1.1 Innledning

Det er nedenfor redegjort nærmere for Stortingets og komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen oversendte første gang forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen i brev av 17. januar 2001 til Stortingets presidentskap. I forslaget inngikk også mindre endringer i fire andre lover.

19. januar 2001 oversendte Presidentskapet Riksrevisjonens forslag til Frøiland-utvalget, under henvisning til utvalgets mandat. Frøiland-utvalget ble oppnevnt for å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget avga 30. september 2002 sin rapport "Stortingets kontroll med regjering og forvaltning", jf. Dokument nr. 14 (2002-2003).

8. februar 2001 oversendte Presidentskapet forslaget til Regjeringen v/Statsministerens kontor og anmodet om Regjeringens uttalelse til forslaget. Regjeringen v/statsminister Stoltenberg avga uttalelse i brev av 30. april 2001 til Presidentskapet, og kopi av uttalelsen ble sendt Frøiland-utvalget. Etter regjeringsskiftet rettet utvalget en forespørsel til den nye Regjeringen om den stilte seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs uttalelse, og Regjeringen v/statsminister Bondevik svarte på dette ved brev av 29. januar 2002 til Frøiland-utvalget. Brevene ligger som vedlegg.

Etter at Frøiland-utvalget la frem Dokument nr. 14 (2002-2003), har Riksrevisjonen i brev av 30. september og 23. oktober 2002 og 7. mai 2003 til Presidentskapet lagt frem enkelte justeringer og tillegg til forslaget til ny lov og instruks. I brevet av 30. september 2002 heter det bl.a.:

"Det framgår av lovutredningen at forslaget til lov og instruks ikke har vært til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementet. Riksrevisjonen antar imidlertid at det er behov for en slik gjennomgang, og bistår gjerne i det videre arbeid med lov- og instruksforslaget."

Regjeringen har i sine uttalelser sagt seg innforstått med slik gjennomgang.

Statsminister Bondevik uttalte i sitt brev til Frøiland-utvalget følgende når det gjelder punkt 5 Videre behandling av lovforslaget:

"I den grad det er ønskelig, bistår Regjeringen gjerne lovteknisk eller på annen måte i forbindelse med den videre behandlingen av lovforslaget."

Med bakgrunn i ovennevnte oversendte komiteen 19. mars 2003 forslag til ny lov og instruks til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementet. Vedlagt fulgte også Riksrevisjonens brev av 30. september og 23. oktober 2002 til Stortingets presidentskap med henholdsvis tillegg og presisering til sitt forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen samt Dokument nr. 14 (2002-2003) - Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Frøiland-utvalget). Bakgrunnen er at utvalget i kapittel 5.3 spesielt har utredet Riksrevisjonen. Utvalgets forslag til endringer i grunnlov, lov og forretningsorden er tatt opp i kapittel 8, og i kapittel 8.4 har utvalget foreslått endringer i Riksrevisjonens utkast til ny lov og instruks.

Komiteen mottok 5. mai 2003 den lovtekniske gjennomgangen fra Lovavdelingen i Justisdepartementet. På bakgrunn av Justisdepartementets svar returnerte komiteen 6. mai 2003 saken til Riksrevisjonen hvor man ba om at den kom tilbake med et bearbeidet og helhetlig forslag.

Komiteen mottok 2. oktober 2003 revidert forslag til lov og instruks for Riksrevisjonen. Dette forslaget er utgangspunktet for komiteens gjennomgang av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen uttaler for øvrig i sitt oversendelsesbrev følgende:

"Det er ikke foretatt materielle endringer i forhold til tidligere oversendte forslag til nytt regelverk. Riksrevisjonens forslag til endringer av det opprinnelige forslaget til lov og instruks, som er sendt til Stortingets presidentskap ved brev av 30. september 2002, 23. oktober 2002 og 7. mai 2003, er innarbeidet i vedlagte forslag.

