Til Odelstinget
Det er nedenfor redegjort nærmere for Stortingets og
komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen oversendte første gang forslag til ny
lov og instruks for Riksrevisjonen i brev av 17. januar
2001 til Stortingets presidentskap. I forslaget inngikk også mindre
endringer i fire andre lover.
19. januar 2001 oversendte Presidentskapet Riksrevisjonens
forslag til Frøiland-utvalget, under henvisning til utvalgets
mandat. Frøiland-utvalget ble oppnevnt for å utrede
Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget avga 30. september
2002 sin rapport "Stortingets kontroll med regjering og forvaltning", jf.
Dokument nr. 14 (2002-2003).
8. februar 2001 oversendte Presidentskapet forslaget
til Regjeringen v/Statsministerens kontor og anmodet om
Regjeringens uttalelse til forslaget. Regjeringen v/statsminister
Stoltenberg avga uttalelse i brev av 30. april 2001 til Presidentskapet,
og kopi av uttalelsen ble sendt Frøiland-utvalget. Etter
regjeringsskiftet rettet utvalget en forespørsel til den
nye Regjeringen om den stilte seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs
uttalelse, og Regjeringen v/statsminister Bondevik svarte
på dette ved brev av 29. januar 2002 til Frøiland-utvalget.
Brevene ligger som vedlegg.
Etter at Frøiland-utvalget la frem Dokument nr. 14 (2002-2003),
har Riksrevisjonen i brev av 30. september og 23. oktober
2002 og 7. mai 2003 til Presidentskapet lagt frem enkelte
justeringer og tillegg til forslaget til ny lov og instruks. I brevet
av 30. september 2002 heter det bl.a.:
"Det framgår av lovutredningen at forslaget til lov
og instruks ikke har vært til lovteknisk gjennomgang i
Justisdepartementet. Riksrevisjonen antar imidlertid at det er behov
for en slik gjennomgang, og bistår gjerne i det videre
arbeid med lov- og instruksforslaget."
Regjeringen har i sine uttalelser sagt seg innforstått
med slik gjennomgang.
Statsminister Bondevik uttalte i sitt brev til Frøiland-utvalget
følgende når det gjelder punkt 5 Videre behandling
av lovforslaget:
"I den grad det er ønskelig, bistår
Regjeringen gjerne lovteknisk eller på annen måte
i forbindelse med den videre behandlingen av lovforslaget."
Med bakgrunn i ovennevnte oversendte komiteen 19. mars
2003 forslag til ny lov og instruks til lovteknisk gjennomgang i
Justisdepartementet. Vedlagt fulgte også Riksrevisjonens
brev av 30. september og 23. oktober 2002 til
Stortingets presidentskap med henholdsvis tillegg og presisering
til sitt forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen samt
Dokument nr. 14 (2002-2003) - Rapport til Stortinget fra utvalget
til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Frøiland-utvalget).
Bakgrunnen er at utvalget i kapittel 5.3 spesielt har utredet Riksrevisjonen.
Utvalgets forslag til endringer i grunnlov, lov og forretningsorden er
tatt opp i kapittel 8, og i kapittel 8.4 har utvalget foreslått
endringer i Riksrevisjonens utkast til ny lov og instruks.
Komiteen mottok 5. mai 2003 den lovtekniske gjennomgangen
fra Lovavdelingen i Justisdepartementet. På bakgrunn av
Justisdepartementets svar returnerte komiteen 6. mai 2003
saken til Riksrevisjonen hvor man ba om at den kom tilbake med et
bearbeidet og helhetlig forslag.
Komiteen mottok 2. oktober 2003 revidert forslag til
lov og instruks for Riksrevisjonen. Dette forslaget er utgangspunktet
for komiteens gjennomgang av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen uttaler for øvrig i sitt oversendelsesbrev
følgende:
"Det er ikke foretatt materielle endringer i forhold
til tidligere oversendte forslag til nytt regelverk. Riksrevisjonens
forslag til endringer av det opprinnelige forslaget til lov og instruks,
som er sendt til Stortingets presidentskap ved brev av 30. september 2002,
23. oktober 2002 og 7. mai 2003, er innarbeidet
i vedlagte forslag.
Bearbeidingen av forslagene til
lov og instruks er i hovedsak basert på Justisdepartementets
lovtekniske merknader. Etter en første gjennomgang og vurdering
av merknadene, ble et bearbeidet forslag forelagt Justisdepartementet
ved Riksrevisjonens brev av 26. juni 2003. Brevet følger
vedlagt til orientering sammen med departementets svar av 21. august 2003.
Departementets merknader i brev av 21. august 2003 er vurdert
og i hovedsak tatt hensyn til i vedlagte forslag. Vi har i tillegg
foretatt enkelte andre lovtekniske justeringer av teksten."
Riksrevisjonen har i sitt brev i tillegg redegjort nærmere
for:
Endringer av betydning i lovutkastet/instruksutkastet.
Merknader fra Justisdepartementet som ikke er innarbeidet.
Frøiland-utvalgets øvrige forslag til
endringer i Riksrevisjonens forslag til lov og instruks som ikke
er innarbeidet i det bearbeidede forslaget.
Komiteen mottok 9. februar 2004 brev fra Riksrevisjonen
om supplering vedrørende endringer i andre lover. Dette
er det nærmere redegjort for under pkt 2.5, "Kapittel 5
Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser. Oppheving og endring av
andre lover".
I forbindelse med at komiteen i innstillingene legger opp til
ikraftsetting fra 1. juli 2004 for både loven og instruksen,
ble det 10. februar 2004 sendt brev til Riksrevisjonen for å få deres
eventuelle kommentarer. Når det gjelder tidspunktene for
oppheving og endring av andre lover og instrukser, opplyste komiteen
i sitt brev at det ble lagt opp til å følge Riksrevisjonens
forslag. I sitt svarbrev av 12. februar 2004 uttaler Riksrevisjonen
at de ikke har innvendinger til dette. De uttaler videre:
"Av hensyn til revisjonen kan rapportering i henhold til
ny lov og instruks først skje for regnskapsåret 2004,
dvs. høsten 2005. Riksrevisjonen antar at en presisering
av dette i overgangsreglene til loven og instruksen ikke er nødvendig."
Vedlagt innstillingen følger:
Riksrevisjonens brev av 2. oktober
2003 med "Revidert forslag til lov og instruks for Riksrevisjonen
(forslag til instruks er lagt ved Innst. S. nr. 136 (2002-2003))",
Brev av 30. april 2001 fra statsminister Jens Stoltenberg
til Stortingets presidentskap - "Forslag om ny lov og instruks for
Riksrevisjonen",
Brev av 29. januar 2002 fra statsminister Kjell Magne
Bondevik til Frøiland-utvalget - "Utkast til ny lov og
instruks for Riksrevisjonen".
Rapporten fra Frøiland-utvalget om Stortingets kontroll
med regjering og forvaltning ble avgitt til Presidentskapet den
30. september 2002, jf. Dokument nr. 14 (2002-2003). Utvalget
var sammensatt av en representant fra hver partigruppe og tre eksterne medlemmer.
Frøiland-utvalget har i kapittel 5.3 behandlet Riksrevisjonen
og har en del kommentarer til utkastene og til forholdet mellom
Stortinget og Riksrevisjonen, Riksrevisjonens praksis mv. Utvalget
kommer med noen anbefalinger uten å utforme forslag. Flertallet
foreslår noen endringer i Riksrevisjonens utkast til lov
og instruks, jf. kapittel 8.4. Mindretallet i utvalget har ikke
sett det som sin oppgave å kommentere konkrete forslag
til bestemmelser, idet det viser til senere behandling i Stortinget.
Når det gjelder avgrensinger mellom komiteens behandling
av Frøiland-utvalgets rapport, innstilling til Odelstinget
i forbindelse med loven og innstilling til Stortinget i forbindelse
med instruksen vises det til komiteens merknader til Frøiland-utvalget,
jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003) hvor komiteen bl.a. uttaler:
"Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av
at loven av 8. februar 1918 om Statens revisionsvæsen ikke
gir et dekkende uttrykk for Riksrevisjonens oppgaver, organisasjon,
kompetanse, metodikk og prosedyrer. Heller ikke de instrukser Stortinget
har vedtatt i den etterfølgende periode, dekker dagens
behov for regelverk for Riksrevisjonen på en tilfredsstillende måte.
Komiteen
har merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette
nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men
at utvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte
paragrafer og også fremmet noen forslag til endringer.
Ny lov og instruks for Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll-
og konstitusjonskomiteen. Komiteen har derfor funnet det hensiktsmessig å behandle
de konkrete paragrafer samlet i tilknytning til utkastet til lov
og instruks. Komiteen avgrenser følgelig sin gjennomgang
av utvalgets innstilling på dette punkt til å omfatte
synspunkter på prinsipielle spørsmål."
Riksrevisjonen redegjør nærmere i sitt oversendelsesbrev
av 2. oktober 2003 (vedlagt innstillingen) for Frøiland-utvalgets øvrige
forslag til endringer i Riksrevisjonens utkast til lov og instruks.
Disse forslag er ikke er innarbeidet i Riksrevisjonens reviderte utkast
av 2. oktober 2003.
Komiteen legger i tillegg til innstillingen til Odelstinget vedrørende
loven frem en egen innstilling til Stortinget vedrørende
instruksen, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004).
Når det gjelder generell bakgrunn, historikk og høringer
av forslaget til ny lov og instruks er dette innarbeidet i denne
innstillingen og er derfor utelatt i Innst. S. nr. 136 (2003-2004)
om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
I forbindelse med behandling av ny lov og instruks foretok komiteen
i mars 2003 en studietur til Riksdagen i Sverige og Folketinget
i Danmark. Foruten møter med representanter fra nasjonalforsamlingene
hadde komiteen også møter med organer tilsvarende
Riksrevisjonen.
Når det gjelder den videre behandling i komiteen er
dette nærmere redegjort for under pkt 1.1 Innledning.
Komiteen har ved tre anledninger vedrørende samme sak,
Selskapet for industrivekst SF (SIVA), befattet seg med problematikken
rundt Riksrevisjonens innsynsrett. Dette er i forbindelse med komiteens
behandling av:
Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll
med statsrådens (departementets) forvaltning av statens
interesser i selskaper, banker mv. for 2002, jf. Innst. S. nr. 111
(2001-2002).
Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens melding om virksomheten
i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002).
Statsbudsjettet for 2003, rammeområde 14 Stortinget
mv., enkelte kapitler under Finansdepartementet, jf. St.prp. nr.
1 (2002-2003) kapittel 7.3 hvor Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn
er omtalt, jf. Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003).
I Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens
(departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper,
banker mv. for 2000 hadde Riksrevisjonen i 2001 merknader til statsrådens
forvaltning av Selskapet for industrivekst SF (SIVA). Merknaden
gikk på at Riksrevisjonen var nektet innsyn i et dokument
knyttet til Kommunal- og regionaldepartementets forvaltning, jf.
Innst. S. nr. 111 (2001-2002).
Saken er også omtalt i Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens
melding om virksomheten i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002).
Her påpeker bl.a. komiteens flertall "at det er særlig
viktig at innsynsretten til Riksrevisjonen ikke blir innskrenket".
I Innst. S. nr. 111 (2001-2002) anmoder komiteens flertall Regjeringen
om å redegjøre for i hvilke andre saker Riksrevisjonen
er blitt nektet dokumentinnsyn, og begrunnelsen for disse avslag.
Komiteens flertall pekte videre på at det vil være
en fordel for alle parter å få klarhet i dagens
praksis på dette feltet, før utkastet til ny lov
for Riksrevisjonen legges frem for Stortinget.
Riksrevisjonen redegjør i brev av 14. oktober 2002
til Stortinget for at man ikke er kjent med andre saker om nektelse
av innsyn enn den som er omhandlet i Dokument nr. 3:2 (2000-2001),
selv om det i enkelte tilfeller har vært en dialog om innsynsretten.
Statsministeren har i brev av 5. november 2002 til Fremskrittspartiets
stortingsgruppe redegjort nærmere for håndtering
av innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen.
Komiteen uttaler i sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10
(2002-2003):
"Komiteen er av den oppfatning at det først er
når en sak skriftlig er satt på spissen, at det
kan være tale om formelle krav om eller avslag på innsynsbegjæring."
Komiteen avslutter sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10
(2002-2003) med å vise til den kommende behandling av Frøiland-utvalgets
rapport samt ny lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga innstilling om Frøiland-utvalgets
rapport 20. mai 2003, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003).
I punkt 5.4 i innstillingen omtales blant annet spørsmålet
om rekkevidden av Riksrevisjonens innsynsrett. Det fremgår
imidlertid at man vil komme tilbake til dette i tilknytning til innstilling
om lov om Riksrevisjonen.
Forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen erstatter
gjeldende lov om statens revisionsvæsen av 8. februar
1918 og instrukser gitt av Stortinget om Riksrevisjonens virksomhet.
Når det gjelder endring av instruksene vises det til egen
innstilling til Stortinget, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004) fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen om instruks om Riksrevisjonens
virksomhet, og endringene er derfor ikke omtalt i denne innstillingen.
Lov- og instruksforslaget representerer delvis en videreføring
og delvis en videreutvikling av gjeldende lov og instruksverk, blant
annet er de oppgavene som Riksrevisjonen ble pålagt ved
Stortingets behandling av Dokument nr. 7 (1972-1973) Om Stortingets
kontroll med forvaltningen mv., jf. Innst. S. nr. 277 (1976-1977),
innarbeidet.
I loven av 1918 er først og fremst Riksrevisjonens konstitusjonelle
oppgaver og desisjonsmyndighet hjemlet. I forslaget til ny lov er
det fastsatt bestemmelser om Riksrevisjonens plassering i statsapparatet,
formål, oppgaver og nødvendige virkemidler for
gjennomføring av oppgavene. I instruksen er det foreslått
mer utførlige bestemmelser om blant annet innholdet i Riksrevisjonens
kontrollarbeid.
Gjeldende lov og instruks gjenspeiler de revisjonsmetodene som
ble benyttet forut for og ved lovens tilblivelse. Ettersom revisjonsfaget
og revisjonsmetodene i dag er vesentlig endret, er det nødvendig å utforme
det nye regelverket i samsvar med utviklet praksis.
Flere bestemmelser i gjeldende lov er ikke videreført
i det nye lovforslaget. Dette gjelder i hovedsak de bestemmelsene
som regulerer Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker.
Enkelte bestemmelser er også foreldet sett i forhold til
forvaltnings- og samfunnsutviklingen.
Bakgrunnen for at Riksrevisjonen besluttet å gjennomgå og
vurdere nåværende lov og instruks var kontroll-
og konstitusjonskomiteens innstilling til Dokument nr. 2 (1994-1995),
jf. Innst. S. nr. 149 (1994-1995), hvor komiteen bl.a. uttalte følgende:
"Komiteen er kjent med at revisjonsloven og instruksen
for Riksrevisjonen på flere punkter er foreldet, og ser
det som ønskelig at Riksrevisjonen forbereder de nødvendige
endringer."
I Dokument nr. 2 (1995-1996) orienterte Riksrevisjonen Stortinget
om dette, og i Innst. S. nr. 226 (1995-1996) sa kontroll- og konstitusjonskomiteen seg
tilfreds med at det var vedtatt å starte arbeidet.
Stortingets presidentskap ble orientert om organiseringen av
arbeidet i brev av 29. oktober 1996 og Presidentskapet
meddelte i brev av 25. november 1996 at de ikke hadde innvendinger
til det skisserte opplegg.
En administrativt behandlet utredning om ny lov og instruks for
Riksrevisjonen utgitt som Riksrevisjonens administrative rapport
nr. 1/2000 ble sendt på høring den 7. april
2000 med frist 1. august 2000 til følgende instanser:
Statsministerens kontor
Departementene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Ombudsmannen for Forsvaret
Norges Bank
Den norske Revisorforening
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Interne Revisorers Forening
Følgende har avgitt uttalelse til utredningens forslag:
Norges Bank, Norges Banks representantskap, Ombudsmannen for Forsvaret,
Den norske Revisorforening og Norges Interne Revisorers Forening.
I brev av 7. juli 2000 fra statsministeren vises det blant
annet til at forslaget til lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet
vil ha betydning for Stortingets kontroll med regjeringen, og at
Stortinget har nedsatt et utvalg til å utrede Stortingets
kontrollfunksjon, herunder Riksrevisjonens virksomhet. Det uttales
videre:
"... Det antas at Regjeringen vil bli gitt anledning til å uttale
seg om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen og at
det kan skje i forbindelse med Stortingets behandling av oversendt
forslag fra Riksrevisorkollegiet, jf. daværende regjerings
uttalelse av 14.03.75 til Stortingets presidentskap vedrørende Dok.
nr. 7 (1972-73) Utredning fra utvalg til å utrede spørsmål
vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v.
Statsråden
er departementets sjef og som sådan departementets øverste
leder. I en høringsuttalelse fra departementene til forslag
til ny lov og instruks for Riksrevisjonen er det vanskelig å trekke
et skille mellom statsråden, og dermed regjeringen, og
departementet for øvrig. Uansett ville en uttalelse fra
Statsministerens kontor og departementene i denne høringsrunden
kun vært å betrakte som en foreløpig
uttalelse. En finner det derfor ikke riktig at Statsministerens
kontor og departementene avgir høringsuttalelser i denne
omgang. En antar at dette i stedet kan skje i forbindelse med Stortingets
behandling av Riksrevisorkollegiets forslag til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen."
Den norske statlige revisjonsordningen skriver seg fra 1814,
jf. Grunnloven § 75 k, som fastsetter at det tilkommer
Stortinget "... at udnævne fem revisorer, der aarligen
skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøre Extrakter
af samme ved Trykken".
Stortinget valgte den 22. juni 1816 de første fem statsrevisorene,
og den 28. juli 1821 vedtok Stortinget en instruks for statsrevisorene
(samlet kalt Statsrevisionen). Statsrevisionens virkeområde
var begrenset til kontrollen av statsregnskapet. Revisjonen av underliggende
myndigheters regnskaper (særregnskaper) skulle fortsatt
være administrasjonens sak. Regjeringen opprettet derfor
et eget revisjonsdepartement, jf. kgl.res. av 6. juni 1822. Revisjonsordningen
fungerte imidlertid dårlig, og det ble etter hvert klart
at innsyn i og revisjon av særregnskapene var nødvendig
for en effektiv revisjon av statsregnskapet.
Ved lov om Statens Revisionsvæsen av 8. februar
1918 ble all kontroll med statens regnskaper samlet i en etat underordnet
Stortinget. Det ble samtidig vedtatt en instruks for statsrevisjonen
den 30. januar 1918.
Det ble ikke foretatt noen vesentlig endring i revisjonsarbeidet
ved atskillelsen fra forvaltningen i 1918. Med bakgrunn i at etaten
manglet en effektiv ledelse og at den opparbeidet seg etter hvert
store restanser vedtok Stortinget 23. juli 1925 en endring
i instruksens § 1 første ledd hvor det
ble fastslått at den daglige ledelse skulle forestås
av Revisorkollegiets formann og ved dennes forfall nestformannen.
Instruksens § 3 første ledd ble endret
til at Stortinget velger formann og nestformann. Den første
faste formannen ble valgt med virkning fra 1. mai 1925.
I 1934 ble det nedsatt en stortingsoppnevnt revisjonskomité for å gjennomgå og
komme med forslag til forbedringer av revisjonsordningen. Stortinget
behandlet komiteens innstilling i 1938. Stortinget besluttet samtidig
at etaten fra og med 1. juli 1938 skulle hete Riksrevisjonen, og
at statsrevisorene skulle benevnes riksrevisorer. Endringene ble
ikke innarbeidet i lov eller instruks.
Riksrevisjonen ble i tilknytning til Stortingets behandling av
Ingvaldsen-utvalgets utredning om Stortingets kontroll med forvaltningen
mv. pålagt endrede og nye oppgaver, jf. Dokument nr. 7
(1972-1973), Innst. S. nr. 277 (1976-1977) og St.forh. (1976-1977),
s. 4025-4077.
Riksrevisjonen skulle i større grad ta opp forhold som
under en økonomisk synsvinkel var uheldige, uten at det
syntes aktuelt å trekke inn spørsmål
om ansvar for noen. Utvalget påpekte imidlertid at Riksrevisjonen
ikke skulle gripe inn i de politiske målsettingene, men
få fram informasjon "om de tiltak det er truffet vedtak
om, virker i samsvar med forutsetningene" eller "om det er konstaterbar
svikt i de forutsetninger som lå til grunn for målsettingen".
Riksrevisjonen fastsatte i 1980 interne retningslinjer for den praktiske
gjennomføringen av denne utvidede kritiske revisjonen,
som senere førte fram til det som blir benevnt forvaltningsrevisjon.
Når det gjelder den omstendelige prosessen som førte
frem til etableringen av forvaltningsrevisjon som metode så skjedde
ikke denne helt uten at motsetningene mellom Stortinget og Regjeringen
tydelig fremkom. Riksrevisjonen hadde allerede i begynnelsen av
1880-tallet utviklet kritisk forvaltningsrevisjon både
med bakgrunn i det som fremkom i forbindelse med Stortingets behandling
av Ingvaldsen-utvalgets utredning, jf. Dokument nr. 7 (1972-1973), og
signaler Stortinget ga i tilknytning til Riksrevisjonens gjennomgang
av daværende Televerket som ble gjennomført som
pilotforsøk på forvaltningsrevisjon. Argumenter
Regjeringen og forvaltningen den gang kom med var bl.a. at Riksrevisjonen
ikke skulle være "politisk", den skulle ikke konkludere
med forslag til politiske vedtak, i tillegg ble det hevdet at Riksrevisjonen
manglet nødvendig fagkunnskap om området den reviderte.
Stortinget har ved plenumsvedtak gitt separate instrukser for
Riksrevisjonens kontroll av særskilte områder.
Dette er nærmere redegjort for i Innst. S. nr. 136 (2003-2004)
om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Stortinget vedtok i tilknytning til behandlingen av Dokument
nr. 7 (1972-1973) et tillegg til bevilgningsreglementet, jf. § 17.
Bestemmelsen hjemler adgang for Riksrevisjonen til å føre
kontroll med at tilskuddsmidler som gis til mottakere utenfor statsforvaltningen
(privat eller offentlig virksomhet), blir brukt etter sin forutsetning.
For å oppnå en kvalitativt bedre og en mer
effektiv revisjon, har Riksrevisjonen sett det som nødvendig å spesialisere
revisjonen i større grad enn tidligere. I 1996 ble det
gjennomført vesentlige endringer i Riksrevisjonens organisasjonsstruktur,
bl.a. ble det opprettet en egen avdeling som bare arbeider med forvaltningsrevisjon.
Fra juli 2002 ble det gjennomført ytterligere organisasjonsendringer.
