvirkninger kan unngås i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 foreta en vurdering av hvordan bostøtten slår ut for barnefamilier med begge foreldre på introduksjonsprogram."

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens forslag om utvidelse av Husbankens bostøtteordning.

Endringer for 2004 bør etter disse medlemmers mening tas opp i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Husbanken stiller kvalitetskrav til boligen, blant annet at den skal være over 40 m2. Slike krav gjøres i dag ikke gjeldende for pensjonister med inntekt under minstepensjon +30 pst. og heller ikke for kommunale boliger i de fire største byene. Dersom arealkrav gjøres gjeldende for deltakere på introduksjonsprogrammer vil svært mange falle utenfor bostøtten og dermed kunne komme til å bli nødt til å søke supplerende sosialhjelp. Disse medlemmer viser til departementets vurderinger om at "alle deltakere i introduksjonsprogrammet etter lovforslaget blir støtteberettigede" og til at introduksjonsstøtten ligger under minstepensjon +30 pst. Disse medlemmer mener at det må gjøres unntak for arealkravene i bostøtten for deltakere på introduksjonsprogram, inntil forholdet er endelig behandlet i forbindelse med Regjeringens fremleggelse av boligmeldingen høsten 2003.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Regjeringen vil fremlegge boligmeldingen høsten 2003 og vil avvente denne.

Aetat

Komiteen viser til at Regjeringen i St.meld. nr. 6 (2002-2003) om tiltaksplan mot fattigdom har foreslått å målrette 300 tiltaksplasser til arbeidsmarkedsrettet kvalifisering for innvandrere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at dette er alt for lite, og at antall tiltaksplasser som er rettet inn mot introduksjonsordningen må økes i takt med behovet. Aetats rammer må økes for å ivareta samarbeidet med kommunene og å tilby nødvendig arbeidsmarkedstiltak.

Flertallet ber Regjeringen sørge for at Aetats varige økte økonomiske merbehov blir utredet i forslag til statsbudsjett for 2004.

Komiteen mener at det ikke er behov for egne rammer for denne gruppen innenfor Aetats område. Komiteen viser til sine respektive merknader om arbeidsmarkedstiltak under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at Aetat er en helt sentral medspiller i gjennomføringen av det individuelle introduksjonsprogrammet. Flertallet er derfor helt enig med departementet i at Aetat skal ha en sentral rolle i utarbeidelse og gjennomføring av den enkeltes individuelle plan. Flertallet viser til at Aetat også i dag skal vektlegge mobilisering og kvalifisering av arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn slik at disse kan komme i ordinært arbeid, og at nylig bosatte innvandrere allerede er en prioritert gruppe på arbeidsmarkedet.

Fylkesmannsembetene

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at departementet vil vurdere den merbelastningen som vil bli pålagt fylkesmannsembetene og komme tilbake til dette. Flertallet ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget på en egnet måte med denne saken.

Kommunene

Komiteen har merket seg at Regjeringen mener at kommunene skal kunne dekke kostnadene med ordningen innenfor rammen av integreringstilskuddet. Regjeringen foreslår likevel at integreringstilskuddet til kommunene skal omfordeles innenfor 5-årsperioden og økes med 6 500 kroner per bosatt per år de to første årene. Dette medfører en økning i integreringstilskuddet på 115 mill. kroner per år i 2005 og 2006. Fra 2008 vil imidlertid integreringstilskuddet være tilbake til det samme nivået som det er i dag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er ikke enig med Regjeringen i at det er mulig for kommunene å gjennomføre et så omfattende introduksjonsprogram uten at det vil bli kostnader utover det som i dag medfølger bosetting av flyktninger i kommunene.

Flertallet viser til at Kommunenes Sentralforbund (KS) i brev til komiteen (vedlegges) mener at dette er for lite, og at det vil koste om lag 46 000 kroner per deltaker per år i økte utgifter. Ifølge KS kan kostnadene bli om lag 250-300 mill. kroner høyere per år enn det Regjeringen har lagt til grunn. Flertallet mener at skal kommunene bli i stand til å iverksette introduksjonsprogrammet etter lovforslagets intensjoner må kommunene kompenseres for utgiftene utover det som Regjeringen foreslår.

Flertallet mener at det er knyttet usikkerhet til finansieringen av ordningen. Flertallet mener at det er av stor betydning at ordningen fullfinansieres fra statens side. Ut fra de opplysninger som KS har kommet med synes ikke Regjeringens kostnadsanslag å være tilstrekkelig.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen sørge for en fullfinansiering av introduksjonslovsreformen. Kostnadene innarbeides i statsbudsjettet for 2004 og påfølgende år."

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke viktigheten av at kommunene gjør et godt og planlagt integreringsarbeid. Slike kommuner vil tjene på å bosette nyankomne innvandrere fordi innvandrere som får god oppfølging kommer raskere i jobb. Kommunene får derved økte skatteinntekter og mindre belastninger på sosialhjelpsbudsjettene.