Bearbeidingen av forslagene til lov og instruks er i hovedsak basert på Justisdepartementets lovtekniske merknader. Etter en første gjennomgang og vurdering av merknadene, ble et bearbeidet forslag forelagt Justisdepartementet ved Riksrevisjonens brev av 26. juni 2003. Brevet følger vedlagt til orientering sammen med departementets svar av 21. august 2003. Departementets merknader i brev av 21. august 2003 er vurdert og i hovedsak tatt hensyn til i vedlagte forslag. Vi har i tillegg foretatt enkelte andre lovtekniske justeringer av teksten."

Riksrevisjonen har i sitt brev i tillegg redegjort nærmere for:

• Endringer av betydning i lovutkastet/instruksutkastet.

• Merknader fra Justisdepartementet som ikke er innarbeidet.

• Frøiland-utvalgets øvrige forslag til endringer i Riksrevisjonens forslag til lov og instruks som ikke er innarbeidet i det bearbeidede forslaget.

Komiteen mottok 9. februar 2004 brev fra Riksrevisjonen om supplering vedrørende endringer i andre lover. Dette er det nærmere redegjort for under pkt 2.5, "Kapittel 5 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser. Oppheving og endring av andre lover".

I forbindelse med at komiteen i innstillingene legger opp til ikraftsetting fra 1. juli 2004 for både loven og instruksen, ble det 10. februar 2004 sendt brev til Riksrevisjonen for å få deres eventuelle kommentarer. Når det gjelder tidspunktene for oppheving og endring av andre lover og instrukser, opplyste komiteen i sitt brev at det ble lagt opp til å følge Riksrevisjonens forslag. I sitt svarbrev av 12. februar 2004 uttaler Riksrevisjonen at de ikke har innvendinger til dette. De uttaler videre:

"Av hensyn til revisjonen kan rapportering i henhold til ny lov og instruks først skje for regnskapsåret 2004, dvs. høsten 2005. Riksrevisjonen antar at en presisering av dette i overgangsreglene til loven og instruksen ikke er nødvendig."

Vedlagt innstillingen følger:

• Riksrevisjonens brev av 2. oktober 2003 med "Revidert forslag til lov og instruks for Riksrevisjonen (forslag til instruks er lagt ved Innst. S. nr. 136 (2002-2003))",

• Brev av 30. april 2001 fra statsminister Jens Stoltenberg til Stortingets presidentskap - "Forslag om ny lov og instruks for Riksrevisjonen",

• Brev av 29. januar 2002 fra statsminister Kjell Magne Bondevik til Frøiland-utvalget - "Utkast til ny lov og instruks for Riksrevisjonen".

1.2 Frøiland-utvalgets behandling av forslag til ny lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet

Rapporten fra Frøiland-utvalget om Stortingets kontroll med regjering og forvaltning ble avgitt til Presidentskapet den 30. september 2002, jf. Dokument nr. 14 (2002-2003). Utvalget var sammensatt av en representant fra hver partigruppe og tre eksterne medlemmer.

Frøiland-utvalget har i kapittel 5.3 behandlet Riksrevisjonen og har en del kommentarer til utkastene og til forholdet mellom Stortinget og Riksrevisjonen, Riksrevisjonens praksis mv. Utvalget kommer med noen anbefalinger uten å utforme forslag. Flertallet foreslår noen endringer i Riksrevisjonens utkast til lov og instruks, jf. kapittel 8.4. Mindretallet i utvalget har ikke sett det som sin oppgave å kommentere konkrete forslag til bestemmelser, idet det viser til senere behandling i Stortinget.

Når det gjelder avgrensinger mellom komiteens behandling av Frøiland-utvalgets rapport, innstilling til Odelstinget i forbindelse med loven og innstilling til Stortinget i forbindelse med instruksen vises det til komiteens merknader til Frøiland-utvalget, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003) hvor komiteen bl.a. uttaler:

"Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av at loven av 8. februar 1918 om Statens revisionsvæsen ikke gir et dekkende uttrykk for Riksrevisjonens oppgaver, organisasjon, kompetanse, metodikk og prosedyrer. Heller ikke de instrukser Stortinget har vedtatt i den etterfølgende periode, dekker dagens behov for regelverk for Riksrevisjonen på en tilfredsstillende måte.