Bakgrunnen for endringene var en total gjennomgang av Riksrevisjonens
oppgaveløsning og organisering med utgangspunkt i strategisk
plan for perioden 2003-2006, forslag til ny lov og instruks, signaler
fra Stortinget i forbindelse med behandling av Riksrevisjonens rapporter
og Frøiland-utvalget. Konklusjonen på gjennomgangen
var bl.a. at det var ønskelig å øke omfanget
av forvaltningsrevisjon og organisere selskapskontrollen sammen
med forvaltningsrevisjonen. Omorganiseringen besto hovedsakelig
i at det ble opprettet ytterligere en forvaltningsrevisjonsavdeling.
Selskapskontrollen, som tidligere var organisert i en egen avdeling,
ble flyttet til forvaltningsrevisjonsavdelingene. De andre virksomhetene
ble fordelt til de regnskapsrevisjonsavdelingene som har ansvaret
for fagområdet/departementet. Samtidig ble det
etablert revisjonsstøttefunksjoner for regnskapsrevisjon
og forvaltningsrevisjon/selskapskontroll. Støttefunksjonene
ble plassert i egne seksjoner og skal blant annet arbeide med metodeutvikling
og kvalitetskontroll. Det er ikke blitt gjort noen vesentlige endringer
i omfanget av personell, men det har skjedd en omfordeling i forhold
til oppgaver. Riksrevisjonen hadde i 2003 en ramme på 465 årsverk
hvor 93 personer er lokalisert utenfor Oslo.
Det har i de senere år vært en betydelig revisjonsfaglig
og teknologisk utvikling. IT-løsninger er både blitt
innført som verktøy i revisjonsarbeidet og tatt
i bruk for ulike administrative støttefunksjoner. Det er utviklet
revisjonsstandarder og retningslinjer for revisjonsarbeidet.
Fra og med 1992 begynte Riksrevisjonen å rapportere
løpende til Stortinget i tillegg til den årlige rapportering
i Dokument nr. 1. Det er primært gjennomførte
forvaltningsrevisjoner som rapporteres som egne saker. I 1998 sluttet
Stortinget seg til et forslag fra Riksrevisjonen om å etablere
en egen administrativ rapportserie for forvaltningsrevisjoner som ikke
sendes Stortinget som egne saker.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit
Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra
Høyre, André Dahl og fung. leder Martin Engeset,
fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra
Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Bjørn Lothe,
og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at
Stortinget helt siden opprettelsen i 1814, og spesielt etter fremveksten
av parlamentarismen som styreform, har økt sin formelle makt
samtidig som offentlig forvaltning har fått stadig flere
og større arbeidsoppgaver. Dette har igjen skapt et økt
behov for at Stortinget effektivt kan utføre kontroll med
at regjering og forvaltning gjennomfører dets vedtak i
pakt med Stortingets forutsetninger. Riksrevisjonen er Stortingets
viktigste og eldste eksterne kontrollorgan. Den har siden opprettelsen
i 1816 blitt en stadig viktigere kontrollaktør på vegne av
Stortinget og har utviklet stadig nye revisjons- og rapporteringsmetoder.
Komiteen viser til Riksrevisjonens skriv datert
17. januar 2001 vedlagt forslag til ny lov om Riksrevisjonen,
samt til regjeringen Stoltenbergs og regjeringen Bondeviks høringsuttalelser.
Etter at Frøiland-utvalget hadde avlevert sin innstilling
og Stortinget hadde gjennomført sin behandling av denne,
ble lovforslaget sendt til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementet.
Etter denne gjennomgangen anmodet komiteen Riksrevisjonen om å komme
tilbake med et bearbeidet og helhetlig forslag til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen. Dette forelå fra Riksrevisjonen 2. oktober
2003, og det er dette forslaget komiteen har lagt til grunn for
sitt arbeid.
Komiteen understreker at Riksrevisjonens utvikling
kombinert med endringer i Stortingets egen arbeidsordning har muliggjort
en langt mer aktiv kontrollrolle for Stortinget som i sum har vært
overveiende positiv. På tross av disse gjennomgripende endringene
er det fortsatt revisjonsloven av 1918 som utgjør det rettslige
hovedgrunnlag for Riksrevisjonens virksomhet. Komiteen ser
derfor behov for en ny lov som også tar høyde
for utviklingen innen revisjons- og kontrollvirksomheten, gir Riksrevisjonen
en bedre rettslig ramme, klarere rammer for revisjonsarbeidet, samt
skaper økt forutberegnelighet for forvaltningen.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen bidrar med
viktige innspill til Stortingets egen kontroll og fører
kontroll med regjering og forvaltning på Stortingets vegne.
Riksrevisjonen legger viktige føringer for Stortingets
kontrollarbeid gjennom sin behandling og innstilling på desisjon
av de sentrale statsregnskaper, og sine rapporter som gir grunnlag
for å vurdere om statsrådene har fulgt opp sitt
ansvar. Dette gir muligheter for å rette opp feil og mangler. Komiteen viser
videre til at Riksrevisjonen har selvstendige revisjons- og kontrolloppgaver
i forhold til den underliggende forvaltning.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen etter revisjonsloven
av 1918 formelt sett er fullt ut underlagt Stortinget for å sikre
Riksrevisjonen en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektet. Komiteen understreker
videre at dette ikke innebærer at Riksrevisjonen er å regne
som en form for forlenget arm for de til enhver tid politiske flertall
i Stortinget. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen
ikke rapporterer alt videre til Stortinget, selv om Riksrevisjonens kontroll
utføres på vegne av Stortinget som ekstern revisor
for statlig virksomhet. Komiteen har også merket
seg at det bare er revisjonssaker av prinsipiell art eller stor økonomisk
betydning, eller saker som gjelder brudd på Stortingets
vedtak og forutsetninger som rapporteres videre til Stortinget.
Sakene rapporteres videre uten at enkeltdokumenter, brev etc. i
den kontrollerte virksomhet følger med. Komiteen forutsetter
at dette i likhet med den etablerte praksis hvor interne dokumenter
kun unntaksvis blir gjort kjent, videreføres. Komiteen understreker
at Stortinget og Riksrevisjonen prinsipielt sett ikke kan sammenliknes
som organ, og at dette gjør at de samme hensyn og formål
kan tillegges ulik relevans og vekt avhengig av hvilket organs kontrollvirksomhet som
blir drøftet. Komiteen har merket seg at
et sentralt punkt i debatten omkring forslaget til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen er hvor langt Riksrevisjonens innsynsrett skal
gå. Komiteen viser for øvrig til
sin nærmere drøfting av dette spørsmålet knyttet
til punkt 2.3.1 vedrørende § 12.
I det følgende foretas en gjennomgang av hver enkelt
paragraf i det fremsatte lovforslag. Det gis først et sammendrag
av Riksrevisjonens begrunnelser og fortolkinger av den enkelte paragraf.
Deretter kommer komiteens merknader til den enkelte paragraf.
Første ledd slår fast at Riksrevisjonen er
Stortingets revisjons- og kontrollorgan.
Annet ledd fastsetter en overordnet målsetting for alt
revisjons- og kontrollarbeid som Riksrevisjonen foretar og omfatter
både inntekts- og utgiftssiden i statsregnskapet og underliggende
virksomheters regnskap. Riksrevisjonens veiledning til forvaltningen
er også presisert i bestemmelsen. Formålsangivelsen
innebærer ingen endringer i forhold til Riksrevisjonens
nåværende virksomhet.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forslag til § 1.
Bestemmelsen fastsetter at Riksrevisjonen skal utføre
sin virksomhet uavhengig og selvstendig. Prinsippet om uavhengighet
og selvstendighet følger ikke direkte av gjeldende lov
eller instrukser, men har alltid vært lagt til grunn for
Riksrevisjonens virksomhet og er en forutsetning for all revisjon
og kontroll. Riksrevisjonen er ikke underlagt Regjeringens instruksjonsmyndighet.
Regjeringen eller forvaltningen kan ikke gi regler eller treffe
vedtak som hindrer Riksrevisjonen i å utføre revisjon
og kontroll eller gripe inn i gjennomføringen av oppgavene.
De kan heller ikke legge restriksjoner på ressurser til
Riksrevisjonen eller gripe inn i budsjettprosessen.
Stortinget må kunne fastsette rammene for Riksrevisjonens
virksomhet, både rettslig (ved lov, instruks eller plenarvedtak)
og økonomisk (budsjett og bevilgningsreglement). Stortinget
og Riksrevisjonen har hatt en felles forståelse om at Riksrevisjonen innenfor
de gitte rammer har en selvstendig stilling og ansvar for selv å klargjøre
det nærmere innholdet i og gjennomføringen av
revisjonsoppgavene mv.
Riksrevisjonen er et konstitusjonelt kontrollorgan for Stortinget.
Ved å være underlagt Stortinget sikres Riksrevisjonen
en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektene.
Komiteen ser behovet for at Riksrevisjonens uavhengighet
overfor Stortinget innenfor gitte rammer rettsliggjøres
gjennom egen paragraf i lov om Riksrevisjonen. En slik uavhengighet
er blant annet en viktig forutsetning for at Riksrevisjonen skal
fungere uavhengig av skiftende politiske konstellasjoner. Riksrevisjonen
utfører sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer
selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres. Komiteen anser
en slik rettsliggjøring som en videreføring av
dagens praksis. Stortinget kan likevel gjennom plenumsvedtak med
vanlig flertall instruere Riksrevisjonen om å iverksette
gransking i enkeltsaker. Komiteen viser til Frøiland-utvalgets
understrekning av at Stortingets instruksjonsrett fortsatt må brukes
med varsomhet og på en måte som ikke kan reise
tvil om Riksrevisjonens uavhengighet.
Det ansees også som udiskutabelt at Stortinget kan gi
generelle instrukser om hvordan Riksrevisjonen skal drive sin virksomhet.
Riksrevisjonen vurderer selv hvordan henvendelse fra komité og
enkeltrepresentanter eventuelt følges opp.
Komiteen har for øvrig ingen merknader
til § 2.
Bestemmelsen forutsetter at Stortinget gir nærmere regler
om Riksrevisjonens virksomhet ved instruks. Instruksen vil bl.a.
regulere: organisering, saksbehandling, regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon,
selskapskontroll og rapportering til Stortinget. Allmennhetens innsynsrett
og forvaltningens plikter overfor Riksrevisjonen vil også bli
regulert her. Instruksen vil få samme funksjon som en utfyllende forskrift
fastsatt av forvaltningen med hjemmel i lov.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forslag til § 3 og begrunnelsen for denne.
Første ledd slår fast at Riksrevisjonen ledes
av et kollegium bestående av fem riksrevisorer valgt av Stortinget
for fire år i medhold av Grunnloven § 75
k og er en videreføring av gjeldende organisatoriske modell
som ble innført med revisjonsloven av 1918. Bestemmelsen
presiserer at tiltredelsestidspunkt for riksrevisorene og varamedlemmer
skal være 1. januar året etter stortingsvalget
mot tidligere 1. juli.
Bestemmelsen fastsetter også at Stortinget skal velge
leder og nestleder blant riksrevisorene som er en videreføring
av bestemmelser i instruks for Statsrevisionen av 1918.
Annet ledd slår fast at lederen av Kollegiet er Riksrevisjonens
daglige leder og innebærer at lederen arbeider på heltid
i den perioden vedkommende er valgt for. Dette er en videreføring
av tilsvarende bestemmelse i instruksen av 1918. Rollefordelingen mellom
Riksrevisorkollegiet og daglig leder er regulert i ny instruks om
Riksrevisjonens virksomhet.
Tredje ledd begrenser lederens adgang til å inneha eller
påta seg andre stillinger eller verv i privat eller offentlig
virksomhet. Bestemmelsen setter ikke forbud mot å ha eller
påta seg slike oppdrag eller verv, men overlater til Stortinget å gi
samtykke til dette. Dersom stillingen eller vervet er en naturlig følge
av riksrevisorvervet er det ikke plikt til å innhente slikt
samtykke. Bestemmelsen er ny. Den gjelder ikke for de øvrige
riksrevisorene eller Riksrevisjonens tjenestemenn.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen innstiller
på å videreføre dagens ledelsesmodell
i Riksrevisjonen, der lederen av Kollegiet også er daglig
leder.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
er tilfreds med dagens løsning, og ser ikke behov for en endring
av Riksrevisjonens ledelsesmodell.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at det må skilles mellom Kollegiets funksjoner
og den ansatte ledelsens funksjoner. Disse medlemmer vil
derfor foreslå at Riksrevisjonen går over til å ha
en styremodell som styringsmodell og at revisjonsråden blir
Riksrevisjonens øverste leder i den daglige drift. På denne
bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"§ 4 annet ledd skal lyde:
Kollegiet fungerer som styre for Riksrevisjonen og behandler
saker av overordnet karakter når det gjelder administrasjon
og økonomi. Kollegiets hovedoppgave er å behandle
faglige saker som skal fremlegges for Stortinget. Revisjonsråden
er etatens øverste tjenestemann og er dens daglige leder
i alle spørsmål som gjelder administrasjon, økonomi
og faglige spørsmål. Kollegiet fastsetter en nærmere stillingsinstruks
for stillingen."
Komiteen viser til § 4
tredje ledd som begrenser lederens adgang til å inneha
eller påta seg andre stillinger eller verv i privat eller
offentlig virksomhet.
Når det gjelder de øvrige medlemmer av Riksrevisorkollegiet,
ser komiteen behov for at Kollegiet selv avklarer
hvilke oppgaver, oppdrag og verv i offentlig eller privat virksomhet
disse kan påta seg uten at det kommer i konflikt med oppgaven
som riksrevisor. Dette innebærer ikke at det skal være
noe forbud mot å påta seg andre oppgaver, oppdrag
eller verv. Kollegiet må imidlertid i det enkelte tilfellet
foreta en skjønnsmessig vurdering av om oppdraget er av
en slik art at det vil komme i konflikt med rollen som riksrevisor.
På denne bakgrunn foreslår komiteen at
det tas inn et fjerde ledd i bestemmelsen:
"§ 4 fjerde ledd
skal lyde:
De øvrige medlemmer av Riksrevisorkollegiet må ikke
påta seg oppgaver, oppdrag og verv som kan komme i konflikt
med rollen som riksrevisor. Kollegiet avgjør om oppgaven,
oppdraget eller vervet er av en slik art."
Første ledd slår fast at Riksrevisjonens kollegium tilsetter
ledere i Riksrevisjonen og at øvrige tjenestemenn tilsettes
av Riksrevisjonens tilsettingsråd. Tilsettingsmyndigheten
for alle tilsatte i Riksrevisjonen blir nå lagt til Riksrevisjonen
selv. Etter gjeldende instruks er det Stortingets presidentskap
som tilsetter Riksrevisjonens ledere, mens øvrige tjenestemenn tilsettes
av Riksrevisjonen. Bestemmelsen innebærer et unntak fra
tjenestemannsloven § 5.
Reelle hensyn tilsier at søkere til og tilsatte i Riksrevisjonen
skal ha de samme rettigheter og stillingsvern som i staten ellers.
Det går frem av tjenestemannsloven § 1
at loven gjelder for arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste, noe
som også omfatter tilsatte i Riksrevisjonen. Når
det gjelder de særskilte bestemmelsene om tilsetting i
tjenestemannsloven §§ 2 til 5, foreslås
det i annet ledd imidlertid at disse gjelder så langt de
passer. Forbeholdet må ses i lys av at tilsettingskompetansen
i Riksrevisjonen etter første ledd foreslås lagt
til Kollegiet, som dermed også vil ha den kompetansen Kongen
er tillagt etter tjenestemannsloven § 3 nr. 1
annet ledd og § 4 nr. 1. Bestemmelsene i lov om Riksrevisjonen
og tjenestemannsloven suppleres ellers av arbeidsmiljøloven
(lov 4. februar 1977 nr. 4).
Det legges til grunn at forskrifter gitt av forvaltningen også vil
gjelde for Riksrevisjonen, med mindre de er i strid med lov om Riksrevisjonen
eller det av konstitusjonelle grunner ikke vil være aktuelt å gjøre
dem gjeldende.
Komiteen har merket seg at tilsettingsmyndigheten
for alle tilsatte i Riksrevisjonen blir lagt til Riksrevisjonen
selv, ved at Riksrevisjonens kollegium tilsetter lederne i Riksrevisjonen
og at øvrige tjenestemenn tilsettes av Riksrevisjonens
tilsettingsråd.
Bestemmelsen regulerer fastsetting av lønn og pensjon
til riksrevisorene og Riksrevisjonens tjenestemenn. Det er hensiktsmessig
at bestemmelser om dette fastsettes i lov om Riksrevisjonen, jf.
tilsvarende bestemmelse i lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen
av 22. juni 1962 nr. 8 § 14.
Etter første ledd skal Stortinget fastsette Riksrevisorenes
lønn og pensjon. Dette omfatter også vederlag
til riksrevisorenes varamedlemmer.
Etter annet ledd fastsettes tjenestemennenes lønn, pensjon
og arbeidsvilkår av Riksrevisjonen i henhold til de avtaler
og bestemmelser som gjelder for arbeidstakere i statsstilling. Lønnsfastsetting
mv. må dermed være i tråd med det som
gjelder i andre statsetater. På grunn av Riksrevisjonens
konstitusjonelle stilling legges det imidlertid til grunn at det
tilligger Riksrevisjonen selv å ta stilling til de forholdene
som i avtaleverket er overlatt til arbeidsgivers styringsrett, og
det derfor ikke skal måtte søkes om Arbeids- og
administrasjonsdepartementets godkjenning i slike tilfeller.
Etter tredje ledd gjelder tjenestetvistloven for Riksrevisjonen.
Dette har også tidligere vært antatt, men det
anses likevel hensiktsmessig at dette går frem direkte
av lov om Riksrevisjonen. Det er imidlertid en forståelse
mellom Riksrevisjonen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet
om at Riksrevisjonens konstitusjonelle stilling tilsier at Riksrevisjonen
ikke skal tas ut i en eventuell arbeidskonflikt der arbeidsgiver
vil bruke lockout.
Komiteen har merket seg at Stortinget
fastsetter riksrevisorenes lønn og pensjon, og at tjenestemennenes
lønn, pensjon og arbeidsvilkår fastsettes av Riksrevisjonen
i henhold til de avtaler og bestemmelser som gjelder for arbeidstakere
i statsstilling. Komiteen har også merket
seg at tjenestetvistloven gjelder for Riksrevisjonen.
Av konstitusjonelle hensyn er Riksrevisjonen formelt unntatt
fra forvaltningsloven. Det er imidlertid i forarbeidene til forvaltningsloven
lagt til grunn at Riksrevisjonen når det gjelder tjenestemannssaker her
må følge lovens regler. Første ledd slår
derfor fast at forvaltningslovens bestemmelser om dette skal gjelde
for Riksrevisjonen.
Annet ledd presiserer at Stortinget kan fastsette nærmere
hvilke bestemmelser i forvaltningsloven som skal komme til anvendelse
ved saksbehandlingen i tjenestemannssaker og eventuelt gi utfyllende regler
til bestemmelsene. Stortinget kan også fastsette i hvilken
utstrekning forskrifter gitt i medhold av forvaltningsloven ikke
skal gjelde for tjenestemannssaker i Riksrevisjonen. I denne type
saker bør Riksrevisjonen i utgangspunktet være
underlagt de samme saksbehandlingskrav som ellers gjelder i statsforvaltningen.
Det er per i dag ikke funnet grunnlag for særskilte regler
for Riksrevisjonen. Det legges bl.a. til grunn at forskrift av 21.
november 1980 nr. 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting
i den offentlige forvaltning skal gjelde for Riksrevisjonen. Ved
framtidige endringer i regelverket, vil spørsmålet
om anvendelse i Riksrevisjonen måtte vurderes konkret fra tilfelle
til tilfelle. Konstitusjonelle hensyn vil kunne tilsi unntak eller
presiseringer.
Komiteen har merket seg at forvaltningslovens
bestemmelser for avgjørelser om tilsetting, oppsigelse,
suspensjon, avskjed, forflytting og ordensstraff skal gjelde for
Riksrevisjonen, og at Stortinget kan fastsette nærmere
hvilke bestemmelser i forvaltningsloven som skal komme til anvendelse
ved saksbehandlingen i tjenestemannssaker og eventuelt gi utfyllende
regler til bestemmelsen. Stortinget kan også fastsette
i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av forvaltningsloven
ikke skal gjelde for tjenestemannssaker.
Bestemmelsen regulerer framgangsmåten ved fastsetting
av budsjett og regnskap for Riksrevisjonen samt revisjon av regnskapet.
Lovreguleringen er ny, men medfører ikke endringer i gjeldende
praksis.
Første ledd slår fast Riksrevisjonens rett
til å sende sitt budsjettforslag direkte til Stortinget.
Det tilligger Riksrevisjonens øverste ledelse, Kollegiet, å framsende
det årlige budsjettforslaget til Stortinget.
Annet ledd bestemmer at Riksrevisjonens regnskap skal revideres
av en revisor oppnevnt av Stortinget. Det er Kollegiet som skal
fastsette Riksrevisjonens regnskap. Både regnskapet og
revisjonsberetningen skal sendes til Stortinget.
Komiteen har merket seg at loven slår
fast Riksrevisjonens rett til å sende sitt budsjett direkte
til Stortinget, og bestemmer at Riksrevisjonens regnskap skal revideres
av en revisor oppnevnt av Stortinget. Dette er en viktig forutsetning
for Riksrevisjonens uavhengighet.
Første ledd slår fast at Riksrevisjonen skal
revidere alle statlige regnskaper og er en videreføring
av tidligere bestemmelse i revisjonsloven av 1918 § 1. Innholdet
i revisjonen vil bli fastsatt i instruksen.
Hva som skal defineres som "regnskaper avlagt av statlige virksomheter
og andre myndigheter" vil kunne endres over tid avhengig av hvorledes
den statlige forvaltning organiseres og hvordan den statlige regnskapsordning
innrettes.
Riksrevisjonen skal ha revisjonsansvar for forvaltningsbedrifter,
forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og statlige
fond og er en videreføring av gjeldende ordning.
Riksrevisjonen skal også ha revisjonsansvar for andre
organer eller virksomheter der dette er fastsatt i lov som regulerer
slike organers virksomhet.
Annet ledd lovfester at Riksrevisjonen skal kontrollere forvaltningen
av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll) og er
en videreføring av den kontrollen Riksrevisjonen har utført
etter tidligere instrukser gitt av Stortinget. Innholdet i kontrollen
vil bli nærmere regulert i instruksen. Selskapskontrollen omfatter
både statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper
og enkelte andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt
ut. Selskaper der staten er deleier omfattes også.
Riksrevisjonen utfører normalt ikke finansiell revisjon
i de selskaper hvor staten har eierinteresser.
Tredje ledd fastsetter at Riksrevisjonen skal gjennomføre
systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet,
måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets
vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon) og er i samsvar
med gjeldende praksis og den internasjonale definisjonen av forvaltningsrevisjon. Miljørevisjon
anses å ligge innenfor denne definisjonen.