Disse medlemmer vil påpeke at det hersker usikkerhet knyttet til de økonomiske og administrative konsekvensene ved innføringen av obligatorisk introduksjonsordning i kommunene. Disse medlemmer viser til at Introduksjonslovutvalget mener det er vanskelig å foreta nasjonale beregninger av hvilke utgifter introduksjonsordningen vil medføre. Det er usikkert hvilke konsekvenser overgangen fra sosialhjelp til introduksjonsstønad vil ha. Disse medlemmer er enig med utvalget i at selve opplæringselementene i introduksjonsprogrammet ikke vil bety nevneverdige merutgifter for kommunene. Dette fordi de aller fleste kommunene i dag driver opplæringstiltak overfor nyankomne innvandrere, særlig norskundervisning. I likhet med utvalget antar disse medlemmer at ordningen i en overgangsperiode nok kan medføre en viss økning i de administrative kostnadene.

På denne bakgrunn er komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti enige i Regjeringens forslag om å omfordele integreringstilskuddet slik at kommunene får mer av totalbeløpet de to første årene. Disse medlemmer viser dessuten til at Stortinget i statsbudsjettet for 2003 bevilget 7 mill. kroner til UDI slik at prosessen overfor kommunene kunne igangsettes. Videre vil disse medlemmer peke på at posten Kommunale innvandrertiltak ble øket med 30 mill. kroner i det samme budsjettet. Dette for å støtte opp om kommunale introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrere.

Disse medlemmer er opptatt av at kommunene ikke skal bli påført ekstra kostnader i forbindelse med gjennomføringen av den obligatoriske introduksjonsordningen. I den forbindelse viser disse medlemmer til at satsene for integreringstilskudd til kommunene blir vurdert med bl.a. utgangspunkt i det årlige resultatet fra "Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag". Disse medlemmer viser dessuten til at Regjeringen vil komme tilbake til innpassing av merutgifter som følge av omlegging av integreringstilskuddet, intensivering av norskopplæringen og utvidelse av ordningen med bostøtte i de årlige forslagene til statsbudsjett.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at flere kommuner ser det som en forutsetning for innføring av en obligatorisk ordning at staten justerer de økonomiske rammene overfor kommunene. Disse medlemmer mener at dette er et legitimt krav fra kommunene, og ønsker derfor ikke å vedta et introduksjonsprogram som medfører økte utgifter for kommunene.

Bosettingsordningen

Komiteen har merket seg at Regjeringen vil gå inn for at flyktninger kan flytte til en kommune på egen hånd og vil ha rett til et introduksjonsprogram etter loven i vedkommende kommune. Komiteen mener at dagens bosettingsmodell tar utgangspunkt i styrt bosetting. Dette innebærer at de som har behov for bosetting innen visse områder, skal få kommuneplass der. Dette for å unngå sekundærflytting. Komiteen viser til at erfaringene fra de siste årene viser redusert sekundærflytting med dagens system. Etter dagens ordning må personer som flytter på egenhånd fra asylmottak, forsørge seg selv etter bosetting.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at dersom det skal tillates at enhver som finner bolig på egenhånd skal ha krav på hjelp fra kommunene, dvs. et tilbud som introduksjonsprogram, kan dette bidra til økt press i sentrale områder, spesielt Oslo. Flertallet mener at endringer av kriterier for bosetting vil undergrave nåværende bosettingsmodell som har utgangspunkt i rett person til rett kommune. Bosettingen vil da baseres på hvem som klarer å skaffe seg rom/bosted, og ikke på hvem som har tilknytning eller andre spesielle behov for bosetting i kommunen. Det kan bety at kommunene ikke klarer å tilby gode program, da de ikke har kontroll over bosettingen.

Flertallet vil gå imot at kommunene blir forpliktet til å tilby introduksjonsprogrammer til nyankomne flyktninger som bosetter seg i kommunen på egenhånd.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

"§ 3 fjerde ledd skal lyde:

Departementet kan fastsette nærmere retningslinjer om kommunens ansvar."

"Stortinget ber Regjeringen fastsette retningslinjer om at kommunen kun har plikt til å tilby introduksjonsprogram etter introduksjonsloven til personer som er bosatt etter avtale mellom Utlendingsdirektoratet og kommunen."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at endringer av kriterier for bosetting ikke behøver å være negativt. Disse medlemmer ser fordelen med at personer som har mulighet til å etablere seg på egenhånd i en kommune kommer raskere ut av mottakene. Der en person selv sørger for egen etablering vil det bety hurtigere bosetting, innsparing for staten og mindre utgifter for kommunen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det er innført en ny bosetningsordning der Utlendingsdirektoratet og Kommunenes Sentralforbund samarbeider om bosetting av flyktninger. Flertallet viser og til at det i fjor ble bosatt 8 231 flyktninger og familiegjenforente til disse i norske kommuner. På tross av dette var det om lag 2 100 flyktninger som oppholdt seg på mottakene ved årsskiftet og ventet på bosetting. Bosetting av flyktninger er et ledd i Norges internasjonale forpliktelser om å ta imot flyktninger. Flertallet er enige med Kommunenes Sentralforbund som ved flere anledninger har pekt på at Husbankens tiskuddsmidler til å skaffe utleieboliger er for små, og at dette er en bremsekloss for bosettingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil likevel be Regjeringen evaluere den nye bosetningsordningen og vurdere ordninger som kan gi raskere bosetning av flyktningene i kommunene.