Komiteen har merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men at utvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte paragrafer og også fremmet noen forslag til endringer. Ny lov og instruks for Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen har derfor funnet det hensiktsmessig å behandle de konkrete paragrafer samlet i tilknytning til utkastet til lov og instruks. Komiteen avgrenser følgelig sin gjennomgang av utvalgets innstilling på dette punkt til å omfatte synspunkter på prinsipielle spørsmål."

Riksrevisjonen redegjør nærmere i sitt oversendelsesbrev av 2. oktober 2003 (vedlagt innstillingen) for Frøiland-utvalgets øvrige forslag til endringer i Riksrevisjonens utkast til lov og instruks. Disse forslag er ikke er innarbeidet i Riksrevisjonens reviderte utkast av 2. oktober 2003.

1.3 Komiteens behandling

Komiteen legger i tillegg til innstillingen til Odelstinget vedrørende loven frem en egen innstilling til Stortinget vedrørende instruksen, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004).

Når det gjelder generell bakgrunn, historikk og høringer av forslaget til ny lov og instruks er dette innarbeidet i denne innstillingen og er derfor utelatt i Innst. S. nr. 136 (2003-2004) om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

I forbindelse med behandling av ny lov og instruks foretok komiteen i mars 2003 en studietur til Riksdagen i Sverige og Folketinget i Danmark. Foruten møter med representanter fra nasjonalforsamlingene hadde komiteen også møter med organer tilsvarende Riksrevisjonen.

Når det gjelder den videre behandling i komiteen er dette nærmere redegjort for under pkt 1.1 Innledning.

Komiteens tidligere befatning med problemstillinger i forbindelse Riksrevisjonens innsynsrett

Komiteen har ved tre anledninger vedrørende samme sak, Selskapet for industrivekst SF (SIVA), befattet seg med problematikken rundt Riksrevisjonens innsynsrett. Dette er i forbindelse med komiteens behandling av:

• Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv. for 2002, jf. Innst. S. nr. 111 (2001-2002).

• Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens melding om virksomheten i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002).

• Statsbudsjettet for 2003, rammeområde 14 Stortinget mv., enkelte kapitler under Finansdepartementet, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) kapittel 7.3 hvor Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn er omtalt, jf. Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003).

I Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv. for 2000 hadde Riksrevisjonen i 2001 merknader til statsrådens forvaltning av Selskapet for industrivekst SF (SIVA). Merknaden gikk på at Riksrevisjonen var nektet innsyn i et dokument knyttet til Kommunal- og regionaldepartementets forvaltning, jf. Innst. S. nr. 111 (2001-2002).

Saken er også omtalt i Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens melding om virksomheten i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002). Her påpeker bl.a. komiteens flertall "at det er særlig viktig at innsynsretten til Riksrevisjonen ikke blir innskrenket".

I Innst. S. nr. 111 (2001-2002) anmoder komiteens flertall Regjeringen om å redegjøre for i hvilke andre saker Riksrevisjonen er blitt nektet dokumentinnsyn, og begrunnelsen for disse avslag. Komiteens flertall pekte videre på at det vil være en fordel for alle parter å få klarhet i dagens praksis på dette feltet, før utkastet til ny lov for Riksrevisjonen legges frem for Stortinget.

Riksrevisjonen redegjør i brev av 14. oktober 2002 til Stortinget for at man ikke er kjent med andre saker om nektelse av innsyn enn den som er omhandlet i Dokument nr. 3:2 (2000-2001), selv om det i enkelte tilfeller har vært en dialog om innsynsretten.

Statsministeren har i brev av 5. november 2002 til Fremskrittspartiets stortingsgruppe redegjort nærmere for håndtering av innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen.

Komiteen uttaler i sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003):

"Komiteen er av den oppfatning at det først er når en sak skriftlig er satt på spissen, at det kan være tale om formelle krav om eller avslag på innsynsbegjæring."

Komiteen avslutter sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003) med å vise til den kommende behandling av Frøiland-utvalgets rapport samt ny lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga innstilling om Frøiland-utvalgets rapport 20. mai 2003, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003). I punkt 5.4 i innstillingen omtales blant annet spørsmålet om rekkevidden av Riksrevisjonens innsynsrett. Det fremgår imidlertid at man vil komme tilbake til dette i tilknytning til innstilling om lov om Riksrevisjonen.