At Riksrevisjonen skal ha en kritisk kontrollfunksjon ved siden
av den løpende revisjonen av regnskapene var hjemlet i
den generelle instruksen av 1918, men er også utviklet
i tråd med Stortingets uttrykte ønsker, jf. bl.a.
Stortingets behandling av Innst. S. nr. 277 (1977-1978) om Stortingets
kontroll med forvaltningen.
Det nærmere innholdet i forvaltningsrevisjonen vil bli
regulert i instruksen.
Fjerde ledd fastslår Riksrevisjonens rolle i forhold
til å bidra til å forebygge og avdekke misligheter og
feil gjennom revisjonen. Regelen er ny, og innebærer at
Riksrevisjonen får en mer aktiv rolle i kampen mot misligheter
og korrupsjon. En egen bestemmelse om at Riksrevisjonen uten hinder
av taushetsplikt kan melde fra om dette er innarbeidet i § 15
fjerde ledd.
Femte ledd fastsetter at Riksrevisjonen har en veiledningsfunksjon
overfor forvaltningen. Forvaltningen vil alltid ha et selvstendig
ansvar for sine veivalg, uavhengig av revisjonens veiledning. Veiledning
må verken formelt eller reelt binde opp de senere revisjons-
og kontrollvurderingene.
Sjette ledd fastsetter at Riksrevisjonen kan påta seg
revisjons-, kontroll- eller bistandsoppdrag internasjonalt. Dette
innebærer en lovfesting av etablert praksis. Stortinget
vil bli informert om slike oppdrag i den årlige virksomhetsmeldingen.
Oppdragene må tilpasses de ordinære revisjons-
og kontrolloppgaver og tilgjengelige ressurser.
Sjuende ledd slår fast at Stortinget i plenum kan pålegge
Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser,
men at det ikke kan instruere Riksrevisjonen om hvordan eller etter
hvilke kriterier revisjons- og kontrollarbeidet skal utføres.
Dette er utdyping av det generelle prinsippet om Riksrevisjonens
uavhengige og selvstendige stilling, jf. § 2.
Riksrevisjonen vil på fritt grunnlag også kunne
formulere vurderinger eller kritikk til de saker som undersøkes
etter pålegg fra Stortinget.
I bestemmelsen er begrepet "Stortinget i plenum" benyttet. Dette
innebærer at det ikke er adgang til å delegere
myndighet etter bestemmelsen, verken til Stortingets komiteer eller
til organer utenfor Stortinget.
Komiteen understreker at Riksrevisjonens
hovedoppgaver er regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.
Riksrevisjonen skal revidere alle statlige regnskaper, kontrollere
forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. og gjennomføre systematiske
undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, etter
nærmere regulering i instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Komiteen vil understreke Stortingets behov for
opplysninger som viser om bevilgede midler faktisk er brukt til
de formål Stortinget har forutsatt og hvorvidt vedtatte
mål er nådd, og forutsetter at dette behovet kan
ivaretas innen rammen av loven.
Komiteen er enig i at Riksrevisjonen fortsatt skal
ha revisjonsansvaret for alle statlige regnskaper, definert som
regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter
som er regnskapspliktig til staten.
Komiteen har også merket seg Riksrevisjonens
brev av 14. oktober 2002 til Stortinget hvor det påvises
at flere av dens allerede gjennomførte forvaltningsrevisjoner
ikke kunne blitt gjennomført uten innsyn i alle de dokumenter
Riksrevisjonen den gang fikk innsyn i (Winix, Gardermo-utbyggingen,
bygging av nytt Rikshospital, renoveringen av Slottet, mv.).
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet stiller
spørsmål ved om innsyn i Regjeringsnotatene har
vært nødvendig for å gjennomføre en
tilfredsstillende forvaltningsrevisjon av Gardermo-utbyggingen.
Komiteen viser til at Stortinget tidligere
har uttrykt seg positivt til Riksrevisjonens videreutvikling av
forvaltningsrevisjonen. Ettersom forvaltningsrevisjon etter hvert
har blitt en stadig mer sentral del av Riksrevisjonens oppgaver,
er det viktig å opprettholde et prinsipielt skille mellom
målsettinger, regelverk og instrukser som kan utledes fra
Stortingets vedtak og forutsetninger og de målsettinger eller
instrukser som er fastsatt av forvaltningen selv.
Komiteen vil understreke at forvaltningsrevisjon
er et viktig virkemiddel for å sikre kunnskap om forvaltningens
virksomhet. Komiteen er enig i den generelle definisjonen
på forvaltningsrevisjon som "systematiske undersøkelser
av økonomi, produktivitet, måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetning". Komiteen vil
i tillegg understreke at utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter
må skje basert på en vurdering av om saken enten
er av stor prinsipiell, økonomisk eller samfunnsmessig
betydning.
Komiteen understreker at Riksrevisjonen også har
en viktig rolle i kampen mot misligheter og korrupsjon, herunder
ved muligheten til å melde sine funn og mistanker til politiet
eller andre kontrollinstanser. Komiteen har videre
merket seg at Riksrevisjonen kan påta seg revisjons-, kontroll-,
eller bistandsoppgaver internasjonalt i forståelse med
Stortinget.
Riksrevisjonen har gjennom sitt arbeid opparbeidet seg betydelig
innsikt som kan omsettes til konstruktive råd til forvaltningen.
I forbindelse med Riksrevisjonens veiledingsfunksjon overfor forvaltningen
vil komiteen understreke viktigheten av at veiledningen
utøves med varsomhet og på en måte som
ikke setter kontrollens uavhengighet og objektivitet i fare. Forvaltningen
har et selvstendig ansvar for sine egne veivalg, uavhengig av revisjonens
veiledning. Likevel er det en fare for at veiledning reelt sett
kan oppfattes som styring, eller binder opp Riksrevisjonens vurderinger
i den etterfølgende kontrollen. Dette kan sette Riksrevisjonens
uavhengighet og objektivitet i fare. Komiteen stiller
seg derfor tvilende til om Riksrevisjonen bør ha en mer
proaktiv rolle, og forutsetter at Regjeringen til enhver tid sørger
for å ha systemer som ivaretar behovet for kvalitetskontroll.
Komiteen slutter seg til for øvrig til
Riksrevisjonens forslag til § 9.
Første ledd slår fast at Riksrevisjonen skal
være objektiv og nøytral ved utførelsen
av sine oppgaver. Bestemmelsen er ny, men prinsippene om objektivitet
og nøytralitet har alltid vært grunnleggende for Riksrevisjonens
arbeid. Revisjonen og kontrollen skal planlegges, gjennomføres
og rapporteres slik lov, instruks og god revisjonsskikk i Riksrevisjonen krever.
God revisjonsskikk i Riksrevisjonen vil være relatert til
lov om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer
for revisjonsarbeidet, som er basert på anerkjente internasjonale
standarder for offentlig revisjon.
Annet ledd fastsetter retten til bruk av ekstern bistand og er
ny i forhold til gjeldende lovverk, men er en lovfesting av etablert
praksis. Revisjons- eller kontrollansvaret vil uansett tilligge
Riksrevisjonen.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
ikke er et politisk organ, den ledes av et kollegium og dens daglige
virksomhet drives uavhengig av Stortinget. Komiteen viser
til at det alltid har vært en klar forutsetning at Riksrevisjonen
skal fungere uavhengig av skiftende politiske konstellasjoner og
at dens vurderinger skal være av faglig karakter og ikke
partipolitisk. Komiteen understreker at kravene om
objektivitet og nøytralitet tjener som viktige forutsetninger for
at Riksrevisjonen skal beholde sin legitimitet som et uavhengig
kontrollorgan. Komiteen viser i denne sammenheng
til at det ved gjennomgangen av Gardermo-utbyggingen ble reist grunnleggende
prinsipielle spørsmål vedrørende grensedragningene
for Riksrevisjonens vurderinger og understreker betydningen av at
Riksrevisjonen ikke forskutterer rent politiske vurderinger av ansvarsforhold.
For øvrig har komiteen ingen merknader.
Første ledd lovfester prinsippet om at Riksrevisjonen
skal rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til Stortinget.
Riksrevisjonens rapporteringsplikt er ikke eksplisitt uttrykt i
gjeldende lov og instruks, men har alltid vært en forutsetning
ettersom Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan. Rapporteringens
innhold forutsettes nærmere regulert ved instruks.
Annet ledd gir ansvarlig statsråd, som konstitusjonelt
ansvarlig rett til å bli kjent med og uttale seg til Riksrevisjonens
bemerkninger før en sak rapporteres til Stortinget. Bestemmelsen
innebærer en lovfesting av gjeldende praksis.
Bestemmelsen regulerer ikke kommunikasjonen med departementet
og reviderte virksomheter mv. i den forberedende saksbehandlingen.
Dette er nærmere regulert i instruksen og i standarder
og retningslinjer for revisjonsarbeidet.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens rapporteringsplikt
til Stortinget, og ansvarlig statsråds rett til å bli
kjent med og uttale seg til Riksrevisjonens bemerkninger før
en sak rapporteres til Stortinget, nå eksplisitt lovfestes.
Første ledd lovfester at Riksrevisjonen har en generell
informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke er
begrenset av at opplysninger er taushetsbelagte iht. lov, forskrift
eller instruks og er en videreføring av den tidligere bestemmelsen
i revisjonsloven av 1918 § 2 og gjeldende praksis.
For selskaper er bestemmelsen også en videreføring
av tilsvarende bestemmelser i særlovgivningen.
Informasjons- og innsynsretten gjelder opplysninger, redegjørelser
og dokumenter som er nødvendige for at Riksrevisjonen kan
gjennomføre sine oppgaver. Innsynsretten gjelder "enhver
opplysning". Det vil til enhver tid være Riksrevisjonen
som må avgjøre hvilke opplysninger og hvilket
materiale som er nødvendig for gjennomføring av
oppgavene og som det dermed er behov for å få tilgang
til. Riksrevisjonens innsynsrett antas ikke å gjelde regjeringsnotater. Andre
interne dokumenter og notater utarbeidet av eller for forvaltningen
som ledd i saksforberedelsen, kan Riksrevisjonen kreve framlagt.
Etter bestemmelsen kan Riksrevisjonen også gjennomføre
nødvendige undersøkelser i revidert eller kontrollert
virksomhet. Det er Riksrevisjonen selv som bestemmer hvilke undersøkelser
som er nødvendige. Bestemmelsen gjelder også overfor
selskaper der staten eier alle aksjene og heleide datterselskaper til
slike selskaper.
Annet ledd inneholder en oppregning av hvem Riksrevisjonen kan
kreve informasjon fra etter første ledd. Riksrevisjonen
kan be om informasjon fra den politiske ledelsen, embetsmenn og
tjenestemenn i forvaltningen dvs. både departementene og
de underliggende virksomhetene. Den retter seg også mot
andre som virker i forvaltningens tjeneste, men som ellers ikke
er en del av statsforvaltningen. Videre retter bestemmelsen seg
mot styret, ledere, andre tilsatte og revisor i heleide statlige
selskaper m.m. og heleide datterselskaper til slike selskaper. I
deleide selskaper har ikke staten andre rettigheter enn enhver annen
aksjonær. Dette har konsekvenser for Riksrevisjonens adgang
til og rutiner for å innhente informasjon om disse selskapene.
Nærmere regler om innsynsrett og undersøkelser
i de hel- og deleide selskaper hvor Riksrevisjonen kontrollerer
forvaltningen av statens interesser, er regulert i instruksen.
Annet ledd annet punktum fastsetter Riksrevisjonens adgang til
informasjon hos andre utenfor staten når statlige virksomheter
har overlatt økonomioppgaver til disse.
Riksrevisjonens adgang til å innhente informasjon vil
primært gjelde så lenge de aktuelle personer sitter
i sine verv eller stillinger. Unntaksvis kan det likevel oppstå behov
for å innhente informasjon fra tidligere statsråder
o.a. for å få saken tilstrekkelig opplyst. Av
legalitetshensyn er det derfor fastsatt at Riksrevisjonens rett
til å innhente informasjon også gjelder overfor
personer som har utført oppgaver som nevnt i første
og annet punktum.
I tredje ledd lovfestes retten til informasjon etter første
ledd i saker som gjelder kontroll med om tilskudd eller bidrag av
statsmidler til offentlige eller private virksomheter nyttes etter
forutsetningene. Riksrevisjonen vil ha hjemmel til å foreta
slike kontroller uavhengig av om det er stilt et slikt vilkår
ved den konkrete tildelingen. Bestemmelsen er begrenset til å gjelde
offentlige og private virksomheter, og omfatter derved ikke privatpersoner
som mottar statlige bidrag. Riksrevisjonen vil etter dette ha rett
til å foreta kontroller både hos forvaltningen
(jf. første ledd) og hos den enkelte tilskuddsmottaker.
Etter fjerde ledd gjelder innsyns- og undersøkelsesretten
også overfor andre som er tillagt statlige oppgaver eller
som leverer varer og tjenester til staten og er en ny bestemmelse.
Bestemmelsen sikrer Riksrevisjonen adgang til å innhente
opplysninger m.m. fra for eksempel private rettssubjekter og kommunale
organer/virksomheter som er tillagt statlig forvaltningsmyndighet
eller oppgaver finansiert med statlige midler. Dette omfatter både
statlig forvaltningsmyndighet som er direkte lovregulert eller delegert. Forutsetningen
for innsyn er at det inngår som en del av Riksrevisjonens
oppgaver slik de følger av denne loven.
Riksrevisjonens rett til informasjon fra privat tjenesteyter
skal tilsvare den rett forvaltningen har i det enkelte tilfelle,
jf. ordlyden "… som forvaltningen kan kreve overfor". Forvaltningens
rett til informasjon i det enkelte tilfelle kan følge av
lov, instruks, avtale eller alminnelig kontraktsrettslige prinsipper eller
god forvaltningsskikk. I utkast til ny statlig innkjøpsinstruks
er det fastsatt at oppdragsgiver i kontrakten skal ta forbehold
om rett til innsyn i kalkyler, regnskaper og andre relevante dokumenter.
Forbeholdet skal også gjelde for Riksrevisjonen.
Det vises her til pkt. 1.3 Komiteens behandling hvor "Komiteens
tidligere befatning med problemstillinger ifm Riksrevisjonens innsynsrett"
er kort redegjort for.
Gjeldende rettsoppfatning springer i hovedsak ut fra statsrevisjonsloven
av 1918 § 2, i tillegg til Riksrevisjonens og
forvaltningens uttalelser og praksis.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har
merket seg at Stortinget på bakgrunn av sine særtrekk
som statsmakt, medieutviklingen, offentlighetsloven mv. har lagt
til grunn en varsomhetsstandard i forhold til å benytte
Grunnloven § 75 f som virkemiddel for å kreve
innsyn.
Flertallet understreker at hensynene som begrunner
at Stortinget i praksis har utvist varsomhet med å kreve
innsyn i dokumenter, ikke nødvendigvis i samme grad er
prinsipielt overførbare til Riksrevisjonen. Flertallet viser
igjen til at Riksrevisjonens organisering, oppgaver og arbeidsmetoder
er andre enn Stortingets.
Flertallet understreker at nye kontrolloppgaver
og revisjonsmetoder stiller krav til hva slags type informasjon
Riksrevisjonen faglig sett trenger for å kunne utføre
en forsvarlig revisjon. Ikke minst har fremveksten av forvaltningsrevisjon
siden begynnelsen av 1980-tallet aktualisert debatten om Riksrevisjonens
innsynsrett.
Flertallet viser til at en klar forutsetning for
at Riksrevisjonen skal kunne utføre sine oppgaver, er at den
får tilgang på den informasjon som er nødvendig, innenfor
rammen av lov og instruks.
Flertallet viser i denne sammenheng til Innst. O.
nr. 19 (2003-2004) jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) om lov om endringer
i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner
m.m. (kommunal revisjon) hvor det i tilknytning til § 78
nr. 7 vises til at "det er revisor som må avgjøre
hvilke opplysninger og hvilket materiale som er nødvendig
for kontrollen, og som det dermed er behov for å få tilgang
til".
Flertallet legger til grunn at den nye bestemmelsen
om Riksrevisjonens innsynsrett verken innebærer en innskrenking
eller utvidelse av innsynsretten i forhold til gjeldende praksis. Flertallet legger
videre til grunn at Riksrevisjonen som hovedregel fortsatt skal
ha innsyn i forvaltningens interne dokumenter. Flertallet har
merket seg at det er en uttalt oppfatning både hos Riksrevisjonen
og Regjeringen at innsynsretten ikke omfatter regjeringsnotater,
dagsordener, protokoller, referater, utkast til regjeringsnotater
og håndnotater utarbeidet til statsrådene til
saker som står på dagsorden. Flertallet legger
betydelig vekt på denne enigheten og felles forståelse
mellom Riksrevisjonen og regjering om hvor grensen for innsynsretten
skal gå og slutter seg til en slik felles forståelse
for hvor grensen for innsynsretten går.
Flertallet har videre merket seg at det i departementene
skjer politiske drøftelser og vurderinger som ikke direkte
kan knyttes opp til saker som behandles i Regjeringen og som i liten
grad vil ha revisjonsfaglig interesse for Riksrevisjonen. Flertallet legger
til grunn at det vil være uproblematisk å videreføre
dagens praktisering av innsynsretten, og har merket seg at Riksrevisjonen
selv har lagt til grunn at innsyn i denne type politiske prosesser
ikke er nødvendig for at Riksrevisjonen skal kunne utføre sine
revisjonsoppgaver.
Flertallet viser også til at Riksrevisjonens kontroll
skal foregå i ettertid. Riksrevisjonen har derfor ikke
behov for innsyn i dokumentasjon om planer mv. for kommende perioder.
Flertallet er imidlertid oppmerksom på at
det kan oppstå en konflikt mellom forvaltningens behov for
fortrolighet og interne drøftelser på den ene
siden og Riksrevisjonens behov for innsyn i dokumenter på den
andre. Flertallet vil imidlertid vise til at Riksrevisjonen
i slike tilfeller har mulighet til å ta opp saken med Stortinget.
Stortinget kan da behandle utleveringsspørsmålet
med bakgrunn i Grunnlovens § 75 f. Dette
er imidlertid en omstendelig prosedyre som kun unntaksvis vil komme
til anvendelse. Flertallet vil imidlertid vise til
at uenighet mellom forvaltningen og Riksrevisjonen om innsyn i dokumenter
ikke har utgjort et problem etter någjeldende lov. Flertallet har
merket seg at Riksrevisjonen kun ved en eneste anledning i sine
merknader har tatt opp spørsmålet om innsyn i
departementenes dokumenter, jf. Dokument nr. 3:2 (2001-2002).
Flertallet viser til merknader gitt i forbindelse med
behandlingen av St.prp. nr. 1 (2002-2003) og drøftingen
av gjeldende praksis.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at det
er ikke er Stortingets oppgave i noen form å regulere den
innsynsrett som Riksrevisjonen skal ha i de dokumenter som Riksrevisjonen
mener er nødvendige for å kunne foreta en forsvarlig
revisjon. Dersom Riksrevisjonen skal være et effektivt
organ for Stortinget er det av stor viktighet at det legges færrest
mulig begrensninger på Riksrevisjonens arbeid. Disse
medlemmer mener at det bærende prinsipp må være
at det bare er Riksrevisjonen selv som kan vurdere hvilken informasjon
som er nødvendig. Dersom dette ikke er tilfelle, vil det
i realiteten være opp til den kontrollerte etat å legge
premissene for kontrollen, på en måte som vil
kunne vanskeliggjøre effektiv granskning og kontroll. I
saker der det er mistanke om alvorlige feil og mangler, vil det
kunne svekke revisjonsrapportenes troverdighet og legitimitet utad. Disse
medlemmer er derfor av den oppfatning at det verken er ønskelig
eller hensiktsmessig å innta noen former for unntak eller
presiseringer, da Riksrevisjonens innsynsrett skal være
ubetinget. Disse medlemmer er tilfreds med at Stortinget
nå legger en forståelse Riksrevisjonen kan godta
til grunn når det gjelder Riksrevisjonens innsynsrett.
Bestemmelsen regulerer Riksrevisjonens rett til å bli
varslet om og få være til stede på møter
i aktuelle styrende organer i selskaper der Riksrevisjonen foretar
kontroll med forvaltningen av de statlige interessene.
Første ledd skal ivareta Riksrevisjonens behov for nødvendig
informasjon og rett til å være til stede i virksomhetenes
generalforsamling eller andre organer med tilsvarende kontroll-
eller eierfunksjon.
Bestemmelsene er en videreføring av tilsvarende bestemmelser
i tidligere instrukser fastsatt av Stortinget.
Annet ledd slår fast Riksrevisjonens rett til å være til
stede på generalforsamling eller andre organer med tilsvarende
funksjon i deleide selskaper sammen med en representant for de statlige
eierinteressene. Riksrevisjonen har ingen talerett i slike møter.
For utenlandske selskaper som staten har eierinteresser i vil
de samme reglene gjelde dersom dette ikke strider med utenlandsk
lovgivning. Dersom intet annet er avtalt vil her kommunikasjon og
oversendelse av aktuelle dokumenter ordinært skje gjennom
departement eller statlig heleid norsk virksomhet som forvalter
statens interesser.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen skal
varsles og ha rett til å være tilstede på møter, med
talerett, i aktuelle styrende organer i selskaper som i sin helhet
eies av staten og i heleide datterselskaper til slike selskaper.
Videre har komiteen merket seg at Riksrevisjonen
har rett til å delta i generalforsamling eller tilsvarende
organ i deleide selskaper sammen med en representant for de statlige
eierinteressene.
Første ledd fastsetter at alle virksomheter som er omfattet
av Riksrevisjonens kontroll, skal legge forholdene til rette slik
Riksrevisjonen finner hensiktsmessig når den skal utføre
sine revisjons- og kontrolloppgaver. Bestemmelsen er ny, men i samsvar med
etablert praksis. Bestemmelsen omfatter også heleide selskaper
der Riksrevisjonen kontrollerer statsrådens forvaltning
av statens interesser.
Annet ledd hjemler Riksrevisjonens adgang til å foreta
revisjon og kontroll på det sted hvor nødvendig
materiale finnes. Bestemmelsen er ny, men i samsvar med etablert
praksis.
Etter tredje ledd skal den reviderte virksomheten avgi den etterspurte
informasjonen i den form, på det medium og til det tidspunkt
som Riksrevisjonen bestemmer. Riksrevisjonen skal ikke betale vederlag for
at informasjonen blir tilrettelagt på en bestemt måte,
og heller ikke dekke kostnadene ved oversendelsen.
Komiteen har merket seg at alle virksomheter som
omfattes av Riksrevisjonens kontroll plikter å tilrettelegge
for revisjonens utførelse av sine oppgaver, at Riksrevisjonen
har adgang til å foreta revisjon og kontroll på det
sted hvor nødvendig materiale finnes, og at den kontrollerte
virksomhet vederlagsfritt skal avgi etterspurt informasjon i den
form og til det tidspunkt Riksrevisjonen bestemmer.
