Utkast til ny lov og instruks for Riksrevisjonen

1. Innledning

Regjeringen viser til brev fra Stortingets utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon datert 29. november 2001, der Regjeringen blir bedt om å ta stilling til om den stiller seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs uttalelse.

Regjeringen vil innledningsvis understreke at Stortingets kontroll med forvaltningen er et grunnleggende element i vår statsskikk, og at Riksrevisjonen er et nødvendig redskap for at Stortinget skal kunne føre slik kontroll. Vi ser det derfor som positivt at det nå er tatt initiativ til en gjennomgang av det samlede regelverket for Riksrevisjonen.

Regjeringen deler i hovedsak de vurderingene regjeringen Stoltenberg har gitt uttrykk for i sin uttalelse av 30. april 2001, herunder alle forslagene til endringer i ordlyden i utkastet til bestemmelser i ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Som det fremgår av det følgende legges det opp til en videreføring av dagens praksis når det gjelder forvaltningens opplysningsplikt og Riksrevisjonens innsynsrett, samtidig som det på visse områder innføres en bestemmelse om at departementene skal vurdere merinnsyn. Vi er imidlertid enige med regjeringen Stoltenberg i at det ikke bør skje en utvidelse av forvaltningens opplysningsplikt og Riksrevisjonens innsynsrett sammenlignet med det som gjelder i dag. Vi vil samtidig benytte anledningen til å presisere og utdype enkelte problemstillinger i forhold til de spørsmål som utvalget drøfter.

2. Regnskapsrevisjon

I liket med regjeringen Stoltenberg har denne regjering ingen bemerkninger til den delen av forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen som gjelder innholdet i eller gjennomføringen av regnskapsrevisjon. Vi viser i denne forbindelse også til pkt. 4 om opplysningsplikt og innsynsrett nedenfor.

3. Forvaltningsrevisjon

Regjeringen er enig i at en viktig del av Riksrevisjonens oppgave bør være å etterprøve om Stortingets vedtak og forutsetninger etterleves. Systematiske undersøkelser av økonomi, måloppnåelse, produktivitet og virkninger i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger har vist seg å være et nyttig virkemiddel i Stortingets kontroll med forvaltningen.

Ettersom forvaltningsrevisjon nå har blitt en mer sentral del av Riksrevisjonens oppgaver, er det viktig å opprettholde et prinsipielt skille mellom målsettinger, regelverk og instrukser som kan utledes fra Stortingets vedtak og forutsetninger og målsettinger eller instrukser fastsatt av forvaltningen selv. For å illustrere betydningen av dette skillet vil vi nevne noen praktiske eksempler:

• I forbindelse med et bevilgningsforslag uttaler Regjeringen at bevilgningen vil gi grunnlag for en saksbehandlingstid på 3 måneder på et bestemt område. Stortinget slutter seg til dette på en slik måte at målet må anses som en bindende forutsetning for budsjettvedtaket. Virksomheten som har ansvaret for saksområdet ønsker likevel å få til en ytterligere forbedring av saksbehandlingstiden, og setter et mål på 2 måneder i sin virksomhetsplan. I en eventuell påfølgende forvaltningsrevisjon må det være Stortingets målsetting på 3 måneder som skal være kriteriet for Riksrevisjonens kontroll.

• Tilsvarende har enkelte politidistrikter satt mål for oppklaringsprosenten i sine virksomhetsplaner. Dersom disse målene ikke nås, kan ikke Riksrevisjonen påtale dette med en ren henvisning til virksomhetsplanen så lenge Stortinget ikke på en bindende måte har forutsatt bestemte mål for politiets oppklaringsprosent. Men Riksrevisjonen kan eventuelt rette kritikk på et annet grunnlag, for eksempel at det er et åpenbart misforhold mellom ressursbruk og resultater.

Blant annet av hensyn til en effektiv ressursutnyttelse anser Regjeringen det viktig at forvaltningen skal kunne sette målsettinger eller retningslinjer som er mer ambisiøse eller detaljerte enn det som er vedtatt eller forutsatt av Stortinget, uten at dette skal bli tema for en eventuell etterfølgende forvaltningsrevisjon. Dersom virksomhetene risikerer kritikk for at slike målsettinger eller retningslinjer ikke blir fulgt, kan resultatet bli at virksomhetene i stedet lar være å gi slike retningslinjer, eller velge å sette mindre ambisiøse mål for sin egen virksomhet.

4. Opplysningsplikt og innsynsrett

4.1 Generelt om opplysningsplikt og innsynsrett

Regjeringens utgangspunkt er at Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan skal ha rett til å få alle opplysninger eller dokumenter, så langt de er nødvendige for å gjennomføre Riksrevisjonens revisjons- og kontrolloppgaver. Regjeringen mener derfor at Riksrevisjonen må få alle de opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre Riksrevisjonens regnskapstekniske revisjon, herunder alle regnskapsbilag, kvitteringer, reiseregninger og så videre.

Regjeringen mener også at Riksrevisjonen i forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsrevisjon skal ha rett til innsyn i samtlige dokumenter utarbeidet i direktorater og ytre etater, også interne dokumenter.