1.4 Bakgrunn

Forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen erstatter gjeldende lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918 og instrukser gitt av Stortinget om Riksrevisjonens virksomhet. Når det gjelder endring av instruksene vises det til egen innstilling til Stortinget, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om instruks om Riksrevisjonens virksomhet, og endringene er derfor ikke omtalt i denne innstillingen.

Lov- og instruksforslaget representerer delvis en videreføring og delvis en videreutvikling av gjeldende lov og instruksverk, blant annet er de oppgavene som Riksrevisjonen ble pålagt ved Stortingets behandling av Dokument nr. 7 (1972-1973) Om Stortingets kontroll med forvaltningen mv., jf. Innst. S. nr. 277 (1976-1977), innarbeidet.

I loven av 1918 er først og fremst Riksrevisjonens konstitusjonelle oppgaver og desisjonsmyndighet hjemlet. I forslaget til ny lov er det fastsatt bestemmelser om Riksrevisjonens plassering i statsapparatet, formål, oppgaver og nødvendige virkemidler for gjennomføring av oppgavene. I instruksen er det foreslått mer utførlige bestemmelser om blant annet innholdet i Riksrevisjonens kontrollarbeid.

Gjeldende lov og instruks gjenspeiler de revisjonsmetodene som ble benyttet forut for og ved lovens tilblivelse. Ettersom revisjonsfaget og revisjonsmetodene i dag er vesentlig endret, er det nødvendig å utforme det nye regelverket i samsvar med utviklet praksis.

Flere bestemmelser i gjeldende lov er ikke videreført i det nye lovforslaget. Dette gjelder i hovedsak de bestemmelsene som regulerer Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker. Enkelte bestemmelser er også foreldet sett i forhold til forvaltnings- og samfunnsutviklingen.

Bakgrunnen for at Riksrevisjonen besluttet å gjennomgå og vurdere nåværende lov og instruks var kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling til Dokument nr. 2 (1994-1995), jf. Innst. S. nr. 149 (1994-1995), hvor komiteen bl.a. uttalte følgende:

"Komiteen er kjent med at revisjonsloven og instruksen for Riksrevisjonen på flere punkter er foreldet, og ser det som ønskelig at Riksrevisjonen forbereder de nødvendige endringer."

I Dokument nr. 2 (1995-1996) orienterte Riksrevisjonen Stortinget om dette, og i Innst. S. nr. 226 (1995-1996) sa kontroll- og konstitusjonskomiteen seg tilfreds med at det var vedtatt å starte arbeidet.

Stortingets presidentskap ble orientert om organiseringen av arbeidet i brev av 29. oktober 1996 og Presidentskapet meddelte i brev av 25. november 1996 at de ikke hadde innvendinger til det skisserte opplegg.

En administrativt behandlet utredning om ny lov og instruks for Riksrevisjonen utgitt som Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1/2000 ble sendt på høring den 7. april 2000 med frist 1. august 2000 til følgende instanser:

• Statsministerens kontor

• Departementene

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

• Ombudsmannen for Forsvaret

• Norges Bank

• Den norske Revisorforening

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Interne Revisorers Forening

Følgende har avgitt uttalelse til utredningens forslag: Norges Bank, Norges Banks representantskap, Ombudsmannen for Forsvaret, Den norske Revisorforening og Norges Interne Revisorers Forening.

I brev av 7. juli 2000 fra statsministeren vises det blant annet til at forslaget til lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet vil ha betydning for Stortingets kontroll med regjeringen, og at Stortinget har nedsatt et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, herunder Riksrevisjonens virksomhet. Det uttales videre:

"... Det antas at Regjeringen vil bli gitt anledning til å uttale seg om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen og at det kan skje i forbindelse med Stortingets behandling av oversendt forslag fra Riksrevisorkollegiet, jf. daværende regjerings uttalelse av 14.03.75 til Stortingets presidentskap vedrørende Dok. nr. 7 (1972-73) Utredning fra utvalg til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v.