Dette innebærer at Riksrevisjonen må kunne
henvende seg direkte til etater mv. som er under revisjon og kontroll.
Komiteen slutter seg til Frøiland-utvalgets
understreking av at første kontakt i forvaltningsrevisjonssaker
skal skje via ledelsen i det enkelte departement, slik at statsråden
eller den han bemyndiger, kan velge ut de personer som har best
kunnskap og slik at ledelsen er orientert. Komiteen vil
understreke at en slik prosedyre er viktig både for å sikre
at Riksrevisjonen får et best mulig vurderingsgrunnlag og
for at ansvaret blir plassert der det hører hjemme, nemlig
i ledelsen.
Komiteen vil videre presisere at ledelsen i det berørte
departement eller organ normalt bør gis anledning til å være
til stede ved intervjuer av ansatte, samt at forespørsler
knyttet til etterprøving av skjønnsutøvelse,
henvises til den politiske ledelse.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i sitt
lovforslag legger til grunn at det unntaksvis kan oppstå behov
for å innhente informasjon fra tidligere statsråder
o.a. for å få saken tilstrekkelig opplyst. Komiteen vil
bemerke at en derved lett vil bevege seg i grenselandet mot ansvarlighetslovens
virkeområde. Denne problemstilling er derimot ikke aktuell
i forhold til tidligere embetsmenn. Komiteen vil derfor
understreke at Riksrevisjonen bør vise meget stor varsomhet
med å henvende seg direkte til tidligere statsråder.
Bestemmelsen som er ny regulerer spørsmålet om
taushetsplikt for enhver som utfører tjeneste eller arbeid
for Riksrevisjonen.
Første ledd slår fast at riksrevisorene, Riksrevisjonens
tjenestemenn og andre som utfører tjeneste for Riksrevisjonen,
har taushetsplikt for informasjon mottatt i forbindelse med arbeidet,
jf. tilsvarende i lov om Sivilombudsmannen § 9.
Særlige behov for konfidensialitet knyttet til Riksrevisjonens
virksomhet som kontrollorgan innebærer behov for en noe mer
omfattende taushetsplikt enn det som følger av taushetspliktbestemmelsene
som gjelder for forvaltningen. Riksrevisjonens medarbeidere vil
av hensyn til blant annet tillitsforholdet til reviderte virksomheter
også undertegne en mer omfattende taushetsplikt enn det
som går fram av denne bestemmelsen.
Taushetsplikten gjelder ikke dersom det å gjøre opplysninger
kjent, er en del av de oppgavene som tilligger riksrevisorene eller
tjenestemennene. Ved rapportering til Stortinget er det imidlertid
ikke vanlig at Riksrevisjonen viser til taushetsbelagte opplysninger.
I de saker der det helt unntaksvis er aktuelt å legge fram
taushetsbelagte eller graderte opplysninger, vil disse bli lagt
fram og behandlet på samme måte som når
Regjeringen legger fram slike opplysninger for Stortinget. Det er
ikke foreslått endringer i denne praksisen.
Annet ledd gjør det klart at taushetsplikten også gjelder
etter at vedkommende har avsluttet tjenesten. Det ikke er anledning
til å utnytte opplysninger som nevnt i første
ledd i egen virksomhet eller arbeid for andre.
Tredje ledd fastsetter at forvaltningslovens bestemmelser om
begrensninger i taushetsplikten mv. (forvaltningsloven §§ 13
a - 13 f) gjelder for Riksrevisjonen så langt de passer.
Det forutsettes at Riksrevisjonen etablerer interne retningslinjer
om den nærmere anvendelsen av forvaltningslovens regler.
Fjerde ledd svarer til forvaltningsloven § 13 b
nr. 6. For å synliggjøre unntaket fra taushetsplikten
i tilfeller hvor det avdekkes misligheter, er regelen også innarbeidet
i ny lov om Riksrevisjonen. Bestemmelsen innebærer at Riksrevisjonen
kan underrette politiet ved mistanke om straffbar handling og samarbeide
med aktuell kontrollmyndighet før revisjonen er avsluttet
og forholdet er meddelt revidert virksomhet eller overordnet departement.
Spørsmålet om adgangen for Riksrevisjonens
tjenestemenn til å avgi forklaring i en rettssak er regulert
av intern instruks for arbeidsordningen i Riksrevisjonen. Riksrevisjonens
samtykkekompetanse reguleres i femte ledd hvor det er fastsatt at
samtykke til å avgi forklaring etter tvistemålsloven § 204
nr. 2 og straffeprosessloven § 118 gis av Riksrevisjonens leder.
Det legges til grunn at dette også har virkning for adgangen
til å legge fram skriftlige bevis, jf. særlig
tvistemålsloven § 251 nr. 2 og straffeprosessloven § 210.
Riksrevisjonens standpunkt til samtykkespørsmålet
vil kunne overprøves av retten i tråd med det
som ellers gjelder etter tvistemålsloven og straffeprosessloven.
Komiteen har merket seg at taushetsplikten for
enhver som utfører tjeneste eller arbeider for Riksrevisjonen,
er noe mer omfattende enn det som følger av taushetspliktbestemmelsene
som gjelder for forvaltningen generelt.
Bestemmelsen regulerer Riksrevisjonens forhold til lov 20. mars
1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).
Av konstitusjonelle hensyn er Riksrevisjonen formelt unntatt fra
sikkerhetslovens bestemmelser jf. § 2 femte ledd.
Betydningen av at gradert informasjon behandles på en forsvarlig
måte tilsier imidlertid at reglene i sikkerhetsloven også gis
anvendelse for Riksrevisjonens behandling av slik informasjon.
Første ledd slår fast at sikkerhetslovens bestemmelser
skal gjelde så langt de passer. Begrensningene vil her
være de som følger av konstitusjonelle hensyn.
Av annet ledd følger at Stortinget kan fastsette hvilke
bestemmelser i sikkerhetsloven eller forskrifter gitt i medhold
av denne som skal gjelde for Riksrevisjonen. Forholdet til sikkerhetsloven
er regulert i instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Komiteen har ingen merknader til § 16.
Første ledd slår fast Riksrevisjonens rett
til å behandle alle typer personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 8
første ledd og § 9 første ledd
bokstav b. Det følger av personopplysningsloven § 28 første
ledd at den behandlingsansvarlige ikke skal lagre personopplysninger
lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre
formålet med behandlingen.
Av annet ledd følger at Riksrevisjonen er unntatt fra
enkelte bestemmelser i personopplysningsloven når behandlingen
skjer som ledd i kontrollvirksomheten. Unntakene omfatter bestemmelsen
om innsyn (§ 18), regler om retting/sletting/supplering/sperring av
eget tiltak (§ 27) og fritak for regler om meldeplikt og
konsesjon (§§ 31 og 33). For Riksrevisjonens øvrige
behandling av personopplysninger gjelder personopplysningsloven
i sin helhet, jf. forskrift til personopplysningsloven § 1-1.
Komiteen har ingen merknader til § 17.
Dokumentoffentlighet skal gjelde i Riksrevisjonen og offentlighetsloven
gjelder så langt den passer. Bestemmelsen avløser § 1
i midlertidig instruks om offentlighet for Riksrevisjonen.
Stortinget kan gi utfyllende regler om offentlighetslovens anvendelse
for Riksrevisjonen, herunder fastsette hvilke forskrifter gitt i
medhold av offentlighetsloven som skal gjelde for Riksrevisjonen.
Slike regler vil bli gitt i instruks om Riksrevisjonens virksomhet,
og vil videreføre gjeldende regler i midlertidig instruks
om offentlighet for Riksrevisjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at spørsmålet
om utsatt offentlighet drøftes særskilt i Riksrevisjonens
oversendelse av forslag til ny lov av 19. desember 2000
kapittel 8. Ut fra de erfaringer en nå har med gjeldende regelverk
knyttet til offentlighet omkring Riksrevisjonens kontrollvirksomhet,
er flertallet kommet til at det er behov for å innføre
en bestemmelse om utsatt offentlighet i den nye loven for Riksrevisjonen. En
slik bestemmelse innebærer ikke et varig unntak fra offentlighet,
men kun en utsettelse av tidspunktet for når offentlighet
inntrer.
Som et ledd i revisjons- og kontrollvirksomheten har Riksrevisjonen
bl.a. rett til å få oversendt interne dokumenter
i forvaltningen. Hvis forvaltningens dokumenter automatisk blir
offentlige som en følge av at de oversendes Riksrevisjonen,
vil flertallet peke på at dette vil kunne
skape problemer både for forvaltningen og Riksrevisjonen.
En konsekvens kan være at revidert virksomhet vil være
tilbakeholden med å oversende interne dokumenter til Riksrevisjonen,
noe som i tilfelle vil skape store problemer for Riksrevisjonens
revisjons- og kontrollarbeid.
Flertallet viser til at bred omtale av forhold som
viser seg å ha en naturlig forklaring, eller en ufullstendig
gjengivelse av kritiske spørsmål reist under Riksrevisjonens
forberedende behandling, kan medføre at sentralforvaltningen
må bruke betydelige ressurser på å ta
til motmæle og sikre en avklaring. På bakgrunn
av Riksrevisjonens sentrale posisjon i norsk samfunnsliv, kan det
som oppfattes som kritikk derfra, ha en sterk virkning. Videre kan
det være vanskelig å oppnå tilsvarende
publisitet når det gjelder beriktigelser, fordi dette ikke
alltid vil bli oppfattet som interessant stoff av pressen. Allmennheten
kan derfor lett bli sittende igjen med et feilaktig inntrykk av
at det er blitt påvist kritikkverdige forhold i angjeldende
forvaltningsorgan.
Med henvisning til ovenstående fremmer flertallet derfor
følgende forslag til § 18 annet ledd:
"§ 18 annet ledd skal
lyde:
For saksdokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen
i saker som den vurderer å legge fram for Stortinget som
ledd i den konstitusjonelle kontroll, skal offentlighet først
inntre når saken er mottatt i Stortinget. Riksrevisjonen
varsler vedkommende forvaltningsorgan om at saken er av en slik
art. Er en slik sak ferdigbehandlet uten at den vil bli oversendt Stortinget,
inntrer offentlighet når Riksrevisjonen har varslet vedkommende
forvaltningsorgan om at saken er ferdigbehandlet."
Annet ledd i forslaget fra Riksrevisjonen blir etter dette tredje
ledd.
Flertallet fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen så snart som mulig om å komme
med forslag til en endring i offentlighetsloven tilsvarende § 18
annet ledd i forslaget til lov om Riksrevisjonen, jf. Innst. O.
nr. 54 (2003-2004)."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti har merket seg de argumentene
som anføres for å innføre en ordning
med utsatt offentlighet slik at saksdokumenter som er utarbeidet
av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge
fram for Stortinget som en del av den konstitusjonelle kontroll,
først blir offentlige idet saken er mottatt i Stortinget.
Etter disse medlemmers syn er spørsmålet
mer sammensatt. Pressens mulighet for innsyn i, og omtale av, saker
Riksrevisjonen arbeider med, vil kunne bidra til at personer som
sitter inne med informasjon relevant for Riksrevisjonens kontroll,
får mulighet til å gjøre Riksrevisjonen
oppmerksom på dette slik at Riksrevisjonen kan velge å benytte
informasjonen. Disse medlemmer vil understreke at
det kreves svært sterke argumenter for å begrense
offentlighetens innsyn i saker, enten det er snakk om en begrensning
i tid i form av en utsettelse eller en begrensning i form av at
noen dokumenter unntas offentlighet. Til tross for at flertallet
i sine merknader peker på flere mulige fordeler ved utsatt
offentlighet, er summen av argumentene etter disse medlemmers syn
ikke tungtveiende nok til å forsvare en slik begrensning
i dette tilfellet. Disse medlemmer går derfor
inn for en videreføring av dagens praksis på dette
området og går imot flertallets forslag til § 18
annet ledd.
For at Riksrevisjonen skal fylle sin rolle som Stortingets kontrollorgan
er det avgjørende at ingen kan stille spørsmål
ved tjenestemennenes habilitet i forhold til den virksomheten vedkommende
reviderer og kontrollerer. Etter første ledd kan derfor
ikke tjenestemannen ha en tilknytning til den reviderte/kontrollerte
virksomheten som svekker vedkommendes uavhengighet eller objektivitet
ved gjennomføring av oppgavene.
Bestemmelsen omfatter alle som utfører tjeneste eller
verv for Riksrevisjonen og regulerer den enkeltes faktiske uavhengighet.
Videre omfattes andre forhold som kan svekke omverdenens tillit
til revisjonens/kontrollens utførelse. Det som
må være avgjørende, er nærheten
og avhengigheten mellom Riksrevisjonens tilsatte og sentrale tjenestemenn
i den reviderte virksomheten.
Tilsvarende vil det kunne foreligge inhabilitet dersom vedkommendes
nærstående har en slik tilknytning til revidert
eller kontrollert virksomhet, dets ansatte eller tillitsmenn, som
nevnt ovenfor. Den enkelte har plikt til selv å vurdere
om det foreligger forhold som tilsier at vedkommende ikke kan utføre kontroll-
eller revisjonsoppgaver for Riksrevisjonen.
Annet ledd fastsetter hvem som skal anses som nærstående.
Etter tredje ledd gis forvaltningslovens habilitetsbestemmelser
i §§ 6 til 9 første ledd anvendelse
for riksrevisorene og Riksrevisjonens tjenestemenn ved behandlingen
av administrative saker.
Habilitetsreglene for revisjons- og kontrolloppdrag i Riksrevisjonen
etter første og annet ledd er bygd opp etter tilsvarende
bestemmelser i revisorloven. Ved behandlingen av administrative
saker etter tredje ledd vil forvaltningslovens regler om habilitet få anvendelse.
Dette innebærer bl.a. at regelen om avledet inhabilitet
i forvaltningsloven § 6 tredje ledd kommer til anvendelse
i slike saker. En slik regel vil imidlertid ikke være hensiktsmessig
for revisjons- og kontrollarbeid etter første ledd da det
her ikke treffes "avgjørelser" i forvaltningslovens forstand.
I tillegg vil en regel om avledet inhabilitet være vanskelig å praktisere
ettersom Riksrevisjonen ikke har noe annet organ å overlate
saken til. Nærmere prosessuelle regler om habilitetsspørsmål
i revisjons- og kontrollsaker forutsettes regulert ved interne retningslinjer.
Komiteen har ingen merknader til § 19.
I § 20 første ledd foreslås
det at lov om Riksrevisjonen trer i kraft 1. januar 2004.
Det tas sikte på at en instruks om Riksrevisjonens virksomhet,
fastsatt med hjemmel i lovens § 3, trer i kraft
fra samme tidspunkt.
Når det gjelder Riksrevisjonens overtakelse av revisjonen
av regnskapene til Den Norske Stats Husbank og Lånekassen
for utdanning, jf. § 21 nr. 3 og 7, foreslås
det av praktiske årsaker at lovendringene først
trer i kraft 1. januar 2005. Tilsvarende ikrafttredelsestidspunkt
foreslås for lovendringene som innebærer at Riksrevisjonen
fraskriver seg revisjonsansvaret i stiftelser, jf. § 21
nr. 5 og nr. 15.
I annet ledd er det presisert at Riksrevisjonen overtar/fraskriver
seg revisjonen fra og med regnskapsåret 2005. Revisjonen
av regnskapene til og med 2004 gjennomføres som tidligere.
Komiteen har følgende merknad
til ikraftsettingstidspunktet:
§ 20 første ledd skal lyde:
"Loven trer i kraft 1. juli 2004, med unntak av § 21
nr. 3, 5, 7 og 14 som trer i kraft 1. januar 2005."
I § 21 foreslås det en rekke endringer
i andre lover som følge av forslaget til ny lov om Riksrevisjonen.
Forslagene til endringer må også ses i sammenheng
med Riksrevisjonens forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen
av 19. desember 2000 der bakgrunnen for enkelte av endringene
er nærmere omtalt.
Den nye loven om Riksrevisjonen vil erstatte den tidligere revisjonsloven
av 18. februar 1918. I nr. 1 foreslås derfor at
denne loven oppheves fra det tidspunktet den nye loven trer i kraft.
Forslagene om å oppheve § 12 første
ledd og endringen av § 14 har sin bakgrunn i Riksrevisjonens forslag
om at Riksrevisjonens desisjonsmyndighet overfor regnskap avlagt
av A/S Vinmonopolet opphører. Kontrollen med forvaltningen
av statens interesser i selskapet er imidlertid foreslått
videreført og lovfestet.
§ 12 første ledd fastsetter i dag
at selskapets regnskaper føres etter skjemaer som godkjennes
av Riksrevisjonen, noe som er overflødig ved en endring
av Riksrevisjonens myndighet som foreslått. Gjeldende § 14
omhandler Riksrevisjonens desisjonsmyndighet. Riksrevisjonens kontroll
med forvaltningen av statens interesser og adgang til å foreta
undersøkelser mv. i selskapet og heleide datterselskaper
foreslås i stedet innarbeidet i § 14
i tråd med forslagene til tilsvarende bestemmelser i annen
særlovgivning, jf. merknadene til nr. 9 til 14 nedenfor.
Omfanget av Riksrevisjonens kontroll vil gjennom den innarbeidede
henvisningen i § 14 dermed gå fram av
lov om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
Gjeldende § 12 tredje ledd fastsetter at Riksrevisjonen
skal varsles om møter i bedriftsforsamlingen. Denne bestemmelsen
blir overflødig som følge av de endringene som
foreslås i § 14. Regler om plikt til å varsle
Riksrevisjonen om bedriftsforsamlingsmøter mv. i selskaper
som er heleid av staten er foreslått innarbeidet i lov
om Riksrevisjonen § 13.
Riksrevisjonen har i sitt forslag til ny lov og instruks foreslått
at Riksrevisjonen overtar revisjonen av Husbankens regnskap og forvaltning.
Forslaget krever en endring av § 8 tredje ledd
annet punktum i lov om Den Norske Stats Husbank. Endringen trer
i kraft 1. januar 2005, med virkning fra og med regnskapsåret
2005.
Forslaget til ny lov om Riksrevisjonen innebærer bl.a.
at Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker
opphører og at Riksrevisjonen ikke lenger skal treffe endelig
beslutning om å gjøre ansvar gjeldende mot tjenestemenn,
sml. lov om statens revisionsvæsen §§ 1
litera c og 8. En naturlig følge av dette er at Riksrevisjonen
heller ikke skal kunne nedsette et pådratt erstatningsansvar
eller la det falle bort slik lov om ansvar og garanti for statens
oppkrevere og regnskapsførere § 1 annet
ledd gir hjemmel til. Bestemmelsen må derfor endres på dette
punkt, slik at det bare er Kongen som kan treffe denne type vedtak.
Riksrevisjonens kontroll med og revisjon av stiftelser er ikke
foreslått videreført i ny lov om Riksrevisjonen.
Stiftelsesloven 23. mai 1980 nr. 11 § 11 tiende
ledd åpner for at Riksrevisjonen i visse tilfeller kan
velges til revisor i stiftelser. Dette vil ikke lenger være
aktuelt og bestemmelsen kan derfor oppheves. En tilsvarende bestemmelse
er videreført i stiftelsesloven 15. juni 2001
nr. 59 § 43 fjerde ledd. Denne loven har imidlertid
ennå ikke trådt i kraft. Det er derfor nødvendig
også å foreta en oppheving av § 43 fjerde
ledd i den nye stiftelsesloven, jf. også Ot.prp. nr. 15
(2000-2001) om lov om stiftelser. Endringene trer i kraft 1. januar
2005 og med virkning for regnskapene fra og med 2005.
Forslaget til endring av tjenestemannsloven § 6 nr.
1 første punktum må ses i sammenheng med forslaget
til § 5 annet ledd i lov om Riksrevisjonen, og det
vises til merknadene til denne bestemmelsen. Forholdet til tjenestemannsloven §§ 2-5
er særskilt regulert i forslaget til lov om Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen må derfor fjernes fra oppramsingen av institusjoner
i tjenestemannsloven § 6 nr. 1 første
punktum.
Riksrevisjonen har i sitt forslag til ny lov og instruks foreslått
at Riksrevisjonen overtar revisjonen av Lånekassens regnskap
og forvaltning. Forslaget krever endring av § 13
fjerde ledd tredje punktum i lov om utdanningsstøtte til
elever og studenter. Riksrevisjonens tilsynsoppgave etter paragrafens
første punktum blir samtidig overflødig og foreslås
derfor tatt ut av bestemmelsen. Endringen trer i kraft 1. januar
2005, med virkning fra og med regnskapsåret 2005.
Endringen i lov om Norges Bank § 2 fjerde ledd annet
punktum består i at det i loven innarbeides en referanse
til lov om Riksrevisjonen i tillegg til den referansen som allerede
står til instruks fastsatt av Stortinget. Loven vil sammen
med instruks danne grunnlaget for Riksrevisjonens kontroll. Rammene
for Riksrevisjonens kontroll med banken går i dag fram av
Instruks for Riksrevisjonens kontroll vedrørende Norges
Bank, fastsatt av Stortinget 10. april 1987. Det tas sikte
på at regler om Riksrevisjonens kontroll med banken i stedet
blir innarbeidet i en felles instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Særlovgivningen inneholder en rekke bestemmelser om
Riksrevisjonens kontroll med selskaper mv. Det foreslås
at disse bestemmelsene endres slik at de mer konkrete bestemmelsene
om Riksrevisjonens kontroll, innsynsrett, rett til deltakelse på generalforsamlingsmøter
og til selv å foreta undersøkelser i selskapene
osv. kun går fram av lov om Riksrevisjonen og instruks
fastsatt av Stortinget. I de aktuelle bestemmelsene i særlovgivningen
foreslås det i stedet innarbeidet en referanse til det
nye regelverket. Dermed vil en unngå at det oppstår
utilsiktede ulike formuleringer om Riksrevisjonens kontroll i særlovgivningen
og lov om Riksrevisjonen/instruks fastsatt av Stortinget.
Særlovgivningen omfatter per i dag statsforetaksloven § 45,
lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond § 34,
lov om studentsamskipnader § 14 annet ledd, lov
om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland § 20
og aksjeloven/allmennaksjeloven § 20-6.
Det er derfor i § 21 nr. 9 til 14 foreslått
endringer som nevnt i disse bestemmelsene.
Utfyllende bestemmelser til Riksrevisjonens kontroll etter særlovgivningen
går i dag bl.a. fram av Instruks for Riksrevisjonens kontroll
med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper
og enkelte organer mv. organisert ved særskilt lov og Instruks
om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert
etter lov om statsforetak av 30. august 1991, vedtatt av
Stortinget hhv. 27. mai 1977 og 10. mars 1992.