2.8 Samarbeid mellom kommuner og Aetat

2.8.1 Sammendrag

Kommunene har etter lovforslaget hovedansvar for introduksjonsordningen. Ordningen forutsetter at kommunen har et utstrakt samarbeid med Aetat for å lykkes med intensjonen om raskere overgang til arbeid.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at arbeidsmarkedstiltak vil være aktuelt for målgruppen, særlig i kombinasjon med norskopplæring. Departementet vil understreke viktigheten av at Aetats tiltak vurderes innlemmet i programmet ved utarbeidelse av individuell plan.

Aetat vil i første rekke kunne tilby informasjon, veiledning og formidlingsbistand. Overfor arbeidssøkere med behov for arbeidsmarkedsrettet kvalifisering vil Aetat kunne tilby arbeidsmarkedstiltak for å kvalifisere til ledige stillinger.

Departementet mener anbefalingen fra den tverretatlige arbeidsgruppen om opprettelse av tverrfaglige team er et virkemiddel som vil bidra til en bedre samordning av tiltakene og styrke samarbeidet på lokalt nivå i forhold til introduksjonsordningen. Departementet legger til grunn at Aetat lokalt inngår forpliktende samarbeidsavtaler med kommuner om introduksjonsordning. Departementet vil derfor utarbeide et eget rundskriv for å gi retningslinjer og å beskrive kravene til samarbeid mellom kommunen og Aetat som er tilpasset introduksjonsordningen. Departementet tar sikte på at rundskrivet skal foreligge når loven trer i kraft 1. september 2003.

2.8.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til merknader under kap. 2.7

2.9 Kvalifiseringstiltak til personer som ikke omfattes av lovforslaget

2.9.1 Sammendrag

Departementet ser ikke bort fra at det blant innvandrere som faller utenfor lovforslagets § 2 vil være personer som kan ha behov for grunnleggende kvalifisering.

Ut over ren norskopplæring kan kommunen ved behov tilby personer utenfor lovforslagets personkrets et introduksjonsprogram etter et mønster som i lovforslaget. Dersom noen av disse som faller utenfor lovens personkrets er avhengig av sosialhjelp og etter kommunens vurdering har behov for grunnleggende kvalifisering, kan kommunen vurdere adgangen til å stille vilkår etter sosialtjenesteloven § 5-3.

For arbeidsinnvandrere må opplæring og kvalifisering eventuelt komme i tillegg til arbeid. Departementet viser her til tilbudet om gratis opplæring i norsk med samfunnskunnskap, som omfatter denne gruppen.

2.9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at integreringstilskuddet fra staten omfatter personkretsen i lovforslaget. Familiegjenforente til norske statsborgere eller arbeidsinnvandrere utløser ikke integreringstilskudd. Komiteen viser imidlertid til at ut over ren norskopplæring kan kommunen ved behov tilby personer utenfor lovforslagets personkrets et introduksjonsprogram etter mønster som i lovforslaget. Den enkelte kommune har ikke plikt til å tilby deltakelse, men står fritt til å velge hvem de vil tilby et program. Den enkelte kommune vil i denne forbindelse stå fritt til å vurdere ressurssituasjonen.

På bakgrunn av at en stor andel minoritetskvinner er økonomisk avhengige av sine ektemenn og familie og har sterke begrensninger i sine muligheter til å ta frie valg, viser komiteen til at departementet i loven foreslår å åpne for at kommunene kan stå fritt til å tilby denne gruppen deltakelse i introduksjonsordningen dersom kommunen finner ressurser til dette.

Komiteen viser for øvrig til at tilbudet om norskopplæring og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak også omfatter denne gruppen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til statsbudsjettet for 2003 der regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ble enige om å innføre forsørgerplikt ved familiegjenforening for de som får opphold på humanitært grunnlag. Introduksjonsprogrammet som nå innføres, berammes til å vare en full arbeidsuke for deltakerne og gir en inntekt på 2 ganger forsørgertrygdens grunnbeløp, for tiden ca. 108 000 kroner. Etter disse medlemmers oppfatning vil det dermed være en naturlig konsekvens å sette ned forsørgerkravet til familiegjenforening fra statens lønnstrinn 1, for tiden kr 161 000, til 2G.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Regjeringen bes redusere kravet til forsørgerpliktig inntekt ved familiegjenforening til 2G."