Statsråden er departementets sjef og som sådan departementets øverste leder. I en høringsuttalelse fra departementene til forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen er det vanskelig å trekke et skille mellom statsråden, og dermed regjeringen, og departementet for øvrig. Uansett ville en uttalelse fra Statsministerens kontor og departementene i denne høringsrunden kun vært å betrakte som en foreløpig uttalelse. En finner det derfor ikke riktig at Statsministerens kontor og departementene avgir høringsuttalelser i denne omgang. En antar at dette i stedet kan skje i forbindelse med Stortingets behandling av Riksrevisorkollegiets forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen."

Historikk

Riksrevisjonen fra 1816 til 1918

Den norske statlige revisjonsordningen skriver seg fra 1814, jf. Grunnloven § 75 k, som fastsetter at det tilkommer Stortinget "... at udnævne fem revisorer, der aarligen skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøre Extrakter af samme ved Trykken".

Stortinget valgte den 22. juni 1816 de første fem statsrevisorene, og den 28. juli 1821 vedtok Stortinget en instruks for statsrevisorene (samlet kalt Statsrevisionen). Statsrevisionens virkeområde var begrenset til kontrollen av statsregnskapet. Revisjonen av underliggende myndigheters regnskaper (særregnskaper) skulle fortsatt være administrasjonens sak. Regjeringen opprettet derfor et eget revisjonsdepartement, jf. kgl.res. av 6. juni 1822. Revisjonsordningen fungerte imidlertid dårlig, og det ble etter hvert klart at innsyn i og revisjon av særregnskapene var nødvendig for en effektiv revisjon av statsregnskapet.

Revisjonsordningen av 1918

Ved lov om Statens Revisionsvæsen av 8. februar 1918 ble all kontroll med statens regnskaper samlet i en etat underordnet Stortinget. Det ble samtidig vedtatt en instruks for statsrevisjonen den 30. januar 1918.

Det ble ikke foretatt noen vesentlig endring i revisjonsarbeidet ved atskillelsen fra forvaltningen i 1918. Med bakgrunn i at etaten manglet en effektiv ledelse og at den opparbeidet seg etter hvert store restanser vedtok Stortinget 23. juli 1925 en endring i instruksens § 1 første ledd hvor det ble fastslått at den daglige ledelse skulle forestås av Revisorkollegiets formann og ved dennes forfall nestformannen. Instruksens § 3 første ledd ble endret til at Stortinget velger formann og nestformann. Den første faste formannen ble valgt med virkning fra 1. mai 1925.

Stortingets behandling av revisjonsordningen i 1938

I 1934 ble det nedsatt en stortingsoppnevnt revisjonskomité for å gjennomgå og komme med forslag til forbedringer av revisjonsordningen. Stortinget behandlet komiteens innstilling i 1938. Stortinget besluttet samtidig at etaten fra og med 1. juli 1938 skulle hete Riksrevisjonen, og at statsrevisorene skulle benevnes riksrevisorer. Endringene ble ikke innarbeidet i lov eller instruks.

Dokument nr. 7 (1972-1973)

Riksrevisjonen ble i tilknytning til Stortingets behandling av Ingvaldsen-utvalgets utredning om Stortingets kontroll med forvaltningen mv. pålagt endrede og nye oppgaver, jf. Dokument nr. 7 (1972-1973), Innst. S. nr. 277 (1976-1977) og St.forh. (1976-1977), s. 4025-4077.

Riksrevisjonen skulle i større grad ta opp forhold som under en økonomisk synsvinkel var uheldige, uten at det syntes aktuelt å trekke inn spørsmål om ansvar for noen. Utvalget påpekte imidlertid at Riksrevisjonen ikke skulle gripe inn i de politiske målsettingene, men få fram informasjon "om de tiltak det er truffet vedtak om, virker i samsvar med forutsetningene" eller "om det er konstaterbar svikt i de forutsetninger som lå til grunn for målsettingen". Riksrevisjonen fastsatte i 1980 interne retningslinjer for den praktiske gjennomføringen av denne utvidede kritiske revisjonen, som senere førte fram til det som blir benevnt forvaltningsrevisjon.