Det vil bli fastsatt en ny instruks om Riksrevisjonens virksomhet, som
bl.a. vil presisere bestemmelsene i loven når det gjelder
Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser
i selskaper, statsforetak og andre selvstendige rettssubjekter der
staten har eierinteresser og Riksrevisjonens adgang til å foreta
undersøkelser mv. i disse. I tråd med det som
gjelder i dag, vil kontrollen også omfatte heleide datterselskap
til slike selskaper m.m. Instruksen vil videre inneholde regler
om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser
i deleide selskaper. Tidligere instrukser vil bli opphevet når
ny instruks trer i kraft.
Komiteen mottok 9. februar 2004 brev fra Riksrevisjonen
om "supplering vedrørende endringer i andre lover". Her
heter det bl. a.:
"Etter oversendelsen av det reviderte lovforslaget,
har Stortinget vedtatt lov om Innovasjon Norge, jf. lov 19. desember
2003 nr. 130, som trådte i kraft 1. januar 2004.
Samtidig med at denne loven trådte i kraft, ble lov 3.
juli 1992 nr. 97 om Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond
opphevet.
Lov om Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond § 34
om Riksrevisjonens kontroll er foreslått endret i forslaget
til ny lov om Riksrevisjonen § 21 nr. 10. Siden
loven er opphevet, faller forslaget bort.
Lov om Innovasjon
Norge inneholder i § 36 en bestemmelse om Riksrevisjonens
kontroll som svarer til det som i dag gjelder for statsforetak,
jf. statsforetaksloven § 45. For å få samsvar
med systematikken og lovteknikken som følger av forslaget
til ny lov om Riksrevisjonen, bør også denne bestemmelsen
endres i forbindelse med vedtakelsen av den nye loven.
På denne
bakgrunn foreslår vi at det i forslaget til lov om Riksrevisjonen § 21
foretas følgende endringer:
Nr. 10 fjernes
fra listen over endringer i andre lover. Nåværende
nr. 11, 12 13, 14 og 15 blir nye nr. 10, 11, 12, 13 og 14.
Det
innarbeides et nytt nr. 15 med følgende ordlyd:
15. I
lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge skal § 36
lyde:
Riksrevisjonen fører
kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser
mv. i selskapet og heleide datterselskap etter lov....... om Riksrevisjonen
og instruks fastsatt av Stortinget."
Komiteen viser til Riksrevisjonens
brev av 9. februar 2004. Rekkefølgen i endringer
av andre lover innarbeides i henhold til Riksrevisjonens forslag.
Komiteen viser til Innst. S. nr. 136 (2003-2004)
om instruks om Riksrevisjonens virksomhet. Som følge av
forslaget om et annet punktum i § 5 annet ledd,
endres helseforetaksloven § 45 tilsvarende særlovgivningen
for øvrig.
Komiteen har for øvrig ingen merknader
til § 21.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
§ 4 annet ledd skal lyde:
Kollegiet fungerer som styre for Riksrevisjonen og behandler
saker av overordnet karakter når det gjelder administrasjon
og økonomi. Kollegiets hovedoppgave er å behandle
faglige saker som skal fremlegges for Stortinget. Revisjonsråden
er etatens øverste tjenestemann og er dens daglige leder
i alle spørsmål som gjelder administrasjon, økonomi
og faglige spørsmål. Kollegiet fastsetter en nærmere stillingsinstruks
for stillingen.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til ovennevnte og rår Odelstinget til å gjøre slike
vedtak:
A.
Vedtak til lov
om Riksrevisjonen
Kapittel 1 Riksrevisjonens formål og organisasjon mv.
§ 1 Riksrevisjonens formål
Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan.
Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
§ 2 Riksrevisjonens uavhengighet
Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.
§ 3 Instruks om Riksrevisjonens virksomhet
Stortinget fastsetter instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
§ 4 Riksrevisjonens ledelse
Riksrevisjonen ledes av et kollegium av fem riksrevisorer valgt av Stortinget i medhold av Grunnloven § 75 k. Riksrevisorene og personlige varamedlemmer for disse velges av Stortinget for fire år om gangen med virkning fra 1. januar året etter stortingsvalget. Stortinget velger også leder og nestleder i Kollegiet.
Lederen i Kollegiet er Riksrevisjonens daglige leder.
Lederen må ikke uten samtykke fra Stortinget ha eller påta seg stilling eller verv i offentlig eller privat virksomhet, unntatt når det følger av vervet som riksrevisor.
De øvrige medlemmer av Riksrevisorkollegiet må ikke påta seg oppgaver, oppdrag og verv som kan komme i konflikt med rollen som riksrevisor. Kollegiet avgjør om oppgaven, oppdraget eller vervet er av en slik art.
§ 5 Tilsetting av Riksrevisjonens tjenestemenn
Riksrevisjonens kollegium tilsetter ledere i Riksrevisjonen. Riksrevisjonens øvrige tjenestemenn tilsettes av Riksrevisjonens tilsettingsråd.
Bestemmelsene i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. §§ 2 til 5 om kunngjøring av stillinger, innstillinger og fast og midlertidig tilsetting av tjenestemenn gjelder så langt de passer.
§ 6 Lønn og pensjon
Riksrevisorenes lønn og pensjon fastsettes av Stortinget.
Tjenestemennenes lønn, pensjon og arbeidsvilkår fastsettes av Riksrevisjonen i henhold til de avtaler og bestemmelser som gjelder for arbeidstakere i statsstilling.
Lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister gjelder for Riksrevisjonen.
§ 7 Saksbehandlingen i tjenestemannssaker
Forvaltningslovens regler gjelder for avgjørelser om tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av tjenestemenn i Riksrevisjonen. Det samme gjelder vedtak om å ilegge en tjenestemann ordensstraff eller tilstå vedkommende pensjon.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak fra forvaltningslovens anvendelse etter første ledd, og fastsette i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av forvaltningsloven ikke skal gjelde i slike saker.
§ 8 Riksrevisjonens budsjett og regnskap
Riksrevisjonens budsjettforslag fremmes av Kollegiet direkte overfor Stortinget.
Riksrevisjonens regnskap fastsettes av Kollegiet og revideres av revisor oppnevnt av Stortinget. Revidert regnskap og revisjonsberetning sendes Stortinget.
Kapittel 2 Riksrevisjonens oppgaver mv.
§ 9 Riksrevisjonens oppgaver
Riksrevisjonen skal foreta revisjon av statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten, herunder forvaltningsbedrifter, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, statlige fond og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i særlig lov (regnskapsrevisjon).
Riksrevisjonen skal kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll).
Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
Riksrevisjonen skal gjennom revisjonen bidra til å forebygge og avdekke misligheter og feil.
Riksrevisjonen kan veilede forvaltningen for å forebygge framtidige feil og mangler.
Riksrevisjonen kan påta seg revisjons-, kontroll- eller bistandsoppdrag internasjonalt.
Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser. Stortinget kan ikke instruere Riksrevisjonen om hvordan eller etter hvilke kriterier revisjons- og kontrollarbeidet skal utføres, jf. § 2.
§ 10 Krav til revisjonsutførelsen
Riksrevisjonen skal være objektiv og nøytral ved utførelsen av sine oppgaver. Revisjonen skal planlegges, gjennomføres og rapporteres slik lov, instruks og god revisjonsskikk i Riksrevisjonen krever.
Riksrevisjonen kan bruke ekstern bistand til særlige kontroller eller revisjonsoppgaver.
§ 11 Riksrevisjonens rapportering til Stortinget
Riksrevisjonen skal rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til Stortinget.
Før en sak rapporteres til Stortinget skal Riksrevisjonens bemerkninger forelegges ansvarlig statsråd til uttalelse.
Kapittel 3 Riksrevisjonens rett til informasjon mv.
§ 12 Riksrevisjonens rett til å kreve informasjon og innsyn. Rett til å foreta undersøkelser
Riksrevisjonen kan, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som den finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene.
Riksrevisjonens rett til informasjon etter første ledd gjelder overfor den politiske ledelse, embets- og tjenestemenn i forvaltningen og andre som virker i forvaltningens tjeneste, og overfor ledelse, tilsatte og revisor i selskaper mv. som er heleid av staten og heleide datterselskaper til slike selskaper. Overlater forvaltningen økonomioppgaver til andre utenfor staten, gjelder Riksrevisjonens rett til aktuell informasjon også direkte overfor disse. Riksrevisjonens rett gjelder også overfor personer som har utført oppgaver som nevnt i første og annet punktum.
I saker som gjelder kontroll med om tilskudd eller bidrag av statsmidler til offentlige eller private virksomheter nyttes etter forutsetningene, gjelder retten til informasjon etter første ledd også overfor tilskuddsmottaker.
Riksrevisjonen har samme rett til innsyn og informasjon som forvaltningen kan kreve overfor
a) andre som er tillagt statlig forvaltningsmyndighet eller oppgaver finansiert med statlige midler, og
b) private som leverer varer eller tjenester til staten.
§ 13 Deltakelse i generalforsamling mv.
Riksrevisjonen skal varsles og har rett til å være til stede i generalforsamling, foretaksmøte, møte i bedriftsforsamling, representantskap og organ med tilsvarende funksjon i selskaper som i sin helhet eies av staten og i heleide datterselskaper til slike selskaper. Riksrevisjonen har talerett i møtene. Den skal sammen med varsling få oversendt alle relevante saksdokumenter. Riksrevisjonen avgjør i hvilken grad den skal få oversendt saksdokumenter til møter i heleide datterselskaper.
Riksrevisjonen har rett til å delta i møter som nevnt i første ledd i deleide selskaper sammen med den som representerer de statlige eierinteressene. Varsling om møte og oversending av relevante saksdokumenter avtales med departementet eller med statlig heleid virksomhet som ivaretar statlige interesser.
§ 14 Tilrettelegging av forholdene for revisjon
Virksomheter som er omfattet av Riksrevisjonens revisjon og kontroll, skal legge forholdene til rette slik Riksrevisjonen finner det hensiktsmessig for å foreta de revisjons- og kontrolloppgaver som følger av lov og instruks.
Riksrevisjonen kan foreta revisjon og kontroll på det stedet hvor regnskap og nødvendig materiale finnes, og Riksrevisjonen skal ha tilgang til de IT-systemer som virksomhetene benytter.
Informasjon til Riksrevisjonen skal avgis i den form, på det medium og til det tidspunkt Riksrevisjonen bestemmer, og vederlagsfritt tilrettelegges og sendes til Riksrevisjonen.
Kapittel 4 Riksrevisjonens saksbehandling mv. Allmennhetens innsynsrett
§ 15 Taushetsplikt
Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om forhold av personlig karakter eller opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter.
Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han eller hun kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i første ledd i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.
For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f så langt de passer.
Uten hinder av bestemmelsen i første ledd kan Riksrevisjonens tjenestemenn, etter beslutning av Riksrevisjonens leder, avgi forklaring og legge fram dokumentasjon vedrørende revisjonsoppdrag til politiet når det er åpnet etterforskning i straffesak. Riksrevisjonen kan videre underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonen kommer fram forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. Riksrevisjonen kan også samarbeide med andre offentlige kontrollmyndigheter dersom det er aktuelt. Underretning kan gis selv om revisjonen ikke er avsluttet og uten at forholdet er meddelt revidert virksomhet eller overordnet departement.
Ved anvendelse av bestemmelsene i tvistemålsloven § 204 nr. 2 og straffeprosessloven § 118 gis samtykke av Riksrevisjonens leder.
§ 16 Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert informasjon
Bestemmelsene i sikkerhetsloven gjelder så langt de passer for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert informasjon.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak fra sikkerhetslovens anvendelse på Riksrevisjonen og fastsette i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av sikkerhetsloven skal gjelde for Riksrevisjonen.
§ 17 Riksrevisjonens behandling av personopplysninger
Riksrevisjonen kan innhente og behandle alle typer personopplysninger. Opplysningene skal slettes så snart de ikke lenger har kontrollmessig interesse.
Riksrevisjonens behandling av personopplysninger i revisjons- og kontrollarbeidet er unntatt fra §§ 18, 27, 31 og 33 i personopplysningsloven.
§ 18 Allmennhetens krav på innsyn i Riksrevisjonens dokumenter
Enhver kan hos Riksrevisjonen gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak når dokumentet er kommet inn til eller er sendt fra Riksrevisjonen. Bestemmelsene i offentlighetsloven gjelder tilsvarende, så langt de passer.
For saksdokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontroll, skal offentlighet først inntre når saken er mottatt i Stortinget. Riksrevisjonen varsler vedkommende forvaltningsorgan om at saken er av en slik art. Er en slik sak ferdigbehandlet uten at den vil bli oversendt Stortinget, inntrer offentlighet når Riksrevisjonen har varslet vedkommende forvaltningsorgan om at saken er ferdigbehandlet.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak fra offentlighetslovens anvendelse på Riksrevisjonen og fastsette i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av offentlighetsloven skal gjelde for Riksrevisjonen.
§ 19 Habilitet
Ingen som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen kan utføre revisjons- eller kontrolloppdrag dersom vedkommende eller dennes nærstående har en slik tilknytning til revidert eller kontrollert virksomhet, dets ansatte eller tillitsvalgte, eller det for øvrig foreligger slike særegne forhold at dette kan svekke tilliten til vedkommendes uavhengighet eller objektivitet.
Som nærstående regnes:
a) ektefelle og person som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold,
b) slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken, og deres ektefeller eller personer som de bor sammen med i ekteskapslignende forhold, og
c) slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken til en person som nevnt under bokstav a.
Bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 6 til 9 første ledd gjelder for enhver som behandler administrative saker for Riksrevisjonen.
Kapittel 5 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser. Oppheving og endring av andre lover
§ 20 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser
Loven trer i kraft 1. juli 2004, med unntak av § 21 nr. 3, 5, 7 og 14 som trer i kraft 1. januar 2005.
Riksrevisjonens overtakelse av revisjonsansvaret i Den Norske Stats Husbank og Lånekassen, jf. loveendringene i § 21 nr. 3 og 7, skjer med virkning fra og med regnskapsåret 2005. Riksrevisjonen frasier seg revisjonsansvar for stiftelser, jf. lovendringene i § 21 nr. 5 og 14, fra og med regnskapsåret 2005.
§ 21 Oppheving og endringer av andre lover
Når loven trer i kraft, endres andre lover slik:
1. Lov 18. februar 1918 om statens revisionsvæsen oppheves.2. I lov 19. juni 1931 nr. 18 om Aktieselskapet Vinmonopolet foretas følgende endringer:
§ 12 første og tredje ledd oppheves. Nåværende annet ledd blir eneste ledd.
§ 14 skal lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskapet og heleide datterselskaper etter lov … om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
3. I lov 1. mars 1946 nr. 3 om Den Norske Stats Husbank skal § 8 tredje ledd annet punktum lyde:
Riksrevisjonen reviderer Husbankens regnskap og forvaltning.
4. I lov 28. mars 1958 nr. 4 om ansvar og garanti for statens oppkrevere og regnskapsførere m.v. skal § 1 annet ledd lyde:
Kongen kan nedsette et pådratt erstatningsansvar eller la det falle bort, dersom det finnes rimelig under omsyn til den utviste skyld, skadens størrelse og tilhøva ellers.
5. I lov 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser oppheves § 11 tiende ledd. 6. I lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn skal § 6 nr. 1 første punktum lyde:
Reglene i §§ 2, 3, 4 og 5 gjelder ikke for tjenestemenn tilsatt ved Stortinget eller hos Stortingets ombudsmenn.
7. I lov 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter skal § 13 fjerde ledd lyde:
Departementet fører tilsyn med Lånekassen. Styret sender hvert år innen utgangen av mars måned departementet rapport og regnskap for foregående år. Riksrevisjonen reviderer Lånekassens regnskap og forvaltning.
8. I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) skal § 2 fjerde ledd annet punktum lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
9. I lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak skal § 45 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i statsforetak og heleide datterselskaper til slike foretak etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
10. I lov 28. juni 1996 nr. 54 om studentsamskipnader skal § 14 annet ledd lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i Studentsamskipnaden og heleide datterselskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
11. I lov 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland skal § 20 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i fondet etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
12. I lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper skal § 20-6 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskaper der staten eier alle aksjene og heleide datterselskaper til slike selskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
13. I lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper skal § 20-6 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskaper der staten eier alle aksjene og heleide datterselskaper til slike selskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
14. I lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser oppheves § 43 fjerde ledd. 15. I lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) skal § 45 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i regionalt helseforetak, helseforetak og heleide datterselskaper til slike foretak etter lov … om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
16. I lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge skal § 36 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskapet og heleide datterselskaper etter lov … om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
B.
Stortinget ber Regjeringen så snart som mulig om å komme med forslag til en endring i offentlighetsloven tilsvarende § 18 annet ledd i forslaget til lov om Riksrevisjonen, jf. Innst. O. nr. 54 (2003-2004).
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i brev av 6. mai
2003 bedt Riksrevisjonen om å komme tilbake med et bearbeidet
og helhetlig forslag til lov og instruks for Riksrevisjonen, der
det er tatt hensyn til Justisdepartementets lovtekniske merknader
i brev til komiteen av 5. mai 2003. Vedlagt følger
et bearbeidet forslag til ny lov og instruks med merknader.
Det er ikke foretatt materielle endringer i forhold til tidligere
oversendte forslag til nytt regelverk. Riksrevisjonens forslag til
endringer av det opprinnelige forslaget til lov og instruks, som
er sendt til Stortingets presidentskap ved brev av 30. september 2002,
23. oktober 2002 og 7. mai 2003, er innarbeidet
i vedlagte forslag.
Bearbeidingen av forslagene til lov og instruks er i hovedsak
basert på Justisdepartementets lovtekniske merknader. Etter
en første gjennomgang og vurdering av merknadene, ble et
bearbeidet forslag forelagt Justisdepartementet ved Riksrevisjonens
brev av 26. juni 2003. Brevet følger vedlagt
til orientering sammen med departementets svar av 21. august 2003.
Departementets merknader i brev av 21. august 2003 er vurdert
og i hovedsak tatt hensyn til i vedlagte forslag. Vi har i tillegg
foretatt enkelte andre lovtekniske justeringer av teksten.
På bakgrunn av Justisdepartementets merknader er det
foretatt en endring av rekkefølgen i bestemmelsene i loven
og nummereringen av de enkelte bestemmelsene i instruksen. Overskriften
på enkelte av bestemmelsene er også endret.
Det er foretatt en totalgjennomgang av språket i både
loven, instruksen og merknadene til disse med sikte på å klargjøre
enkelte uklarheter. Innledningsvis i merknadene til lov og instruks
er det inntatt en generell henvisning til aktuelle grunnlagsdokumenter
for nytt regelverk. Merknadene til noen av paragrafene er gjort
mer utfyllende.
Riksrevisjonens veiledning til forvaltningen er spesielt nevnt
i Riksrevisjonens formål, jfr. lovens § 1.
Det er derfor naturlig at veiledning også er omtalt som
en særskilt oppgave i lovens § 9 Riksrevisjonens
oppgaver, og det er innarbeidet et nytt femte ledd i § 9.
Samtidig er veiledningsoppgaven tatt ut av instruksen § 3
annet ledd ettersom det vil være aktuelt med veiledning
innenfor alle revisjonstypene, da det er elementer av veiledning
i all revisjonskommunikasjon knyttet til Riksrevisjonens oppgaver.
I merknaden til bestemmelsen er det presisert at veiledning må skje
med varsomhet og på en måte som verken formelt
eller reelt binder opp de senere revisjons- og kontrollvurderingene.
Justisdepartementet har foreslått at taushetspliktbestemmelsen
i lovens § 15 endres og utformes etter mønster
av formuleringen av sivilombudsmannsloven § 9
annet ledd kombinert med bestemmelsene i forvaltningsloven.
I lovens § 15 om taushetsplikt er det etter
anbefaling fra Justisdepartementet også inntatt et nytt
fjerde ledd. Bestemmelsen fastsetter at samtykke til å avgi forklaring
for retten etter tvistemålsloven § 204 nr. 2 og
straffeprosessloven § 118 gis av Riksrevisjonens leder.
Når det gjelder samtykke til å avgi forklaring for
politiet, er dette allerede regulert i annet ledd første
punktum.
Når det gjelder Riksrevisjonens rett til å kreve
informasjon fra privat tjenesteyter er det i lovens § 12 foretatt
en endring av fjerde ledd. Dette har sammenheng med at Riksrevisjonens
innsynsrett overfor privat tjenesteyter skal tilsvare den rett forvaltningen har
i det enkelte tilfelle, jf. Justisdepartementets merknader. Forvaltningens
rett til informasjon i det enkelte tilfelle kan følge av
lov, instruks, avtale, alminnelige kontraktsrettslige prinsipper
eller god forvaltningsskikk.
Forslaget til endringer i andre lover, jf. § 21,
er vesentlig omarbeidet og det er utarbeidet kommentarer til endringsforslagene.
De viktigste endringene er at bestemmelsene om Riksrevisjonens kontroll
i særlovgivningen foreslås omformulert. I tråd
med Justisdepartementets anbefaling er det i de aktuelle lovbestemmelsene
foreslått en henvisning til lov om Riksrevisjonen og instruks
fastsatt av Stortinget. Kontrollens innretning vil da kun være
regulert i Riksrevisjonens lov og instruks. Dermed unngås
eventuelle utilsiktede uklarheter og unødige tolkningsproblemer mellom
særlovgivningen og lov og instruks om Riksrevisjonen. Henvisningene
er utarbeidet etter samme mal, med unntak av lov om Norges Bank
og pengevesenet § 2 der det kun vises til at Riksrevisjonen
fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse.
De respektive fagdepartementene er orientert om forslagene til endringer
i særlovgivningen.
Justisdepartementet anbefaler at det utfyllende regelverket til
loven betegnes "forskrift" og ikke "instruks". Dette begrunnes med
at instruksen delvis også vil regulere privatpersoners
rettigheter og plikter, og dermed vil ha andre rettsvirkninger enn
en typisk instruks. Når det ikke er vanlig å betegne
Stortingets plenarvedtak som "forskrift", har dette etter departementets
oppfatning først og fremst sammenheng med at disse vedtakene
vanligvis ikke er ment å skape rettigheter og plikter for
privatpersoner, men gi direktiver til offentlige organer.
For å tydeliggjøre at instruksen ikke bare
innholder interne regler for Riksrevisjonen, har vi endret betegnelsen
på instruksen fra "Instruks for Riksrevisjonen" til "Instruks
om Riksrevisjonens virksomhet". For øvrig overlater vi
til Stortinget å ta stilling til om betegnelsen bør
endres fra instruks til forskrift.
Justisdepartementet påpeker at det er uklart overfor
hvem forvaltningsrevisjon kan utføres, jf. lovforslaget § 9.
Departementet mener at det ikke er gitt noen avklaring i lov eller
instruks om forvaltningsrevisjon også skal gjelde overfor
selskapene. Dersom dette er aktuelt, foreslår departementet
at formuleringene i instruksen endres.