4.2 Spesielle hensyn som gjør seg gjeldende for regjeringen og departementene

Sammenlignet med øvrig forvaltning gjør det seg imidlertid spesielle hensyn gjeldende for regjeringen og departementene. En viktig del av regjeringens ansvar er å sørge for at Stortingets vedtak og forutsetninger blir fulgt opp, jf. også punkt 3 om forvaltningsrevisjon ovenfor. I tillegg til å ha ansvaret for gjennomføringen av Stortingets vedtak har departementene også en sekretariatsfunksjon for regjeringen og statsrådene, med viktige oppgaver innen politikkutformingen. For lovers vedkommende fremgår dette direkte av Grunnloven § 76, som gir regjeringen ved en statsråd forslagsrett. En del av arbeidet i regjeringen og departementene er knyttet til politikkutforming, som arbeidet med odelstingsproposisjoner, stortingsproposisjoner, herunder de årlige statsbudsjettene, og stortingsmeldinger. De løpende forvaltningsoppgaver er i stor grad delegert til direktorater og ytre etater.

I forbindelse med politikkutformingen er det anerkjent et behov for å kunne føre fortrolige drøftelser. Dette har vært avgjørende for at rekkevidden av statsrådenes alminnelige opplysningsplikt overfor Stortinget har vært ansett for begrenset når det gjelder interne forhold i departementene. Ettersom det er Stortinget som er adressaten for Riksrevisjonens rapportering, vil det ikke være naturlig at Riksrevisjonen skal ha anledning til å innhente fortrolige politiske vurderinger fra departementene som den ikke har anledning til å bruke som en del av sin rapportering til Stortinget. Interne dokumenter i departementene om politiske forhold har derfor ikke vært og bør derfor heller ikke være gjenstand for Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon. I NOU 1972:38 Om Stortingets kontroll med forvaltningen ble det understreket at det ikke er meningen at Riksrevisjonen skal gripe inn i politiske målsettinger. Dette ble ikke motsagt i den påfølgende stortingsbehandlingen, og bør etter Regjeringens oppfatning fremdeles legges til grunn.

Regjeringen har merket seg at også Riksrevisjonen har anerkjent behovet for å kunne ha fortrolige drøftelser ved å foreslå et særskilt unntak for regjeringsnotater. Vi er imidlertid enig med regjeringen Stoltenberg i at Riksrevisjonen i sitt forslag til ny bestemmelse om innsynsrett og opplysningsplikt foreslår en utvidelse i forhold til gjeldende praksis. I likhet med regjeringen Stoltenberg mener vi at adgangen til å unnta fortrolige dokumenter og opplysninger også har omfattet og bør omfatte enkelte andre interne notater i departementene som inneholder politiske overveielser.

En lovbestemmelse som gir departementene adgang til å unnta dokumenter som inneholder politiske overveielser, kan etter sin art synes å legge en stor grad av skjønn til forvaltningen. Vi mener imidlertid at utgangspunket for vurderingen av hva som er politiske overveielser vil være klart, nemlig hvorvidt et dokument fra en avgått regjering eller politisk ledelse i departementet er av en slik art at det ikke kan vises til en ny politisk ledelse fordi det gir innsyn i den forrige politiske ledelsens overveielser. Interne dokumenter som kan vises til den nye politiske ledelsen, bør også normalt kunne utleveres til Riksrevisjonen.

Dette betyr ikke at Riksrevisjonen aldri skal få innsyn i interne notater utarbeidet under avgåtte regjeringer. Dersom det blir aktuelt å utvise merinnsyn i slike saksdokumenter som inneholder overveielser av politisk karakter, er fremgangsmåten at departementet har forutgående kontakt med den avgåtte politiske ledelse før dokumentet eventuelt frigis.

4.3 Praktiske eksempler på grensedragningen

For å illustrere det som er sagt ovenfor nærmere mener vi at det kan være nyttig å dele de ulike dokumentene inn i tre kategorier.

Den første kategorien er dokumenter som Riksrevisjonen alltid skal ha tilgang til. Som nevnt ovenfor gjelder dette alle dokumenter utarbeidet i direktorater og ytre etater, alle regnskapsbilag, kvitteringer, reiseregninger og lignende i departementene og alle dokumenter utarbeidet i departementene som bare gir tilkjenne faktiske opplysninger.

Den andre kategorien er dokumenter som Riksrevisjonen ikke kan kreve innsyn i, men hvor departementene likevel skal vurdere om dokumentet kan gjøres helt eller delvis kjent for Riksrevisjonen. Her vil vurderingstemaet være om dokumentet er av en slik art at den kan vises til en ny politisk ledelse. Eksempler på dokumenter som det kan være aktuelt å unnta fra innsyn er utkast til stortings- eller odelstingsproposisjoner som avdelingene har forelagt for politisk ledelse i departementene, saksdokumenter til statssekretærutvalg eller notater fra avdelingene utarbeidet i forbindelse med de ulike stadiene i forberedelsen av regjeringens budsjettforslag, som for eksempel avdelingenes forslag til fordeling av kutt i departementenes budsjettrammer som er vedtatt i regjeringen. Vi vil imidlertid understreke at det også for slike dokumenter alltid skal vurderes om det allikevel kan utvises merinnsyn.

Den tredje kategorien er dokumenter som fullt ut skal være unntatt fra innsyn. Denne kategorien omfatter regjeringsnotater (herunder tilhørende dokumenter som dagsorden til regjeringskonferanser, protokoller og referater fra regjeringskonferanser og utkast til regjeringsnotater). I tillegg omfatter denne kategorien håndnotater fra avdelingene utarbeidet til statsrådene til bruk under regjeringskonferansene.

5. Videre behandling av lovforslaget

I den grad det er ønskelig, bistår Regjeringen gjerne lovteknisk eller på annen måte i forbindelse med den videre behandlingen av lovforslaget.