Når det gjelder den omstendelige prosessen som førte frem til etableringen av forvaltningsrevisjon som metode så skjedde ikke denne helt uten at motsetningene mellom Stortinget og Regjeringen tydelig fremkom. Riksrevisjonen hadde allerede i begynnelsen av 1880-tallet utviklet kritisk forvaltningsrevisjon både med bakgrunn i det som fremkom i forbindelse med Stortingets behandling av Ingvaldsen-utvalgets utredning, jf. Dokument nr. 7 (1972-1973), og signaler Stortinget ga i tilknytning til Riksrevisjonens gjennomgang av daværende Televerket som ble gjennomført som pilotforsøk på forvaltningsrevisjon. Argumenter Regjeringen og forvaltningen den gang kom med var bl.a. at Riksrevisjonen ikke skulle være "politisk", den skulle ikke konkludere med forslag til politiske vedtak, i tillegg ble det hevdet at Riksrevisjonen manglet nødvendig fagkunnskap om området den reviderte.

Andre nye oppgaver

Stortinget har ved plenumsvedtak gitt separate instrukser for Riksrevisjonens kontroll av særskilte områder. Dette er nærmere redegjort for i Innst. S. nr. 136 (2003-2004) om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

Stortinget vedtok i tilknytning til behandlingen av Dokument nr. 7 (1972-1973) et tillegg til bevilgningsreglementet, jf. § 17. Bestemmelsen hjemler adgang for Riksrevisjonen til å føre kontroll med at tilskuddsmidler som gis til mottakere utenfor statsforvaltningen (privat eller offentlig virksomhet), blir brukt etter sin forutsetning.

Riksrevisjonens utvikling de senere år

For å oppnå en kvalitativt bedre og en mer effektiv revisjon, har Riksrevisjonen sett det som nødvendig å spesialisere revisjonen i større grad enn tidligere. I 1996 ble det gjennomført vesentlige endringer i Riksrevisjonens organisasjonsstruktur, bl.a. ble det opprettet en egen avdeling som bare arbeider med forvaltningsrevisjon. Fra juli 2002 ble det gjennomført ytterligere organisasjonsendringer. Bakgrunnen for endringene var en total gjennomgang av Riksrevisjonens oppgaveløsning og organisering med utgangspunkt i strategisk plan for perioden 2003-2006, forslag til ny lov og instruks, signaler fra Stortinget i forbindelse med behandling av Riksrevisjonens rapporter og Frøiland-utvalget. Konklusjonen på gjennomgangen var bl.a. at det var ønskelig å øke omfanget av forvaltningsrevisjon og organisere selskapskontrollen sammen med forvaltningsrevisjonen. Omorganiseringen besto hovedsakelig i at det ble opprettet ytterligere en forvaltningsrevisjonsavdeling. Selskapskontrollen, som tidligere var organisert i en egen avdeling, ble flyttet til forvaltningsrevisjonsavdelingene. De andre virksomhetene ble fordelt til de regnskapsrevisjonsavdelingene som har ansvaret for fagområdet/departementet. Samtidig ble det etablert revisjonsstøttefunksjoner for regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon/selskapskontroll. Støttefunksjonene ble plassert i egne seksjoner og skal blant annet arbeide med metodeutvikling og kvalitetskontroll. Det er ikke blitt gjort noen vesentlige endringer i omfanget av personell, men det har skjedd en omfordeling i forhold til oppgaver. Riksrevisjonen hadde i 2003 en ramme på 465 årsverk hvor 93 personer er lokalisert utenfor Oslo.

Det har i de senere år vært en betydelig revisjonsfaglig og teknologisk utvikling. IT-løsninger er både blitt innført som verktøy i revisjonsarbeidet og tatt i bruk for ulike administrative støttefunksjoner. Det er utviklet revisjonsstandarder og retningslinjer for revisjonsarbeidet.

Fra og med 1992 begynte Riksrevisjonen å rapportere løpende til Stortinget i tillegg til den årlige rapportering i Dokument nr. 1. Det er primært gjennomførte forvaltningsrevisjoner som rapporteres som egne saker. I 1998 sluttet Stortinget seg til et forslag fra Riksrevisjonen om å etablere en egen administrativ rapportserie for forvaltningsrevisjoner som ikke sendes Stortinget som egne saker.