I Riksrevisjonens forslag til lov og instruks av 19. desember
2000 ble det ikke foreslått endringer i gjeldende kontrollopplegg
med forvaltningen av statlig eierskap. Riksrevisjonen uttaler i
forslaget at spørsmålet om hvilken kontroll Stortinget ønsker
i forhold til fristilte virksomheter primært er et politisk spørsmål
som Stortinget bør ta stilling til. Det er derfor heller
ikke foretatt noen materielle endringer på dette punkt
i de reviderte forslagene. Vi har imidlertid merket oss at flertallet
i Frøilandutvalget har foreslått at Riksrevisjonens
selskapskontroll også må kunne omfatte forvaltningsrevisjon
i heleide selskaper, jf. Dokument nr. 14 (2002-2003), og at kontroll- og
konstitusjonskomiteen har sluttet seg til dette i Innst. S. nr.
210 (2002-2003) samt i Innst. S. nr. 123 (2002-2003) knyttet til
Riksrevisjonens Dokument nr. 3:2 (2002-2003).
Dersom Stortinget vedtar at det på generelt grunnlag
innenfor rammen av selskapskontrollen også kan gjennomføres
forvaltningsrevisjon i fristilte virksomheter, anbefaler vi at Frøilandutvalgets
forslag til ny instruksbestemmelse (rapporten s. 75) tas inn som
et nytt annet punktum i forslaget til instruks § 5
annet ledd. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at Frøilandutvalgets
forslag ikke omfatter heleide datterselskaper. Vi legger til grunn
at eventuelle forvaltningsrevisjoner også bør
kunne gjennomføres i slike selskaper. Et nytt annet punktum
i instruksen § 5 annet ledd bør etter
dette kunne lyde:
"I heleide selskaper mv. og heleide datterselskaper
til disse kan kontrollen også omfatte systematiske undersøkelser
av selskapets økonomi, produktivitet, måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger."
Bestemmelsene i særlovgivningen om Riksrevisjonens kontroll
er i det reviderte forslaget formulert slik at de også vil
hjemle forvaltningsrevisjon i selskapene. Ut fra den systematikken
som er anbefalt av Justisdepartementet og som er innarbeidet i det
reviderte forslaget, vil det nå være lov om Riksrevisjonen med
tilhørende instruks som fastsetter nærmere hvilken
kontroll og hva slags undersøkelser som kan foretas i selskapene
og deres heleide datterselskaper.
Dersom Frøiland-utvalgets forslag om forvaltningsrevisjon
i selskapene tas inn som ett nytt annet punktum i § 5
annet ledd, bør også Helseforetaksloven § 45
endres tilsvarende særlovgivningen forøvrig. Følgende
formulering foreslås:
"Riksrevisjonen fører kontroll
med forvaltningen av statens interesser, og kan foreta undersøkelser mv.
i regionalt helseforetak, helseforetak og heleide datterselskaper
til slike foretak etter lov …… om Riksrevisjonen
og instruks fastsatt av Stortinget."
Dette vil ikke innebære materielle endringer i forhold
til Riksrevisjonens kontroll med helseforetakene slik den er i dag.
Utvalgets flertall har foreslått:
"Riksrevisjonen skal med utgangspunkt i
kravene til god forvaltningsskikk og generelle faglige standarder
gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi,
produktivitet, måloppnåelse og virkninger, samt
kontrollere gjennomføringen av Stortingets vedtak og forutsetninger
(forvaltningsrevisjon)."
"Forvaltningsrevisjon bør begrenses
til saker av prinsipiell eller stor økonomisk rekkevidde."
at instruksens § 7-5
(nå § 18) om Stortingets behandling av
Riksrevisjonens saker utgår i sin helhet.
endringer i tilknytning til Riksrevisjonens ledelse, jf.
lovens § 2.
Vi gjør oppmerksom på at ovennevnte forslag ikke
er innarbeidet i det reviderte forslaget til lov og instruks. Når
det gjelder Frøilandutvalgets forslag til en egen bestemmelse
om Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert materiale, er
dette innarbeidet i vedlagte forslag til lov og instruks, jf. Riksrevisjonen brev
til Stortingets presidentskap av 30. september 2002 og
Justisdepartementets lovtekniske merknader.
Det er i § 20 er lagt til grunn at loven vedtas
høsten 2003 og trer i kraft 1. januar 2004. Dersom
stortingsbehandlingen utsettes til etter årsskiftet, må denne
bestemmelsen endres. Tilsvarende gjelder instruksen § 19.
Lovendringene i § 21 nr. 3, 5, 7 og 15 mht. overtakelse
av revisjonsansvaret for Husbanken og Lånekassen og opphør
av revisjonsansvar for stiftelser foreslås å tre
i kraft 1. januar 2005, dvs. at ny revisjonsordning vil
gjelde fra og med regnskapsåret 2005.
Lov om Riksrevisjonen
Kapittel 1 Riksrevisjonens formål
og
organisasjon mv.
§ 1 Riksrevisjonens formål
Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan.
Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning
bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at
statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk
forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og
forutsetninger.
§ 2 Riksrevisjonens uavhengighet
Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig
og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes
og organiseres.
§ 3 Instruks om Riksrevisjonens virksomhet
Stortinget fastsetter instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
§ 4 Riksrevisjonens ledelse
Riksrevisjonen ledes av et kollegium av fem riksrevisorer
valgt av Stortinget i medhold av Grunnloven § 75 k. Riksrevisorene
og personlige varamedlemmer for disse velges av Stortinget for fire år
om gangen med virkning fra 1. januar året etter stortingsvalget.
Stortinget velger også leder og nestleder i Kollegiet.
Lederen i Kollegiet er Riksrevisjonens daglige leder.
Lederen må ikke uten samtykke fra Stortinget ha eller
påta seg stilling eller verv i offentlig eller privat virksomhet,
unntatt når det følger av vervet som riksrevisor.
§ 5 Tilsetting av Riksrevisjonens tjenestemenn
Riksrevisjonens kollegium tilsetter ledere i Riksrevisjonen.
Riksrevisjonens øvrige tjenestemenn tilsettes av Riksrevisjonens
tilsettingsråd.
Bestemmelsene i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn
m.m. §§ 2 til 5 om kunngjøring av stillinger,
innstillinger og fast og midlertidig tilsetting av tjenestemenn
gjelder så langt de passer.
§ 6 Lønn og pensjon
Riksrevisorenes lønn og pensjon fastsettes av Stortinget.
Tjenestemennenes lønn, pensjon og arbeidsvilkår fastsettes
av Riksrevisjonen i henhold til de avtaler og bestemmelser som gjelder
for arbeidstakere i statsstilling.
Lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister gjelder
for Riksrevisjonen.
§ 7 Saksbehandlingen i tjenestemannssaker
Forvaltningslovens regler gjelder for avgjørelser om
tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av
tjenestemenn i Riksrevisjonen. Det samme gjelder vedtak om å ilegge
en tjenestemann ordensstraff eller tilstå vedkommende pensjon.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak
fra forvaltningslovens anvendelse etter første ledd, og
fastsette i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av forvaltningsloven
ikke skal gjelde i slike saker.
§ 8 Riksrevisjonens budsjett og regnskap
Riksrevisjonens budsjettforslag fremmes av Kollegiet direkte
overfor Stortinget.
Riksrevisjonens regnskap fastsettes av Kollegiet og revideres
av revisor oppnevnt av Stortinget. Revidert regnskap og revisjonsberetning
sendes Stortinget.
Kapittel 2 Riksrevisjonens oppgaver mv.
§ 9 Riksrevisjonens oppgaver
Riksrevisjonen skal foreta revisjon av statsregnskapet
og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter
som er regnskapspliktige til staten, herunder forvaltningsbedrifter,
forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, statlige
fond og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i
særlig lov (regnskapsrevisjon).
Riksrevisjonen skal kontrollere forvaltningen av statens
interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll).
Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser
av økonomi, produktivitet, måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
Riksrevisjonen skal gjennom revisjonen bidra til å forebygge
og avdekke misligheter og feil.
Riksrevisjonen kan veilede forvaltningen for å forebygge
framtidige feil og mangler.
Riksrevisjonen kan påta seg revisjons-, kontroll- eller
bistandsoppdrag internasjonalt.
Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette
i gang særlige undersøkelser. Stortinget kan ikke
instruere Riksrevisjonen om hvordan eller etter hvilke kriterier
revisjons- og kontrollarbeidet skal utføres, jf. § 2.
§ 10 Krav til revisjonsutførelsen
Riksrevisjonen skal være objektiv og nøytral
ved utførelsen av sine oppgaver. Revisjonen skal planlegges,
gjennomføres og rapporteres slik lov, instruks og god revisjonsskikk
i Riksrevisjonen krever.
Riksrevisjonen kan bruke ekstern bistand til særlige
kontroller eller revisjonsoppgaver.
§ 11 Riksrevisjonens rapportering til
Stortinget
Riksrevisjonen skal rapportere resultatene av sin revisjon
og kontroll til Stortinget.
Før en sak rapporteres til Stortinget skal Riksrevisjonens
bemerkninger forelegges ansvarlig statsråd til uttalelse.
Kapittel 3 Riksrevisjonens rett til
informasjon mv.
§ 12 Riksrevisjonens rett til å kreve
informasjon og innsyn. Rett til å foreta undersøkelser
Riksrevisjonen kan, uten hinder av taushetsplikt, kreve
enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument
og foreta de undersøkelser som den finner nødvendig
for å gjennomføre oppgavene.
Riksrevisjonens rett til informasjon etter første ledd
gjelder overfor den politiske ledelse, embets- og tjenestemenn i
forvaltningen og andre som virker i forvaltningens tjeneste, og
overfor ledelse, tilsatte og revisor i selskaper mv. som er heleid
av staten og heleide datterselskaper til slike selskaper. Overlater
forvaltningen økonomioppgaver til andre utenfor staten, gjelder
Riksrevisjonens rett til aktuell informasjon også direkte
overfor disse. Riksrevisjonens rett gjelder også overfor
personer som har utført oppgaver som nevnt i første
og annet punktum.
I saker som gjelder kontroll med om tilskudd eller bidrag
av statsmidler til offentlige eller private virksomheter nyttes
etter forutsetningene, gjelder retten til informasjon etter første
ledd også overfor tilskuddsmottaker.
Riksrevisjonen har samme rett til innsyn og informasjon
som forvaltningen kan kreve overfor
a) andre som er tillagt statlig forvaltningsmyndighet
eller oppgaver finansiert med statlige midler, og
b) private som leverer varer eller tjenester til staten.
§ 13 Deltakelse i generalforsamling mv.
Riksrevisjonen skal varsles og har rett til å være til
stede i generalforsamling, foretaksmøte, møte
i bedriftsforsamling, representantskap og organ med tilsvarende
funksjon i selskaper som i sin helhet eies av staten og i heleide
datterselskaper til slike selskaper. Riksrevisjonen har talerett
i møtene. Den skal sammen med varsling få oversendt
alle relevante saksdokumenter. Riksrevisjonen avgjør i
hvilken grad den skal få oversendt saksdokumenter til møter i
heleide datterselskaper.
Riksrevisjonen har rett til å delta i møter
som nevnt i første ledd i deleide selskaper sammen med den
som representerer de statlige eierinteressene. Varsling om møte
og oversending av relevante saksdokumenter avtales med departementet
eller med statlig heleid virksomhet som ivaretar statlige interesser.
§ 14 Tilrettelegging av forholdene for revisjon
Virksomheter som er omfattet av Riksrevisjonens revisjon
og kontroll, skal legge forholdene til rette slik Riksrevisjonen
finner det hensiktsmessig for å foreta de revisjons- og
kontrolloppgaver som følger av lov og instruks.
Riksrevisjonen kan foreta revisjon og kontroll på det
stedet hvor regnskap og nødvendig materiale finnes, og
Riksrevisjonen skal ha tilgang til de IT-systemer som virksomhetene
benytter.
Informasjon til Riksrevisjonen skal avgis i den form, på det
medium og til det tidspunkt Riksrevisjonen bestemmer, og vederlagsfritt
tilrettelegges og sendes til Riksrevisjonen.
Kapittel 4 Riksrevisjonens saksbehandling mv. Allmennhetens
innsynsrett
§ 15 Taushetsplikt
Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen,
plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap
til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet
får vite om forhold av personlig karakter eller opplysninger
om drifts- eller forretningshemmeligheter.
Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende
har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han eller hun kan heller
ikke utnytte opplysninger som nevnt i første ledd i egen
virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.
For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13
a til 13 f så langt de passer.
Uten hinder av bestemmelsen i første ledd kan Riksrevisjonens
tjenestemenn, etter beslutning av Riksrevisjonens leder, avgi forklaring
og legge fram dokumentasjon vedrørende revisjonsoppdrag
til politiet når det er åpnet etterforskning i
straffesak. Riksrevisjonen kan videre underrette politiet dersom
det i forbindelse med revisjonen kommer fram forhold som gir grunn
til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. Riksrevisjonen
kan også samarbeide med andre offentlige kontrollmyndigheter
dersom det er aktuelt. Underretning kan gis selv om revisjonen ikke
er avsluttet og uten at forholdet er meddelt revidert virksomhet
eller overordnet departement.
Ved anvendelse av bestemmelsene i tvistemålsloven § 204
nr. 2 og straffeprosessloven § 118 gis samtykke av Riksrevisjonens
leder.
§ 16 Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert
informasjon
Bestemmelsene i sikkerhetsloven gjelder så langt de
passer for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert informasjon.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak
fra sikkerhetslovens anvendelse på Riksrevisjonen og fastsette
i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av sikkerhetsloven
skal gjelde for Riksrevisjonen.
§ 17 Riksrevisjonens behandling av personopplysninger
Riksrevisjonen kan innhente og behandle alle typer personopplysninger.
Opplysningene skal slettes så snart de ikke lenger har
kontrollmessig interesse.
Riksrevisjonens behandling av personopplysninger i revisjons-
og kontrollarbeidet er unntatt fra §§ 18,
27, 31 og 33 i personopplysningsloven.
§ 18 Allmennhetens krav på innsyn
i
Riksrevisjonens dokumenter
Enhver kan hos Riksrevisjonen gjøre seg kjent med
det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak når
dokumentet er kommet inn til eller er sendt fra Riksrevisjonen.
Bestemmelsene i offentlighetsloven gjelder tilsvarende, så langt
de passer.
Stortinget kan gi regler som utfyller eller gjør unntak
fra offentlighetslovens anvendelse på Riksrevisjonen og
fastsette i hvilken utstrekning forskrifter gitt i medhold av offentlighetsloven
skal gjelde for Riksrevisjonen.
§ 19 Habilitet
Ingen som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen
kan utføre revisjons- eller kontrolloppdrag dersom vedkommende
eller dennes nærstående har en slik tilknytning
til revidert eller kontrollert virksomhet, dets ansatte eller tillitsvalgte,
eller det for øvrig foreligger slike særegne forhold
at dette kan svekke tilliten til vedkommendes uavhengighet eller objektivitet.
Som nærstående regnes:
a) ektefelle og person som vedkommende bor sammen
med i ekteskapslignende forhold,
b) slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje
og søsken, og deres ektefeller eller personer som de bor
sammen med i ekteskapslignende forhold, og
c) slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje
og søsken til en person som nevnt under bokstav a.
Bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 6
til 9 første ledd gjelder for enhver som behandler administrative
saker for Riksrevisjonen.
Kapittel 5 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser.
Oppheving og endring av
andre lover
§ 20 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser
Loven trer i kraft 1. januar 2004, med unntak av § 21
nr. 3, 5, 7 og 15 som trer i kraft 1. januar 2005.
Riksrevisjonens overtakelse av revisjonsansvaret i Den
Norske Stats Husbank og Lånekassen, jf. loveendringene
i § 21 nr. 3 og 7, skjer med virkning fra og med regnskapsåret
2005. Riksrevisjonen frasier seg revisjonsansvar for stiftelser,
jf. lovendringene i § 21 nr. 5 og 15, fra og med regnskapsåret
2005.
§ 21 Oppheving og endringer av andre lover
Når loven trer i kraft, endres andre lover slik:
1. Lov 18. februar 1918 om statens revisionsvæsen oppheves.
2. I lov 19. juni 1931 nr. 18 om Aktieselskapet
Vinmonopolet foretas følgende endringer:
§ 12 første og tredje ledd oppheves.
Nåværende annet ledd blir eneste ledd.
§ 14 skal lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskapet
og heleide datterselskaper etter lov … om Riksrevisjonen
og instruks fastsatt av Stortinget.
3. I lov 1. mars 1946 nr. 3 om Den Norske Stats Husbank
skal § 8 tredje ledd annet punktum lyde:
Riksrevisjonen reviderer Husbankens regnskap og
forvaltning.
4. I lov 28. mars 1958 nr. 4 om ansvar og garanti
for statens oppkrevere og regnskapsførere m.v. skal § 1 annet
ledd lyde:
Kongen kan nedsette et pådratt
erstatningsansvar eller la det falle bort, dersom det finnes rimelig
under omsyn til den utviste skyld, skadens størrelse og
tilhøva ellers.
5. I lov 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser oppheves § 11
tiende ledd. 6. I lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn skal § 6
nr. 1 første punktum lyde:
Reglene i §§ 2, 3, 4 og 5 gjelder ikke
for tjenestemenn tilsatt ved Stortinget eller hos
Stortingets ombudsmenn.
7. I lov 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte
til elever og studenter skal § 13 fjerde ledd lyde:
Departementet fører tilsyn
med Lånekassen. Styret sender hvert år innen utgangen
av mars måned departementet rapport og regnskap for foregående år. Riksrevisjonen reviderer
Lånekassens regnskap og forvaltning.
8. I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet
(sentralbankloven) skal § 2 fjerde ledd annet punktum lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse
etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt
av Stortinget.
9. I lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak skal § 45
lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i statsforetak
og heleide datterselskap til slike foretak etter lov ... om Riksrevisjonen
og instruks fastsatt av Stortinget.
10. I lov 3. juli 1992 nr. 97 om Statens nærings-
og distriktsutviklingsfond skal § 34 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i fondet
etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
11. I lov 28. juni 1996 nr. 54 om studentsamskipnader
skal § 14 annet ledd lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i Studentsamskipnaden
og heleide datterselskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks
fastsatt av Stortinget.
12. I lov 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond
for næringsvirksomhet i utviklingsland skal § 20
lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i fondet
etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.
13. I lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper
skal § 20-6 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskaper
der staten eier alle aksjene og heleide datterselskap til slike
selskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av
Stortinget.
14. I lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper
skal § 20-6 lyde:
Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av
statens interesser og kan foreta undersøkelser mv. i selskaper
der staten eier alle aksjene og heleide datterselskap til slike
selskaper etter lov ... om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av
Stortinget.
15. I lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser oppheves § 43
fjerde ledd.
Regjeringen viser til brev fra Stortingets presidentskap datert
8. februar 2001, hvor Regjeringen inviteres til å gi
uttalelse til forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Det vises videre til brev datert 9. mars, hvor Stortingets
Presidentskap samtykker i at fristen forlenges fra 30. mars
til 30. april.
Regjeringen slutter seg til at det utarbeides ny lov og nytt
instruksverk for Riksrevisjonen. Dette vil kunne gi en nyttig oppdatering
av gjeldende regelverk, og vil på en del områder
kunne bidra til klargjøring av Riksrevisjonens oppgaver
og arbeidsmåter.
En ny lov om Riksrevisjonen bør etter Regjeringens syn
ikke endre gjeldende oppgave- og myndighetsfordeling mellom Stortinget
og Regjeringen.
Både etter Grunnloven og dagens lovverk med tilhørende
instrukser er Riksrevisjonen et kontrollorgan for Stortinget. Riksrevisjonens
oppgave er å legge til rette for Stortingets kontroll med
Regjeringen. Dette vil gjelde også etter utkastet. Regjeringens
eget behov for interne kontrollrutiner må prinsipielt dekkes
på annen måte enn gjennom Riksrevisjonens virksomhet.
Riksrevisjonens virksomhet bør derfor holde seg innenfor
de samme rammene som Stortinget selv setter for sin kontroll med
Regjeringen og forvaltningen ellers. Dette bør etter Regjeringens
syn ha konsekvenser for hva Riksrevisjonens kontroll bør gå ut
på og hvordan Riksrevisjonen kan innhente opplysninger
til bruk i sin kontroll- og revisjonsvirksomhet. I denne sammenheng
bør det nevnes at Stortingets rett til innsyn i Regjeringens
og departementenes interne saksdokumenter etter parlamentarisk praksis
knyttet til Grunnloven § 75 bokstav f er begrenset.
Utgangspunktet ellers når det gjelder forholdet mellom
Stortinget og Regjeringen, er at Stortinget forholder seg til statsministeren
og statsrådene, og ikke til underordnede i deres embetsverk.
Dette utgangspunktet har etter Regjeringens syn konsekvenser for
flere spørsmål som det foreliggende utkastet til
lovtekst reiser.
Regjeringens behov for å bevare fortrolighet om visse
interne forhold i Regjeringen og departementene er en naturlig del
av den oppgave- og myndighetsfordeling som i dag foreligger mellom
Stortinget og Regjeringen. Etter Regjeringens syn er det viktig
at denne balansen ikke forrykkes gjennom forslaget til ny lov om
Riksrevisjonen. Regelverket må, på bakgrunn av
Riksrevisjonens oppgaver, på en rimelig måte avveie
behovet for en effektiv utføring av disse oppgavene på den
ene siden og Regjeringens og departementenes særlige behov
for fortrolige overveielser på den annen side.
Det primære siktemålet med Riksrevisjonens virksomhet
er gjennom revisjon og kontroll å bidra til at statens
midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk
forsvarlig måte og i samsvar med Stortingets vedtak og
forutsetninger. Dersom det er behov for å gå grundigere
inn i en sak, er den vanlige fremgangsmåte at Stortinget
gjennomfører høringer i en stortingskomité,
eller at det ved lov oppretter en granskningskommisjon. I sistnevnte
tilfelle tar Stortinget stilling til hvilke virkemidler kommisjonen skal
ha i den konkrete saken.
Regjeringen vil understreke behovet for at regelverket bør
utformes slik at det fremmer tillitsforholdet mellom Riksrevisjonen
og forvaltningen.
Regjeringen er enig i at forvaltningsrevisjon nå er en
av Riksrevisjonens hovedoppgaver, og at dette kommer til uttrykk
i lov og forskriftsverk. Det er samtidig viktig at forvaltningsrevisjonen
skjer innenfor klare rammer både når det gjelder
spørsmålet om hvilke saksforhold som kan være
gjenstand for slik kontroll, og hvordan kontrollen gjennomføres.
Regjeringen vil i det følgende særlig fremheve
tre hovedhensyn som må ivaretas:
I lovutkastet § 7 annet ledd heter det:
"Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser
av økonomi, produktivitet måloppnåelse
og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)."