1.5 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og fung. leder Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Bjørn Lothe, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at Stortinget helt siden opprettelsen i 1814, og spesielt etter fremveksten av parlamentarismen som styreform, har økt sin formelle makt samtidig som offentlig forvaltning har fått stadig flere og større arbeidsoppgaver. Dette har igjen skapt et økt behov for at Stortinget effektivt kan utføre kontroll med at regjering og forvaltning gjennomfører dets vedtak i pakt med Stortingets forutsetninger. Riksrevisjonen er Stortingets viktigste og eldste eksterne kontrollorgan. Den har siden opprettelsen i 1816 blitt en stadig viktigere kontrollaktør på vegne av Stortinget og har utviklet stadig nye revisjons- og rapporteringsmetoder.

Komiteen viser til Riksrevisjonens skriv datert 17. januar 2001 vedlagt forslag til ny lov om Riksrevisjonen, samt til regjeringen Stoltenbergs og regjeringen Bondeviks høringsuttalelser. Etter at Frøiland-utvalget hadde avlevert sin innstilling og Stortinget hadde gjennomført sin behandling av denne, ble lovforslaget sendt til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementet. Etter denne gjennomgangen anmodet komiteen Riksrevisjonen om å komme tilbake med et bearbeidet og helhetlig forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Dette forelå fra Riksrevisjonen 2. oktober 2003, og det er dette forslaget komiteen har lagt til grunn for sitt arbeid.

Komiteen understreker at Riksrevisjonens utvikling kombinert med endringer i Stortingets egen arbeidsordning har muliggjort en langt mer aktiv kontrollrolle for Stortinget som i sum har vært overveiende positiv. På tross av disse gjennomgripende endringene er det fortsatt revisjonsloven av 1918 som utgjør det rettslige hovedgrunnlag for Riksrevisjonens virksomhet. Komiteen ser derfor behov for en ny lov som også tar høyde for utviklingen innen revisjons- og kontrollvirksomheten, gir Riksrevisjonen en bedre rettslig ramme, klarere rammer for revisjonsarbeidet, samt skaper økt forutberegnelighet for forvaltningen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen bidrar med viktige innspill til Stortingets egen kontroll og fører kontroll med regjering og forvaltning på Stortingets vegne. Riksrevisjonen legger viktige føringer for Stortingets kontrollarbeid gjennom sin behandling og innstilling på desisjon av de sentrale statsregnskaper, og sine rapporter som gir grunnlag for å vurdere om statsrådene har fulgt opp sitt ansvar. Dette gir muligheter for å rette opp feil og mangler. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen har selvstendige revisjons- og kontrolloppgaver i forhold til den underliggende forvaltning.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen etter revisjonsloven av 1918 formelt sett er fullt ut underlagt Stortinget for å sikre Riksrevisjonen en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektet. Komiteen understreker videre at dette ikke innebærer at Riksrevisjonen er å regne som en form for forlenget arm for de til enhver tid politiske flertall i Stortinget. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen ikke rapporterer alt videre til Stortinget, selv om Riksrevisjonens kontroll utføres på vegne av Stortinget som ekstern revisor for statlig virksomhet. Komiteen har også merket seg at det bare er revisjonssaker av prinsipiell art eller stor økonomisk betydning, eller saker som gjelder brudd på Stortingets vedtak og forutsetninger som rapporteres videre til Stortinget. Sakene rapporteres videre uten at enkeltdokumenter, brev etc. i den kontrollerte virksomhet følger med. Komiteen forutsetter at dette i likhet med den etablerte praksis hvor interne dokumenter kun unntaksvis blir gjort kjent, videreføres. Komiteen understreker at Stortinget og Riksrevisjonen prinsipielt sett ikke kan sammenliknes som organ, og at dette gjør at de samme hensyn og formål kan tillegges ulik relevans og vekt avhengig av hvilket organs kontrollvirksomhet som blir drøftet. Komiteen har merket seg at et sentralt punkt i debatten omkring forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen er hvor langt Riksrevisjonens innsynsrett skal gå. Komiteen viser for øvrig til sin nærmere drøfting av dette spørsmålet knyttet til punkt 2.3.1 vedrørende § 12.