Regjeringen vil peke på at det i en del tilfeller kan være
tvil om hva som er "Stortingets forutsetninger" når det
ikke treffes særskilt vedtak. Det er alminnelig antatt
at komitéuttalelser eller uttalelser i en stortingsdebatt
ikke er rettslig bindende for Regjeringen. Det kan videre bl.a.
reises spørsmål om utsagn i en stortingsmelding
som vedlegges protokollen, utgjør en slik forutsetning
fra Stortingets side. Etter Regjeringens oppfatning må det
foreligge klare holdepunkter for å anta at et flertall
i Stortinget går inn for en bestemt fortolkning før
dette kan sies å være "forutsatt" av Stortinget.
Regjeringen anser det prinsipielt viktig at temaet for forvaltningsrevisjonen
er begrenset til å etterprøve om Stortingets vedtak
og forutsetninger er oppfylt, slik lovutkastet forutsetter. En finner
her grunn tfl å peke på at instruksutkastet § 3-1
ikke synes å følge opp lovutkastets klare formuleringer
tilstrekkelig konsekvent, og vil særlig vise til følgende
punkter i paragrafen:
Bokstav b forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere
om "forvaltningens ressursbruk og virkemidler er i forhold til målene
som er satt på området". Formuleringen "målene
som er satt på området" kan etter ordlyden dekke
både mål som er satt av Stortinget og mål
som er satt av forvaltningen selv. I mange tilfelle setter forvaltningen
mer detaljerte og strenge resultatkrav enn det som ligger i stortingsvedtakene
og de uttalte forutsetninger for disse. Riksrevisjonens kontroll
bør her begrense seg til å gjelde ressursbruk
og virkemidler i forhold til de mål Stortinget har satt.
Bokstav c legger opp til at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere
at "regelverket etterleves". Slik bestemmelsen er formulert, vil
den også gjelde regelverk som forvaltningen selv har fastsatt
i form av forskrifter eller administrative instrukser m.v., for
eksempel økonomireglementet med tilhørende funksjonelle
krav. Etter Regjeringens syn bør Riksrevisjonen kunne påpeke
manglende etterlevelse av slikt regelverk dersom det samtidig kan
påvises at dette har ført til manglende oppfølging
av Stortingets vedtak og forutsetninger. Dersom en slik sammenheng
ikke kan påvises, bør det ikke være Riksrevisjonens
oppgave å kontrollere brudd på regelverket. I
motsatt fall går Riksrevisjonen over til også å bli
et revisjonsorgan for Regjeringen. Når det gjelder regnskapsrevisjon, ligger
det imidlertid i sakens natur at Riksrevisjonen vil måtte
basere sin revisjon blant annet på grunnlag av administrativt
fastsatt regelverk, jf. instruksutkastet § 2-1,
bokstav b.
Bokstav d forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere
at "forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige".
Regjeringen vil peke på at forvaltningen på mange
områder har stor frihet i forhold til Stortinget til selv å velge
styringsverktøy og virkemidler. Dette er innbakt i Grunnloven § 3
om at den utøvende makt er hos Kongen. I slike tilfelle
vil forvaltningens forpliktelser overfor Stortinget være
oppfylt når styringsverktøyene og virkemidlene
er tilstrekkelige til å følge opp Stortingets
vedtak og forutsetninger på en god måte. Regjeringen
har ikke noe å bemerke til at Riksrevisjonen kontrollerer
hvorvidt virkemidlene er "hensiktsmessige" i så måte.
En vurdering av "hensiktsmessigheten" uten en forbindelseslinje
tilbake til Stortingets vedtak og forutsetninger bør derimot
falle utenfor Riksrevisjonens ansvarsområde.
Bokstav e forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere
at "beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget samsvarer
med offentlige utredningskrav". Formuleringen "offentlige utredningskrav"
kan også omfatte regelverk som er fastsatt av forvaltningen
selv, til og med i form av instruks, som utredningsinstruksen. Etter
Regjeringens syn bør det avgjørende i forhold
til Stortinget være om beslutningsgrunnlaget reelt setter
tilstrekkelig. At det eventuelt kan påvises brudd på for
eksempel utredningsinstruksen, bør ikke ha noen betydning
dersom beslutningsgrunnlaget er kvalitetssikret på annen
måte. Det bør derfor ikke være en oppgave
for Riksrevisjonen å kontrollere brudd på administrativt
fastsatte utredningskrav i tilfeller der dette ikke reelt sett har svekket
beslutningsgrunnlaget Det vises for øvrig til de synspunkter
som er gjort gjeldende ovenfor om kontroll av at regelverk etterleves.
På denne bakgrunn mener Regjeringen at bestemmelsene
i instruksutkastet 3 1 bør omformuleres. Det bør
gå tydeligere fram at forvaltningsrevisjonens siktemål
utelukkende skal være å klarlegge om Stortingets
vedtak og forutsetninger er fulgt opp. Det vises til forslag nedenfor
i punkt 3.5.
Etter Regjeringens syn er det meget viktig at Riksrevisjonens
virksomhet er politisk nøytral og også oppfattes
slik. Dette gjelder for all virksomhet Riksrevisjonen driver, ikke
bare i tilknytning til forvaltningsrevisjon. Men siden forvaltningsrevisjonen ikke
sjelden gjelder saker med stor politisk interesse, er prinsippet
særlig viktig her. Regjeringen vil derfor understreke at
forvaltningsrevisjon må skje på klart revisjonsfaglig
grunnlag og være helt nøytral, både når
det gjelder hvilke saker som tas opp og hvordan de gjennomføres.
En slutter seg derfor til at dette prinsippet uttrykkelig slås
fast i ny lov om Riksrevisjonen, jf. lovutkastet §§ 2
og 8.
Riksrevisjonens virksomhet påvirker forvaltningens handlemønster.
Så lenge det skjer som følge av Riksrevisjonens
ordinære kontrollvirksomhet, er det en naturlig og riktig
konsekvens av virksomheten. Derimot må det unngås
at Riksrevisjonen aktivt griper inn i forvaltningens virksomhet
på en slik måte at den blir en aktør
ved siden av å være kontrollør. Dette vil
i så fall skape uklare ansvarsforhold og vanskeliggjøre
en etterfølgende revisjon. En vil i denne sammenheng spesielt
vise til merknadene til lovutkastet s. 27, der det gis uttrykk for
at Riksrevisjonen undertiden bør foreta løpende
oppfølging av enkelte store statlige prosjekter. Regjeringen
forutsetter at Riksrevisjonen i slike tilfeller vil legge stor vekt
på at forvaltningsrevisjonen ikke aktivt påvirker
forvaltningens styring av vedkommende prosjekt På den annen side
må det kunne forventes at Riksrevisjonen løpende
gjør oppmerksom på forhold som den finner uheldige
ut fra en revisjonsmessig synsvinkel, og ikke venter med sin kritikk
til prosjektet er gjennomført. Samme krav til aktsomhet
vil for øvrig måtte gjelde når Riksrevisjonen
gir forvaltningen veiledning i henhold til instruksutkastet § 2-1
annet ledd, eller deltar som observatør i generalforsamlinger
m.v. i selskaper som helt efler delvis eies av staten, jf. instruksutkastet § 4-3.
Forvaltningsrevisjon er ressurskrevende både for Riksrevisjonen
og forvaltningen. Riksrevisjonen bør derfor nøye
overveie hvilke saker som gjøres til gjenstand for forvaltningsrevisjon.
En viser i denne sammenheng til at Ingvaldsen-utvalget i Dok. nr.
7 (1972-73) forutsatte at Riksrevisjonens utvidede oppgaver (forvaltningsrevisjon)
ble begrenset til forhold av prinsipiell betydning eller større økonomisk rekkevidde.
Dette ble også understreket i en uttalelse av 14. mars
1975 til dokumentet fra Regjeringen til Stortingets presidentskap.
Det er videre et overordnet mål å sikre at
minst mulig ressurser brukes til administrasjon og at mest mulig
ressurser benyttes til produksjon av tjenester. Dette må også legges
til grunn for avveininger omkring behovet for tilsyn, kontroll og
rapportering.
Regjeringen vil i tråd med dette understreke at Riksrevisjonens
forvaltningsrevisjon bør begrenses til å gjelde
forhold av prinsipiell betydning eller større økonomiske
rekkevidde. En slik begrensning bør komme til uttrykk i
instruksverket, f.eks. i siste ledd i § 3-1. Det
vises til forslag nedenfor i punkt 3.5.
På bakgrunn av det foregående foreslår
Regjeringen at § 3-1 i utkastet til instruks for
Riksrevisjonen gis følgende ordlyd:
"§ 3-1 Revisjonens innhold
Riksrevisjonen skal gjennom systematiske undersøkelser
av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og
virkninger av offentlige tiltak e.l. fremskaffe relevant informasjon
til Stortinget om hvordan Stortingets vedtak og forutsetninger følges
opp. I den sammenheng kan det bl.a. undersøkes om:
a) forvaltningen bruker ressurser
til å løse oppgaver som samsvarer med Stortingets
vedtak og forutsetninger
b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive
i forhold til de målene som Stortinget har satt på området
c) regelverk fastsatt av Stortinget etterleves
d) forvaltningens styringsverktøy, virkemidler
og regelverk er effektive og hensiktsmessige for å følge opp
Stortingets vedtak og forutsetninger
e) beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget
er tilstrekkelig
f) forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk slik
at prinsippet om bærekraftig utvikling og god forvaltning
av naturressurser etterleves.
Forvaltningsrevisjon bør begrenses til saker av prinsipiell
eller stor økonomisk rekkevidde."
En del av Regjeringens og departementenes virksomhet består
i å ivareta statens eierinteresser i selskaper som helt
eller delvis eies av staten. Etter Grunnloven § 19
skal Kongen våke over at statens eiendommer anvendes og
bestyres på "den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet
nyttigste Maade". Regjeringen er enig i at det fortsatt skal høre
under Riksrevisjonen å føre kontroll med også denne
del av Regjeringens og departementenes virksomhet. Regjeringen er
videre enig i at kontroll og revisjon av selskapene ikke utføres
av Riksrevisjonen, men av private revisorer i samsvar med det lovverk
som gjelder for selskapet.
Regjeringen vil på denne bakgrunn bemerke om grunnlaget
for Riksrevisjonens kontroll med Regjeringen og departementene når
det gjelder selskaper som er helt eller delvis i statens eie:
Etter § 2 nr. 4 i gjeldende instruks 27. mai
1977 for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser
i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer mv. organisert
ved egen lov, skal det etter utløpet av hvert år
sendes en beretning fra vedkommende statsråd til Riksrevisjonen
om departementets myndighetsutøvelse i saker som gjelder
foretaket. Beretningen oversendes senere Stortinget med Riksrevisjonens
mulige bemerkninger om resultatet av kontrollen, jf. instruksen § 4.
(Tilsvarende bestemmelser er gitt i instrukser for Riksrevisjonens kontroll
med statsforetak og Norges Bank, jf. instrukser 30. august
1991 og 10. april 1987). I utkastet til instruks for Riksrevisjonen § 4 4
bokstav d er denne bestemmelsen videreført og supplert
med at Riksrevisjonen kan gi nærmere retningslinjer for
hvilke forhold m.m. beretningen fra statsråden skal inneholde. I
brev 29. mars 2000 til alle departementene har Riksrevisjonen
utdypet hvilke krav som stilles til innholdet av beretningene.
Regjeringen vil understreke at også Riksrevisjonens
selskapskontroll må holde seg innenfor rammen av det Stortinget
har vedtatt og forutsatt for Regjeringens og departementenes styring
av selskapenes virksomhet innenfor de regler som gjelder for selskapsformen.
Hvilke krav Riksrevisjonen kan stille til innholdet av beretningene
må avpasses til dette.
Regjeringen vil peke på en prinsipiell side ved gjeldende
ordning som foreslås videreført og supplert med
særskilt hjemmel for Riksrevisjonen til å gi retningslinjer
for innholdet av beretningene: Etter Regjeringens oppfatning synes
det mest korrekt at rapporteringen om selskapenes virksomhet skjer
direkte til Stortinget og på grunnlag av eventuelle krav Stortinget
selv setter til rapporteringen. Det vises til at det i betydelig
grad rapporteres om selskapenes virksomhet til Stortinget i meldinger
og proposisjoner. Parallell rapportering via Riksrevisjonen og på grunnlag
av retningslinjer fastsatt av kontrollorganet kan gi uklare ansvarsforhold
når det gjelder styringen av de statlige selskapene. Riksrevisjonens
kontroll bør skje på grunnlag av Regjeringens
rapporter til Stortinget og annen tilgjengelig informasjon. Regjeringen
anbefaler på denne bakgrunn at det vurderes å sløyfe
kravet om at det skal avgis egne selskapsberetninger til Riksrevisjonen.
Etter Riksrevisjonens lovutkast til § 4 første
ledd kan Riksrevisjonen uten hinder av taushetsplikt kreve enhver
opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta
de undersøkelser som den finner nødvendige for å gjennomføre
oppgavene.
Etter Regjeringens syn er det viktig å legge til rette
for at Riksrevisjonens kontroll- og revisjonsvirksomhet kan drives
effektivt. Dette innebærer at Riksrevisjonen som utgangspunkt
bør ha rett til å få alle opplysninger
i en sak, så langt de er nødvendige for å gjennomføre
Riksrevisjonens revisjons- og kontrolloppgaver.
Regjeringen vil samtidig peke på at det i forhold til
Regjeringen og departementene gjør seg gjeldende særlige
hensyn.
Etter merknadene til den foreslåtte bestemmelsen skal
innsynsretten ikke omfatte regjeringsnotater. Andre interne dokumenter
og noteter utarbeidet av eller for forvaltningen som ledd i saksforberedelsen vil
Riksrevisjonen kunne kreve fremlagt Riksrevisjonen mener bestemmelsen
er en videreføring og klargjøring av den tidligere
bestemmelsen i revisjonsloven 1918 § 2.
Regjeringen er ikke enig i at den foreslåtte bestemmelsen
i § 4 første ledd på alle punkter
er en videreføring av gjeldende rettstilstand. Justisdepartementets
lovavdeling har i en uttalelse 11. juli 1980 bl.a. uttalt:
"Forarbeidene til lovens [lov 8. februar 1918
om statens revisionsvæsen] § 2
annet ledd kan ... tyde på at det har vært meningen å gi
Riksrevisjonen en viss adgang til dokumentinnsyn hos forvaltningen.
Lovavdelingen antar at det som utgangspunkt vil være en naturlig
avgrensning å la innsynsretten omfatte dokumenter i den
utstrekning de kan sies å inneholde bevis i relasjon til
de spørsmål Riksrevisjonen har til oppgave å kontrollere.
Det er neppe grunnlag for rent generelt å unnta forvaltningens
interne dokumenter fra denne innsynsretten. Riksrevisjonens innsynsrett må i
en viss utstrekning antas å være mer omfattende enn
den som følger av lov 19. juni 1970 nr 69 om offentlighet
i forvaltningen. Det må f eks antas at Riksrevisjonen kunne
kreve lagt fram notater som er utarbeidd på bakgrunn av
telefonsamtaler, møter m v i anledning anbudsinnbydelser
e l. [...] Etter Lovavdelingens mening
er det temmelig klart at heller ikke Riksrevisjonen vil kunne kreve
fremlagt regjeringsnotater."
Om adgangen til å gjennomgå internt materiale
i forbindelse med forvaltningsrevisjon heter det i brevet:
"Det kan likevel være tvilsomt om Riksrevisjonen
for dette formål har adgang til å kreve framlagt notater
som inneholder forvaltningens interne overveielser og diskusjoner.
Særlige betenkeligheter reiser seg dersom man lar framleggingsplikten
i denne henseende også omfatte overveielser av politisk
karakter, herunder notater utarbeidd av statsråden og statssekretæren.
Langt på veg gjelder dette også når slike
notater blir utarbeidd til departementets politiske ledelse. [...] I
sin uttalelse om Ingvaldsen-utvalgets utredning synes Regjeringen å ha
forutsatt at det framleis i en viss utstrekning skal være
mulig å foreta fortrolige overveielser i forvaltningen,
jf uttalelsen inntatt i Innst S nr 277 side 28-29. Uttalelsen ble
ikke imøtegått under Stortingets behandling av
saken. På den annen side synes Riksrevisjonen å forutsette
at den har en meget omfattende adgang til forvaltningens dokumenter,
arkiver m m."
Etter det Regjeringen kjenner til, gir ikke uttalelser fra Stortinget
selv støtte til den rettsoppfatningen som Riksrevisjonen
er talsmann for. Etter Regjeringens vurdering innebærer
forslaget til ny § 4 en utvidelse av Riksrevisjonens innsynsrett
sammenlignet med dagens rettstilstand.
Etter Regjeringens syn er det et klart behov for å gi
nærmere bestemmelser om retten til dokumentinnsyn som beskytter
overveielser av fortrolig karakter i Regjeringen og på høyt
nivå i departementene i større utstrekning enn
det Riksrevisjonens forslag legger opp til.
Behovet for fortrolighet gjør seg særlig sterkt gjeldende
ved kommunikasjon mellom Regieringens medlemmer, samt ved kommunikasjon
innen departementets/departementenes politiske ledelse
(statsråd, statssekretær, politiske rådgivere).
Videre kommuniserer det fast utnevnte embetsverket i betydelig utstrekning
med statsråden og departementets politiske ledelse i saker
hvor politiske overlegninger står sentralt.
Etter Regjeringens syn vil en rett for Riksrevisjonen til innsyn
i slike interne overveielser som finner sted på et forberedende
stadium av en sak ha uheldige konsekvenser for Regjeringens arbeidsformer.
Behovet for å bevare fortroligheten om Regjeringens
og departementets interne politiske overveielser er anerkjent i
parlamentarisk praksis. Et slikt behov har således vært
avgjørende for at rekkevidden av statsrådenes
alminnelige opplysningsplikt overfor Stortinget har vært
ansett som begrenset når det gjelder interne forhold i
Regjeringen og departementene. Videre er det lagt til grunn at det
gjelder visse begrensninger i Stortingets rett til selv å kreve
innsyn i Regjeringens og departementenes interne arbeidsdokumenter.
Behovet for å beskytte fortrolige drøftelser
av politisk art er i praksis anerkjent ved at regjeringsnotater,
dagsorden til regjeringskonferanser samt referater og protokoller
fra slike konferanser ikke er tilgjengelige for den nye regjeringen
og politiske ledelsen i departementene etter et regjeringsskifte.
Det samme gjelder enkelte andre dokumenter og opplysninger i disse
dokumentene som den avgående regjering ikke tar med seg
når den går av. Den nye regjeringen får
dermed ikke innsyn i den avgåtte regjeringens interne overveielser
av politisk karakter. Ordningen er respektert i praksis av alle
partier som har sittet i regjering.
Regjeringen legger til grunn at lovforslagets unntak fra innsyn
når det gjelder regjeringsnotater også er ment å omfatte
dagsorden til og protokoller og referater fra regjeringskonferanser.
Dette er dokumenter som etter praksis ikke uten samtykke fra statsministeren
kan utleveres til personer utenfor departementene. Etter Regjeringens
syn bør et unntak for slike dokumenter komme til uttrykk
i lovteksten og ikke bare fremgå av merknadene til bestemmelsen, slik
Riksrevisjonen foreslår. For at unntaket for regjeringsnotater
skal ha noen realitet, er det også nødvendig at
utkast til regjeringsnotater og departementenes merknader til disse
utkastene omfattes av unntaket. Det samme gjelder statsrådens
håndnotater til bruk i regjeringskonferansen. Alle disse
dokumentene er del av en samlet og avgrenset politisk prosess.
Det vises til forslaget til lovtekst i pkt. 10.
Også andre dokumenter enn de som er nevnt under 6.1,
kan inneholde overveielser av politisk karakter. Det kan være
departementsledelsens egne politiske overveielser, men det kan også være
uttrykk for overveielser som er foretatt av departementets embetsverk
i lys av politiske signaler som det har fått fra ledelsen
eller på grunnlag av den politiske situasjon mer generelt.
Slike overveielser kan være gjort i et internt dokument
eller i et dokument utvekslet med et annet departement. Behovet
før å beskytte rent politiske overveielser er
i prinsippet det samme uten hensyn til om de går frem av
f.eks. et regjeringsnotat eller et internt dokument i det enkelte
departement. Regjeringen mener derfor at også andre dokumenter
enn regjeringsnotater mv. som inneholder interne overveielser, bør
unntas fra Riksrevisjonens innsynsrett.
Samtidig vil mange dokumenter som inneholder politiske overveielser,
også inneholde ulike faktiske opplysninger, f.eks. om livs-
og samfunnsforhold eller rettslige forhold.
Etter Regjeringens syn bør Riksrevisjonen kunne få innsyn
i faktiske opplysninger som departementene og Regjeringen har bygd
sine avgjørelser på. Dette bør skje ved
at Riksrevisjonen får innsyn i deler av dokumentet, eller
på annen måte dersom delvis dokumentinnsyn ikke
er praktisk mulig.
For å legge til rette for at dokumenter ikke unntas innsyn
uten at det er påkrevd, bør Regjeringen eller vedkommende
departement vurdere merinnsyn, selv om Riksrevisjonen ikke har krav
på innsyn i dokumentet. En bestemmelse av denne karakter
vil gjøre at det blir forvaltningen som formelt får
det avgjørende ord i spørsmålet om innsyn
skal gis i deler av dokumentet som inneholder den politiske ledelsens overveielser
av politisk art. Ved sin vurdering må vedkommende departement
naturlig nok veie behovet før å bevare fortroligheten
nå mot muligheten for at Stortinget, evt. en granskningskommisjon
nedsatt av Stortinget, på et senere stadium uansett vil
kreve innsyn i dokumentet. Ved vurderingen kan også andre
momenter komme inn, for eksempel om standpunktene og overveielsene
allerede er kjent, om det i det enkelte tilfelle er et særlig
sterkt behov for å gi innsyn, og om det er tale om en avsluttet
sak.
En vil for øvrig gjøre oppmerksom på at
det vil kunne være problematisk å utøve
merinnsyn i interne saksdokumenter fra en avgått regjering.
Etter Regjeringens syn vil det ikke være aktuelt å utlevere
saksdokumenter fra en avgått regjering uten forutgående kontakt.
Det vises til forslaget til lovtekst i pkt. 10.
Når det gjelder Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert
materiale, følger det i dag av praksis at Riksrevisjonen
selv kan klarere og autorisere personell for behandling av gradert
opplysninger. I personellsikkerhetssaker får Riksrevisjonen
tilgang til registrene til Politiets overvåkningstjeneste
og kan også spørre Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben
om råd.
Etter Regjeringens syn er dette en hensiktsmessig ordning. Vi
mener likevel at viktigheten av at graderte opplysninger blir forsvarlig
sikret, tilsier at ordningen blir formalisert. Lov 20. mars
1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) med
forskrifter skal etter planen tre i kraft 1. juli 2001.
I sikkerhetsloven § 2 femte ledd gjøres
det unntak fra sikkerhetsloven for Riksrevisjonens behandling av
sikkerhetsgraderte dokumenter. Sikkerhetsloven med forskrifter vil
følgelig ikke regulere Riksrevisjonens behandling av graderte
dokumenter uten at det tas inn en uttrykkelig henvisning til sikkerhetsloven
i lov om Riksrevisjonen.
Regjeringen forslår derfor at det i en egen bestemmelse
tas inn en henvisning til Sikkerhetsloven. Det foreslås
videre at Riksrevisjonen kan søke bistand fra Nasjonal
sikkerhetsmyndighet.
Selv om opplysninger som mottas fra fremmed stat eller organisasjon
ikke er sikkerhetsgradert, kan det følge av en avtale eller
av avgiverens forutsetninger at opplysningene bare skal kunne anvendes
til sitt opprinnelige formål og ikke gjøres tilgjengelig
for uvedkommende uten tillatelse fra vedkommende stat eller organisasjon.
Regjeringen ser at Riksrevisjonen i enkelte tilfeller har behov
for slike opplysninger, og forutsetter at Riksrevisjonen på tilsvarende
måte som ved sikkerhetsgraderte eller taushetsbelagte opplysninger
er særlig påpasselig med å hindre at
slike opplysninger spres til uvedkommende.
Når Riksrevisjonen avgir rapport til Stortinget, kan
det etter omstendighetene være aktuelt å meddele Stortinget
sikkerhetsgraderte opplysninger og andre opplysninger underlagt
taushetsplikt. Regjeringen går ut fra at utvalget til å utrede
Stortingets kontrollfunksjon vil vurdere nærmere hvilke
tiltak som er nødvendige for å sikre at slike
opplysninger ikke blir spredt videre til uvedkommende som følge
av Stortingets behandling av saken.
Riksrevisjonen vil ha en rekke andre kilder til opplysning av
en sak enn eksisterende dokumenter som det kreves innsyn i. Mest
aktuelt er skriftlige eller muntlige redegjørelser, eller
at Riksrevisjonen får direkte tilgang til forvaltningens
edb-systemer.
Begrensningene i Riksrevisjonens rett til å kreve dokumentinnsyn
fyller et legitimt behov for å bevare fortrolighet om Regjeringens
og statsrådenes overveielser av politisk karakter. De samme
hensynene gjør seg gjeldende dersom det blir spørsmål
om innhenting av informasjon på andre måter enn
ved å kreve dokumentinnsyn. Regjeringen vil derfor understreke
at de samme innholdsmessige begrensningene som gjelder for retten
til dokumentinnsyn, bør gjelde også i forhold
til andre kommunikasjonsformer for opplysningene. Dette bør
også komme til uttrykk i lovteksten, jf. forslaget i pkt.
10 nedenfor.
Regjeringen vil understreke at statsrådene og andre
som avgir forklaring til Riksrevisjonen, har plikt til å gi
sanne og dekkende opplysninger, uansett i hvilken form opplysningene
gis. En begrensning av plikten til å oppfylle opplysningsplikten
i en bestemt form (dokumentinnsynsrett) vil derfor ikke være noen
avgjørende hindring for effektiviteten i Riksrevisjonens
arbeid.
Regjeringen vil videre fremheve at en viss begrensning i Riksrevisjonens
rett til å kreve bestemte dokumenter ikke er til hinder
for at Regjeringen eller statsråden oppfyller sin opplysningsplikt
i det enkelte tilfellet nettopp ved å velge å utlevere
aktuelle dokumenter.
Etter Regjeringens syn er det viktig at Riksrevisjonen under
utføring av sin revisjons- og kontrollvirksomhet holder
seg til etablerte former for kommunikasjon mellom Stortinget og
Regjeringen. Utgangspunktet ellers når det gjelder kommunikasjon mellom
Stortinget og departementet er at Stortinget forholder seg til statsråden
(evt. Regjeringen), og ikke underordnede i statsrådens
embetsverk. Dette må etter Regjeringens syn innebære
at også Riksrevisjonen i sin kommunikasjon med departementet
må forholde seg til departementets ledelse, med mindre ledelsen
selv har godkjent noe annet. Dette prinsipielle utgangspunktet må gjelde
både når Riksrevisjonen ber om skriftlige og muntlige
redegjørelser, hvor det er ønskelig med fysiske
undersøkelser i departementene og hvor det blir spørsmål
om tilgang til edb-systemer.
Også ved kontroll og revisjon av øvrige statlige virksomheter
er det naturlige utgangspunktet at Riksrevisjonen forholder seg
til virksomhetens ledelse.
Dagens lov gir ikke Riksrevisjonen noen rett til fysiske undersøkelser
i departementene. En slik rett ville ha forutsatt en uttrykkelig
lovbestemmelse. I sin uttalelse 11. juli 1980 ga Justisdepartementets
lovavdeling uttrykk for:
"Det kan ikke antas at Riksrevisjonen kan kreve selv å gjennomgå forvaltningens
arkivmateriale og plukke saker av interesse. En slik myndighet,
som kan kalles gransking eller eventuelt husundersøkelse (jf.
forvaltningsloven § 15), må etter Lovavdelingens mening
ha særlig heimel i lov eller stortingsvedtak."
Lovforslaget (utk. § 4 første ledd
sammenholdt med utk. § 6) kan etter sin ordlyd
forstås slik at Riksrevisjonen skal få en helt
fri adgang til forvaltningens lokaler for å foreta fysiske
undersøkelser, for eksempel med sikte på å finne
frem dokumenter i arkivene. Regjeringen kan ikke se at det er behov
for en generell og ubetinget adgang for Riksrevisjonen til å foreta
fysiske undersøkelser i departementene, og at det skal
kunne skje i akkurat til det tidspunktet og på den måten
Riksrevisjonen anser mest hensiktsmessig. Når en aksepterer
at det er visse opplysninger Riksrevisjonen ikke skal ha ubetinget
rett til å få, vil det allerede av den grunn være
mindre heldig at Riksrevisjonen skal ha fri adgang til å foreta
undersøkelser i departementenes lokaler, arkiver mv. Også ut
over dette innebærer en fri adgang til undersøkelser
etter Regjeringens oppfatning et virkemiddel for Riksrevisjonen
som ikke står i forhold til det som er formålet med
Riksrevisjonens undersøkelser. Riksrevisjonens adgang til
departementene må etter Regjeringens syn gjennomføres
i samarbeid med vedkommende departement, hvor det legges vekt på å komme
frem til praktiske ordninger, og hvor departementet selv må kunne
utøve et visst skjønn når det gjelder
gjennomføringen av undersøkelsene. Det samme prinsippet bør
legges til grunn i samarbeidet mellom Riksrevisjonen og øvrige
virksomheter som er gjenstand for kontroll etter revisjon. Regjeringen
vil understreke at det er grunnleggende viktig far Riksrevisjonens
arbeid at dette kan skje i et tillitsfullt samarbeid mellom Riksrevisjonen
og Regjeringen.
Dersom den situasjonen skulle inntreffe at det oppstår
spørsmål om departementet på urimelig
vis har nektet å samarbeide med Riksrevisjonen, er dette etter
Regjeringens syn primært en sak for Stortinget. Det vil
i neste omgang være opp til Stortinget å avgjøre
om det er grunnlag for å rette kritikk mot statsråden
eller Regjeringen, med de følger det måtte få.
De samme synspunktene gjelder i tilfeller hvor Riksrevisjonen ønsker
tilgang til forvaltningens edb-systemer.
På denne bakgrunn mener Regjeringen at utkastet til § 4
første ledd og § 6 er for detaljert og
absolutt utformet.
Det vises til Regjeringens forslag til lovtekst, jf. pkt. 10.
Utkastet § 4 annet ledd innebærer
at Riksrevisjonen skal ha rett til selv å velge hvordan
den vil forholde seg til ansatte embets- og tjenestemenn i departementet.
Etter Regjeringens syn innebærer utgangspunktet om kommunikasjon
mellom Stortinget og departementet, jf pkt. 8.1, prinsipielt at
det må være opp til statsråden å peke
ut hvem som skal redegjøre for forhold i departementet,
enten skriftlig eller muntlig.
Det må videre være anledning for departementets ledelse å være
til stede dersom vedkommende underordnede embets- eller tjenestemann
skal forklare seg muntlig til Riksrevisjonen. Som påpekt
av Riksrevisjonen selv (Riksrevisjonens forslag s. 13 annen spalte)
kan direkte kontakt med ansatte uten at henvendelsen er kjent for
overordnet, åpne for uheldige situasjoner. Dette er spesielt
viktig fordi det er statsråden som i siste omgang er ansvarlig
overfor Stortinget for det som foregår i departementet.
At ledelsen møter sammen med vedkommende embets- eller
tjenestemann kan være nødvendig for å få et
mer fullstendig bilde av et saksforhold, og vil ikke på samme
måte kunne oppnås ved at det i ettertid skjer
en skriftlig korrespondanse for å rette opp eventuelle
feil eller skjevheter som er kommet frem under muntlige forklaringer.
Som nevnt ovenfor i punkt 8.1 vil det være et naturlig
utgangspunkt at Riksrevisjonen forholder seg til virksomhetens ledelse
også ved kontroll og revisjon av øvrige statlige
virksomheter.
Utkastet til bestemmelser om habilitet, taushetsplikt og offentlighet
(utk. §§ 10 til 12) reiser flere spørsmål
om nærmere avgrensing og lovteknisk utforming. Idet det
vises til Riksrevisjonens utredning pkt. 1.1 (s. 7 annen spalte),
bistår Regjeringen gjerne lovteknisk og på annen
måte ved ytterligere bearbeiding av lovutkastet på disse
og andre punkter.
§ 4 Riksrevisjonens informasjons-
og innsynsrett
Riksrevisjonen kan uten hinder av taushetsplikt, kreve de opplysninger
og redegjørelser som er nødvendige for å gjennomføre
sine revisjons- og kontrolloppgaver. Tilsvarende kan Riksrevisjonen
kreve innsyn i forvaltningens dokumenter.
Riksrevisjonen har ikke krav på å gjøre
seg kjent med regjeringsnotater, referater fra regjeringskonferanser
eller interne dokumenter som leder frem til regjeringsnotater.
Riksrevisjonen har heller ikke krav på å få gjøre seg
kjent med dokumenter for Regjeringens eller departementets interne
saksforberedelse som gir til kjenne overveielser av politisk karakter
i en sak. Departementet skal vurdere om dokumentet likevel kan gjøres
helt eller delvis kjent for Riksrevisjonen.
Kan et dokument unntas etter annet og tredje ledd, kan Riksrevisjonen
heller ikke kreve opplysninger om overveielser av politisk karakter
som dokumentet inneholder.
Retten til informasjon gjelder også overfor statens
heleide virksomheter. Regnskapstall og annen aktuell informasjon
kan også innhentes direkte fra de tjenesteyterne som staten
benytter.
Riksrevisjonen kan kontrollere at tilskudd eller bidrag av statsmidler
til offentlige eller private virksomheter nyttes etter forutsetningene.
Riksrevisjonen har samme rett til innsyn og informasjon som forvaltningen
overfor andre som er tillagt stadige oppgaver, og kan kreve informasjon fra
private som leverer varer eller tjenester til staten tilsvarende
det forvaltningen kan avtale med leverandøren.
Riksrevisjonens krav om opplysninger og innsyn etter paragrafen
her, skal rettes til ledelsen for vedkommende forvaltningsvirksomhet.
§ 6 Tilrettelegging av
forholdene for revisjon og kontroll
Virksomheten plikter å legge til rette for at Riksrevisjonen
vederlagsfritt får foreta de undersøkelsene som
er nødvendige for utføringen av dens kontroll
og revisjonsvirksomhet.
(ny) Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgraderte
opplysninger
Bestemmelsene i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende
sikkerhetstjeneste med forskrifter gjelder så langt de
passer for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgraderte opplysninger.
Ved utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste kan Riksrevisjonen søke
bistand fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.
Regjeringen viser til brev fra Stortingets utvalg til å utrede
Stortingets kontrollfunksjon datert 29. november 2001,
der Regjeringen blir bedt om å ta stilling til om den stiller
seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs uttalelse.
Regjeringen vil innledningsvis understreke at Stortingets kontroll
med forvaltningen er et grunnleggende element i vår statsskikk,
og at Riksrevisjonen er et nødvendig redskap for at Stortinget
skal kunne føre slik kontroll. Vi ser det derfor som positivt
at det nå er tatt initiativ til en gjennomgang av det samlede
regelverket for Riksrevisjonen.
Regjeringen deler i hovedsak de vurderingene regjeringen Stoltenberg
har gitt uttrykk for i sin uttalelse av 30. april 2001,
herunder alle forslagene til endringer i ordlyden i utkastet til
bestemmelser i ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Som det fremgår
av det følgende legges det opp til en videreføring
av dagens praksis når det gjelder forvaltningens opplysningsplikt
og Riksrevisjonens innsynsrett, samtidig som det på visse
områder innføres en bestemmelse om at departementene
skal vurdere merinnsyn. Vi er imidlertid enige med regjeringen Stoltenberg
i at det ikke bør skje en utvidelse av forvaltningens opplysningsplikt
og Riksrevisjonens innsynsrett sammenlignet med det som gjelder
i dag. Vi vil samtidig benytte anledningen til å presisere
og utdype enkelte problemstillinger i forhold til de spørsmål
som utvalget drøfter.
I liket med regjeringen Stoltenberg har denne regjering ingen
bemerkninger til den delen av forslaget til ny lov og instruks for
Riksrevisjonen som gjelder innholdet i eller gjennomføringen
av regnskapsrevisjon. Vi viser i denne forbindelse også til
pkt. 4 om opplysningsplikt og innsynsrett nedenfor.
Regjeringen er enig i at en viktig del av Riksrevisjonens oppgave
bør være å etterprøve om Stortingets
vedtak og forutsetninger etterleves. Systematiske undersøkelser
av økonomi, måloppnåelse, produktivitet
og virkninger i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger
har vist seg å være et nyttig virkemiddel i Stortingets
kontroll med forvaltningen.
Ettersom forvaltningsrevisjon nå har blitt en mer sentral
del av Riksrevisjonens oppgaver, er det viktig å opprettholde
et prinsipielt skille mellom målsettinger, regelverk og
instrukser som kan utledes fra Stortingets vedtak og forutsetninger
og målsettinger eller instrukser fastsatt av forvaltningen
selv. For å illustrere betydningen av dette skillet vil
vi nevne noen praktiske eksempler:
I forbindelse med et bevilgningsforslag
uttaler Regjeringen at bevilgningen vil gi grunnlag for en saksbehandlingstid
på 3 måneder på et bestemt område.
Stortinget slutter seg til dette på en slik måte
at målet må anses som en bindende forutsetning
for budsjettvedtaket. Virksomheten som har ansvaret for saksområdet ønsker
likevel å få til en ytterligere forbedring av
saksbehandlingstiden, og setter et mål på 2 måneder
i sin virksomhetsplan. I en eventuell påfølgende
forvaltningsrevisjon må det være Stortingets målsetting
på 3 måneder som skal være kriteriet
for Riksrevisjonens kontroll.
Tilsvarende har enkelte politidistrikter satt mål for
oppklaringsprosenten i sine virksomhetsplaner. Dersom disse målene
ikke nås, kan ikke Riksrevisjonen påtale dette
med en ren henvisning til virksomhetsplanen så lenge Stortinget ikke
på en bindende måte har forutsatt bestemte mål
for politiets oppklaringsprosent. Men Riksrevisjonen kan eventuelt
rette kritikk på et annet grunnlag, for eksempel at det
er et åpenbart misforhold mellom ressursbruk og resultater.
Blant annet av hensyn til en effektiv ressursutnyttelse anser
Regjeringen det viktig at forvaltningen skal kunne sette målsettinger
eller retningslinjer som er mer ambisiøse eller detaljerte
enn det som er vedtatt eller forutsatt av Stortinget, uten at dette
skal bli tema for en eventuell etterfølgende forvaltningsrevisjon.
Dersom virksomhetene risikerer kritikk for at slike målsettinger
eller retningslinjer ikke blir fulgt, kan resultatet bli at virksomhetene
i stedet lar være å gi slike retningslinjer, eller
velge å sette mindre ambisiøse mål for
sin egen virksomhet.
Regjeringens utgangspunkt er at Riksrevisjonen som Stortingets
kontrollorgan skal ha rett til å få alle opplysninger
eller dokumenter, så langt de er nødvendige for å gjennomføre
Riksrevisjonens revisjons- og kontrolloppgaver. Regjeringen mener
derfor at Riksrevisjonen må få alle de opplysninger
og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre Riksrevisjonens
regnskapstekniske revisjon, herunder alle regnskapsbilag, kvitteringer,
reiseregninger og så videre.
Regjeringen mener også at Riksrevisjonen i forbindelse
med gjennomføringen av forvaltningsrevisjon skal ha rett
til innsyn i samtlige dokumenter utarbeidet i direktorater og ytre
etater, også interne dokumenter.
Sammenlignet med øvrig forvaltning gjør det
seg imidlertid spesielle hensyn gjeldende for regjeringen og departementene.
En viktig del av regjeringens ansvar er å sørge
for at Stortingets vedtak og forutsetninger blir fulgt opp, jf.
også punkt 3 om forvaltningsrevisjon ovenfor. I tillegg
til å ha ansvaret for gjennomføringen av Stortingets
vedtak har departementene også en sekretariatsfunksjon
for regjeringen og statsrådene, med viktige oppgaver innen
politikkutformingen. For lovers vedkommende fremgår dette direkte
av Grunnloven § 76, som gir regjeringen ved en
statsråd forslagsrett. En del av arbeidet i regjeringen
og departementene er knyttet til politikkutforming, som arbeidet
med odelstingsproposisjoner, stortingsproposisjoner, herunder de årlige
statsbudsjettene, og stortingsmeldinger. De løpende forvaltningsoppgaver
er i stor grad delegert til direktorater og ytre etater.
I forbindelse med politikkutformingen er det anerkjent et behov
for å kunne føre fortrolige drøftelser.
Dette har vært avgjørende for at rekkevidden av statsrådenes
alminnelige opplysningsplikt overfor Stortinget har vært
ansett for begrenset når det gjelder interne forhold i
departementene. Ettersom det er Stortinget som er adressaten for
Riksrevisjonens rapportering, vil det ikke være naturlig
at Riksrevisjonen skal ha anledning til å innhente fortrolige
politiske vurderinger fra departementene som den ikke har anledning
til å bruke som en del av sin rapportering til Stortinget.
Interne dokumenter i departementene om politiske forhold har derfor
ikke vært og bør derfor heller ikke være
gjenstand for Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon. I NOU 1972:38
Om Stortingets kontroll med forvaltningen ble det understreket at
det ikke er meningen at Riksrevisjonen skal gripe inn i politiske
målsettinger. Dette ble ikke motsagt i den påfølgende
stortingsbehandlingen, og bør etter Regjeringens oppfatning
fremdeles legges til grunn.
Regjeringen har merket seg at også Riksrevisjonen har
anerkjent behovet for å kunne ha fortrolige drøftelser
ved å foreslå et særskilt unntak for
regjeringsnotater. Vi er imidlertid enig med regjeringen Stoltenberg
i at Riksrevisjonen i sitt forslag til ny bestemmelse om innsynsrett
og opplysningsplikt foreslår en utvidelse i forhold til
gjeldende praksis. I likhet med regjeringen Stoltenberg mener vi
at adgangen til å unnta fortrolige dokumenter og opplysninger også har
omfattet og bør omfatte enkelte andre interne notater i
departementene som inneholder politiske overveielser.
En lovbestemmelse som gir departementene adgang til å unnta
dokumenter som inneholder politiske overveielser, kan etter sin
art synes å legge en stor grad av skjønn til forvaltningen.
Vi mener imidlertid at utgangspunket for vurderingen av hva som
er politiske overveielser vil være klart, nemlig hvorvidt
et dokument fra en avgått regjering eller politisk ledelse i
departementet er av en slik art at det ikke kan vises til en ny
politisk ledelse fordi det gir innsyn i den forrige politiske ledelsens
overveielser. Interne dokumenter som kan vises til den nye politiske
ledelsen, bør også normalt kunne utleveres til
Riksrevisjonen.
Dette betyr ikke at Riksrevisjonen aldri skal få innsyn
i interne notater utarbeidet under avgåtte regjeringer.
Dersom det blir aktuelt å utvise merinnsyn i slike saksdokumenter
som inneholder overveielser av politisk karakter, er fremgangsmåten
at departementet har forutgående kontakt med den avgåtte
politiske ledelse før dokumentet eventuelt frigis.
For å illustrere det som er sagt ovenfor nærmere mener
vi at det kan være nyttig å dele de ulike dokumentene
inn i tre kategorier.
Den første kategorien er dokumenter som Riksrevisjonen
alltid skal ha tilgang til. Som nevnt ovenfor gjelder dette alle
dokumenter utarbeidet i direktorater og ytre etater, alle regnskapsbilag,
kvitteringer, reiseregninger og lignende i departementene og alle
dokumenter utarbeidet i departementene som bare gir tilkjenne faktiske
opplysninger.
Den andre kategorien er dokumenter som Riksrevisjonen ikke kan
kreve innsyn i, men hvor departementene likevel skal vurdere om
dokumentet kan gjøres helt eller delvis kjent for Riksrevisjonen.
Her vil vurderingstemaet være om dokumentet er av en slik
art at den kan vises til en ny politisk ledelse. Eksempler på dokumenter
som det kan være aktuelt å unnta fra innsyn er
utkast til stortings- eller odelstingsproposisjoner som avdelingene
har forelagt for politisk ledelse i departementene, saksdokumenter
til statssekretærutvalg eller notater fra avdelingene utarbeidet
i forbindelse med de ulike stadiene i forberedelsen av regjeringens
budsjettforslag, som for eksempel avdelingenes forslag til fordeling
av kutt i departementenes budsjettrammer som er vedtatt i regjeringen.
Vi vil imidlertid understreke at det også for slike dokumenter
alltid skal vurderes om det allikevel kan utvises merinnsyn.
Den tredje kategorien er dokumenter som fullt ut skal være
unntatt fra innsyn. Denne kategorien omfatter regjeringsnotater
(herunder tilhørende dokumenter som dagsorden til regjeringskonferanser,
protokoller og referater fra regjeringskonferanser og utkast til
regjeringsnotater). I tillegg omfatter denne kategorien håndnotater
fra avdelingene utarbeidet til statsrådene til bruk under
regjeringskonferansene.
I den grad det er ønskelig, bistår Regjeringen gjerne
lovteknisk eller på annen måte i forbindelse med
den videre behandlingen av lovforslaget.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 2. mars 2004
Martin Engeset |
fung. leder og ordfører |